曾 菲

(南開大學 法學院，天津 300350)

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論京津冀區(qū)域一體化碳足跡盤查之立法構(gòu)建

曾 菲

(南開大學 法學院，天津 300350)

全球變暖的趨勢下，“碳足跡”一詞逐漸進入人們的視野，碳足跡因?qū)Πl(fā)展低碳經(jīng)濟具有重要作用成為人們關注的焦點。英國、日本和韓國碳足跡盤查的成功推廣提供了寶貴的經(jīng)驗，如注重通過多位一體的立法來統(tǒng)籌碳足跡盤查評價標準和規(guī)范，設立獨立的碳足跡盤查管理服務機構(gòu)等。但是，京津冀地區(qū)碳足跡盤查規(guī)范的設立，既缺乏頂層的立法制度供給，又缺乏國家層面的統(tǒng)一參考標準，且相對封閉的地方立法模式使京津冀碳足跡盤查難以通過立法形成一體化格局。因此，建議在我國《立法法》中增設關于跨區(qū)域政府聯(lián)合立法的規(guī)定，京津冀轉(zhuǎn)換立法路徑，制定京津冀區(qū)域一體化碳足跡盤查共同規(guī)章，構(gòu)建碳足跡盤查統(tǒng)一評價標準與體系。

京津冀區(qū)域一體化；碳足跡盤查；立法構(gòu)建；跨區(qū)域共同規(guī)章

京津冀地區(qū)土地面積21.8萬平方公里，常駐人口約為1.1億人，其中外來人口為1750萬。以汽車工業(yè)、電子工業(yè)、機械工業(yè)、鋼鐵工業(yè)為主，是全國主要的高新技術和重工業(yè)基地。同時，京津冀地區(qū)也是全國大氣污染的重災區(qū)。碳足跡盤查(以下簡稱碳盤查)是量化產(chǎn)品或服務碳排放信息的技術手段。碳盤查能透視碳排放來源，因而可直接影響消費者的消費行為和生產(chǎn)者的生產(chǎn)決策。實力強的企業(yè)可借以提升企業(yè)的環(huán)保形象，提高低碳經(jīng)濟下企業(yè)的國際競爭力。居民可以根據(jù)足跡盤查的當量來改善自己的生活習慣，選擇低碳消費品，減少大氣環(huán)境污染。[1]在京津冀地區(qū)實施碳盤查將對該地區(qū)的大氣環(huán)境的改善、低碳經(jīng)濟的發(fā)展、國際競爭力的提高有所裨益。

一、碳盤查的概念和意義及其對京津冀發(fā)展低碳經(jīng)濟的重要作用

隨著全球氣候變暖，減少溫室氣體的排放成為國際社會關注的焦點?！疤甲阚E”一詞逐漸進入人們的視野，成為全球討論的熱點。于是，可量化碳排放的碳盤查很快在世界范圍內(nèi)推行開來。

(一)碳盤查的概念

碳足跡概念是由哥倫比亞大學的REES和WACKERNAGEL提出的生態(tài)足跡的概念發(fā)展而來，但具有其特有的含義。REES和WACKERNAGEL采用生態(tài)足跡來描述人類生產(chǎn)消費對生態(tài)環(huán)境造成的影響，并以生態(tài)生產(chǎn)性土地面積表示。[2]而碳足跡關注的人類生產(chǎn)生活所排放的溫室氣體量對氣候變化的影響，以質(zhì)量或面積表示。碳足跡的概念直接關系到碳足跡的計算邊界，是碳足跡計算方法的理論基礎和約束條件。目前國際上還沒有關于碳足跡的統(tǒng)一定義，但盛行的定義主要有兩種，一種是由非政府組織、公司和政府部門提出的，主張?zhí)甲阚E度量的是某一活動或產(chǎn)品直接排放的二氧化碳或溫室氣體量和與電力消耗相關的排放量。這一定義主要來自未經(jīng)嚴格同行評議的學術論文。另一種是學術界近兩年開始討論的碳足跡概念，認為碳足跡度量的是某一活動或產(chǎn)品在生命周期內(nèi)排放的溫室氣體量，但是這一概念對于溫室氣體排放的種類和對碳盤查的系統(tǒng)邊界沒有厘清。[3]為了使普通消費者明確碳足跡的具體含義，規(guī)范自己的消費行為，選擇低碳產(chǎn)品，又可以使企業(yè)明確碳排放的責任范圍，承擔相應的減排責任。更重要的是，讓消費者和企業(yè)都明確碳盤查可能帶來的產(chǎn)品或服務及活動的價格或成本增長因素，從產(chǎn)品或服務的供應鏈和活動的周期范圍內(nèi)對碳足跡下定義。碳足跡的概念定義為度量某一產(chǎn)品或服務在原材料選擇、生產(chǎn)、包裝、包裝、供應和被消費整個生命周期過程中釋放的二氧化碳和其他溫室氣體的總量或者產(chǎn)品或服務以外的其他活動整個生命周期過程中釋放的二氧化碳和其他溫室氣體的總量。因此，與碳足跡相關的碳盤查因為要求主體特定、標準統(tǒng)一、計算方法科學、以碳標簽或資格認證的方式標示、任消費者選擇等內(nèi)容，其概念可以定義為一國(或組織機構(gòu))在統(tǒng)一的可參考的碳足跡評價標準和規(guī)范的指引下采取科學的碳足跡計算方法對某一產(chǎn)品或服務在原材料選擇、生產(chǎn)、包裝、包裝、供應和被消費整個生命周期過程中釋放的二氧化碳和其他溫室氣體的總量或者產(chǎn)品或服務以外的其他活動整個生命周期過程中釋放的二氧化碳和其他溫室氣體加以量化，以碳標簽或低碳認證的方式標示處理，從而透視二氧化碳排放來源，任消費者選擇的行為。

