陳曉輝

(湖北警官學(xué)院 偵查系，武漢 430035)

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【法壇論衡】

市場化視野下的城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)研究

陳曉輝

(湖北警官學(xué)院 偵查系，武漢 430035)

摘要：純政府主導(dǎo)的城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)在建設(shè)、維護(hù)以及更新等方面存在著發(fā)展的弊端。應(yīng)該實現(xiàn)“政府主導(dǎo)”向“市場主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變，對城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)實行市場化運作，用“市場的手”推動監(jiān)控系統(tǒng)的科學(xué)、規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展。允許企業(yè)通過規(guī)定的程序和特定的形式，實現(xiàn)對系統(tǒng)建設(shè)、使用、數(shù)據(jù)共享等的市場化、商業(yè)化。

關(guān)鍵詞：市場化 ；城市視頻監(jiān)控系統(tǒng) ；隱私權(quán)

視頻監(jiān)控已成為當(dāng)前我國各大城市安防建設(shè)的“標(biāo)配”，更是建設(shè)“平安城市”的重要硬件保障。然而，純政府主導(dǎo)的城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)在建設(shè)、維護(hù)以及更新等方面，存在著諸多體制上、制度上的弊端。如何在該領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)從“政府主導(dǎo)”向“市場主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變，仍有很多問題亟需探討和解決。

一、城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)現(xiàn)狀及問題研究

根據(jù)《安全防范工程技術(shù)規(guī)范》(GB50348-2004)，視頻安防監(jiān)控系統(tǒng)是指利用視頻技術(shù)探測、監(jiān)視設(shè)防區(qū)域并實時顯示、記錄現(xiàn)場圖像的電子系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)。城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)則是視頻安防監(jiān)控系統(tǒng)在各個城市的直接應(yīng)用。從2003年開始至今，我國大多數(shù)一線城市的公共空間，逐步實現(xiàn)監(jiān)控探頭密布，頗有“楚門的世界”之態(tài)勢。國內(nèi)某視頻監(jiān)控公司2012年的銷售量達(dá)570萬套，更有報告保守估計全國公共視頻監(jiān)控頭不少于4 000萬臺。

數(shù)量宏大的城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)，從安裝及維護(hù)主管部門來看，主要分為兩大類：各級政府主導(dǎo)和各個單位、組織主導(dǎo)。以武漢市為例，其視頻監(jiān)控系統(tǒng)分為三類：一類由武漢市公安局直接聯(lián)網(wǎng)控制；二類由區(qū)級公安分局直接聯(lián)網(wǎng)控制；三類由社會單位自建，實行本地存儲[1]。其中，前面兩類屬于政府主導(dǎo)的，也被稱為A類探頭，截止到2011年10月，已建有2.5萬個(湖北全省7.1萬個)；第三類屬于單位、組織主導(dǎo)，也被稱為B類探頭，截止到2011年10月，已建有近25萬個(湖北全省近70萬個)。從建設(shè)現(xiàn)狀來看，武漢A類探頭均由兩級政府與相關(guān)網(wǎng)絡(luò)運營公司簽訂合同，實行“網(wǎng)絡(luò)運營商出資建設(shè)、政府承租、公安機(jī)關(guān)管理使用、其他部門共享”的模式。根據(jù)安裝是否帶有強(qiáng)制性，B類探頭又可分為強(qiáng)制安裝探頭和自愿安裝探頭，前者由相關(guān)法規(guī)強(qiáng)制特定場所(如貴重金屬、國有文物、機(jī)密級以上文件存放場所、廣播電視通信樞紐等)安裝；后者則完全根據(jù)單位、組織自愿決定是否安裝，包括超市內(nèi)部、工廠內(nèi)部、企業(yè)工作場所等。B類探頭不論哪種形式，其建設(shè)與管理完全歸屬各單位內(nèi)部。

