李　唯　梁汪洋

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我國大陸公益訴訟制度的思考——以臺灣地區(qū)公益訴訟制度為參照

李唯梁汪洋

（華僑大學(xué) 法學(xué)院，福建 泉州 362000）

“公地悲劇”是人類社會亙古不變的問題，在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、節(jié)奏不斷加快的今天，社會關(guān)系變得更加緊密，公共利益受到侵害的問題越發(fā)嚴(yán)峻。文章旨在一方面通過對大陸制度本身不足之處的分析，另一方面參照臺灣相應(yīng)的制度設(shè)計，在同本同源的基礎(chǔ)上提出部分自身的想法與啟示。

公益訴訟；臺灣地區(qū)；環(huán)境民事公益訴訟；模式選擇；訴訟主體

一　問題的提出

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)上交往的日益頻繁，加劇了社會間的沖突與矛盾，加之科技的發(fā)展，侵權(quán)行為由弱變強(qiáng)、受害范圍由小及大，自然受害的對象及持續(xù)時間也隨之增長?；谖覈⒎ǖ臏笮约跋嚓P(guān)公益訴訟制度的不成熟，致使在實踐中一部分受害人求助無門，制度早期社會上自發(fā)出現(xiàn)的“堂吉訶德式”的公民個人及社會維權(quán)團(tuán)體，在缺乏相關(guān)法律知識的情況下，向諸如環(huán)境污染企業(yè)、侵害消費者權(quán)益廠商和不作為的政府發(fā)出吶喊，此為我國公益訴訟之雛形。

從主體角度來看，根據(jù)提起公益訴訟的組織和個人的性質(zhì)不同，可將其劃分為廣義和狹義兩種。狹義的公益訴訟是指國家機(jī)關(guān)代表國家，以國家的名義提起的公益訴訟，廣義的公益訴訟包括所有維護(hù)公共利益的訴訟，即包括狹義的公益訴訟，也包括除國家以外的主體，以自身的名義提起的訴訟。從客體角度來看，依據(jù)訴訟對象不同，可將公益訴訟制度劃分為民事公益訴訟與行政公益訴訟兩個層面。[2]

在此要特別指出的是，雖然公益訴訟與群體訴訟所涉及的案件很多都屬于現(xiàn)代性訴訟的范疇，但二者在概念、適用范圍、訴訟標(biāo)的、主體適格要求等方面均有不同，切不可因其在司法實踐中有表現(xiàn)相似之處而產(chǎn)生混同。

伴著2013年“公益訴訟”寫入《中華人民共和國民事訴訟法》及2015年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的頒布，在此大背景下我國的公益訴訟大討論逐步升溫，但就我國現(xiàn)階段而言，公益訴訟案件不斷增多，然而大量的此類案件，或以主體不適格被駁回起訴，或以被告不明確等原因不予受理而告終，即便法院受理后在案件的程序處理與判決行為上仍可圈可點。反觀海峽另一頭的臺灣地區(qū)，在環(huán)境公益訴訟方面，早在1999年，于環(huán)保團(tuán)體游說下，臺灣地區(qū)就提起在所謂《空氣污染防制法》中首次出現(xiàn)了第一個公民訴訟條款。其后，伴隨環(huán)境問題的惡化，環(huán)境優(yōu)先的理念確立，更增加公民訴訟制度設(shè)立的必要性。到2012年為止，臺灣地區(qū)已經(jīng)在現(xiàn)行的多部環(huán)境保護(hù)規(guī)定中確立了環(huán)境公益訴訟制度。[4]

為何臺灣地區(qū)早在1999年便將公益訴訟先行立法？為何涉我國及公共利益的案件難以進(jìn)入司法訴訟程序？為何公益訴訟制度的發(fā)展滯后于社會現(xiàn)實？

二 我國公益訴訟現(xiàn)行問題相較臺灣公益制度設(shè)計的討論

（一）大陸公益訴訟現(xiàn)狀——討論制度發(fā)展模式的選擇問題

基于前文所述，我國現(xiàn)行三大訴訟法中，除刑事訴訟中的檢察機(jī)關(guān)提起公訴是現(xiàn)行立法中明文規(guī)定的“公益訴訟”以外，再無其他立法層面的內(nèi)容，外加公民法律知識儲備的欠缺、“公地悲劇”的“撿便宜”心態(tài)、被告方的強(qiáng)勢性及實踐中相關(guān)法規(guī)的不健全等原因，造成我國公益訴訟難以推廣與發(fā)展的局面。故在此以極具代表性環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展模式為例，對大陸與臺灣兩種不同的模式進(jìn)行一個介紹并提出個人觀點。