(二)碳盤查的意義

1.碳盤查是發(fā)達國家發(fā)展低碳經(jīng)濟的新政策和技術工具

氣候變暖、溫室效應的問題凸顯已成為全球化的新特點，全球氣候變暖嚴重影響人類環(huán)境和自然生態(tài),導致水資源失衡、農(nóng)業(yè)減產(chǎn)、生態(tài)系統(tǒng)嚴重損害,對人類可持續(xù)發(fā)展帶來了巨大沖擊。改變?nèi)蜃兣呀?jīng)成為世界各國都無法回避的責任。在經(jīng)濟社會發(fā)展日益受到能源和環(huán)境制約的背景下,低碳經(jīng)濟作為應對全球氣候變化、保障能源安全的基本途徑和戰(zhàn)略選擇,正在全球范圍內(nèi)得到廣泛認同。[4]碳排放是衡量低碳經(jīng)濟的新的價值標準，碳盤查能透視碳排放來源，可直接影響消費者的消費行為和生產(chǎn)者的生產(chǎn)決策，幫助減少碳排放，因此，碳盤查是發(fā)達國家發(fā)展低碳經(jīng)濟的新政策和技術工具。如英國率先在世界上發(fā)布了統(tǒng)一適用于商品和服務的碳足跡測量的核算標準PAS2050，同時，為了配合與跟進PAS2050，英國還頒布了促進碳足跡與碳減排信息交流與管理的條例法案，作為碳足跡機制實施的配套措施，占領低碳產(chǎn)業(yè)的技術制高點，走出了一條嶄新的可持續(xù)發(fā)展的低碳經(jīng)濟之路。[5]

2．碳盤查是大型企業(yè)搶占商業(yè)機會和實現(xiàn)低碳管理的重要手段

隨著消費者應對氣候變化的意識增強，碳標簽標識的低碳產(chǎn)品備受消費者親睞，低碳市場對大型企業(yè)來說有著巨大的商業(yè)機會，如此，低碳產(chǎn)業(yè)鏈管理也被納入到企業(yè)的社會責任項目計劃中。[6]為了搶占低碳市場的商機及實現(xiàn)低碳產(chǎn)業(yè)鏈管理，各大企業(yè)開始了世界范圍內(nèi)的碳盤查。如英國最大的零售商TESCO, 為了讓消費者理解碳盤查的標識碳標簽，與英國碳信托和節(jié)能基金聯(lián)合進行碳標識宣傳，向公眾散發(fā)了100萬份關于如何消減碳足跡的手冊，并宣布其目標是對所經(jīng)營的7000種商品進行碳標識，以搶占商機。再如世界零售巨頭沃爾瑪要求10萬家供應商必須完成碳足跡評價，“低碳”作為其供應鏈的必需，在搶占商機的同時，實現(xiàn)低碳管理。

3.碳盤查是消費者低碳生活和消費的參考標準

隨著碳盤查在主要發(fā)達國家展開，以及主要企業(yè)在產(chǎn)品實行碳標簽，以碳標簽標識的產(chǎn)品和服務的碳排放信息起到了對消費者應對全球氣候變暖的警示和教育作用，消費者開始選擇有碳標簽的消費產(chǎn)品和服務。據(jù)新加坡國家氣候變化秘書處的意向民意調(diào)查顯示，在被調(diào)查的194人中，有76%的人在購買產(chǎn)品或服務時，會特意的看一下產(chǎn)品或服務是否有碳標識，[7]可見，碳盤查之后的碳標識對消費者應對氣候變化具有重大的警示和教育作用。此外，碳盤查中的碳足跡計算器作為一種網(wǎng)絡上流行的碳足跡計算軟件,可以用來計算個人和家庭每日消耗能源而產(chǎn)生的二氧化碳排放量，其原理是利用簡單的排放因子公式將能源的消耗量轉(zhuǎn)化為二氧化碳的排放量, 或者根據(jù)運輸工具的大小和運輸里程來計算相應的二氧化碳排放量，雖然不精確，但有助于公眾隨時計算自己日常生活中二氧化碳的排放量,從而有意識地改正日常生活中的行為,減少二氧化碳排放。[8]

(三)碳盤查對京津冀發(fā)展低碳經(jīng)濟的重要作用

1.有利于改善京津冀大氣環(huán)境污染和發(fā)展低碳經(jīng)濟

京津冀地區(qū)主要產(chǎn)業(yè)是鋼鐵煤礦，重化工和農(nóng)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然高碳化，特別是河北省仍然以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主的格局短期難以改變，致使該區(qū)域能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以低碳，經(jīng)濟活動對碳排放貢獻度居高不下。目前，京津冀區(qū)域生態(tài)惡化嚴重制約了京津冀地區(qū)的經(jīng)濟和社會的協(xié)同發(fā)展，迫切需要進行京津冀區(qū)域生態(tài)創(chuàng)新發(fā)展策略研究，碳盤查作為一種生態(tài)創(chuàng)新發(fā)展的手段，使得高耗能、高排放行業(yè)的碳足跡信息來源透明化，幫助企業(yè)有針對性地進行綠色改造，并采用先進制造技術，特別是利用信息技術對傳統(tǒng)制造業(yè)，如機械裝備、汽車制造、化工和輕紡等行業(yè)廣泛進行改造，減少碳排放，實現(xiàn)京津冀企業(yè)逐漸綠色低碳發(fā)展，改善京津冀的大氣環(huán)境。河北盛華，作為接受碳足跡評價的社會責任領域的領軍企業(yè)，在2010年4月與英國標準協(xié)會(BSI)、中國標準化研究院能效標識管理中心、中國化工信息中心協(xié)作，深入開展氯堿行業(yè)碳足跡評價工作，最終測算出企業(yè)每生產(chǎn)一噸聚氯乙烯樹脂的碳足跡1467.7898千克CO2當量，初步完成氯堿行業(yè)的碳足跡評價，[9]此次評價不但可有效為企業(yè)節(jié)能減排和降低經(jīng)營成本，也為氯堿行業(yè)低碳環(huán)保的整體升級奠定基礎，并對京津冀地區(qū)改善大氣環(huán)境和發(fā)展低碳經(jīng)濟起到了很好的示范作用。

