肖輝龍　周哲　楊蔓

PPP項(xiàng)目，簽約落地率只占總數(shù)的不足兩成，其遇冷背后，暴露的是政府管理機(jī)制不同步、法律保障不健全和“游戲”規(guī)則不完善等諸多亟待解決的系統(tǒng)性問題

已在青海西寧經(jīng)營(yíng)污水處理八年之久的江蘇鵬鷂環(huán)保集團(tuán)（下稱鵬鷂集團(tuán)），或?qū)氐淄顺鑫鲗幬鬯幚硎袌?chǎng)。

原因在于，政企合作破裂，雙方甚至由此交惡。

鵬鷂集團(tuán)的境遇并非孤例，早年已促成實(shí)施的PPP項(xiàng)目，近年來頻頻出現(xiàn)中途流產(chǎn)或政企合作雙方“互撕”的尷尬局面。

第三批以及后續(xù)示范性PPP項(xiàng)目即將陸續(xù)在2016年推出。PPP將作為國家公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種重要項(xiàng)目融資模式參與基建投資，成為未來中國政府投資轉(zhuǎn)型的重要方向之一。

按財(cái)政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式的指導(dǎo)意見》要求，近幾年推出PPP項(xiàng)目將著重強(qiáng)調(diào)“快”與“實(shí)”兩個(gè)字。

但2015年4月24日，國家發(fā)改委投資司副司長(zhǎng)羅國三直言，全國各地公布的PPP項(xiàng)目，大約只有10%至20%左右的簽約率。

2015年11月25日，國家發(fā)改委法規(guī)司副處長(zhǎng)趙成峰在北京仲裁委員會(huì)組織的PPP討論沙龍上表示，PPP集中推進(jìn)過程中出現(xiàn)了各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)和各地區(qū)冷熱不均的情況，他總結(jié)為“上熱下冷”——不同的政府部門和不同性質(zhì)的企業(yè)以及金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)和地區(qū)，都對(duì)PPP持不同的冷熱態(tài)度，呈現(xiàn)出 “國有企業(yè)熱，民營(yíng)企業(yè)冷”、“基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目熱，公共服務(wù)方面冷”、“中東部地區(qū)熱，西北部地區(qū)冷”等特征。

由政府主推覆蓋能源、交通運(yùn)輸、市政設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，簽約落地率只占總數(shù)的不足兩成，其遇冷背后，暴露的是政府管理機(jī)制不同步、法律保障不健全、信息公開不透明和“游戲”規(guī)則不完善等諸多亟待解決的系統(tǒng)性問題。

政企互信不足

受國家發(fā)改委委托，2015年10月份，全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)完成了《關(guān)于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目違約情況的調(diào)研》報(bào)告（下稱《調(diào)研》報(bào)告）。

《調(diào)研》報(bào)告指出環(huán)保PPP項(xiàng)目存在六大問題，其中首要問題是企業(yè)應(yīng)收賬款延期或政府不足額支付，其次是特許經(jīng)營(yíng)合同條款有待完善和政府公共部門的管理問題等。

這些問題，在PPP熱潮下的具體項(xiàng)目中逐一暴露。

青海西寧市第三污水處理廠是中國水務(wù)領(lǐng)域著名企業(yè)鵬鷂集團(tuán)在2010年與西寧市排水公司簽訂委托運(yùn)營(yíng)協(xié)議的PPP合作項(xiàng)目。2008年，鵬鷂集團(tuán)還曾以1.8億元高價(jià)中標(biāo)西寧市第一污水處理廠的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

合作初期，鵬鷂集團(tuán)與西寧市政府相處還算愉快，雙方費(fèi)用結(jié)算與配合也算到位。

但2015年，雙方徹底鬧僵。自當(dāng)年3月份以來，鵬鷂集團(tuán)陸續(xù)收到13份總計(jì)高達(dá)2500多萬元的巨額罰款。理由是，其處理的污水涉嫌超標(biāo)排放。

