高 杭

(北京師范大學教育學部，北京 100875)

教育行政執(zhí)法協(xié)同性：模式、問題與推進路徑*
——基于當前改革實踐的案例研究

高 杭

(北京師范大學教育學部，北京 100875)

當前，加強教育行政執(zhí)法的協(xié)同性，已成為教育行政執(zhí)法體制改革的重要工作方向，對于加快建立權責統(tǒng)一、權威高效的教育行政執(zhí)法體制，破解當前教育行政執(zhí)法領域面臨的突出問題具有十分重要的意義。對教育行政執(zhí)法體制改革試點工作的案例進行分析研究，可從教育行政部門內協(xié)同和跨部門協(xié)同兩個層面，歸納出當前提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性的實踐模式。教育行政部門內協(xié)同中存在著人員編制受限、職權配置不清、法律制度障礙、同級區(qū)域協(xié)同不足等問題；跨部門協(xié)同中存在著政府部門間協(xié)同程度不高、與第三方力量的協(xié)同程度不高、執(zhí)法重心下沉尚不徹底等問題。未來可從加強頂層設計與制度供給、合理劃分職權范圍、推進教育督導與教育執(zhí)法的結合、探索建立教育領域跨部門綜合執(zhí)法機制、充分發(fā)揮基層街鎮(zhèn)組織的作用、加強與第三方力量的協(xié)同六個方面加強教育行政執(zhí)法協(xié)同性。

教育行政執(zhí)法；協(xié)同性；改革試點；實踐模式

教育行政執(zhí)法是教育法規(guī)實施的重要途徑，也是教育行政的重要職能之一。隨著我國教育事業(yè)的快速發(fā)展和教育改革的持續(xù)深化，傳統(tǒng)的行政管理手段已經(jīng)無法適應現(xiàn)實需要，迫切需要運用法治思維和法治方式推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，教育行政執(zhí)法的重要性日益凸顯。為解決長期以來我國教育行政執(zhí)法工作中存在的多頭執(zhí)法、協(xié)同性不高、效率較低的問題，教育部開展了教育行政執(zhí)法體制改革試點工作。2014年6月，教育部辦公廳發(fā)出《關于開展教育行政執(zhí)法體制改革試點工作的通知》(教政法廳[2014]3號)(下稱《試點通知》)，之后，確定上海市、青島市、太原市、徐州市泉山區(qū)、金華市義烏市、深圳市福田區(qū)、南寧市和畢節(jié)市等8個地區(qū)的教育部門作為試點單位，鼓勵各單位先行先試，著力探索教育領域加強和改善行政執(zhí)法工作的具體途徑、辦法、模式，希望通過總結試點改革中的有益經(jīng)驗和做法，為全面推進和深化教育行政執(zhí)法體制改革提供借鑒，奠定基礎。除上述試點單位之外，北京市海淀區(qū)、山東省濰坊市等地區(qū)也都積極探索、推進教育行政執(zhí)法體制改革工作。在試點工作中，上述地區(qū)都將提高教育行政執(zhí)法工作的協(xié)同性作為重要的工作方向。本文擬結合各地改革實踐情況，概括、總結實踐模式的特點，分析當前實踐模式的不足及原因，在借鑒其他領域行政執(zhí)法改革經(jīng)驗的基礎上，提出進一步提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性的對策建議。

一、提高教育行政執(zhí)法的協(xié)同性是當前教育行政執(zhí)法體制改革的重要著力點

與其他領域的行政執(zhí)法體制改革一樣，教育領域的行政執(zhí)法體制改革也需要遵循行政執(zhí)法體制改革的一般規(guī)律，其中就包括秉持協(xié)同原則，提高行政執(zhí)法的協(xié)同性。“行政協(xié)同是指協(xié)調、調整行政系統(tǒng)與外部環(huán)境之間，行政系統(tǒng)內部縱橫向之間的各種關系，使之分工合作、權責清晰，相互配合，有效地實現(xiàn)行政目標和提高整體效能的過程?！?莫于川，2006)這就要求“各項執(zhí)法職能的有機銜接、各執(zhí)法主體之間的溝通合作，以及執(zhí)法行為和執(zhí)法活動流程間的順利對接，運轉協(xié)調使信息通達、流程順暢、配合緊密，減少內耗，提高效益，有利于執(zhí)法目標實現(xiàn)”(周繼東，2014)。

具體到教育行政執(zhí)法領域，提高教育行政執(zhí)法的協(xié)同性是決定教育行政執(zhí)法能力和效果的重要基礎性因素。特別是教育活動與政治、經(jīng)濟、科技等有著復雜的支持與制約關系，在社會轉型期，伴隨教育行政執(zhí)法權的下放與轉移，教育行政執(zhí)法環(huán)境變得復雜多樣，教育行政執(zhí)法主體類型和權限也不斷多元化、擴大化，對教育行政執(zhí)法的協(xié)同性要求也越來越高。因此，推進教育行政執(zhí)法體制改革的一個基本目標就是要著力優(yōu)化教育行政執(zhí)法權與執(zhí)法力量配置、加強執(zhí)法力量之間的配合與協(xié)作、破除制約教育行政執(zhí)法順利進行的體制障礙，通過提高教育行政執(zhí)法活動的協(xié)同性，充分發(fā)揮現(xiàn)有教育行政執(zhí)法力量的執(zhí)法效率，節(jié)約教育行政執(zhí)法成本，提高教育行政執(zhí)法質量。