1.“先立法、后實踐”的大膽型臺灣模式?；谂_灣《環(huán)境基本法》第1條：“為提升環(huán)境品質(zhì)……特制定本法。本法未規(guī)定者，適用其他法律之規(guī)定?！盵5]決定了臺灣地區(qū)的“先立法、后實踐”模式。

自臺灣于1999年，在《空氣污染防制法》中首次提出公民訴訟條款后，在臺灣地區(qū)環(huán)境保護(hù)規(guī)定中陸續(xù)頒布：《空氣污染防制法》第81條、《廢棄物清理法》第72條、《環(huán)境影響評估法》第23條、《土壤及地下水污染整治法》第49條等，均涉及了與環(huán)境公益訴訟的相關(guān)內(nèi)容。

《環(huán)境基本法》除了強(qiáng)調(diào)環(huán)境問題的法律優(yōu)先適用性，亦強(qiáng)調(diào)了環(huán)境保護(hù)在經(jīng)濟(jì)、科技、社會發(fā)展中的第一性，以此確立政府的“永續(xù)發(fā)展”原則，并賦予公民置身于環(huán)境管理的權(quán)力與義務(wù)。在《環(huán)境基本法》第5條、11條、29條規(guī)定中，寫明公民參與環(huán)境管理的途徑，且在立法中明確政府應(yīng)邀請人民參與環(huán)境保護(hù)的主動激勵方式。為了進(jìn)一步鼓勵公民，通過《環(huán)境基本法》第34條，以此杜絕公民因訴訟費用等負(fù)擔(dān)降低參與的情況發(fā)生，再輔之以相應(yīng)的程序法和可操作的實施規(guī)范，以保障公益訴訟機(jī)制的運行。

臺灣地區(qū)環(huán)境公益訴訟雖有不亞于歐美國家先進(jìn)的法律規(guī)范，但因為缺乏制度的實施基礎(chǔ)，即公民素質(zhì)不匹配和政府經(jīng)驗缺乏等積淀，環(huán)境公益訴訟的在執(zhí)行過程中頻頻受阻，實際的實施效果并不理想，不過隨著司法實踐的不斷深化，臺灣在已有的制度上逐步修補(bǔ)便能達(dá)到理想的狀態(tài)。

2.“先實踐，后立法”的穩(wěn)健型大陸模式。大陸的公益訴訟法理依據(jù)在《憲法》第2條、《民法通則》第7條、《合同法》第7條、《消費者權(quán)益保護(hù)法》第37條第1款第7項、《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款、《刑事訴訟法》及《民事訴訟法》中均有體現(xiàn)。其中，臺灣《民事訴訟法》第55條之規(guī)定于2013年被寫入我國《民事訴訟法》，是目前在民事公益訴訟方面的最直接的法律規(guī)定，是大陸對公益訴訟的基本立法。

早期大陸采用“先實踐，后立法”的模式，分別于1996年、2005年先后發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》、《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》等相關(guān)規(guī)范性法律文件，明確公益訴訟的主體、對象及操作等內(nèi)容，形成以中央政府大力支持，地方政府對公益訴訟進(jìn)行探索，并引申出各類環(huán)境公益訴訟的司法案件，通過地方實踐獲取經(jīng)驗，為全國性立法提供參考。

大陸雖然缺乏法律層面上的環(huán)境公益訴訟制度，但通過地方政府實踐也總結(jié)出較多地方性法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性法律文件。可是，在施行的過程中，因缺乏統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)，案件操作在不同管轄法院及機(jī)關(guān)傳遞之間陷入困境，且在缺乏相關(guān)配套性程序規(guī)定和監(jiān)管的條件下，絕大部分公益訴訟案件被拒之司法程序門外。

相較于臺灣來說，大陸基于其龐大的地緣和人口，及不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化水平差異的考量，若在沒有取得成熟的立法經(jīng)驗基礎(chǔ)上，倉促制定環(huán)境公益訴訟法律是盲目的。

若是通過先前預(yù)測制定統(tǒng)一性試行法律，可能因預(yù)測不足而造成整個國家法律運行的窘境；制定后的多次修改，對法律來說，穩(wěn)定即權(quán)威，對于法律的權(quán)威性又難以保障。因而采取地方政府先行試點立法和司法，取得環(huán)境公益訴訟的制度實施經(jīng)驗，再行全國性立法，這為符合規(guī)律的明智之舉，故“先實踐，后立法”是一種更適合大陸國情的模式。