鵬鷂集團(tuán)認(rèn)為，雙方矛盾糾紛源于2012年青海省財(cái)政廳印發(fā)“青財(cái)建字（2012）76號(hào)”文件，要求省內(nèi)城鎮(zhèn)污水處理廠補(bǔ)貼，按實(shí)際污水處理量及運(yùn)行費(fèi)用執(zhí)行。

這與事前鵬鷂集團(tuán)和西寧市政府簽訂的協(xié)議規(guī)定有沖突，按原協(xié)議規(guī)定，政府承諾保障達(dá)到設(shè)計(jì)污水處理量，若達(dá)不到，也要按設(shè)計(jì)量核算費(fèi)用，這也是行業(yè)慣例。

最終，西寧市政府決定依照財(cái)政廳文件執(zhí)行，并拒絕了鵬鷂集團(tuán)的調(diào)價(jià)要求，2013年10月，鵬鷂集團(tuán)通過仲裁起訴西寧市政府長(zhǎng)期拖欠數(shù)千萬元污水處理費(fèi)，以圖解決問題。

事件由此發(fā)酵。據(jù)《南方周末》報(bào)道，2015年10月14日，西寧市委書記王曉，帶著分管副市長(zhǎng)許國成和市環(huán)保局官員，在第三污水處理廠的湟水河貴南橋段排水口，一起查看翻騰的白色泡沫后，指示要嚴(yán)肅處理。

10月20日上午，西寧市政府出動(dòng)公安、城管和西寧排水公司的人員近百人，進(jìn)入西寧鵬鷂污水處理有限公司運(yùn)營(yíng)的第三污水處理廠，強(qiáng)制予以接管。

2015年12月16日，鵬鷂集團(tuán)一位知情人士向《財(cái)經(jīng)》記者介紹，目前西寧市政府已與公司談好條件，準(zhǔn)備回購兩個(gè)污水處理廠項(xiàng)目，這意味著鵬鷂集團(tuán)將徹底退出西寧污水處理市場(chǎng)。

上述知情人士稱，鵬鷂集團(tuán)長(zhǎng)期與地方政府合作PPP項(xiàng)目，但接觸的不同地區(qū)地方政府，其付款能力、信譽(yù)等均有差異。

合作過程中，企業(yè)也常常會(huì)遇到因各部門新規(guī)章文件出臺(tái)而增加項(xiàng)目成本等問題。

上述知情人士舉例說，早前與政府簽訂污水處理的相關(guān)協(xié)議時(shí)，國家對(duì)污水處理的排放標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，有些方面甚至是零要求，但隨著國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，國家對(duì)污水、污泥處理排放的各項(xiàng)指標(biāo)都提出了新要求，甚至各部門提出了不同的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

如環(huán)保部對(duì)污水處理廠處理污泥時(shí)的指標(biāo)為含水量80%，含固體量20%，質(zhì)檢部門提出的標(biāo)準(zhǔn)則是含水量40%，含固體量60%。

企業(yè)如果繼續(xù)按原合同協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)，必定會(huì)出現(xiàn)超標(biāo)排放，按新要求操作所增加的費(fèi)用，政府又拿不出。

“說到底就是錢的問題，有了錢讓企業(yè)提高標(biāo)準(zhǔn)也很容易，政府不愿掏腰包，又要企業(yè)提高效能，這是矛盾的問題?！敝槿耸糠Q，近年來隨著營(yíng)業(yè)稅改增值稅覆蓋范圍增加，地方政府每年直接可控的財(cái)政收入會(huì)越來越少，意味著地方政府會(huì)越來越“窮”。

“以往可以給補(bǔ)貼的項(xiàng)目，今后地方政府可能就拿不出錢來補(bǔ)了?！绷碛兄槿耸糠治龇Q，2014年新預(yù)算法通過修改，地方政府舉債從事公共活動(dòng)，都需經(jīng)省一級(jí)政府統(tǒng)借統(tǒng)還的規(guī)定，也會(huì)直接降低地方政府的實(shí)際財(cái)政可控力。

現(xiàn)實(shí)是地方政府普遍債臺(tái)高筑的矛盾未能解決。2015年7月中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國國家資產(chǎn)負(fù)債表2015》報(bào)告稱，截至2014年末，全國地方政府總負(fù)債為30.28萬億元。