2.有利于提高京津冀的產(chǎn)品的國際競爭力

碳盤查可促進人類社會向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，主要發(fā)達國家已開始推廣應用。繼英國、美國、日本出臺碳標簽實施和管理的法律法規(guī)及認證標準后，德國、法國、瑞士、瑞典等要求在相關產(chǎn)品或服務上加注碳標簽以顯示其碳足跡信息，碳盤查制度也將由自愿執(zhí)行走向強制遵守。法國、日本等已經(jīng)開始對商品實施低碳準入，碳足跡排放當量低的商品將更易進入國際貿(mào)易領域。[1]碳足跡排放當量是產(chǎn)品背后的碳減排技術水平的體現(xiàn)，在市場競爭機制下，低碳產(chǎn)品會更加受到發(fā)達國家消費者的青睞，碳足跡排放當量高的產(chǎn)品將處于競爭劣勢。京津冀地區(qū)的出口產(chǎn)品主要是工業(yè)制成品，而且出口對象主要是美國，日本，德國，英國，法國等主要發(fā)達國家。京津冀地區(qū)要有效跨越發(fā)達國家的低碳技術壁壘，避免碳足跡標簽引發(fā)的貿(mào)易摩擦，就必須提升京津冀工業(yè)制成品競爭力，提高京津冀聯(lián)合抵制貿(mào)易壁壘的能力。碳盤查使企業(yè)能夠清晰地看到每一環(huán)節(jié)的碳排放量大小，激勵企業(yè)低碳生產(chǎn)技術的研發(fā)和創(chuàng)新，進而有針對性地采取技術改進措施，生產(chǎn)碳排放低的產(chǎn)品，提高產(chǎn)品的國際競爭力。

3.有利于提高京津冀消費者的環(huán)保意識

聯(lián)合國環(huán)保規(guī)劃署執(zhí)行主任施泰納說，“在CO2減排的過程中,普通民眾擁有改變未來的力量?！痹诓唤档蜕鐣巳荷钯|(zhì)量的前提下,進行消費領域節(jié)能和減少CO2排放也有巨大潛力。[4]京津冀地區(qū)持續(xù)的霧霾天氣及逐年變暖的氣候，使得居民對氣候變化有深刻的感受，碳盤查作為監(jiān)測碳排放的有效手段，能以碳標簽的形式向消費者展示碳排放的來源，警示和教育者消費者規(guī)范自己的消費行為，提高消費者的環(huán)保意識。同樣，在碳盤查過程中，向消費者普及碳足跡計算器，使京津冀地區(qū)的消費者運用碳足跡計算器計算個人和家庭每日消耗能源而產(chǎn)生的二氧化碳排放量，進而提高消費者的環(huán)保意識。汽車尾氣排放在京津冀地區(qū)一直居高不下，是高碳排放的重要領域。如倡導居民用碳足跡計算器對每天的出現(xiàn)進行碳盤查，很快可得出每燃燒1升汽油,要釋放出2.2公斤CO2的結(jié)論，居民會意識到出行坐公交車將會大大減少碳排放，進而改乘公交車。

二、碳盤查的國際發(fā)展動態(tài)及京津冀碳盤查的現(xiàn)狀與困境

(一)碳盤查的國際發(fā)展動態(tài)

1.英國

2008年10月英國政府發(fā)布了由英國標準協(xié)會(BSI)、碳信托(Carbon Trust)和英國環(huán)境、食品與農(nóng)村事務部(Defra)聯(lián)合制定的《商品和服務生命周期溫室氣體排放評估規(guī)范》(以下簡稱PAS2050)，該標準主要用于計算產(chǎn)品和服務在整個生命周期內(nèi)包括從原材料的獲取到生產(chǎn)、分銷、使用和廢棄后的處理的溫室氣體排放量。PAS2050是英國第一部較權(quán)威的、統(tǒng)一的碳足跡測量的標準，也是世界上第一個衡量產(chǎn)品碳足跡的標準。隨后，為了規(guī)范PAS2050標準的實踐，英國出臺了由英國碳信托有限公司和節(jié)能信托有限公司聯(lián)合頒布的以傳遞碳足跡信息和溫室氣體排放量的減少情況信息為目標的《商品溫室氣體排放和減排聲明踐行條例》，為完成依照PAS2050進行測量和計算商品碳足跡后如何交流和傳遞碳足跡信息提供了管理機制。同時，為了對碳標識進行管理，英國政府設立了英國碳信托公司，碳信托公司作為獨立的碳標識管理服務機構(gòu)，其職責是通過與其他企業(yè)和機構(gòu)的合作，減少碳排放和培育商業(yè)性低碳技術，加速英國低碳經(jīng)濟的發(fā)展。隨后，英國又建立了由英國碳信托有限的全資子公司碳標識公司(Carbon Label Company)，碳標識公司負責為參與碳足跡示范項目的合作企業(yè)提供標識管理服務的碳標識管理制度，即在其商品包裝上標上包含企業(yè)碳足跡數(shù)值、足跡形象、Carbon Trust 公司認可標注、制造商作出的減排承諾、碳標簽網(wǎng)絡地址(Carbon-Label. com)等信息數(shù)據(jù)。2009年，為了與公司的服務范圍相稱，碳標識公司被改制為碳信托足跡公司，還成立一個附屬的碳信托足跡認證公司。碳信托足跡認證公司的職責是為產(chǎn)品碳足跡提供獨立和中立的認證服務。[5]