但不得不承認(rèn)的是，較之于“先立法，后實踐”的臺灣模式，大陸雖于2015年頒布《公益訴訟解釋》對環(huán)境公益訴訟的司法實踐進(jìn)行統(tǒng)一性的指導(dǎo)，但其一方面并未明確涵蓋所有內(nèi)容，實踐操作上仍有不確定性問題存在；另一方面自1995年至解釋頒布大約經(jīng)歷了20年時間，相較于臺灣地區(qū)的成熟立法，大陸的公益訴訟的何時能夠成熟仍舊長路漫漫。

為此，臺灣地區(qū)環(huán)境公益訴訟的蓬勃發(fā)展，在于政府政策的導(dǎo)向性、針對性，一方面，促進(jìn)了公眾參與環(huán)境監(jiān)管，樹立了公民的主人翁意識；另一方面以歐、美、日國家相關(guān)制度為藍(lán)本，提高確保公眾參與環(huán)境決策積極性前提下，從制度上保證了環(huán)境決策的合理性與合法性。

值得一提的是，臺灣大學(xué)教授陳慈陽在其《環(huán)境法總論》一書中這樣寫道：“就規(guī)范層面而言，現(xiàn)行環(huán)境破壞管制法規(guī)所得采取之管制措施之規(guī)范密度并不遜于歐美及日本等先進(jìn)國家；然我環(huán)境保護(hù)之問題主要系存在于執(zhí)行層面上，亦即由于直接行為控制措施之落實，基本上系必須以主管機(jī)關(guān)──尤其是地方主管機(jī)關(guān)──對于污染源數(shù)目與污染源排放狀況能夠確實地加以掌握為前提，也就是必須能夠?qū)τ诠苤茖ο蠹右源_定并據(jù)以確實執(zhí)行，否則盡管有事前完善之法規(guī)范亦無意義。再者，污染物之排放縱使會造成環(huán)境質(zhì)量惡化，然而在未必會造成具體之權(quán)利或法律上之利益的損害情況下，因此往往亦無法藉由傳統(tǒng)之行政救濟(jì)制度來促使主管機(jī)關(guān)行使其職權(quán)，故而如何透過特別之規(guī)定以促使主管機(jī)關(guān)確實地負(fù)擔(dān)其權(quán)責(zé)，則有其必要性”。[3]制度的優(yōu)越固然重要，但其核心在于主管機(jī)關(guān)的執(zhí)行效力，因主管機(jī)關(guān)在能力上的有限性及處理上的滯后性，故有必要引入“特別之規(guī)定”，對其進(jìn)行能力上的彌補(bǔ)與工作上的督促。

故最適合大陸的發(fā)展模式為：首先，堅持“先實踐，后立法”的穩(wěn)健型大陸模式的前提；其次，學(xué)習(xí)臺灣模式，以優(yōu)秀立法為藍(lán)本，在本土化的過程中，通過針對性的立法，開啟民智、指導(dǎo)政府、調(diào)動公眾參與積極性，營造良好的學(xué)法、立法、執(zhí)法、司法風(fēng)氣，孕育更適合公益訴訟制度、乃至司法制度生長的土壤；最后，結(jié)合陳慈陽教授分析，引入“特別之規(guī)定”以彌補(bǔ)主管機(jī)關(guān)之缺陷，提升主管機(jī)關(guān)執(zhí)行效力，是為大陸公益訴訟發(fā)展之道。

（二）臺灣公益訴訟現(xiàn)狀——討論公益訴訟主體的范圍問題

承接上文，何為陳慈陽教授提及的“特別之規(guī)定”？大陸地區(qū)濃厚的公權(quán)力訴訟制度下，新公益訴訟主體引入的問題。故在此希望通過以臺灣地區(qū)公益訴訟主體為參照，分別對公民及社會團(tuán)體、行政機(jī)關(guān)、檢察院三類主體進(jìn)行分析。

1.臺灣地區(qū)：以法人團(tuán)體為代表，公民、法人或其他組織為主體的起訴模式。于1979年夏天，臺中地區(qū)發(fā)生的“多氯聯(lián)苯受害事件”造成2000多人因受害，廠商因其強(qiáng)勢地位，非但不予賠償反而逃避責(zé)任。同年發(fā)生“假酒事件”，造成某教授飲假酒失明，在社會熱心人士的努力下，于1994年臺灣正式頒布《消費者保護(hù)法》，該法允許消費者保護(hù)團(tuán)體以自己名義提起消費者賠償訴訟，但對主體資格做了較嚴(yán)格的限制；另一活躍在臺灣團(tuán)體訴訟的是“證券投資人及期貨交易人保護(hù)中心”，基于2002年頒布的《證券投資人及期貨交易人保護(hù)法》而享有提起公益訴訟的能力，相較于消費者保護(hù)團(tuán)體，有著更完善的制度保障；2004年“RCA公司事件”中，原RCA公司員工三十余人與附近居民籌組自救會前往臺北地院起訴，后獲得法院支持，是自救會作為公益訴訟主體的典型案例。經(jīng)上文敘述，臺灣之公益訴訟領(lǐng)導(dǎo)大致可分為消費者保護(hù)團(tuán)體、投資人保護(hù)中心與民間自救會，且多以法人為主體，因為法人組織被認(rèn)為有較健全的財力、物力，而較能勝任公益訴訟。[7]