業(yè)內(nèi)人士介紹，從回報(bào)機(jī)制來看，目前政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目占到了50%以上。其中可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目約有30%，使用者付費(fèi)的有15%至20%，意味著絕大部分PPP項(xiàng)目，都將涉及財(cái)政支出問題。

于是，融資問題成為政府推廣PPP首要解決的問題。

動(dòng)態(tài)監(jiān)管短板

類似鵬鷂集團(tuán)與西寧市政府的不愉快合作，在諸多城市PPP項(xiàng)目中也都有所表現(xiàn)。

一位資深業(yè)內(nèi)人士向《財(cái)經(jīng)》記者介紹，西部某省邊疆城市的水利工程項(xiàng)目，在外地企業(yè)施工到四分之一進(jìn)展時(shí)，政府方突然找理由中斷合作，其背后深層次原因是原負(fù)責(zé)水利項(xiàng)目的官員被調(diào)走，新水利局局長(zhǎng)另有熟人朋友想介入該項(xiàng)目，于是將原來的合作企業(yè)趕走，以致雙方僵持不下。

大連至廣東的大廣高速中部某省段BOT項(xiàng)目，在項(xiàng)目合作中途，因地方交通廳有意將項(xiàng)目轉(zhuǎn)給熟悉的國有企業(yè)來操作，同樣出現(xiàn)政企糾紛。

從這些案例不難看出，地方政府存在典型的付款信譽(yù)不高、合同與新規(guī)章相沖突等問題。以至于社會(huì)資本方與政府領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的親疏，成為考驗(yàn)PPP項(xiàng)目能否穩(wěn)定持續(xù)的重要因素。

北京大學(xué)法學(xué)院教授鄧峰認(rèn)為，PPP項(xiàng)目推廣過程中，政府的信譽(yù)和契約精神并不是政府官員想守信就能實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)楝F(xiàn)有的行政管理機(jī)制中，官員存在調(diào)動(dòng)和任期等流動(dòng)性特征，“當(dāng)屆官員守信，并不代表下一屆官員能繼續(xù)與企業(yè)保持同樣的合作默契度和信譽(yù)度”。

PPP項(xiàng)目大多都是10年到30年不等的中長(zhǎng)期合作項(xiàng)目，如何解決在合作過程中產(chǎn)生的新問題，除了考驗(yàn)政府信譽(yù)外，還考驗(yàn)整個(gè)管理機(jī)制的完善性。

鄧峰指出，現(xiàn)階段的PPP合作項(xiàng)目，仍是由主管部門行政許可批準(zhǔn)為主，這屬于短期的準(zhǔn)入制和許可式監(jiān)管。

若政府不能解決持續(xù)守信的問題，又沒有配套的可持續(xù)監(jiān)管機(jī)制予以調(diào)和，就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的事后再談判問題，甚至導(dǎo)致合作失敗。

“這需要政府官員改變傳統(tǒng)的固態(tài)監(jiān)管思維，對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)制和合同進(jìn)行創(chuàng)新，形成與PPP項(xiàng)目同步推進(jìn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，才能從系統(tǒng)上解決動(dòng)態(tài)問題?！编嚪逯赋?。

中國投資咨詢有限公司副總經(jīng)理譚志國表示，目前業(yè)內(nèi)將政府批準(zhǔn)許可式監(jiān)管稱為“重采購，輕監(jiān)管”觀念，很多地方政府官員認(rèn)為，把投資人找來投錢就算完成了，實(shí)質(zhì)上合作項(xiàng)目才剛剛開始。

若想理順監(jiān)管，一方面政府職能部門要提高行業(yè)管理能力和監(jiān)管水平，以及加大公開項(xiàng)目透明力度，必要時(shí)可由第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助政府管理。

另一方面，簽訂PPP項(xiàng)目合同時(shí)，監(jiān)管條款應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)每年的績(jī)效考評(píng)。政府支付的費(fèi)用要與企業(yè)績(jī)效考評(píng)掛鉤，看企業(yè)是不是按政府提出的標(biāo)準(zhǔn)去做，每過三年至五年再做一次整體的中期評(píng)估，看項(xiàng)目條件有沒有發(fā)生變化，再根據(jù)中期評(píng)估結(jié)果適當(dāng)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)或價(jià)格，讓監(jiān)管合作機(jī)制變得更靈活。