從建設(shè)現(xiàn)狀來看，國內(nèi)一線城市已經(jīng)基本實現(xiàn)了城區(qū)視頻監(jiān)控的全覆蓋，這在城市社會治安綜合治理、平安城市創(chuàng)建與維護(hù)、違法犯罪案件線索提供與查處等方面發(fā)揮了積極的、有效的作用。然而，不可否認(rèn)的是，城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)仍然存在不少問題，主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)的區(qū)際、城際差異較大。還是以武漢為例，A類探頭外表看來不是由政府直接出資，但網(wǎng)絡(luò)運營商實際上還是依靠政府的承租額度決定建設(shè)的力度。由于武漢市級財政和區(qū)級財政之間、不同區(qū)財政之間均存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，決定了建設(shè)力度的差異。另一方面，視頻監(jiān)控系統(tǒng)維護(hù)、更新嚴(yán)重缺位。如果說建設(shè)視頻監(jiān)控系統(tǒng)是“一錘子買賣”的話，對其的維護(hù)和更新則是一個“細(xì)水長流”且耗資巨大的工作。如在2014年武漢市某區(qū)申報的《視頻監(jiān)控系統(tǒng)升級和社區(qū)視頻監(jiān)控系統(tǒng)技術(shù)方案編制項目》中，其包含的“不少于三年的技術(shù)咨詢及服務(wù)”采購價就達(dá)到100萬元。除了常規(guī)的維護(hù)和更新外，當(dāng)前大多數(shù)視頻監(jiān)控的數(shù)據(jù)保存期限較短，不利于相關(guān)機(jī)關(guān)的調(diào)取研判工作，而大規(guī)模、大批量數(shù)據(jù)保存也是一個“燒錢的活”。由于當(dāng)下財政支付、行政采購控制較嚴(yán)，各地政府很難對轄區(qū)內(nèi)的視頻監(jiān)控系統(tǒng)開展長期的維護(hù)與更新。網(wǎng)絡(luò)運營商在資金限度以外當(dāng)然也不會進(jìn)行過多的、額外的投入。

二、城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)市場化運作的思路

就社會治安防控和違法犯罪偵查而言，視頻監(jiān)控系統(tǒng)應(yīng)該是越密越好、越高清效果越好，但這對各地政府的財政投入是一個巨大的考驗。坦率地說，系統(tǒng)完全依靠國家和政府的投入，不僅是不現(xiàn)實的，也是不科學(xué)的。在監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)和維護(hù)過程中，如何實現(xiàn)“政府主導(dǎo)”向“市場主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變，應(yīng)是各地政府亟需考慮的問題。筆者以為，對城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)實行市場化運作，用“市場的手”推動監(jiān)控系統(tǒng)的科學(xué)、規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展，方為安防監(jiān)控技術(shù)的長久發(fā)展之道。

何謂市場化？一般說來，市場化是指用市場作為解決社會、政治和經(jīng)濟(jì)問題等基礎(chǔ)手段的一種狀態(tài)。習(xí)近平同志指出，使市場在資源配置中起決定性作用，就要從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，減少政府對資源的直接配置，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動的直接干預(yù)，把市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動交給市場。當(dāng)代西方各國正在掀起一場以治道變革為特征的行政改革浪潮，而最核心的主體就是公共服務(wù)市場化[2]。如何實現(xiàn)視頻監(jiān)控系統(tǒng)的市場化呢？筆者以為，要改變現(xiàn)階段“政府完全包辦、企業(yè)被動應(yīng)對、信息封閉局限”的不利現(xiàn)狀，實現(xiàn)“政府宏觀管控、企業(yè)積極主動、信息開放有償”的良好局面。目前，湖北省內(nèi)各地市多是以政府出資建設(shè)的方式實現(xiàn)城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)的“從無到有”。在特定歷史時期，這種做法可以理解，畢竟商人是要追求利潤的，對一個新鮮事物是否能夠贏利不能夠肯定的情況下，政府出資建設(shè)實現(xiàn)公益目的，符合人民政府為人民的目標(biāo)定位。但在該系統(tǒng)啟動10余年的背景下，還完全依靠政府投入來實現(xiàn)其建設(shè)與維護(hù)更新，顯然不符合政府行政管理的基本職能和要求。社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求，把政府不該管的事交給市場，讓市場在所有能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域都充分發(fā)揮積極的、主動的作用，推動社會資源配置實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，讓企業(yè)和個人有更多活力和更大空間去發(fā)展經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造財富。