當前教育部推進的教育行政執(zhí)法體制改革試點工作高度重視在提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性方面的探索與創(chuàng)新。2014年6月教育部發(fā)出的《試點通知》以及2016年1月教育部頒布的《依法治教實施綱要(2016-2020年)》(教政法[2016]1號)(下稱《實施綱要》)中都從執(zhí)法權力配置、執(zhí)法機構設置、執(zhí)法機制建設等方面提出了提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性的基本途徑。具體來說，在執(zhí)法權力配置方面，提出“加快建立教育綜合執(zhí)法機制”、“實現(xiàn)相對集中行使執(zhí)法權”。在執(zhí)法機關設置方面，提出“鼓勵有條件的地方教育行政部門，調整內部機構設置和人員編制、整合執(zhí)法力量，設立專門的執(zhí)法機構、充實執(zhí)法人員”；“推進執(zhí)法重心下移，落實屬地管理原則，充實基層執(zhí)法力量”。在執(zhí)法機制建設方面，提出“加強與其他部門的協(xié)調合作，探索建立部門間的聯(lián)合執(zhí)法機制”；“積極創(chuàng)新執(zhí)法體制與方式，鼓勵地方根據(jù)教育管理的實踐與需要，探索建立市縣一體化的行政執(zhí)法體制”；“創(chuàng)新執(zhí)法方式與手段，運用第三方力量和市場機制，發(fā)揮行業(yè)自律和社會監(jiān)督作用”。可以說，《試點通知》與《實施綱要》為推進教育行政執(zhí)法協(xié)同性建設提出了基本的政策要求和方向性指引。

二、當前提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性的實踐模式分析

實踐中，各地都將宏觀政策要求與地方實際相結合，探索出若干提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性的實踐模式。

(一)教育行政部門內協(xié)同執(zhí)法

教育行政部門內協(xié)同執(zhí)法，主要是教育行政系統(tǒng)內上下級教育行政機關之間、同級教育行政機關之間以及教育行政機關內部各機構之間的協(xié)同執(zhí)法。當前各地教育行政部門內協(xié)同執(zhí)法具有如下特征。

一是在開展范圍上，以加強上下級教育行政機關之間和教育行政機關內部各機構之間的協(xié)作為主。例如，《南寧市教育局教育行政執(zhí)法體制改革試點方案》要求加強教育行政機關內部各機構之間的協(xié)作，“將原本分散在各業(yè)務科室的行政審批職能向行政審批辦公室集中，各業(yè)務科室將工作重心轉向日常業(yè)務指導、后續(xù)管理和監(jiān)督檢查”?！袄眄樈逃块T內部職能，探索建立綜合執(zhí)法隊伍。向市政府爭取設立專門的教育執(zhí)法機構或隊伍，將分散在教育部門內部不同機構之間具有共同特征的執(zhí)法權，相對集中，綜合行使?！庇秩?，《畢節(jié)市教育行政執(zhí)法體制改革試點工作方案》中明確提出加強上下級教育行政機關的協(xié)同，“在市、縣(區(qū))兩級教育行政機關內部相對集中教育行政處罰權”，“建立市、縣(區(qū))兩級教育行政執(zhí)法機構”，“合理界定執(zhí)法權限，推進執(zhí)法重心下移，建立市、縣(區(qū))兩級合理分工、協(xié)調運行的執(zhí)法機制”。

二是在協(xié)同方式上，以開展綜合執(zhí)法改革為主。教育行政機關內部綜合執(zhí)法，主要是在“精簡、效能、統(tǒng)一”的原則之下，將過去分散在教育行政機關內部各職能科室中的行政執(zhí)法權相對集中，由專門機構綜合行使的一種制度設計。其主要目的是改變過去教育行政執(zhí)法權按教育階段和主辦者性質分散配置的權力配置模式，通過整合教育行政部門自身的執(zhí)法力量，優(yōu)化教育行政執(zhí)法力量配置，提高教育行政執(zhí)法效率。實踐中，試點地方大多已明確將綜合執(zhí)法作為改革的重要內容。當然，綜合執(zhí)法改革之外，也有一些地方基于現(xiàn)實情況，選擇了聯(lián)合執(zhí)法、行政協(xié)助等協(xié)同方式。例如，上海市黃浦區(qū)教育局基于自身開展改革工作的現(xiàn)實條件，選擇由政策法規(guī)科牽頭協(xié)調，建立“執(zhí)法工作聯(lián)絡員”制度，在遇到執(zhí)法情況時，各業(yè)務科室在政策法規(guī)科的全程協(xié)調和監(jiān)督下，進行單獨或聯(lián)合執(zhí)法。又如，上海市在開展區(qū)縣間教育行政執(zhí)法協(xié)作過程中設立的“協(xié)作組”具有行政法學上行政協(xié)助的性質。

三是在機構設置上，以設立專門業(yè)務科室和直屬事業(yè)單位的方式為主。例如，浙江義烏成立的義烏市教育監(jiān)察大隊、上海市成立的上海市教育行政執(zhí)法事務中心、北京市海淀區(qū)成立的海淀區(qū)教育環(huán)境綜合治理中心等都是由財政全額撥款的事業(yè)單位。又如，青島市成立的行政審批與執(zhí)法監(jiān)督處、廣西南寧成立的行政審批辦公室、上海浦東新區(qū)在法制辦基礎上成立的教育行政執(zhí)法辦公室等屬于教育行政機關內部的職能科室。在上述兩種方式之外，也有地方在推進部門內聯(lián)合執(zhí)法和行政協(xié)助過程中采用了成立協(xié)調小組的形式。