譚志國認(rèn)為，從鵬鷂集團(tuán)污水處理廠案例可以看出，合作雙方因沒有約定好或未就項(xiàng)目考核的問題約定清楚，于是出現(xiàn)爭(zhēng)議。于政府而言，其實(shí)也擔(dān)心投資運(yùn)營(yíng)商違約，雙方都存在信任和契約精神問題，只是政府方表現(xiàn)得更明顯。

制度困局

鄧峰表示，PPP項(xiàng)目推廣過程中更為關(guān)鍵的問題是現(xiàn)行基本法律有諸多相沖突的地方，整體制度矛盾顯露。

如簽約落地率占比約為55%的交通領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，在對(duì)高速公路進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓時(shí)，究竟是將它當(dāng)作有形資產(chǎn)還是無形資產(chǎn)尚存爭(zhēng)論，轉(zhuǎn)讓時(shí)政府是否該收取社會(huì)資本方或第三方費(fèi)用等，也存在合法性困局。

早在20世紀(jì)90年代，交通部門就率先進(jìn)行了BOT模式的PPP項(xiàng)目推廣。按財(cái)政部規(guī)定，當(dāng)時(shí)的交通建設(shè)特許權(quán)屬于無形資產(chǎn)，但最高法院規(guī)定，這屬于不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)，為實(shí)體資產(chǎn)。

轉(zhuǎn)讓時(shí)，若政府不收社會(huì)資本方的錢，意味著特許經(jīng)營(yíng)權(quán)誰都可以獲取，如何篩選社會(huì)資本方成為一個(gè)難題。若政府轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)收了費(fèi)，就會(huì)加大受讓方的投資成本，在政府對(duì)高速公路收費(fèi)價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管的情況下，很容易導(dǎo)致社會(huì)資本方收益難以收回的結(jié)果。

2015年6月30日交通運(yùn)輸部對(duì)外公布的《2014年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》指出，2014年全國收費(fèi)公路收支對(duì)比結(jié)果為-1571.1億元，與2011年至2013年（收支對(duì)比結(jié)果依次為：-323億元、-566億元和-661億元）相比，總體收支缺口仍在進(jìn)一步擴(kuò)大。

鄧峰分析，有償轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)以后，意味著特許經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定期限內(nèi)是屬于社會(huì)資本方自治的，實(shí)際變成政府一次性購買有期限的服務(wù)，而政府一次性購買服務(wù)屬不屬于PPP范疇還存在爭(zhēng)議。

如果特許經(jīng)營(yíng)權(quán)不屬于物權(quán)，只是有期限地特許給社會(huì)資本方，交易中最重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)就是“流量”測(cè)算。

該“流量”可指高速公路上行駛車輛的數(shù)目和電廠、水廠的水電使用量等。現(xiàn)有的PPP推廣，政府都會(huì)明確給社會(huì)資本方一個(gè)最低限的“流量”預(yù)測(cè)推算，相當(dāng)于給企業(yè)兜底擔(dān)保防止虧損。

出現(xiàn)虧損，政府會(huì)給社會(huì)資本方一定補(bǔ)貼，這又相當(dāng)于做了信用擔(dān)保，但這種擔(dān)保缺乏實(shí)質(zhì)法律效力，因?yàn)椤稉?dān)保法》明確規(guī)定，不允許政府為商業(yè)項(xiàng)目兜底，資本投入周期過長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)因此增大，社會(huì)資本方參與合作項(xiàng)目的積極性也會(huì)因此大打折扣。

財(cái)政部發(fā)布第二批示范項(xiàng)目名單時(shí)，試圖解決這些困擾。突出強(qiáng)調(diào)各地應(yīng)做好地區(qū)與行業(yè)平衡，防止項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任累計(jì)超過本地整體財(cái)政承受能力上限，要求地區(qū)全部PPP項(xiàng)目每年預(yù)算支出，要低于一般公共預(yù)算支出的10%。