通過多位一體的立法來統(tǒng)籌碳盤查評價標準和規(guī)范和設立獨立的碳盤查管理服務機構(gòu)，英國已占領低碳產(chǎn)業(yè)的技術制高點，在低碳發(fā)展方面處于世界領先地位。英國PAS2050標準推廣至今，在碳減排、企業(yè)低碳文化的創(chuàng)建、居民低碳生活方式的培養(yǎng)以及消費方式的倡導等都取得了顯著成效，已經(jīng)有食品、家用電器、紡織、建筑材料等行業(yè)20家英國本土和跨國企業(yè)約75種商品參加，甚至新興電子銀行產(chǎn)業(yè)如蘇格蘭哈里法克斯銀行HBOS公司也參與到其中。

2.日本

為踐行低碳經(jīng)濟戰(zhàn)略, 推動低碳經(jīng)濟發(fā)展和低碳社會建設, 日本首先增設碳盤查的組織機構(gòu)。2008年經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省為了研討制定適合日本社會發(fā)展的碳足跡制度，設立了“實用和普及碳足跡制度推進研究會”， 2008年6月17 日, 研究會召開第一次會議, 討論內(nèi)容涉及碳足跡的計算評價方法、信息披露制度以及將面臨的挑戰(zhàn)。2008年7月，又成立“二氧化碳排放量計算、顯示與評價規(guī)則研討會”和“碳足跡制度國際標準化對策委員會”作為配套機制, 共同推進碳足跡制度的制定、試點和實施推廣工作。其次，制定統(tǒng)一的碳盤查規(guī)范。2009年日本公告了其以英國PAS2050標準為藍本，同時結(jié)合本國環(huán)保產(chǎn)品標識和生命周期分析的執(zhí)行經(jīng)驗的碳足跡評價標準TSQ0010，TSQ0010標準是關于產(chǎn)品碳足跡評估和標識的一般性原則規(guī)范。此規(guī)范詳細介紹了碳盤查的適用范圍、主體以及碳標示、產(chǎn)品碳足跡的計算方法等。適用范圍上采分布分階段的模式，首先在食品、飲料、洗滌劑和電器上進行碳盤查，標識碳足跡，然后逐步擴大碳盤查的范圍，最終做到全面推廣。碳盤查的主體主要由日本經(jīng)產(chǎn)省負責管理，第三方機構(gòu)負責查驗評價，將產(chǎn)品生命周期中每一階段的碳足跡用碳足跡標簽詳細標示出來。計算方法上日本TS Q0010標準 與英國PAS2050 在內(nèi)容和執(zhí)行步驟上基本一致。[10]

日本通過政府主導構(gòu)建統(tǒng)一碳盤查規(guī)范在發(fā)展低碳經(jīng)濟方面也取得了顯著成就。日本國內(nèi)最大的超市萬古(Aeon)，開始在包括大米、胡蘿卜和洋蔥等7種產(chǎn)品上試用碳標識，經(jīng)過在10個店試行后，已經(jīng)擴大到43種農(nóng)產(chǎn)品和消費用品，并且已經(jīng)涉及進口商品。便利連鎖店羅森(Lawson)和7-11(Seven-Eleven)以及電器制造商松下也開始實施碳標識。[11]

3.韓國

韓國碳足跡評價標識制度由韓國環(huán)境工業(yè)與技術研究機構(gòu)負責實施，并參考了三個標準：一是ISO系列標準，如ISO14040s的環(huán)境管理、生命周期評估、原則和框架和ISO 14025的環(huán)境標志和聲明(Ⅲ類標志)指導原則和程序及ISO14064s的溫室氣體排放報告標準；二是產(chǎn)品生命周期標準，如英國PAS2050和韓國EDP電子數(shù)據(jù)處理的通用標準；三是溫室氣體標準，如溫室氣體議定書、氣候變化專門委員會(IPCC)報告等。為了界定產(chǎn)品的收據(jù)采集邊界，將產(chǎn)品劃分為兩類，一類是工業(yè)產(chǎn)品、非能耗耐用品、非耐用品和服務；另一類是能耗耐用品和能耗產(chǎn)品目錄中的產(chǎn)品。此外，為了促進自己的產(chǎn)品能出口到英國，環(huán)境工業(yè)與技術研究機構(gòu)和英國碳信托公司簽署了實施其碳消減標識的備忘錄。通過引入國際碳標識標準，韓國既做到了保證出口貨物具有全球標準衡量時的“綠色”品質(zhì)，又吸引海外消費者的興趣，并獲得具有生態(tài)意識購買者的認同，確保了每年91億美元消費產(chǎn)品的出口。[11]

綜觀英國、日本和韓國碳盤查的研究和實施，可獲得如下經(jīng)驗，即制定統(tǒng)一的規(guī)范， 設定獨立的管理機構(gòu)，政府主導與企業(yè)實施相結(jié)合，分步分階段漸進開展碳盤查，對我國京津冀區(qū)域一體化碳盤查具有重要的借鑒意義。

