肖玉盛，聶志平

(江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與公共管理學(xué)院，江西 南昌 330045)

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農(nóng)村空巢老人利益表達問題探析

肖玉盛，聶志平

(江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與公共管理學(xué)院，江西 南昌 330045)

農(nóng)村空巢老人是我國一個龐大的特殊老年群體，近年來，該群體的相關(guān)利益問題日益受到關(guān)注。農(nóng)村空巢老人利益表達存在著制度化利益表達渠道阻滯，非制度化利益表達渠道成主流，利益表達方式非合法化，表達內(nèi)容片面等問題。要完善農(nóng)村空巢老人利益表達，應(yīng)從以下幾方面著力：增強利益表達主體意識；拓寬和完善利益表達渠道；培育農(nóng)村空巢老人組織；完善農(nóng)村空巢老人社會保障制度。

農(nóng)村；空巢老人；利益表達；政治參與

農(nóng)村空巢老人是中國農(nóng)村日益龐大的一個老年群體，其嚴峻的生存和發(fā)展?fàn)顩r在近些年引起國內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注。相關(guān)研究主要集中在農(nóng)村空巢老人的由來、養(yǎng)老、生存和發(fā)展方面，而對其利益表達的研究卻相對匱乏。

“空巢老人”源自西方家庭生命周期中的“空巢期”這一概念。國內(nèi)對于農(nóng)村空巢老人的界定大同小異，一致認為農(nóng)村空巢老人應(yīng)具有農(nóng)村戶籍且常年居住在農(nóng)村，但在老人年齡、有無子女、與子女居住距離、老人居住地點、分離時間程度等的界定上存在分歧。2007年全國老齡工作委員會的一份調(diào)查報告把農(nóng)村空巢老人定義為無義務(wù)贍養(yǎng)人、或有子女但不同吃同住的農(nóng)村老人。黃羿友認為農(nóng)村空巢老人不能包括進入機構(gòu)養(yǎng)老的老人和65歲以上的無子女老人[1]。邵德興認為農(nóng)村空巢老人是年滿60周歲的無子女或與子女分開居住的老人[2]。申秋紅認為農(nóng)村空巢老人需滿足有子女、子女一年回家1-2次、子女一年至少有6個月不在家、狀況具有持續(xù)性4個條件[3]。

利益表達研究始于1940年代的國外，美國政治學(xué)家阿爾蒙德認為某個集團或個人提出政治要求的過程就是利益表達。王春福認為利益表達是公民為影響公共政策輸出，而通過某種渠道和方式向執(zhí)政黨、政府和社會各級組織提出利益訴求的過程[4]。利益表達是人們追求政治權(quán)利的一種方式，是個人或利益集團向黨和政府提出要求的正當(dāng)行為，是公權(quán)力機關(guān)進行相關(guān)活動的基礎(chǔ)和前提[5]。此外，利益表達是社會公眾與政治系統(tǒng)進行溝通和互動的基本環(huán)節(jié)，是一種重要的政治參與形式[6]。

一 農(nóng)村空巢老人利益表達的必要性及意義

(一)農(nóng)村空巢老人利益表達的必要性

黨的十六屆五中全會提出“為適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)和利益格局的發(fā)展變化，必須建立科學(xué)有效的利益表達機制”。孫立平認為：“協(xié)調(diào)利益關(guān)系的首要問題就是利益表達，有效的利益表達機制是其他利益協(xié)調(diào)機制發(fā)揮作用的前提?！盵7]中國最大的群體在農(nóng)村，全面建成小康社會，最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村，特別是“老少邊貧”地區(qū)。農(nóng)村空巢老人作為農(nóng)村地區(qū)愈發(fā)龐大的弱勢群體，其利益的實現(xiàn)，關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定和整體生活、文化面貌的提升，更牽動著近3億農(nóng)民工和千萬留守兒童，而農(nóng)村空巢老人利益實現(xiàn)的首要問題就是利益表達。