業(yè)界認(rèn)為，雖然政府部門設(shè)立了1800億元融資支持基金，但分?jǐn)偟礁鞯卣仓荒芩惚囆健?/p>

“在基礎(chǔ)法律制度不發(fā)生變化的情況下談特許經(jīng)營(yíng)，其合法化空間非常逼仄，除非劃出一個(gè)特殊領(lǐng)域，但這么做又會(huì)造成出現(xiàn)兩套規(guī)范制度。”鄧峰評(píng)價(jià)，PPP特許經(jīng)營(yíng)推廣模式仍存在法理邏輯的困局。

法規(guī)悖論

因部分條款與現(xiàn)有法規(guī)相矛盾，近期結(jié)束征求意見的《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見稿）》（下稱征求意見稿），引起了PPP政策研究者的關(guān)注。

征求意見稿總共分7章59條內(nèi)容，涵蓋了PPP項(xiàng)目的對(duì)象篩選、合作方式、監(jiān)督管理與爭(zhēng)議解決、法律責(zé)任等重點(diǎn)問題的指導(dǎo)事項(xiàng)。其中，財(cái)政部提出負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督管理全國PPP項(xiàng)目的協(xié)調(diào)管理工作。

征求意見稿將PPP定義為政府與社會(huì)資本以合作協(xié)議的方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為；同時(shí)規(guī)定，可通過合作協(xié)議來約定社會(huì)資本方向第三方（即消費(fèi)者）收費(fèi)；發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)通過民事訴訟程序解決。

業(yè)內(nèi)專家表示，這一系列的規(guī)定，意味著有關(guān)部門試圖在PPP項(xiàng)目中，用民事合同性質(zhì)的“合作協(xié)議”取代行政合同性質(zhì)的“特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”。

而這種思路與《合同法》、《行政許可法》存在沖突，因?yàn)槊袷聟f(xié)議只能約束簽訂協(xié)議的雙方當(dāng)事人，無權(quán)規(guī)定協(xié)議外的義務(wù)。

“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)采用行政許可方式。”交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院高級(jí)工程師王燕弓認(rèn)為，向公眾收費(fèi)等依法應(yīng)屬于行政許可的事項(xiàng)條款，不能簡(jiǎn)單地用民事協(xié)議來替代。

他以收費(fèi)公路為例指出，“公路收費(fèi)權(quán)屬于省級(jí)人民政府的行政許可，不可能通過民事協(xié)議進(jìn)行約定?！?/p>

1月4日，財(cái)政部條法司一位工作人員就合同性質(zhì)問題向《財(cái)經(jīng)》記者作出回應(yīng)。他說，征求意見稿中規(guī)定的合同性質(zhì)問題尚待討論，可能包括民事和行政兩種性質(zhì)，理由是中國現(xiàn)行法律對(duì)行政性質(zhì)合同的界定不夠清晰。

但一些行政法學(xué)者認(rèn)為，上述問題按《行政訴訟法》屬于行政訴訟，應(yīng)歸為行政性質(zhì)合同而非民事性質(zhì)合同。

征求意見稿還規(guī)定，該法實(shí)施前凡政府參與的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目，都可轉(zhuǎn)變?yōu)榇朔ㄒ?guī)定的PPP項(xiàng)目合作程序。

一些研究者認(rèn)為，這實(shí)際上是為過去政府投資的免費(fèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，打通走PPP項(xiàng)目的“灰色通道”。

西部某些省份地方政府就已在考慮怎樣將財(cái)政全額投資建成的免費(fèi)公路轉(zhuǎn)為PPP模式，并已向有關(guān)部委征求過意見，試圖用免費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目再次向公眾收費(fèi)。

業(yè)內(nèi)人士分析稱，免費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目原本是政府用納稅人的錢修建，政府借機(jī)轉(zhuǎn)成“使用者付費(fèi)”的PPP項(xiàng)目，將損害納稅人和消費(fèi)者的利益，因?yàn)楣姇?huì)為同一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)繳納兩遍以上的稅費(fèi)。