武漢城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)與發(fā)展為該系統(tǒng)的市場化提供了一條可供探索的思路?！熬W(wǎng)絡(luò)運營商出資建設(shè)、政府承租、公安機(jī)關(guān)管理使用、其他部門共享”模式思路很好，但核心問題是如何讓網(wǎng)絡(luò)運營商實現(xiàn)贏利。如果實現(xiàn)不了這個目標(biāo)，武漢模式仍然是個“外表市場化、核心行政化”的虛假外殼。從模式設(shè)計來看，“網(wǎng)絡(luò)運營商出資建設(shè)、政府承租”的思路完全符合市場化的要求。實現(xiàn)視頻監(jiān)控系統(tǒng)的市場化，就是要建立市場型的監(jiān)控系統(tǒng)管理體制，以市場經(jīng)濟(jì)的全面推進(jìn)為標(biāo)志，以視頻監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)與發(fā)展全部轉(zhuǎn)入市場軌道為基本特征。把圍繞著視頻監(jiān)控系統(tǒng)的系列行為按照市場原理進(jìn)行重組，通過市場化設(shè)計，實現(xiàn)監(jiān)控資源和數(shù)據(jù)要素的優(yōu)化配置，從而提高社會效率，推動社會進(jìn)步。具體說來，在模式的后半段“公安機(jī)關(guān)管理使用、其他部門共享”中，重點是如何凸顯后者的市場效應(yīng)——哪些部門可以共享、如何共享？根據(jù)國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和公安部聯(lián)合發(fā)布的《安全技術(shù)防范產(chǎn)品管理辦法》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)是安全技術(shù)防范工作的主管部門，在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門指導(dǎo)下，具體負(fù)責(zé)安全技術(shù)防范產(chǎn)品行業(yè)監(jiān)督管理工作。因此，公安機(jī)關(guān)管理使用視頻監(jiān)控系統(tǒng)于法有據(jù)，且從社會治安防控角度出發(fā)確實必然。但對于哪些部門可以共享的問題，從各地實務(wù)做法來看，比較固定的有端口可以直接監(jiān)控的部門，還包括國家安全機(jī)關(guān)、政法委、城管部門等；其他行政機(jī)關(guān)確實需要時，可到公安機(jī)關(guān)申請調(diào)取。顯然，這里的“共享”局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，且當(dāng)然地免費，這不符合視頻監(jiān)控系統(tǒng)市場化運作的內(nèi)涵要求。

視頻監(jiān)控系統(tǒng)的市場化運作，絕不僅僅意味著視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)上的市場化。如果單純從建設(shè)角度考慮，這是一個純粹的投資行為。市場化運作要求企業(yè)對視頻監(jiān)控系統(tǒng)進(jìn)行投資，最后的利潤點必須是系統(tǒng)的管理、使用和共享。這里的系統(tǒng)不單純指視頻監(jiān)控系統(tǒng)本身，還應(yīng)當(dāng)包括視頻監(jiān)控系統(tǒng)的監(jiān)控數(shù)據(jù)。前期要求企業(yè)投資，后期就應(yīng)當(dāng)允許企業(yè)獲利。獲利從哪里來？除了政府對系統(tǒng)的建設(shè)和使用的租金外，還應(yīng)當(dāng)允許企業(yè)通過規(guī)定的程序和特定的形式，實現(xiàn)對系統(tǒng)使用和數(shù)據(jù)共享的市場化、商業(yè)化。只有這個目標(biāo)最終實現(xiàn)，企業(yè)才可能全身心地投入到視頻監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)中來，才可能根據(jù)客戶需要投入更多人力、物力、財力，來加快監(jiān)控探頭的發(fā)展步伐。在具體思路上，可以考慮由省一級政府通過招標(biāo)方式確定一個實力相對雄厚、沒有違法記錄的公司，由其負(fù)責(zé)省內(nèi)各地市的視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)、維護(hù)和更新職責(zé)，同時允許其履行法定手續(xù)后對視頻監(jiān)控數(shù)據(jù)實行商業(yè)化運作，政府可以指定特定機(jī)關(guān)(如保密機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān))對其數(shù)據(jù)存儲和使用情況進(jìn)行合法性、合理性、規(guī)范性的監(jiān)督和制約。