(二)碳盤查在京津冀地區(qū)的現(xiàn)狀

2006年以來，中國先后發(fā)布了《氣候變化國家評估報告》、《中國應對氣候變化國家方案》和《國家環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃》等政策文件，并且在“十一五”規(guī)劃綱要中，提出了推行強制性能效標識制度和節(jié)能產(chǎn)品認證制度，在溫室氣體管理標準化研究方面進行了積極的探索，鼓勵發(fā)展新能源、提出節(jié)能減排的具體目標。2009 年10 月，環(huán)境保護部環(huán)境發(fā)展中心與德國技術合作公司在北京共同簽署了“中德低碳產(chǎn)品認證合作項目”，開始了我國開展低碳產(chǎn)品認證合作的先河。2010 年3 月，環(huán)境保護部環(huán)境發(fā)展中心與英國標準協(xié)會(中國)在北京簽署了關于低碳產(chǎn)品認證合作備忘錄，為學習英國先進的低碳技術奠定了基礎。在“十二五”規(guī)劃綱中，我國更是明確規(guī)定了探索建立低碳產(chǎn)品標準、標識和認證制度，建立完善溫室氣體排放統(tǒng)計核算制度。[1]環(huán)保部認證中心先后頒布的發(fā)展規(guī)劃《環(huán)境認證中心開展低碳產(chǎn)品認證》和《中國環(huán)境標志低碳產(chǎn)品標識使用管理暫行辦法》對京津冀碳盤查具有重要的指導作用。2011年9月11日，環(huán)保部發(fā)布了首批4項中國環(huán)境標志低碳標準。2013年2月18日，國家發(fā)展改革委、國家認監(jiān)委制定并印發(fā)《低碳產(chǎn)品認證管理暫行辦法》，根據(jù)該辦法，我國將建立統(tǒng)一的低碳產(chǎn)品認證制度，實行統(tǒng)一的低碳產(chǎn)品目錄，統(tǒng)一的標準、認證技術規(guī)范和認證規(guī)則，統(tǒng)一的認證證書和認證標志，這對京津冀開展碳盤查的碳標識提供了統(tǒng)一的認證規(guī)則。[11]

為改善京津冀的氣候條件，在區(qū)域一體化的背景下，京 津 冀 三 地 先 后 頒 布《北 京 市2013 ～ 2017 年清潔空氣行動計劃》、《天津市清新空氣行動方案》 以及《河北省大氣污染深入治理三年 ( 2015 ～ 2017) 行動方案》等，對京津冀二氧化碳減排的工作具有重要的指導意義。2014年12月河北省承德市將作為試點與北京市正式啟動跨區(qū)域碳排放交易市場建設，通過跨區(qū)域的碳排放權(quán)交易，建立資源有償使用和生態(tài)補償制度，進而推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，控制溫室氣體排放，協(xié)同推進區(qū)域大氣污染治理，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護領域的率先突破。天津市政府2015 年 5 月 29 日發(fā)布的《天津市人民政府關于實施第五階段國家機動車大氣污染物排放標準的通告》是對上述三個標準的落實和執(zhí)行，并對機動車的碳排放做了進一步規(guī)范。大氣污染防治協(xié)作小組2015 年 5 月召開的第四次會議通過了《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控 2015 年重點工作》的文件，該文件明確積極推進京津冀及周邊地區(qū)大氣污染物排放標準的逐步統(tǒng)一工作。2015 年 6 月 4 日，京津冀及周邊地區(qū)機動車排放控制工作協(xié)作小組辦公室成立，確定將推動建立區(qū)域統(tǒng)一法規(guī)標準。[12]

綜合國家和地方兩個層面看，在碳減排方面，國家主要以行政手段為主導進行調(diào)節(jié)，在政策上給與積極的支持，但未有頂層統(tǒng)一的立法來規(guī)制碳盤查制度。雖然環(huán)保部的認證中心和國家發(fā)展改革委、國家認監(jiān)委制定了低碳認證標準和低碳認證管理辦法，但文件均未涉及碳足跡的評價標準與方法體系，也未有建立在我國數(shù)據(jù)基礎之上的碳足跡計算模型等，致使京津冀的碳盤查缺少國家層面的統(tǒng)一的規(guī)范與標準支撐。此外，京津冀三地雖然積極的在政策上和立法上為改善大氣環(huán)境而努力，但是三地標準各不相同，并且主要集中在機動車大氣排放標準上，并未引入碳足跡相關評價標準與方法體系來量化機動車碳排放來源。因此，京津冀的碳盤查任重道遠，困難重重。

(三)碳盤查在京津冀地區(qū)的立法困境

1．京津冀區(qū)域一體化碳盤查立法構(gòu)建在中央立法層面缺乏制度供給

京津冀區(qū)域碳盤查是針對京津冀連續(xù)出現(xiàn)的霧霾天氣及大氣環(huán)境嚴重污染而提出的具有區(qū)域特殊性的措施，碳盤查對京津冀地區(qū)環(huán)境治理具有重要的意義。英國、日本、韓國均通過政府出臺統(tǒng)一碳盤查標準和設立獨立的碳盤查服務管理機構(gòu)在低碳發(fā)展上取得了顯著成就，對京津冀碳盤查制度具有重要的借鑒意義。但是目前中央立法層面沒有關于碳盤查的統(tǒng)一立法做指導，京津冀地區(qū)面對區(qū)域新問題，必須聯(lián)合構(gòu)建區(qū)域碳盤查統(tǒng)一規(guī)范和設立專門碳盤查服務機構(gòu)來開展碳盤查工作，關于區(qū)域聯(lián)合立法問題，我國《立法法》只有第八十一條中有關于聯(lián)合制定部門規(guī)章的規(guī)定，即“對涉及兩個以上國務院部門職權(quán)范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規(guī)或者由國務院有關部門聯(lián)合制定規(guī)章”。但部門規(guī)章的效力及于全國，與區(qū)域立法無甚關聯(lián)。而關于立法機構(gòu)間的合作與協(xié)調(diào)，在國務院制定的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》中是這樣規(guī)定的：在起草中，起草部門應當就涉及其他部門、機構(gòu)的職責或者與其他部門、機構(gòu)關系密切的規(guī)定，與其他部門、機構(gòu)協(xié)商一致，經(jīng)過充分協(xié)商不能取得一致意見的，應該在上報草案送審稿時說明情況和理由；在審查階段中，如果其他部門、機構(gòu)對行政法規(guī)、規(guī)章送審稿設計的主要制度、方針政策、管理制度、權(quán)限分工等有不同意見的，審查機構(gòu)應當進行協(xié)調(diào)，達成一致意見；不能達成一致意見的，應當將主要問題、有關機構(gòu)或部門的意見和審查機構(gòu)自身的意見上報國務院決定，在規(guī)章制定中報本部門或政府決定。但這里沒有規(guī)定不同行政區(qū)劃的地方政府間在立法時的協(xié)調(diào)問題，更沒有提出地方可以聯(lián)合立法問題。[13]113盡管中共中央政治局2015年4月30日審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》標志著京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設計進入實施階段，但是，國家政策要具體到立法層面，則又面臨著當前立法體制造成的現(xiàn)實困境。我國于2015年8月29日修訂通過的《大氣污染防治法》新設第五章“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，其中第86條明確規(guī)定國家建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。并授權(quán)環(huán)保部根據(jù)主體功能區(qū)劃、區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量狀況和大氣污染傳輸擴散規(guī)律，劃定國家大氣污染防治重點區(qū)域并報國務院批準。但是該法的新規(guī)定也主要依賴行政的手段來解決大氣污染，并沒有解決區(qū)域一體化環(huán)境治理立法構(gòu)建問題。