此外，2015年11月12日由財(cái)政部印發(fā)的《政府投資基金暫行管理辦法》，允許政府將財(cái)政資金作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的規(guī)定，更是備受爭(zhēng)議。

有業(yè)界研究者表示，這樣的規(guī)定容易導(dǎo)致政府一方在單一的財(cái)政性資金池里，完成包括社會(huì)資本方兩方合作角色的工作，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)新推PPP項(xiàng)目的重復(fù)“斂財(cái)”。

“實(shí)際就是政府可與自己合作PPP項(xiàng)目，這會(huì)讓社會(huì)資本方更沒機(jī)會(huì)參與好的合作項(xiàng)目?！币晃籔PP政策研究者評(píng)價(jià)，有關(guān)部門把原本屬于公眾繳納的稅，披上“社會(huì)資本”的外衣去賺取投資回報(bào)，使已足額付過稅的公共服務(wù)再向公眾重復(fù)收費(fèi)，對(duì)公眾而言非常不公平。

鄧峰表示，目前推廣的PPP大多只考慮政府與社會(huì)資本方的利益，而未傾向于考慮消費(fèi)者第三方。

PPP項(xiàng)目針對(duì)的是公共服務(wù)產(chǎn)品，消費(fèi)者是其最終使用者，尤其在付費(fèi)領(lǐng)域的公共服務(wù)產(chǎn)品，若不能提供更好的服務(wù)質(zhì)量，就沒有理由讓消費(fèi)者花更多的錢來接受社會(huì)資本方的投資運(yùn)營(yíng)。

否則，今后消費(fèi)者可能花更多的錢，使用的卻是同樣的水電或公路等基礎(chǔ)設(shè)施。

部委利益之爭(zhēng)

“從2014年9月份到目前，國家級(jí)部委出臺(tái)關(guān)于PPP的文件大約有48個(gè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過以往階段出臺(tái)的PPP文件數(shù)量?！?015年12月13日，譚志國在三亞財(cái)經(jīng)國際論壇討論會(huì)上指出，這些部委文件法規(guī)沒有統(tǒng)一的上位法，容易導(dǎo)致PPP的定義、 提法不統(tǒng)一，出現(xiàn)地方政府認(rèn)識(shí)與判斷不一致等混亂問題。

在北京市律師協(xié)會(huì)招投標(biāo)與拍賣委員會(huì)主任、北京市惠城律師事務(wù)所高級(jí)合伙人律師薛起堂看來，這些混亂的管理辦法出臺(tái)背后，蘊(yùn)含的是各部委利益之爭(zhēng)。

他介紹，PPP項(xiàng)目推廣實(shí)際上由來已久，在合作、施工、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)，都已有可依據(jù)的法律法規(guī)。如政府在篩選社會(huì)資本方時(shí)，可依據(jù)《政府采購法》和《招投標(biāo)法》等，項(xiàng)目簽完合同成立項(xiàng)目公司進(jìn)行融資和項(xiàng)目施工建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等環(huán)節(jié)，國家也都有相應(yīng)的法規(guī)保障。

近年來PPP項(xiàng)目的融資方式被中央重視，各部委于是加強(qiáng)出臺(tái)部門規(guī)章，試圖圈住各領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的推廣權(quán)益。

2014年，財(cái)政部推出了《政府和社會(huì)資本管理辦法》。2015年，國家發(fā)改委又主導(dǎo)聯(lián)合財(cái)政部、人民銀行等六部委共同出臺(tái)了《基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，該《辦法》規(guī)定，凡是PPP項(xiàng)目涉及基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的，都應(yīng)該使用六部委的管理辦法，除此之外的才適用財(cái)政部管理辦法。

實(shí)踐中，無論是否為特許經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，都普遍使用財(cái)政部管理辦法。外界認(rèn)為，這是發(fā)改委與財(cái)政部的利益博弈表現(xiàn)。

這種利益博弈在PPP項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)和管理部門都有體現(xiàn)，只是激烈程度各不一樣。