四是在權力來源上，主要以來自行政機構自身職權和上級委托為主。一般來說，行政權力的來源可以分為三類：職權、授權、委托。設立的專門科室本身就屬于行政機關的內設機構，行使的是行政機關的職權。而由于教育行政部門內部協(xié)同主要是由教育行政部門自身推動，以部門內部規(guī)范性文件為依托，故直屬的事業(yè)單位的權力來源于上級委托而非授權。

(二)跨部門協(xié)同執(zhí)法

長期以來，我國行政執(zhí)法領域形成了“條塊分割”的基本格局，行政執(zhí)法權在橫向上依據(jù)行業(yè)不同進行分配，在縱向上依據(jù)層級不同進行分配。在通常情況下，教育行政執(zhí)法機關都是以單獨執(zhí)法的形式完成執(zhí)法活動。但隨著我國教育事業(yè)的快速發(fā)展，特別是民辦教育的飛速增長，原有教育部門較為明確的邊界出現(xiàn)了與其他相關領域相互融合的趨勢，一些問題單靠教育行政部門已經(jīng)難以有效解決。一些問題由于涉及多個執(zhí)法部門，而面臨多頭執(zhí)法、相互推諉的問題。在這樣的背景下，人們開始跳出原有的狹隘認識，這最終導致“教育領域”這一涉及多個行政部門的概念逐漸形成。而行政執(zhí)法部門為了更好地開展工作，也開始放棄原有的“隧道視野”，開始探索自身與其他行政部門之間、自身與第三方部門之間的協(xié)作?？绮块T協(xié)同執(zhí)法在學術界有不同理解。本文中的“跨部門協(xié)同執(zhí)法”采用較為廣義的概念，主要是指在教育行政部門與涉及教育領域行政執(zhí)法活動的其他行政部門之間，以及教育行政部門與第三方部門之間的協(xié)作。概括起來，當前教育領域跨部門協(xié)同執(zhí)法工作表現(xiàn)出以下主要特點。

第一，協(xié)同方式上，以聯(lián)合執(zhí)法為主。教育領域跨部門聯(lián)合執(zhí)法,是為了解決教育領域中靠單獨執(zhí)法無法解決的問題，多個行政執(zhí)法部門相互配合、聯(lián)合行動，共同開展行政執(zhí)法活動的一種執(zhí)法形式。聯(lián)合執(zhí)法能夠通過加強不同執(zhí)法部門之間的溝通、協(xié)調與配合，形成執(zhí)法合力，在一定程度上能夠避免多頭執(zhí)法、相互推諉的問題。實踐中，上海市已建立“上海市規(guī)范教育培訓市場管理聯(lián)席會議”制度，由分管副市長擔任聯(lián)席會議總召集人，聯(lián)席會議由市政府相關職能部門組成，包括：市委宣傳部、市政府法制辦、市政府金融辦、市教委、市工商局、市民政局、市人力資源和社會保障局、市財政局等十余個部門組成，主要負責開展各部門之間的溝通與協(xié)調工作，組織開展聯(lián)合執(zhí)法和整治工作等。還有許多地方都明確提出探索建立行政部門之間聯(lián)合執(zhí)法的執(zhí)法機制。例如《南寧市教育局教育行政執(zhí)法體制改革試點方案》中提出，“加強與公安、工商、食藥、安監(jiān)等職能部門的協(xié)調合作，探索建立職能部門間的聯(lián)合執(zhí)法機制”。青島市針對非法辦學等問題建立了由多個相關部門共同參與的聯(lián)席會議制度和聯(lián)合執(zhí)法機制。義烏市對于非法的營利性教育培訓機構由教育監(jiān)察大隊參與或協(xié)調屬地街鎮(zhèn)，聯(lián)合公安、市場監(jiān)管、消防、衛(wèi)生等多部門實行聯(lián)合執(zhí)法。在聯(lián)合執(zhí)法方式之外，也有地方進行了跨部門綜合執(zhí)法的探索。例如，《畢節(jié)市教育行政執(zhí)法體制改革試點工作方案》提出，“在橫向上建立教育綜合執(zhí)法機制，對危害程度一般的同一教育行政違法行為涉及多職能部門的，原則上主要由教育部門承擔”。

第二，在協(xié)同范圍上，以行政執(zhí)法部門間的協(xié)同為主。筆者發(fā)現(xiàn)，各地開展的教育行政執(zhí)法跨部門協(xié)同工作主要還是聚焦在行政執(zhí)法部門間的協(xié)同，同時,已有部分地方探索了教育行政部門與市場、社會機構的協(xié)同。以上海市浦東新區(qū)為例，上海浦東將民辦非學歷教育的部分管理和執(zhí)法事務以政府“委托管理”的方式交由成人教育協(xié)會承擔。而后，在成教協(xié)會專門設立民辦非學歷教育管理辦公室，建立健全長效、動態(tài)管理機制，防范社會風險。成人教育協(xié)會的主要職責包括章程、教學點、招生簡章和廣告等5項備案，注冊資金、舉辦者、地址等7項變更，申領、換發(fā)《辦學許可證》、“監(jiān)督檢查學校辦學行為、財務狀況，及時防范辦學風險，受理、調查核實社會投訴，維護和協(xié)調學校與社會求學者的合法權益，在行政部門指導下協(xié)調、處置突發(fā)事件，組織對經(jīng)營性培訓機構的初審工作等職能”(趙鋒，2012)。山東濰坊教育部門引入市場機制進行管理，組建了民營機構——濰坊市創(chuàng)新教育管理評估中心，同時掛名“濰坊市教育督導巡視團”。通過第三方督導的方式，“建立起了教育投訴事項的快速查辦機制和學校評估的社會參與機制。通過扶持部分已離職的優(yōu)秀校長、教師、督導人員、教研人員等，市教育局以‘購買服務’的方式，將各類教育投訴的調查、學校辦學行為的監(jiān)督、督學責任區(qū)工作考核、部分學校評估等事項委托給教育督導巡視團辦理?！?各地探索教育督查制度和行政執(zhí)法工作亮點，2012)教育部《試點通知》中提出,“創(chuàng)新執(zhí)法方式與手段，運用第三方力量和市場機制，發(fā)揮行業(yè)自律和社會監(jiān)督作用，提高教育行政執(zhí)法的效率與效果”。這一要求，還需要在更多地方結合實際開展積極探索和實踐。