2.現(xiàn)行的地方立法供給模式難以解決京津冀碳盤查立法構(gòu)建

我國地方立法的供給模式是以行政區(qū)劃為地域范圍的立法模式。在我國，省級行政區(qū)劃、省會城市、國務院批準的較大的市以及經(jīng)濟特區(qū)所在的城市都具有立法權(quán)。地方立法供給模式的特點在于，其所制定的法律文件僅適用于所管轄的地方，具有嚴格的地域性特點。它在能夠保障各地方充分發(fā)揮其積極性的同時，卻又可能帶來僅從本地區(qū)特殊性考慮的負面影響，從而使法治的推進形成一種以地域為中心的分割現(xiàn)象。京津冀上空的大氣層因統(tǒng)一的生態(tài)系統(tǒng)而形成“空區(qū)”，京津冀二氧化碳排放呈現(xiàn)區(qū)域性集中的情勢，構(gòu)建區(qū)域一體化下碳盤查對京津冀大氣環(huán)境治理具有至關重要的作用。但是京津冀區(qū)域一體化碳盤查橫跨北京、天津、河北三地行政區(qū)劃，涵蓋兩個直轄市和一個省。京津冀三地在行政級別上都屬省級地方政府，在現(xiàn)行的以行政區(qū)劃為范圍的割據(jù)式的立法模式下，京津冀三地在立法時往往只從本地利益出發(fā)，而不考慮其他地方特別是相鄰地方的規(guī)定；在自己的轄區(qū)內(nèi)，只強化本地方立法的效力而不認可其他地方立法在本轄區(qū)內(nèi)的任何作用，使法治的推進形成一種以地域為中心的“碎片化”、“地方化”現(xiàn)象。各地為了實現(xiàn)自身利益的最大化，在利用公共資源時只關注本地的邊際收益，較少甚至不關注整個區(qū)域和全國的邊際收益，具體表現(xiàn)在地方性法規(guī)間、地方政府規(guī)章間的沖突和不協(xié)調(diào)。[13]78例如，在大氣污染排放標準立法方面，北京的大氣污染物排放標準遠高于國家標準，部分大氣污染物排放標準已達到國際標準。而天津和河北的大部分大氣污染物排放標準僅略高于國家標準，尚未達到國際標準。由于京津冀三地不同的大氣污染物排放標準，許多企業(yè)紛紛由京津遷往標準較低的河北，由此帶來的排污費用、遷廠費用和技術改進的費用不菲，并且這一舉措并未能減輕京津冀區(qū)域的整體大氣污染情況。[12]可見，區(qū)域內(nèi)法制的不協(xié)調(diào)對環(huán)境公共資源的治理已形成障礙。

三、碳盤查立法構(gòu)建具體設想

(一)在我國《立法法》中增設關于跨區(qū)域政府聯(lián)合立法的規(guī)定

鑒于中央立法缺乏制度供給，地方立法的范圍又過于封閉和局限，要構(gòu)建京津冀區(qū)域一體化碳盤查立法，必須要轉(zhuǎn)換立法路徑，創(chuàng)設一種打破行政壁壘的、跨行政區(qū)劃的、能在一定區(qū)域的各行政區(qū)劃內(nèi)共同適用的新型的地方行政立法模式，可以將其稱為區(qū)域共同規(guī)章。區(qū)域規(guī)章由區(qū)域內(nèi)的各行政區(qū)劃政府有關人員在協(xié)商自愿的基礎上組成區(qū)域共同規(guī)章制定委員會，作為區(qū)域行政立法機構(gòu)，經(jīng)全國權(quán)力機關或國務院授權(quán)，依據(jù)一定的立法程序，就同樣的或類似事項制定能適用于各行政區(qū)劃的統(tǒng)一的區(qū)域共同規(guī)章，為區(qū)域發(fā)展制定具有法律約束力的行為規(guī)則，這有助于改變目前京津冀同時各自進行行政立法的法治“碎片化”“地方化”現(xiàn)象，有效解決地方規(guī)章相互沖突阻礙區(qū)域環(huán)境治理的問題，還能為區(qū)域一體化提供良好的法治環(huán)境，同時還有助于彌補中央統(tǒng)一立法難以顧及各區(qū)域具體情況的缺陷。因此，跨區(qū)域政府聯(lián)合立法制定共同規(guī)章是個值得提倡的立法模式。我國《立法法》是對于地方立法問題做出較多規(guī)定的法律，為使跨區(qū)域政府聯(lián)合立法這種新模式有上位法的支撐，促進京津冀區(qū)域一體化環(huán)境法制建設，我國《立法法》中需增設關于跨區(qū)域政府聯(lián)合立法的規(guī)定，使跨區(qū)域立法主體、立法權(quán)限、立法淵源、立法效力等問題有法可依。同時有關區(qū)域共同規(guī)章制定程序問題、法律監(jiān)督審查方面的問題可以由國務院《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》中加以規(guī)定，以此來協(xié)調(diào)跨區(qū)域行政立法問題。