“每個(gè)階段都有法可依，只是部分法規(guī)存在不規(guī)范的地方?！毖ζ鹛帽硎?，有必要對(duì)不規(guī)范且局部相沖突的現(xiàn)有法規(guī)條款進(jìn)行梳理調(diào)整，其中政府篩選社會(huì)資本方這一階段的法規(guī)沖突表現(xiàn)得尤為明顯。

以《政府采購法》為例，凡政府財(cái)政撥款的項(xiàng)目都屬于政府采購。其中，政府采購項(xiàng)目包括三種類型，即政府采購工程、貨物和服務(wù)。

《政府采購法》規(guī)定，政府采購工程使用招投標(biāo)方式的適用《招投標(biāo)法》，政府采購貨物和服務(wù)主要可通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購與詢價(jià)五種運(yùn)作方式來篩選社會(huì)資本方。

而財(cái)政部為了推廣PPP，2014年12月31日出臺(tái)了《政府采購競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式管理暫行辦法》。規(guī)定不論數(shù)額多大的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，都可通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式選擇。

這實(shí)際上避開了《政府采購法》已作出規(guī)定按招投標(biāo)等更為嚴(yán)格的篩選方式。薛起堂認(rèn)為，財(cái)政部的競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式與上位法《政府采購法》規(guī)定相矛盾沖突。

如果政府與社會(huì)資本方的合作項(xiàng)目在該走招投標(biāo)程序的情況下，沒有按《政府采購法》規(guī)定執(zhí)行，一旦日后雙方發(fā)生糾紛，就會(huì)出現(xiàn)合同因不合法而導(dǎo)致無效的結(jié)果。

“這種做法是違法的，到時(shí)政府賴賬，企業(yè)將有苦說不出?！毖ζ鹛眠M(jìn)一步指出，現(xiàn)階段大量存在本該通過招投標(biāo)方式卻都在走競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式的政府購買服務(wù)類項(xiàng)目。

南方某沿海城市政府就有通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商與社會(huì)資本合作環(huán)衛(wèi)一體化的項(xiàng)目，該項(xiàng)目包括城市垃圾清掃、運(yùn)輸?shù)?，且還涉及100多個(gè)公共廁所的工程建設(shè)與垃圾清掃、運(yùn)輸設(shè)備等貨物購買，涉及資金10億元。

“但這個(gè)本該走招投標(biāo)的項(xiàng)目，最終被徹底打包按競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式合作?！毖ζ鹛弥赋觯墩少彿ā分忻鞔_規(guī)定，政府購買服務(wù)項(xiàng)目達(dá)到一定數(shù)額（120萬元），就必須進(jìn)行公開招投標(biāo)。

除大量PPP項(xiàng)目沒有嚴(yán)格按要求走招投標(biāo)方式執(zhí)行，也有不少走了投標(biāo)的項(xiàng)目存在串標(biāo)等違法、違規(guī)情況。即社會(huì)資本方在中標(biāo)前，就與政府簽訂了框架協(xié)議，然后再走招投標(biāo)流程。

2010年國家審計(jì)署審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，京滬高鐵涉及2000多億元的項(xiàng)目中，有40多億元項(xiàng)目工程就涉及違法招投標(biāo)，部分項(xiàng)目早于招標(biāo)時(shí)間幾個(gè)月就已開工，到項(xiàng)目招投標(biāo)時(shí)，再走過場(chǎng)補(bǔ)的手續(xù)，這些虛假招投標(biāo)、串通招投標(biāo)行為都嚴(yán)重觸犯了法律規(guī)定。

這種情況下，雙方一旦有糾紛，風(fēng)險(xiǎn)最大的將是社會(huì)資本方，因?yàn)楹贤瑹o效，政府可能因此賴賬，政企雙方涉事人也都容易被追究刑事責(zé)任。

業(yè)內(nèi)專家表示，要想扭轉(zhuǎn)局面，首先要轉(zhuǎn)變管理觀念，重視PPP項(xiàng)目前、后期合作服務(wù)工作，不能簡(jiǎn)單圖快，除項(xiàng)目要嚴(yán)格依法行事外，協(xié)調(diào)各部委的利益之爭(zhēng)，也是破解PPP亂象的關(guān)鍵所在。

本刊實(shí)習(xí)生許曉晗對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)