從宏觀角度介紹臺灣公益訴訟大致的情況后，再從微觀的環(huán)境公益訴訟視角進(jìn)行對比，會發(fā)現(xiàn)：兩岸規(guī)范之密度和數(shù)量已具相當(dāng)規(guī)模，但環(huán)境執(zhí)法效果并不理想，尤其是內(nèi)地的環(huán)境污染更加日益嚴(yán)重，其重要原因之一就是命令－管制系統(tǒng)的失靈。臺灣地區(qū)很早就認(rèn)識到這一點。[8]故因臺灣地區(qū)看到了環(huán)境公益訴訟中公共利益執(zhí)行難、公權(quán)力滯后性的失靈情況，所以設(shè)立了主要以“國民”或公益團(tuán)體為起訴主體的，不涉及檢察院或環(huán)境行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的起訴模式。

臺灣模式選擇之理由在于：首先，臺灣地區(qū)擁有完善的立法前提，在制度的框架內(nèi)保障了公益訴訟程序上的通行有效，輔之以政府引導(dǎo)，在立法、執(zhí)法、普法等方面倡導(dǎo)民眾參與，樹立鼓勵公眾參與公益訴訟的良好風(fēng)氣；其次，公民、法人或其他組織此類主體，分布廣、基數(shù)大、能動性強(qiáng)，具有敏銳的問題發(fā)現(xiàn)能力和及時處理意識，且其在性質(zhì)上區(qū)別于國家機(jī)關(guān)，亦區(qū)別于公益訴訟中強(qiáng)勢的被告方，可視為無公權(quán)力屬性的相對弱勢的個體。在被告方侵權(quán)的問題上，該主體較之于國家機(jī)關(guān)具有更高的排除侵害的緊迫性和能動性，與被告方的關(guān)系上，該主體較之于國家機(jī)關(guān)有更強(qiáng)的不可調(diào)和性，更能保障公民的切實利益，產(chǎn)生更優(yōu)的社會效果；最后，以法人團(tuán)體為代表，一方面基于法人自身財力、物力、人力的聚集優(yōu)勢，可以更好地與被告方博弈，爭取權(quán)利最大化，另一方面法人團(tuán)體的聚集優(yōu)勢，相對于政府及相關(guān)部門，將產(chǎn)生輔助和督促的作用，作為“特別之規(guī)定”以防止“命令—管制系統(tǒng)”的失靈。

2.大陸地區(qū)：檢察機(jī)關(guān)和環(huán)境行政機(jī)關(guān)為主的，濃厚公權(quán)力色彩的起訴模式。大陸地區(qū)在地方政府的實踐中，總結(jié)出了多種類型的環(huán)境公益訴訟主體。如2011年7月29日，海南省高級人民法院出臺意見，明確提起環(huán)境公益訴訟六大主體，包括檢察院、相關(guān)行政主管部門、依法成立的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、從事環(huán)境保護(hù)和社會公益事業(yè)法人組織、基層群眾性自治組織以及公民。[9]

但在全國統(tǒng)一的立法中，大陸地區(qū)通過《公益訴訟解釋》第1條的規(guī)定，將我國公益訴訟的主體定格為：法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織兩類主體?；谟嘘P(guān)組織此類主體出發(fā)，近些年來，內(nèi)地在環(huán)境公益訴訟制度的司法實踐中有了多次破冰之訴，而且環(huán)境公益訴訟案例雖然逐步增加，但據(jù)中國環(huán)境統(tǒng)計年報顯示，2005年至2012年，我國環(huán)境信訪量年均約77萬件。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會統(tǒng)計，其中進(jìn)入到司法程序的不足1％，絕大多數(shù)都是通過行政部門處理。[10]更有甚者，在為數(shù)不多的訴訟案件中，其承接主體多為諸如中華環(huán)保聯(lián)合會等，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、民政部注冊、環(huán)境保護(hù)部主管的全國性社團(tuán)組織，多數(shù)均具有一定的官方背景。相應(yīng)的是，真正由環(huán)境草根社團(tuán)提起的環(huán)境公益訴訟案件，僅有于2011年10月19日，環(huán)保草根組織“自然之友”，就曲靖鉻渣污染事件向云南曲靖市中級人民法院提起環(huán)保公益訴訟該一起案件。且該環(huán)保組織曾有兩次起訴均未被受理的經(jīng)歷。由此可見，大陸地區(qū)“真正的有關(guān)組織”所提起的環(huán)境公益訴訟實際上還是很稀缺的，大陸立法雖有所更新，但觀念上的僵化，使得訴訟主體仍是以行政機(jī)關(guān)，公權(quán)力機(jī)關(guān)為主。