(二)京津冀區(qū)域一體化環(huán)境立法轉(zhuǎn)換路徑

1.實現(xiàn)立法主體的轉(zhuǎn)換

一方面，實施由當前的國家立法轉(zhuǎn)換為先由地方立法、在取得成功經(jīng)驗后再上升為國家立法的“自下而上”的立法路線；另一方面，要打破京津冀三地各自為政，只從本地利益出發(fā)，而不考慮其他地方特別是相鄰地方的規(guī)定，只強化本地方立法的效力而不認可其他地方立法在本轄區(qū)內(nèi)的任何作用，使法治的推進形成一種以地域為中心的“碎片化”“地方化”現(xiàn)象的局面，京津冀三地必須聯(lián)合起來，實現(xiàn)由單一主體立法向多主體聯(lián)合立法的轉(zhuǎn)換，即由單個政府行政立法轉(zhuǎn)向由三地政府聯(lián)合起來立法的轉(zhuǎn)換。

2.實現(xiàn)傳統(tǒng)立法內(nèi)容的轉(zhuǎn)換

在大氣環(huán)境治理上由行政手段管控轉(zhuǎn)向市場手段轉(zhuǎn)換，由限制排放向鼓勵引導人們積極采取技術手段減少排放。碳盤查是一種新的有助于減少碳排放的技術手段，目前，在京津冀地區(qū)引入碳盤查制度，并構(gòu)建碳盤查的統(tǒng)一標準，引導企業(yè)積極進行碳盤查，進而改進生產(chǎn)技術，減少碳排放。并通過利益調(diào)整影響市場主體對碳盤查的態(tài)度。比如通過折抵政策、綠色信貸等為碳盤查提供有效的融資渠道等，從而激勵他們積極參與碳盤查。

3.實現(xiàn)調(diào)整范圍的轉(zhuǎn)換

調(diào)整范圍由國家范圍和單個行政區(qū)劃范圍向多個行政區(qū)域范圍轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)有針對性的解決跨區(qū)域的環(huán)境問題，既避免了一部國家法典難以適應區(qū)域不同顯示情況的缺陷，又解決了中央立法缺失的尷尬境況，同時突破了地方立法的封閉局面。

(三)制定京津冀區(qū)域一體化碳盤查共同規(guī)章

京津冀區(qū)域一體化碳盤查共同規(guī)章是京津冀三個地方政府的聯(lián)合立法，區(qū)域規(guī)章的制定主體是由京津冀三地政府組成的區(qū)域行政立法委員會，它是地方政府的聯(lián)合立法機構(gòu)。該立法主體依據(jù)一定的立法程序，對區(qū)域內(nèi)碳盤查制定具有法律拘束力的規(guī)章。該規(guī)章是針對京津冀碳盤查制定的共同立法，在京津冀三地統(tǒng)一適用，是介于中央行政立法與地方行政立法之間的新型立法模式，屬于特殊的地方行政立法，更具有針對性。[13]157-158

京津冀區(qū)域一體化碳盤查共同規(guī)章的核心內(nèi)容應包括如下幾個方面：

1.規(guī)定碳盤查規(guī)章的基本原則

一是互利互惠原則。在進行京津冀區(qū)域共同規(guī)章構(gòu)建的過程中，要充分考慮參加的各地方政府能否獲得經(jīng)濟利益，不能忽視任何一方的利益。要在共同利益的基礎上，整合區(qū)域資源，而不應僅僅形成一種“錯位”發(fā)展。二是平等協(xié)商原則。在起草京津冀碳盤查規(guī)章草案、審議通過草案等方面，要進行充分的醞釀、討論，使各方對該行政立法達到意見完全一致。三是依法性與依政策性相結(jié)合原則。京津冀碳盤查共同規(guī)章依照憲法、法律、行政法規(guī)的規(guī)定或者依授權(quán)的規(guī)定，不能與憲法、法律、行政法規(guī)的規(guī)定相沖突。四是體現(xiàn)區(qū)域特色原則。京津冀碳盤查共同規(guī)章必須立足于區(qū)域?qū)嶋H，采取分步發(fā)展的漸進模式解決區(qū)域溫室氣體排放問題。[13]168根據(jù)氣候變化對產(chǎn)品的影響程度、國內(nèi)市場與國際市場競爭力、與民眾生活密切度等進行分級，對影響程度大而迫切的產(chǎn)品先行先試，再根據(jù)碳標簽市場的發(fā)展情況進一步擴大實施力度。一般是從食品、日用品等消費類產(chǎn)品入手，使碳足跡排放信息進入大眾視野，為消費者所接納后，再逐步擴大碳盤查的影響力。

2.構(gòu)建碳盤查統(tǒng)一評價標準與體系

2008年中國標準化研究院與英國BSI開展“氣候變化和能源”合作項目，將PAS2050標準引入中國，PAS2050是產(chǎn)品碳足跡的盤查標準，為京津冀碳盤查提供了技術藍本。2009年6 月，由中國標準化研究院劉玫等翻譯的《商品和服務在生命周期內(nèi)的溫室氣體排放評價規(guī)范(PAS 2050：2008)及使用指南》已出版。此外，國際標準ISO 14064-1,2,3 的轉(zhuǎn)化已基本完成。2010 年3 月，環(huán)境保護部環(huán)境發(fā)展中心與英國標準協(xié)會(中國)在北京簽署了關于低碳產(chǎn)品認證合作備忘錄。2010年9月，又將 PAS2060標準引入中國，PAS2060是證實碳中和的規(guī)范。[9]這些都為京津冀構(gòu)建碳盤查統(tǒng)一評價標準與體系奠定了基礎，因此，京津冀在構(gòu)建碳盤查統(tǒng)一評價標準與體系可以參考英國標準和國際標準，既可以保證我國產(chǎn)品能出口到英國，又可保證我國出口貨物具有全球標準衡量時的“綠色”品質(zhì)，又吸引海外消費者的興趣，并且可以使我國碳盤查標準與國際接軌，同時實現(xiàn)與其他國家低碳產(chǎn)品的互相認證。