三、當前提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性工作中存在的主要問題

各地在推進教育行政執(zhí)法體制改革，提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性方面進行了很多探索與實踐，形成了各具特點的實踐模式，積累了有益的經(jīng)驗，但也存在一些體制機制問題，亟需研究破解。

(一)教育行政部門內部協(xié)同中存在的問題

第一，人員編制受限。人員編制問題是行政體制改革面臨的一個基礎性問題，也是改革能夠有效推進的重要保證。在教育行政部門內部協(xié)同性建設中，人員編制方面的問題較為突出。例如，一些地方原本承擔教育行政執(zhí)法工作的職能科室人員本就十分有限，往往是由其中一名工作人員在日常管理工作外負責相應的教育行政執(zhí)法活動。在“精簡、效能、統(tǒng)一”的原則下，受制于編制數(shù)，設立專門行政執(zhí)法業(yè)務科室不是“增加總量”，而是“優(yōu)化存量”，即對教育行政機關內部人員的職責進行科學分配與調整。而從既有的職能科室抽調人員很可能會影響原部門的工作，這就造成了人員調配上的困難。事實上，“與財稅、工商、文化、交通、食品藥品、衛(wèi)生計生、物價、環(huán)保、城管等建立了比較健全的執(zhí)法機構和執(zhí)法隊伍的部門相比，教育執(zhí)法機構普遍空缺，隊伍建設明顯不足?！?柴葳，2015)這直接導致了一些地方?jīng)]有選擇推進部門內綜合執(zhí)法，而是選擇程度較低的聯(lián)合執(zhí)法，也使得一些地方選擇設立直屬事業(yè)單位的方式，以事業(yè)編補充行政編，以充實執(zhí)法力量。

第二，職權配置不清。合理配置各部門之間的職權是加強教育行政部門內部協(xié)同性建設的題中應有之義。如果無法做到機構間權責合理而明確地分配，改革不僅無法解決原有的問題，反而可能使問題更加嚴重。但實際工作中，一些地方并沒有重視機構間的職權劃分問題。無論是設立專門業(yè)務科室還是成立直屬事業(yè)單位，都需要妥善處理新部門與原有部門間的權責問題。但一些地方對新設機構職責的規(guī)定并不清晰，特定執(zhí)法權的行使主體并不明確，這不僅沒有體現(xiàn)綜合執(zhí)法所遵循的效能原則，反而容易增加機構功能和定位的不明確性，并造成人員培訓內容的復雜化。類似的情況也出現(xiàn)在上下級協(xié)同層面。建立市、縣二級聯(lián)動的設想雖然已經(jīng)被提出，但在具體實施層面，上下級機構之間的權責配置較為模糊，尚未普遍形成“市級部門負責指導、協(xié)調等頂層設計，區(qū)縣部門實際操作”的理想格局。

第三，法律制度障礙。教育行政執(zhí)法體制改革需要根植于一定的法律環(huán)境，需要遵循既定法律框架的基本要求。在提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性方面，當前面臨著較為突出的法律規(guī)范障礙。以行政處罰領域為例，一般來說，為了提高行政執(zhí)法效率，保證行政執(zhí)法效果，行使行政處罰權的機構往往需要同時具有行使行政強制措施的權力。而《中國人民共和國行政強制法》第十七條規(guī)定，“行政強制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關在法定職權范圍內實施。行政強制措施權不得委托?！倍吨腥A人民共和國行政處罰法》中并沒有對委托行使行政處罰權做出限制。這就造成了一個矛盾：受委托行使行政處罰權的事業(yè)單位卻不能同時行使行政強制措施權。

第四，同級區(qū)域協(xié)同不足。如上文所述，在部門內協(xié)同的開展范圍上，以加強上下級教育行政機關之間和教育行政機關內部各機構之間的協(xié)作為主，對同級教育行政機關之間的協(xié)作關注不足。目前只有上海市以建立“市和區(qū)縣民辦教育聯(lián)動執(zhí)法協(xié)作組”(下稱“協(xié)作組”)的方式進行了探索。協(xié)作組在協(xié)調市區(qū)兩級的教育行政執(zhí)法工作之外，還承擔了區(qū)縣間協(xié)調的職能。在單個區(qū)縣教育局執(zhí)法力量不足、出現(xiàn)跨區(qū)域重大案件等情形下，由協(xié)作組協(xié)調其他成員單位的執(zhí)法力量，實現(xiàn)區(qū)縣間的區(qū)域協(xié)作。事實上，區(qū)縣級教育行政機關之間的協(xié)作十分重要，對解決單個區(qū)縣教育局執(zhí)法力量不足、出現(xiàn)跨區(qū)域重大案件等問題具有良好效果。