大陸模式選擇之理由在于：首先，基于地緣之廣闊、人口基數(shù)大和各民族地域差異等原因，在前述公益訴訟發(fā)展模式選擇下，只能選擇放權(quán)于地方政府的“先實踐、后立法”的模式；其次，由于全國并無統(tǒng)一性法律程序規(guī)制，對于涉及公共利益的訴訟，由知曉相關(guān)立法及有實踐操作經(jīng)驗的行政機(jī)關(guān)牽頭適用，一方面，可以避免當(dāng)事人因受侵害程度小，加之不了解公益訴訟程序而產(chǎn)生的“搭便車”心態(tài)，而產(chǎn)生的“公地悲劇”現(xiàn)象的發(fā)生，另一方面，也可避免因侵害程度巨大，且當(dāng)事人一己之力無法解決，求助無門導(dǎo)致災(zāi)害擴(kuò)大的現(xiàn)象；最后，大陸地區(qū)不認(rèn)可公民為訴訟主體，在立法實踐中對于“草根型”社團(tuán)組織的認(rèn)可也少之又少，究其緣由，是國家有限的司法資源與公民訴訟權(quán)利之間的矛盾，因我國暫無全國統(tǒng)一且完備的公益訴訟制度立法，外加公民法律認(rèn)知水平較低，一旦將公益訴訟的主體范圍擴(kuò)張，公民可能基于各種動機(jī)，而濫用自身權(quán)利，造成司法資源的擁堵與浪費，即所謂的“濫訴”現(xiàn)象。

3.我國公益訴訟制度設(shè)計：（1）主體一：社會公民。臺灣地區(qū)的起訴模式鼓勵公民個人參加訴訟，以此提升公民環(huán)保意識，公民基于其獨立于政府及被告方的第三方性質(zhì)，可以彌補(bǔ)公權(quán)力在案件處理上的不足，并對其進(jìn)行監(jiān)督，以此營造出良好的訴訟風(fēng)氣，催生了眾多成功以公民為訴訟主體的司法實踐案例。

反觀大陸地區(qū)，其雖在地方政府實踐上，有將訴訟主體擴(kuò)張至公民個人的訴訟經(jīng)驗，但在統(tǒng)一立法上現(xiàn)行的公益訴訟起訴模式，基于當(dāng)事人適格理論的限制，對公益訴訟主體產(chǎn)生相應(yīng)的沖擊。我國現(xiàn)行三大訴訟法規(guī)定，原告必須與本案“有直接利害關(guān)系”且不能“代為主張”，由于受到直接利害關(guān)系的限制，往往會形成無人起訴的局面。[11]究其原因，大陸地區(qū)未將訴訟主體擴(kuò)張至公民的主要原因在于司法資源與公民訴權(quán)的矛盾，即濫訴問題。

“直接利害關(guān)系原則”有利于積極的控制訴訟泛濫，節(jié)約司法成本，但若出現(xiàn)實踐操作中限制當(dāng)事人訴訟權(quán)利的情況，則有“撿了芝麻丟西瓜”的嫌疑。

首先，濫訴問題是如何制定良好公益訴訟制度之下的子問題，濫訴問題的解決旨在推動公益訴訟制度的完善與發(fā)展，基于臺灣起訴模式的啟示，將公益訴訟主體擴(kuò)張至公民個人在臺灣模式下產(chǎn)生良好的制度效果，故若因濫訴問題的存在而排斥公民的訴訟主體地位，是阻礙大陸地區(qū)公益訴訟制度發(fā)展的行為。

其次，濫訴問題可以通過訴訟前置的方式予以避免，比較典型的是美國的聯(lián)邦環(huán)境公民訴訟條款，要求公民訴訟的原告在提起環(huán)境公益訴訟之前應(yīng)當(dāng)先履行起訴前通知的前置程序。即在通知發(fā)出后一定期限內(nèi)，不得提起公民訴訟。[12]臺灣地區(qū)在公益訴訟程序法的規(guī)定中，也涉及60日“等待期間”的規(guī)定，其目的旨在一方面督促主管機(jī)關(guān)的職權(quán)實施，另一方面，60日的“等待時間”改變了主管機(jī)關(guān)即處理訴訟問題，又處理相關(guān)侵權(quán)案件的窘境。