(1)碳足跡的計算。碳足跡的計算體系分流程圖繪制、 系統(tǒng)邊界確定、 數(shù)據(jù)收集、 碳足跡計算、 不確定性檢查等五大步驟。流程圖繪制主要是繪制某一產(chǎn)品或服務在原材料選擇、生產(chǎn)、包裝、包裝、供應和被消費整個生命周期或者產(chǎn)品或服務以外的其他活動整個生命周期的流程。京津冀碳盤查計算的系統(tǒng)邊界可用生命周期方法中的評估邊界及重要性水平確定，即根據(jù)不同的活動內(nèi)容和排放量，設置與其對應的邊界并引入以1%閾值為標準的重要性原則，低于1%閥值被認為是不重要，可以忽略不計，但被忽略的總排放量不能超過整個生命周期碳排放量比重的5%。數(shù)據(jù)收集即在劃好邊界、界定好數(shù)量級的基礎上對某一產(chǎn)品或服務在原材料選擇、生產(chǎn)、包裝、包裝、供應和被消費整個生命周期或者產(chǎn)品或服務以外的其他活動整個生命周期的活動水平數(shù)據(jù)和排放因子進行收集?；顒铀綌?shù)據(jù)是指產(chǎn)品生命周期中涉及到的所有材料和能源( 物料輸入和輸出、 能源使用、 運輸?shù)?; 排放因子是一種聯(lián)系，可將這些數(shù)量轉(zhuǎn)換成溫室氣體排放量，單位活動水平數(shù)據(jù)排放的溫室氣體數(shù)量( 如每千克輸入量或每千瓦時能源使用量的千克溫室氣體)。原則上要求所收集的數(shù)據(jù)均為原始數(shù)據(jù)，特定情況下，可靠的二手數(shù)據(jù)也可使用，但應有嚴格的要求。[14]目前國際上關于碳足跡的計算方法主要有四種：1)LCA法，又稱生命周期法；2)I-O法，又稱投入產(chǎn)出法；3)IPCC計算方法；4)碳足跡計算器。四種方法各有優(yōu)缺點，并且著眼的碳足跡計算的行業(yè)領域不同，只運用單一的方法往往難以對單個領域的碳足跡做出全面而準確的評價，若要對碳足跡的計算做到全面準確，則需采混合計算方法(hybrid method)，碳足跡的混合計算方法能夠綜合各種計算方法的長處，同時相互彌補不足，計算結(jié)果更加準確。[15]在實際應用中，可根據(jù)獲得的不同數(shù)據(jù)或?qū)τ嬎憬Y(jié)果的不同要求采用相應的方法，應用靈活多變，京津冀碳盤查的計算方法可采混合計算方法。不確定性檢查這一步驟的目標是衡量碳足跡結(jié)果中的不確定性并使其最小化，判定數(shù)據(jù)收集的重點和非重點，向內(nèi)部和外部讀者提供有關碳足跡的確鑿性信息。

(2)設立碳盤查咨詢服務機構(gòu)。京津冀碳區(qū)域行政立法委員會可以授權(quán)京津冀三地環(huán)保局成立碳盤查咨詢服務機構(gòu)，該機構(gòu)的職責是直接面向企業(yè)或組織，幫助企業(yè)或組織完成整個碳足跡的計算、申報直到獲得許可，并根據(jù)企業(yè)或組織的需求可以靈活的提供各種服務。

3.規(guī)定碳盤查的懲處協(xié)調(diào)機制

在京津冀三地全面推廣跨區(qū)域碳排放交易市場建設，通過跨區(qū)域的碳排放權(quán)交易，建立資源有償使用和生態(tài)補償制度，把生態(tài)補償與碳交易聯(lián)系起來，實施補償性碳交易，可達到雙贏的目的。同時考慮征收氣候變化生態(tài)補償(稅)費，向從事溫室氣體排放的單位和個人征收一定數(shù)額的費用作為生態(tài)補償資金的一個重要來源。

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(責任編輯：李瀟雨)

Legislative Construction of Carbon Footprint Measuring in Beijing-Tianjin-Hebei Regional Integration

ZENG Fei

(Law School of Nankai University, Tianjin 300350, China)

With the Global warming, the word ′carbon footprint′ gradually comes into people′s horizon. As it plays an important role in the development of low-carbon economy, it causes people′s attention. UK, Japan and South Korean have set good examples for Beijing-Tianjin-Hebei in establishing a set of carbon footprint measuring standards and norms and setting up independent management services of carbon footprint measuring. But Beijing-Tianjin-Hebei region has the difficulty in constructing a set of carbon footprint measuring standards due to lack of the uniform standards of the country level to refer to and top supply of legislation. Relatively closed pattern of local legislation makes Beijing-Tianjin-Hebei region difficult to form a pattern of integration through legislation. Therefore, it is necessary to add the cross-regional joint legislative regulation in the Legislative law of China, and government of the Beijing-Tianjin-Hebei region changes legislation path, develops Inter-regional Common Regulations of the Beijing-Tianjin-Hebei region, and formulates carbon footprint measuring standards.

Beijing-Tianjin-Hebei regional integration; Carbon footprint measuring; legal construction；inter-regional common regulations

2016-07-19

2016年國家社會基金年度項目“京津冀大氣污染治理一體化立法研究：國際視野與區(qū)域問題”(項目編號：16BFX146)；中國法學會2014 年度部級法學研究課題 “京津冀霧霾防治立法一體化研究” (項目編號: CLS( 2014) C45); 天津市科學技術協(xié)會2014 年重點決策咨詢項目“京津冀地區(qū)霧霾天氣防治立法研究”(項目編號: TJKX1418)。

曾菲，女，南開大學法學院碩士研究生。

D920.4； F127

A

1008-2603(2016)06-0062-09