(二)跨部門協(xié)同執(zhí)法中存在的問題

第一，行政部門間協(xié)同執(zhí)法程度有待提高。上文提到，行政部門間的協(xié)同總體上以聯(lián)合執(zhí)法的方式為主。不少地方探索建立由政府綜治辦或發(fā)改委牽頭，教育、公安、民政、工商、消防、食藥監(jiān)等多個部門共同參與的教育行政執(zhí)法聯(lián)席會議制度和類似的聯(lián)合執(zhí)法機制。實踐中，聯(lián)合執(zhí)法主要存在以下幾方面的問題。其一，聯(lián)合執(zhí)法的組織結構較為復雜，制度保障的缺失，導致協(xié)調成本較高，難以做到常態(tài)化。聯(lián)合執(zhí)法涉及的部門較多，內部組織結構十分復雜，由于我國尚未建立較為完善的行政協(xié)助制度，行政部門并不承擔協(xié)助其他部門的法定義務，這導致部門之間的協(xié)同隨意性較強。因此，各地聯(lián)合執(zhí)法機制往往都強調通過集體會議的形式由上級領導進行統(tǒng)籌協(xié)調。這種方式的協(xié)調成本較高，而且往往只有在遇到重大事件或需要開展專項治理等執(zhí)法時，才會啟動協(xié)作執(zhí)法機制，難以使聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化。其二，影響聯(lián)合執(zhí)法的因素較多，聯(lián)合執(zhí)法的執(zhí)法效果具有較強的不確定性，實際效果難以得到保證。聯(lián)合執(zhí)法雖然依托一定的協(xié)作執(zhí)法機制，但統(tǒng)一部署的內容畢竟還是要通過實際工作得以落實。由于聯(lián)合執(zhí)法并未打破“條塊分割”的基本格局，相關行政部門依舊奉行“部門主義”思維，在聯(lián)合執(zhí)法時出于部門利益的考慮往往存在“搭便車”的思想，寄希望于其他行政部門發(fā)揮主要作用，執(zhí)法積極性不高，從而影響聯(lián)合執(zhí)法的開展。

第二，執(zhí)法重心下沉尚不徹底，最基層街鎮(zhèn)的作用尚未得到充分發(fā)揮?；鶎訄?zhí)法處于“執(zhí)法神經(jīng)系統(tǒng)”的末梢，不僅在全部執(zhí)法工作中占很大比例，而且對違法行為的感知較為敏銳，能夠更為有效地實施日常性的基層執(zhí)法行為，對行政執(zhí)法整體工作的順利開展意義重大。因此，我國行政執(zhí)法體制改革對加強基層執(zhí)法工作高度重視，教育部《試點通知》中也明確提出“推進執(zhí)法重心下移，落實屬地管理原則，充實基層執(zhí)法力量”的工作方向。但當前各地教育行政執(zhí)法體制改革實踐主要強調從合理劃分市、縣兩級行政部門職責的角度加強基層教育行政部門的執(zhí)法力量，而對于發(fā)揮最基層街鎮(zhèn)組織的作用明顯不足?！敖宙?zhèn)組織承擔著大量的屬地管理責任，但現(xiàn)行的法律制度卻沒有給街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))賦予相應的處罰權力。有責無權的現(xiàn)狀，使得街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))無法發(fā)揮其應有的作用，難以落實屬地管理責任?！?王敬波，2015)雖然一些地方的改革已經(jīng)將街鎮(zhèn)組織吸納成為跨部門聯(lián)合執(zhí)法的一部分，但街鎮(zhèn)組織也主要是在專項治理等執(zhí)法過程中發(fā)揮作用，街鎮(zhèn)組織作用沒有得到充分發(fā)揮，不能滿足實際監(jiān)管需要，日常監(jiān)管不到位，執(zhí)法落實不到位的問題普遍存在。

第三，治理理念的貫徹程度不高，與市場、社會等第三方力量的協(xié)同有待拓展。教育行政執(zhí)法雖然對于保證教育法律規(guī)范的實施具有重要作用，但其僅僅是教育治理能力和治理體系中的一個要素。在強調推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天，妥善解決教育領域中存在的問題不能僅僅依靠教育行政執(zhí)法，還需要調動市場、社會的力量，形成合力。而調動市場、社會力量參與治理的前提就是要充分貫徹治理理念，完善市場準入等基礎性規(guī)范，賦予市場主體以合法的地位。實踐中，教育行政部門與第三方力量的協(xié)同總體水平不高，一個重要原因就是治理理念沒有得到充分貫徹。

四、進一步提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性的對策建議

制度創(chuàng)新是將教育行政執(zhí)法的協(xié)同性提升到新高度的必由之路。在對當前各地提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性的案例進行分析的基礎上，筆者提出以下幾個方面的對策建議。

(一)加強頂層設計與制度供給，為改革營造良好的制度環(huán)境

當前教育行政執(zhí)法協(xié)同性建設工作面臨較為明顯的制度瓶頸，而頂層設計不足是導致出現(xiàn)制度瓶頸的決定性因素。教育部高度重視頂層設計和基礎性制度建設,《執(zhí)法執(zhí)教實施綱要(2016-2020年)》提出：“積極推動教育地方性法規(guī)規(guī)章建設。支持各地結合本地教育發(fā)展特點和實踐需要，制定有針對性的地方性法規(guī)?！备鞯貞斶M一步加強有關教育行政執(zhí)法改革的基礎性法律規(guī)范建設，重點解決如下問題。

第一，探索破除教育行政執(zhí)法中行政處罰權與行政強制權錯位的立法模式。

由于實踐中承擔執(zhí)法業(yè)務的直屬事業(yè)單位的行政處罰權幾乎都是來源于上級部門的委托，而《行政強制法》中卻規(guī)定行使行政強制措施的權力只能來自法律、法規(guī)的授權，不能委托行使。這給提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性工作帶來了嚴重障礙。筆者認為，在當前的法律框架之下，迫切需要以地方性法規(guī)的形式將相應的行政強制措施權授權給行使行政處罰權的事業(yè)單位，以與《行政處罰法》第十七條“依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權有關的行政強制措施”的規(guī)定相一致。