三、城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)市場化運作爭議辨析

由市場化的公司來建設(shè)視頻監(jiān)控系統(tǒng)，似乎毫無異議，但將視頻監(jiān)控數(shù)據(jù)交由市場化的公司來商業(yè)化運作，絕對是一個石破天驚、聳人聽聞的想法。可以肯定的是，這一想法必然會招致廣泛的非議，其中最有爭議性的焦點在兩個方面：其一，視頻監(jiān)控權(quán)能否由國家交給公司運作？其二，視頻監(jiān)控涉及到大眾的隱私，市場化、商業(yè)化運作是否侵犯隱私權(quán)？

第一個問題是一個無法從法律上直接回答的問題。因為視頻監(jiān)控權(quán)是不是一項國家權(quán)力，我國法律并未作直接規(guī)定。我國視頻監(jiān)控最早起源于“視頻機(jī)動車闖紅燈自動監(jiān)測系統(tǒng)”(1996年北京市公安局和北京市交通工程科學(xué)研究所研制)，1998年3月23日中央電視臺《東方時空》欄目在報道中首次使用了“電子警察”一詞?！半娮泳臁本褪且环N監(jiān)控系統(tǒng)[3]。早期的交通監(jiān)控系統(tǒng)全部由各地政府負(fù)責(zé)安裝、公安交通管理部門負(fù)責(zé)使用，但并無具體法律將這種監(jiān)控規(guī)定為一項國家專屬權(quán)力。2012年刑訴法修訂中增加了技術(shù)偵查措施的規(guī)定，同時在公安部程序規(guī)定中將“技術(shù)偵查措施”限定為“記錄監(jiān)控、行蹤監(jiān)控、通信監(jiān)控、場所監(jiān)控”，似乎是給視頻監(jiān)控提供了一個法律注腳。然而，按照刑訴法規(guī)定的程序，技術(shù)偵查措施是在立案之后，根據(jù)偵查犯罪的需要且經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，方能由法定機(jī)關(guān)適用，這顯然與24小時不間斷地存在且運作的城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)不同。其實，最初的視頻監(jiān)控系統(tǒng)主要應(yīng)用于私人領(lǐng)域，而且在私人應(yīng)用領(lǐng)域取得了巨大成效。20世紀(jì)60年代，美國閉路電視監(jiān)控(CCTV)就已經(jīng)應(yīng)用于銀行和其他商業(yè)樓宇，到70年代廣泛應(yīng)用于醫(yī)院、24小時便利店、藝術(shù)展覽以及其他各種商業(yè)設(shè)施[4]?？梢姡绻f視頻監(jiān)控權(quán)是國家權(quán)力且只能由國家行使，那么該如何界定我國各大城市中大量設(shè)置的B類探頭呢，難道都是侵犯國家權(quán)力？顯然不是。此外，有人可能認(rèn)為視頻監(jiān)控容易侵犯個人權(quán)利，只能由國家行使。這種觀點顯然也是不妥當(dāng)?shù)模晕溲b押運為例，押運員都荷槍實彈，似乎權(quán)力巨大當(dāng)然可能導(dǎo)致的社會危害也大，然而現(xiàn)在大多數(shù)金融單位的現(xiàn)金、有價證券、金銀珠寶等貴重物品的押運和金庫守護(hù)服務(wù)，非金融單位的重要要害部門的押運護(hù)衛(wèi)服務(wù)，均由專業(yè)的押運公司承擔(dān)，難道這些押運公司給社會造成損害了？