最后，濫訴問題可以通過訴訟制度設(shè)計予以規(guī)避。臺灣地區(qū)對于公民訴訟制度抱持非常謹(jǐn)慎的態(tài)度，普遍認(rèn)為此種維護(hù)公益訴訟系屬主觀訴訟之例外，不宜過度擴(kuò)張，因此須以法律有特別規(guī)定者為限。[13]一方面可對公民在主體范圍內(nèi)進(jìn)行限定，可依據(jù)案件的性質(zhì)、訴訟主客體等，以確定案件的訴訟主體限于直接、間接利害關(guān)系；另一方面，在法院立案的特殊階段，可以加大對濫訴問題的審查力度，杜絕濫訴的發(fā)生。

綜上所述，大陸地區(qū)應(yīng)將訴訟主體擴(kuò)張至公民，通過調(diào)動公民積極性以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，并彌補(bǔ)公權(quán)力的不足，以當(dāng)事人的訴權(quán)為先，在制度設(shè)計上正視和解決“濫訴問題”。

（2）主體二：社會團(tuán)體。前文可知，社會團(tuán)體在大陸實踐中，類似自然之友的“草根”團(tuán)體以訴訟主體身份起訴的機(jī)會少之又少，反而是以類似中華環(huán)保聯(lián)合會等“具有一定官方背景”的團(tuán)體成為主流。反觀臺灣地區(qū)以社會團(tuán)體（法人）為代表的訴訟模式，因其財力、物力、人力的聚集性，改變公民個人與強(qiáng)勢被告?zhèn)鹘y(tǒng)的不平等地位，可以更好地保障當(dāng)事人的權(quán)益。

一是社會團(tuán)體應(yīng)一視同仁。一方面，社會團(tuán)體的發(fā)展直接帶動公益訴訟制度的完善，故社會團(tuán)體的發(fā)展只有遵循市場經(jīng)濟(jì)“優(yōu)勝劣汰”的規(guī)律，在國家指導(dǎo)和社會關(guān)注方面一視同仁，同等競爭，才能營造出社會團(tuán)體發(fā)展的良性局面；另一方面，“草根”團(tuán)體其組成人員多數(shù)來自社會最普遍、罪基礎(chǔ)的公民大眾，“官方背景”的團(tuán)體成員更多的為“吃公糧”的國家公務(wù)人員，二者在問題處理的積極性上有較大的區(qū)別。

二是社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)成為主流。不可否認(rèn)的是，大陸地區(qū)公權(quán)力色彩濃厚的訴訟模式，因其公權(quán)力之強(qiáng)大，在問題的處理和解決上更為高效。反觀社會團(tuán)體：首先，從人員構(gòu)成角度來看：社會團(tuán)體的組成來自于權(quán)利易受侵害的弱勢公民，公權(quán)力機(jī)關(guān)的組成為權(quán)利保障良好的公務(wù)人員，其二者在發(fā)現(xiàn)問題和處理問題的積極性上有一定的差異；其次，從數(shù)量上來看，公權(quán)力機(jī)關(guān)為已經(jīng)既定的政府部門，只能在微觀的部門人數(shù)上增減，宏觀的部門數(shù)量無法變動，而社會團(tuán)體是一種新型的法人形式，有明文規(guī)定的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，從長遠(yuǎn)來看其在數(shù)量上必將多于前者；最后，從職能上來看，公權(quán)力機(jī)關(guān)在訴訟的基礎(chǔ)上仍有相關(guān)本職工作且人員數(shù)量只可微調(diào)，訴訟職能的增加對公權(quán)力機(jī)關(guān)是一種負(fù)擔(dān)，社會團(tuán)體為較松散的組織，且人數(shù)的彈性大，可以很好的承擔(dān)訴訟職能。

（3）主體三：特定的國家機(jī)關(guān)。此類國家機(jī)關(guān)是指擁有國家強(qiáng)制力、負(fù)有保護(hù)公共利益、承擔(dān)特定職能的機(jī)關(guān)，由法律明文規(guī)定其主主體地位，故其有義務(wù)基于相應(yīng)的國家管理職能，為公共利益向相應(yīng)的侵權(quán)行為提起訴訟。

有關(guān)國家機(jī)關(guān)因其自身的公權(quán)力在執(zhí)行上具有高效性，因其作為主體所涉及的案件與其自身管理內(nèi)容有關(guān)具有專業(yè)性，其權(quán)利來源與法律具有合法性，基于此三性可以成為訴訟的主體。但作為國家機(jī)關(guān)其本職工作應(yīng)置于首位，故相較于其他訴訟主體，有關(guān)國家機(jī)關(guān)無法成為訴訟主體的主流。