第二，加強對經(jīng)營性民辦教育機構的管理。以地方性法規(guī)的形式建立相應的市場準入機制、信用機制、監(jiān)督機制、評估機制、處罰機制、獎勵機制，形成一套環(huán)環(huán)相扣、具有內在聯(lián)系的治理體系，為行政執(zhí)法工作的開展提供基礎性的法律依據(jù)。

(二)合理劃分職權范圍，理順各部門的職責分工

將行政機關內部的決策職能與執(zhí)行職能分開，設立相對獨立的執(zhí)行機構，是當今世界各國普遍采取的行政改革措施。上世紀末西方國家發(fā)起的“新公共管理運動”中就將推進決策與執(zhí)行分開作為其重要主張。具體來說，就是把科層制部內的中上層組織轉變?yōu)闆Q策機構，而把科層制部內的中下層組織轉變?yōu)閹в歇毩⑿再|的執(zhí)行機構，在縱向上形成“部-核心政策司-執(zhí)行機構或執(zhí)行局”的架構。核心政策司主要負責政策研究等工作，執(zhí)行機構主要承擔具體政策執(zhí)行工作，二者業(yè)務相對獨立?！皥?zhí)行局與核心政策司沒有行政隸屬關系，是不屬于政府部門系列但歸口政府部門管理的機構?！?李軍鵬，2001)教育部出臺的相關文件也體現(xiàn)了上述理念，將“促進決策、執(zhí)行與監(jiān)督的適度分離”作為改革工作的重要原則。合理劃分教育行政系統(tǒng)內上下級教育行政部門之間、原有機構與新設機構之間的職權范圍，理順各部門的職責分工，以實現(xiàn)決策職能與執(zhí)行職能的分離。在實踐中，一些地方在市、區(qū)兩級設立承擔行政執(zhí)法工作的專門機構，正是對這種理念的應用。這就要求上下級機構在機構職能配置上要注意避免趨同，合理劃分教育行政系統(tǒng)內上下級教育行政部門之間、原有機構與新設機構之間的職權范圍，理順各部門的職責分工。市級部門主要負責有關教育行政執(zhí)法的政策研究、組織協(xié)調、業(yè)務指導等工作，區(qū)縣部門主要負責教育行政執(zhí)法的執(zhí)行。同時，應根據(jù)不同層級執(zhí)法部門的職能和事權，合理配置執(zhí)法力量，著重保障基層執(zhí)法力量。

而在同級專門執(zhí)法機構與原有機構的關系問題上，應當強調“局部整體性”原則，處理好原有機構與新設機構之間的關系。所謂“局部整體性”主要是指“系統(tǒng)地、完整地轉移和調整相關行政職權，以免產(chǎn)生新的執(zhí)法力量分散、機構林立和職權交叉等問題”(石佑啟、黃學俊，2008)。這就要求通過嚴格界定職權范圍，保證行政執(zhí)法權的徹底移轉，原有機構不再以任何形式保留原有的行政執(zhí)法權。專門機構應集中行使從原有機構中剝離出來的行政執(zhí)法權，而原有機構則負責相應的教育管理事務。

(三)按照“分類管理”的思路，推進教育督導與教育執(zhí)法的結合

依據(jù)教育行政執(zhí)法調整對象的不同，可以對教育行政執(zhí)法內部進行更加細致的劃分。由于不同調整對象具有不同的特點，所以有必要進行有針對性的制度設計。筆者認為，建立教育督導工作與教育執(zhí)法工作相結合的工作機制，恰當運用督導與執(zhí)法兩種制度工具十分必要。由于公辦學校和在教育部門取得辦學許可證的民辦學校受教育行政部門直接領導，已經(jīng)被納入教育行政體系之中，因此在管理過程中可更多地加強教育行政部門內部專門執(zhí)法機構和督導部門的協(xié)同，開展對依法辦學和依法進行教育行政執(zhí)法的專項督導，將督導結論與學校領導和教育行政執(zhí)法人員的切身利益掛鉤，以促進教育領域依法辦學和依法行政，形成“以教育督導緩解教育行政執(zhí)法壓力，以教育行政執(zhí)法保障教育督導效果”的良好狀態(tài)。

相比之下，由于非法辦學以及經(jīng)營性民辦教育機構的管理涉及包括教育、工商等多個執(zhí)法部門，導致在對非法舉辦的經(jīng)營性民辦教育機構的管理中，不同部門的行政執(zhí)法權之間存在重疊與沖突。工商部門可以以“無照經(jīng)營”為由進行管理，而教育部門可以以“無證辦學”為由進行管理。而這種行政執(zhí)法權的交叉與沖突常常導致多頭執(zhí)法、相互推諉等問題。在分散的單獨執(zhí)法方式失靈時，加強多個執(zhí)法部門之間的協(xié)作與配合就顯得至關重要。因此，應當以行政執(zhí)法作為主要方式，更加強調加強行政執(zhí)法部門之間的協(xié)同和教育行政部門與第三方部門間的協(xié)同。