第二個問題涉及到監(jiān)控數(shù)據(jù)市場化、商業(yè)化是否合法、是否侵犯隱私權(quán)的問題。外表看來，這種做法確實可能侵犯個人隱私，但這里需要注意的是如何界定公共時代的隱私權(quán)。隱私權(quán)可以追溯到19世紀(jì)末自由經(jīng)濟(jì)時代的美國。1890年美國波士頓沃倫律師在《隱私權(quán)》一文中提出：“隱私權(quán)”是一種“獨處不受打擾的權(quán)利?！盵5]但隱私權(quán)不是絕對的權(quán)利，而是在符合法律和公共利益之下的相對權(quán)利。公民個人的信息或秘密是否屬于隱私，最主要的判斷標(biāo)準(zhǔn)是是否與公共利益有關(guān)，如果有關(guān)就應(yīng)當(dāng)被排除在隱私保護(hù)范圍之外。對此，恩格斯曾經(jīng)指出：“個人隱私一般應(yīng)受到保護(hù)，但當(dāng)個人私事甚至陰私與最重要的公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系的時候，個人的私事就已經(jīng)不是一般意義的私事，而是屬于政治的一部分，它不受隱私權(quán)的保護(hù)，應(yīng)成為歷史記載和新聞報道不可回避的內(nèi)容?！盵6]可見，公共場所的視頻監(jiān)控系統(tǒng)，其構(gòu)建的目的就是為了保護(hù)公共安全，但當(dāng)個人處在這個公共場所的時候，其個人的信息必須為了維護(hù)公共利益而舍棄掉。有人可能會提出，監(jiān)控可以，但將監(jiān)控數(shù)據(jù)市場化、商業(yè)化就是侵犯了個人隱私。這種觀點屬于“外表正義、實質(zhì)絕對”的理想狀態(tài)。任何一個中央集權(quán)國家、任何一個強(qiáng)調(diào)群體利益與個人權(quán)益并重的社會，都不可能絕對保護(hù)這種公共場所的個人隱私。比如近年來我國一些地區(qū)鼓勵全民“抓拍違章”、獎勵“抓拍車窗拋物”等做法，正是個人隱私在公共利益面前的退讓。此時，如果過于強(qiáng)調(diào)個人隱私至上，實際上是一種絕對權(quán)利中心主義，難以得到國家法律保護(hù)。

毋庸置疑，監(jiān)控數(shù)據(jù)市場化、商業(yè)化的市場前景非常廣闊，視頻監(jiān)控數(shù)據(jù)在很多方面可以發(fā)揮出重要的作用。如商業(yè)市場潛在消費群體調(diào)查、商業(yè)區(qū)域人流統(tǒng)計、交通路口流量統(tǒng)計，監(jiān)控數(shù)據(jù)均可以提供直接的、全方位的服務(wù)；再比如失蹤寵物尋找、失蹤人口循跡、公共場所遺失物品找回等領(lǐng)域，原來雖然可以通過報警處理，但由于某些因素的影響(如數(shù)額較小達(dá)不到立案標(biāo)準(zhǔn)、警力有限無法開展有效搜尋等)，利害關(guān)系人就可以通過對監(jiān)控數(shù)據(jù)進(jìn)行商業(yè)化購買獲得更好的、更全面的服務(wù)。監(jiān)控數(shù)據(jù)還可以在訴訟中發(fā)揮積極的效應(yīng)。最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第68條規(guī)定：“以侵害他人合法權(quán)益或者違反法律禁止性規(guī)定的方法取得的證據(jù)，不能作為認(rèn)定案件事實的依據(jù)?！薄扒趾λ撕戏?quán)益的方法”一般是指以暴力、脅迫、非法拘禁他人或者以其他方法非法剝奪他人人身自由等侵害他人的人身權(quán)利的刑事違法行為方式；“違反法律禁止性規(guī)定的方法”則是指由具體法律條文規(guī)定給予的否定性社會評價，并依靠法律的強(qiáng)制懲罰性來維護(hù)的社會關(guān)系。而通常情況下，公共場所的視頻監(jiān)控系統(tǒng)拍攝的數(shù)據(jù)，顯然不是最高法司法解釋禁止的方法，完全可以取得合法的證據(jù)效力。

參考文獻(xiàn)：

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Video Monitoring System from the Perspective of Marketization

CHEN Xiao-hui

(DepartmentofInvestigation,HubeiUniversityofPolice,Wuhan430035,China)

Abstract:It’s inevitable for the urban video monitoring system dominated merely by the government to have drawbacks in its building, maintenance and update. Its dominance should be transformed from the government to the market, and its operation should be marketised, which promotes monitoring of the system more scientific, standardized and its development more sustainable. Businesses are allowed to construct, use the system and share the data of it through regulated procedures and specific forms.

Key words：marketization; urban video monitoring system; privacy

DOI:10.15926/j.cnki.hkdsk.2016.03.018

收稿日期：2016-01-25

基金項目：湖北省高等學(xué)校優(yōu)秀中青年科技創(chuàng)新團(tuán)隊計劃(T201421)；湖北警官學(xué)院省級人文社科基地立項課題(2014-26)

作者簡介：陳曉輝(1972— )，女，河南信陽人，教授，主要從事刑事偵查、警察制度研究。

中圖分類號：D918.2

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1672-3910(2016)03-0095-04