（4）主體四：檢察機(jī)關(guān)。我國第一例檢察機(jī)關(guān)為公益訴訟主體的案件，是1997年河南方城縣獨樹鎮(zhèn)工商所低價轉(zhuǎn)讓門面房的案件，該院依據(jù)1954年《人民檢察院組織法》第4條第6項，以原告身份向法院起訴要求法院確認(rèn)轉(zhuǎn)讓合同無效，最終法院支持了檢察院的訴訟請求。[13]可目前關(guān)于檢方的該項職能已被取消，因而產(chǎn)生了較多的法院將案件拒之門外的問題。

基于此，對于檢察院是否應(yīng)該成為訴訟主體，學(xué)界有不同觀點。觀點一：檢查機(jī)關(guān)不應(yīng)成為公益訴訟主體持有此觀點的學(xué)者認(rèn)為，從現(xiàn)有的司法時間來看，檢察機(jī)關(guān)作為“環(huán)境民事公益訴訟”的原告，帶來的不是司法現(xiàn)代化的效應(yīng)，確實訴訟程序正義的削弱。[15]也有學(xué)者對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟表示擔(dān)憂，認(rèn)為“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟易造成法律身份的混淆”。總結(jié)四個方面論述：首先，從法律依據(jù)角度來看，根據(jù)現(xiàn)行《民事訴訟法》第15條之規(guī)定，是與檢察機(jī)關(guān)作為主體最為“近似相關(guān)”的條文，但嚴(yán)格來說該條文并沒有明確檢察機(jī)關(guān)的民事公益訴權(quán)；其次，從法理角度來看，民事公益訴訟的本質(zhì)在于原告的“民”，即個人私權(quán)之間的糾紛解決方式，檢察機(jī)關(guān)自身的公權(quán)強(qiáng)于私權(quán)，在訴訟中將造成天平兩端的不平衡，違背了民事訴訟的法理；再次，從執(zhí)行層面來看，檢察機(jī)關(guān)與案件受害人所處地位不同，加之公益訴訟各方利益沖突復(fù)雜，檢察機(jī)關(guān)難以通過自身的判斷做出滿足各方的決定；最后，從實施效果層面來看，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟掩蓋行政管理漏洞。因為檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)的使用原理在于，檢察機(jī)關(guān)通過對失職政府部門的檢察，推動相關(guān)部門對企業(yè)、法人等（潛在民事公益訴訟被告）的監(jiān)管，若將檢察機(jī)關(guān)賦予訴訟主體的權(quán)利，一方面削弱了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督效力，另一方面檢察機(jī)關(guān)可以通過后續(xù)的訴訟手段來達(dá)到彌補(bǔ)過失的目的，則檢察權(quán)將被置于可有可無的境地，這是我們所不愿意看到的。

值得一提的是，我國臺灣地區(qū)的環(huán)境保護(hù)規(guī)定中的環(huán)境公民訴訟，主要是以“國民”或公益團(tuán)體為起訴主體的，并沒有涉及檢察院或環(huán)境行政監(jiān)督機(jī)關(guān)。其理由一方面是基于完善法律制度下，蓬勃發(fā)展的以社會團(tuán)體為主流的公益訴訟模式，滿足了臺灣地區(qū)對公益訴訟的需求；另一方面也是基于，對檢察院自身有自己的專門職能，提起環(huán)境民事公益訴訟或行政公益訴訟并非其本職工作，且檢察建議的方式更能保障檢察權(quán)的效力。故臺灣地區(qū)并未賦予檢察院主體資格。

觀點二：公益訴訟的主體應(yīng)包括檢查機(jī)關(guān)。持有此觀點的學(xué)者認(rèn)為：在中國，從檢察院自身的諸多既有條件和潛在因素綜合考量，也可以看到檢察院實施群體訴訟的程序正當(dāng)性和現(xiàn)實可能性?；跈z察機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)關(guān)地位，以及公權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，無不展現(xiàn)出其成為民事訴訟主體的優(yōu)越性，學(xué)界中，將檢察機(jī)關(guān)列入公益訴訟主體亦是主流學(xué)說。