(四)探索建立教育領域綜合執(zhí)法機制，進一步提高行政部門之間執(zhí)法的協(xié)同程度

隨著現(xiàn)代行政職能的多元特征日趨明顯，行政權力的功能性分配更為細化，即行政組織水平邊界逐步延伸，行政組織呈現(xiàn)扁平化趨勢(蔡恒，2004)。而與此同時，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展卻導致不同領域邊界的融合與對行政管理綜合性的迫切需求。實踐證明，這種行政組織的專業(yè)化與扁平化難以高效地滿足行政管理綜合性的迫切需求。這種行政職能的碎片化與行政管理需求的綜合性之間的尖銳矛盾要求加強不同性質的行政權力之間的協(xié)同，重構既有的行政組織邊界，調整行政組織的設置與職能，最終實現(xiàn)行政機構設置的優(yōu)化與總體行政效能的提升。

當前，我國的行政執(zhí)法體制改革正在全面推進,教育行政執(zhí)法體制改革是行政執(zhí)法體制改革在教育領域中的具體體現(xiàn)。相比于其他部門的行政執(zhí)法體制改革，教育行政執(zhí)法體制改革相對滯后，一個重要表現(xiàn)就是教育領域跨部門執(zhí)法的協(xié)同程度不高。現(xiàn)階段，在工商、交通、海洋、文化市場等領域的行政執(zhí)法體制改革中，已經(jīng)開始探索多部門綜合執(zhí)法這種具有更高協(xié)同性的跨部門協(xié)同方式。而教育行政執(zhí)法領域，跨部門協(xié)同的方式還停留在聯(lián)合執(zhí)法層面,實踐中的教育領域綜合執(zhí)法并沒有達到高度協(xié)同的狀態(tài)。

需要說明的是，并不能為了簡單地追求高協(xié)同度就要全面推進教育領域綜合執(zhí)法，而是應當以實現(xiàn)行政系統(tǒng)的有效運轉、實現(xiàn)對社會秩序的良好治理為目標，對開展綜合執(zhí)法的必要性和可行性進行考察。一般而言，進行綜合執(zhí)法改革往往出現(xiàn)在行政權力橫向邊界的交叉地帶，且在此交叉地帶存在行政職權重復、交叉、多頭執(zhí)法、效率低下等問題。同時，綜合行政執(zhí)法改革所整合的執(zhí)法權應當與實現(xiàn)特定執(zhí)法目的之間具有相關性。這種相關性體現(xiàn)在權力功能相關、業(yè)務領域相關、事務性質相關、適用地域相關等幾個方面(石佑啟、楊志坤，2012)。此外，只有當通過行政協(xié)助、聯(lián)合執(zhí)法等協(xié)同方式無法有效解決問題時才有進行綜合執(zhí)法改革的必要。

綜上，筆者認為，教育行政執(zhí)法中對無證無照辦學以及經(jīng)營性民辦教育機構的違規(guī)辦學的查處就符合上述要求。值得注意的是，近期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》，大力推進文化市場綜合執(zhí)法改革，著力建立涵蓋“大口徑、寬職能”的大文化格局。筆者認為，教育領域，特別是具有經(jīng)營性的教育市場是文化市場的重要組成部分，可借助這一寶貴契機，進行充分論證，探索將查處無證無照辦學和經(jīng)營性教育培訓機構違規(guī)經(jīng)營等事項的行政處罰權及相應的行政強制措施權統(tǒng)一交由文化市場綜合執(zhí)法機構行使，實現(xiàn)多執(zhí)法部門間在權力、人員、行動上的高度協(xié)同。當然，推進教育綜合行政執(zhí)法改革本質上是對相關行政部門行政執(zhí)法權的重新分配，必然會觸動原有的利益格局，改革的阻力可想而知。但從行政執(zhí)法改革的大趨勢看，推進綜合行政執(zhí)法改革勢在必行。

(五)充分發(fā)揮基層街鎮(zhèn)組織的作用，進一步下沉執(zhí)法重心

在橫向上，通過聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法可以解決多頭執(zhí)法、權責交叉帶來的弊端，但在縱向上，基層執(zhí)法力量不足，日常監(jiān)管不到位，執(zhí)法沉不到底等問題在各領域都廣泛存在。而執(zhí)法實踐中，街鎮(zhèn)組織承擔著大量的屬地管理責任，但卻沒有賦予街鎮(zhèn)組織相應的執(zhí)法權力。權責的不統(tǒng)一使得街鎮(zhèn)組織無法發(fā)揮其應有的作用，難以有效落實屬地管理責任。從我國行政執(zhí)法體制改革的大方向來看，行政執(zhí)法協(xié)同性建設呈現(xiàn)出兩個大趨勢：“橫向集中”，即執(zhí)法權通過綜合執(zhí)法改革由多個部門向一個部門集中；“縱向下沉”，即執(zhí)法權通過基層綜合執(zhí)法改革由區(qū)縣級行政執(zhí)法部門向街鎮(zhèn)一級集中。目前，“橫向集中”已經(jīng)較為成熟，而“縱向下沉”仍在探索與試點階段，探索基層綜合行政執(zhí)法改革，加強教育行政部門同基層街鎮(zhèn)組織的協(xié)同勢在必行。