首先，基于檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，其在處理公益訴訟案件時有更多的權(quán)利（諸如：調(diào)查取證權(quán)）以輔助其參加訴訟；其次，民事公益訴訟一般涉及專業(yè)性比較強(qiáng)的領(lǐng)域，檢查機(jī)關(guān)內(nèi)部的高素質(zhì)、專業(yè)化隊伍可以很好的勝任；再次，檢察系統(tǒng)為垂直領(lǐng)導(dǎo)模式，檢察機(jī)關(guān)不受地方權(quán)力干涉，其獨立性決定了它的優(yōu)越性；最后，相對于將訴權(quán)擴(kuò)張到公民產(chǎn)生“濫訴”問題來說，檢察機(jī)關(guān)作為“公共利益”的代言人，更有獲得訴訟主體地位的資格。筆者贊同第二種觀點（主流學(xué)說）。首先，宏觀角度來說，公益訴訟的存在目的在于更好地處理社會中出現(xiàn)的“公地悲劇”問題，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)對于“公地悲劇”問題的處理，無論從專業(yè)技術(shù)方面、權(quán)利能力方面以及執(zhí)行效力方面，都展現(xiàn)出其他主體所無與倫比的優(yōu)勢；其次，在法律依據(jù)層面，面對新《民事訴訟法》第15條中的“機(jī)關(guān)”一詞，不同人可以進(jìn)行的不同解讀，但并無絕對一說；再次，從法理層面來說，檢察機(jī)關(guān)以公權(quán)力的身份介入民事訴訟糾紛問題的確會造成司法不公正，故可將檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟規(guī)制為純公益性的訴訟，諸如環(huán)境公益訴訟、行政公益訴訟等；最后，關(guān)于前述檢察權(quán)的觀點，是基于默認(rèn)檢察機(jī)關(guān)無法同時完成檢察工作和訴訟工作的前提之下的，一方面考慮到檢察機(jī)關(guān)自身的優(yōu)越性，另一方面考慮到訴訟主體的多元化，檢察院完全可以勝任二者，故檢察權(quán)被置于可有可無境地的情況并不存在。

臺灣地區(qū)較之于大陸，在立法、司法、執(zhí)法的復(fù)雜性上不可同日而語，故采開放式觀點，認(rèn)為在大陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化多元的背景下，訴訟主體限制越少則更有利于公益訴訟制度的推廣與發(fā)展。在公民個人方面，認(rèn)可公民的訴訟主體地位，輔之以制度設(shè)計正視和解決“濫訴”問題；在社會團(tuán)體方面，學(xué)習(xí)臺灣模式，將社會團(tuán)體作為訴訟主體的代表，在社會團(tuán)體發(fā)展中一視同仁，以市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰的方式推動大陸地區(qū)社會團(tuán)體的發(fā)展，以此進(jìn)一步推動社公益訴訟制度；在有關(guān)國家機(jī)關(guān)方面，基于其自身的“三性”，賦予其訴訟主體地位，但對其訴訟客體進(jìn)行限制，僅限于其主管案件范圍；在檢查機(jī)關(guān)方面，鼓勵檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入訴訟主體行列，在訴訟范圍內(nèi)將其限制于純公益性案件，用實踐和發(fā)展的眼光，看來檢察機(jī)關(guān)的地位。

總之，在討論兩岸“立法先后，實踐先后”的公益訴訟發(fā)展模式之優(yōu)劣中，在大陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化多元的大背景下該如何選擇問題中，最適合大陸的發(fā)展模式，應(yīng)是堅持“先實踐，后立法”的穩(wěn)健型大陸模式的前提，借鑒臺灣模式，以優(yōu)秀立法為藍(lán)本，在本土化的過程中，通過針對性的立法，開啟民智、指導(dǎo)政府、調(diào)動公眾參與積極性，營造良好的學(xué)法、立法、執(zhí)法、司法風(fēng)氣，孕育更適合公益訴訟制度、乃至司法制度生長的土壤，加之以引入“特別之規(guī)定”以彌補(bǔ)主管機(jī)關(guān)之缺陷，提升主管機(jī)關(guān)執(zhí)行效力。

“以社團(tuán)組織為代表，抑或以法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織為核心”的公益訴訟主體起訴模式的討論在學(xué)術(shù)界仍各執(zhí)一詞。持訴訟主體限制越少則更有利于公益訴訟制度的推廣與發(fā)展的觀點，是以社會團(tuán)體為代表的，包含檢察院、相關(guān)行政主管部門、依法成立的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、從事環(huán)境保護(hù)和社會公益事業(yè)法人組織、基層群眾性自治組織以及公民等多元主體的訴訟方式。

兩岸的公益訴訟制度尚處在探索初期，隨著時間發(fā)展，未來的走向仍是未知數(shù)，亦將有許多新的問題和現(xiàn)象產(chǎn)生，對于大陸地區(qū)的公益訴訟制度發(fā)展將有巨大的借鑒意義，需要廣大學(xué)者不斷關(guān)注并進(jìn)行相應(yīng)研究。

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（責(zé)任編校：周欣）

2016－06－21

李唯（1992－），福建泉州人，華僑大學(xué)碩士研究生，研究方向為訴訟法。梁汪洋（1993－），安徽合肥人，華僑大學(xué)碩士研究生，研究方向為民商法。

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