在教育行政執(zhí)法領域，已有地方認識到街鎮(zhèn)組織在執(zhí)法工作中的重要作用，探索將對違法辦學現(xiàn)象的發(fā)現(xiàn)和初步證據(jù)收集等某些行政執(zhí)法事務性工作委托給街鎮(zhèn)行使，但街鎮(zhèn)組織并不享有相應的執(zhí)法權。這種做法具有行政協(xié)助的性質。行政協(xié)助相比于聯(lián)合執(zhí)法和綜合執(zhí)法，其協(xié)同程度是最低的，在行政協(xié)助模式之下，街鎮(zhèn)組織的作用尚未得到充分發(fā)揮。值得注意的是，包括浙江省義烏市、天津市在內的一些地區(qū)已經(jīng)進行了基層綜合行政執(zhí)法改革的前瞻性探索。義烏市2010年開始探索基層綜合行政執(zhí)法改革。從2010年2月起，義烏市佛堂鎮(zhèn)執(zhí)法大隊在鎮(zhèn)域范圍內開始履行包括教育行政執(zhí)法在內的諸多行政執(zhí)法職能，構建“大綜合”的基層行政執(zhí)法格局，在執(zhí)法機構設置、執(zhí)法權力整合、執(zhí)法隊伍整合、執(zhí)法體制創(chuàng)新等方面進行了嘗試，有效提高了行政執(zhí)法效率和水平。天津市于2014 年頒布《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》(津政令第11號)，貫徹“屬地管理、條塊結合、以塊為主”的工作原則，以地方政府規(guī)章的形式將若干行政執(zhí)法權授權由街道辦集中行使，在法律層面上實現(xiàn)街道辦事處的權責統(tǒng)一，實現(xiàn)基層組織手段與事權的匹配，縮短執(zhí)法半徑、提高管理效率，充分發(fā)揮基層執(zhí)法力量的作用。授權的行政執(zhí)法權中就包括對將住宅樓房中的部分住宅房屋改為經(jīng)營性用房行為的行政處罰權。

(六)創(chuàng)新教育治理模式和執(zhí)法方式，加強與市場、社會等第三方力量的協(xié)同

現(xiàn)代行政管理理論十分強調運用治理思維提高行政執(zhí)法的效率與效果。治理理論主張治理主體多元化，“非盈利組織、行業(yè)組織、宗教團體以及公益組織，都能夠在履行公共職能方面貢獻技術革新、創(chuàng)造性、成本控制、質量與多樣性”(朱迪·弗里曼，2010)。在治理主體多元化的基礎之上，強調治理主體之間的合作性?！爸卫硎钦螄遗c公民社會的合作，政府與非政府的合作，公共機構與私人機構的合作，強制與自愿的合作?！?俞可平，2001)“傳統(tǒng)的權力服從模式轉變成協(xié)商合作模式，致力于集體行為的各個組織必須交換資源、談判共同的目標，形成相互的權力依賴。”(戢浩飛，2015)

歷史地看，在對傳統(tǒng)官僚制組織僵化、無效率做出回應和改進后，新公共管理運動在西方興起。它打破了政府(行政部門)作為唯一公共服務提供者的模式，開創(chuàng)了行政部門與第三方部門之間的協(xié)作模式。在新公共管理運動之后，“協(xié)同政府”、“整體政府”理論在對新公共管理進行反思、批判和揚棄之后，仍然堅持促使政府同社會組織等公共管理主體在共同的管理活動中協(xié)調一致。這背后的原因就在于在一定時空條件下，社會中行政權力總量是有限的，試圖僅僅通過政府的力量來實現(xiàn)行政目的，一味強化政府部門的執(zhí)法權的想法是不現(xiàn)實的，在強調加強行政部門內部以及行政部門之間協(xié)同的同時，也要注重行政部門與第三方部門之間的協(xié)同。

隨著我國行政執(zhí)法體制改革的逐步深入，我國行政執(zhí)法方式呈現(xiàn)出日益民主化的趨勢，行政執(zhí)法手段的強制性色彩在減弱,非強制性的色彩在增強。當前，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)作為一個戰(zhàn)略性目標被提上日程，隨著治理理念逐步作用于實踐，行政執(zhí)法的主體更加多元化,市場力量和社會力量必將在行政執(zhí)法活動中與政府力量共同發(fā)揮作用。

在教育行政執(zhí)法領域，在經(jīng)營性民辦教育機構快速成長的大背景下，貫徹公眾參與與多元治理理念，增加執(zhí)法方式的互動性，加強教育行政部門同市場、社會力量的協(xié)同，已經(jīng)成為一個重要的發(fā)展趨勢。充分發(fā)揮行業(yè)自治組織和社會組織的力量，弱化教育行政執(zhí)法的強制性色彩，有助于大大提高行政執(zhí)法效率。以上海市為代表的個別地區(qū)已經(jīng)開始重視在行政執(zhí)法工作中借助市場與社會的力量。

筆者認為，可以采取如下舉措加強教育行政部門同第三方力量的協(xié)同。首先，在“管辦評分離”的大背景下，可考慮委托具有一定資質的獨立第三方評估機構承擔一定的評估職責，建立規(guī)范、嚴格的評估程序，出具科學、嚴謹?shù)脑u估報告，對違法、違規(guī)現(xiàn)象進行分析和診斷。其次，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等行業(yè)自律組織的作用，建立行業(yè)內主體與政府部門的對話和溝通機制，使政府部門可以更好地了解行業(yè)內主體的實際需要，開展具有針對性的服務，構建政府部門與行業(yè)內主體之間良好的合作氛圍。同時，將政府部門的意志較為自然地傳達給行業(yè)內主體，從而推動相應行業(yè)標準和規(guī)范的制定。第三，政府部門可依托行業(yè)協(xié)會定期開展評選先進優(yōu)秀活動，通過給于物質獎勵、促進品牌提升等方式引導相對人依法辦學、優(yōu)質辦學。此外，政府部門可將依法辦學情況作為政府購買服務的重要參考因素，通過利益引導的方式，強化政府意志的影響力，加強對經(jīng)營性教育機構的規(guī)范和引導。

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(責任編輯 胡 巖)

10.16382/j.cnki.1000-5560.2016.03.011

教育部哲學社會科學研究重大課題專項任務項目“深化高校哲學社會科學科研領域綜合改革研究”(14JDXFW02) 。