(二)農(nóng)村空巢老人利益表達的意義

1.整合群體利益，暢通利益表達渠道，維護社會穩(wěn)定

用完善的利益表達機制協(xié)調(diào)好各群體的利益關(guān)系，是構(gòu)建和諧社會的基本任務(wù)之一。制度化的公民訴求是維護社會穩(wěn)定的根本所在[8]。農(nóng)村空巢老人有組織的利益表達，能夠讓其利益表達渠道暢通，利益訴求也易被決策者采納和落實，這是建設(shè)和諧社會的應(yīng)有之義。

2.提高農(nóng)村空巢老人生活水平，維護合法權(quán)益

維護弱勢群體合法權(quán)益必須完善其利益表達機制，完善的利益表達機制能夠提升社會政策的有效性[9]。利益表達的最終目的是通過影響公共政策，做出對整個群體有益的社會價值分配。農(nóng)村空巢老人作為弱勢群體，對社會資源占有不足，對公共政策影響微弱，迫切需要通過利益表達參與社會價值分配。

3.增強農(nóng)村空巢老人政治參與能力

完善的利益表達機制能夠激發(fā)農(nóng)村弱勢群體的政治參與和政治學(xué)習(xí)熱情，弱勢群體的良性政治參與是促進社會公平、公正的應(yīng)有之義[10]。農(nóng)村空巢老人已然成為農(nóng)村地區(qū)的主要常住人口，其利益表達是推進基層民主政治建設(shè)的現(xiàn)實需要。農(nóng)村空巢老人利益表達是政治參與活動，需要一定的政治參與能力，在自身需求和適當(dāng)動機的推動下，農(nóng)村空巢老人會通過各種資源提升自己的政治參與能力，倒逼社會治理改革，進而促進基層民主政治建設(shè)，加快基層社會治理創(chuàng)新。

二 農(nóng)村空巢老人利益表達存在的問題

農(nóng)村空巢老人利益表達擺脫不了農(nóng)民利益表達的困境和弱勢群體利益表達的貧弱，綜合起來主要有以下幾方面的問題：

(一)制度化利益表達渠道阻滯，非制度化利益表達渠道成主流

利益表達渠道關(guān)系到利益表達成效。當(dāng)前農(nóng)民的利益表達渠道主要有村兩委、人大和政協(xié)、信訪制度、大眾傳媒、集會、行政復(fù)議和行政訴訟[11]。利益表達渠道分為制度化渠道和非制度化渠道，然而制度內(nèi)的渠道對農(nóng)村空巢老人作用微弱，制度外渠道反而大行其道。

村兩委是農(nóng)村空巢老人最直接的利益表達渠道，然而在民主政治建設(shè)滯后，“門難進、臉難看、事難辦”的基層[12]，農(nóng)村空巢老人想?yún)⑴c村委會議和要求村務(wù)公開，在村干部及周邊人看來是“不切實際”和“異想天開”，許多事情在“權(quán)衡”下不了了之。

人大代表制度是中央和各級行政區(qū)域的民意表達制度，人大代表及其組成機構(gòu)具有建議、質(zhì)詢、監(jiān)督、立法等權(quán)力。但在有些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大流于形式，其上的各級人大也存在對各級政府和黨組織監(jiān)督、建議和質(zhì)詢乏力的問題。今年兩會的一個媒體調(diào)查顯示，去年僅35.8%的代表行使過質(zhì)詢或詢問權(quán)。此外，各級人大代表存在精英化、兼職化和農(nóng)民代表少數(shù)化的缺陷[13]，使得這一利益表達渠道對農(nóng)村空巢老人作用不大。政協(xié)作為人大之外的民意表達機構(gòu)精英化更甚，在農(nóng)村空巢老人利益代表上具有局限性。

信訪是組織或個人通過各種形式向政府部門表達訴求、反映情況，由行政機關(guān)依法處理的活動。信訪是目前農(nóng)村地區(qū)最主要的制度化利益表達渠道，在民情上達、化解民眾矛盾、消除民憂、保障公民監(jiān)督和決策參考等方面發(fā)揮重大作用[14]。然而在實際操作中存在諸多對上訪農(nóng)民截訪、扣押等非法行為，還有上訪人員鬧訪，造成在信訪上的一個雙向不良形象。

行政復(fù)議和行政訴訟通俗地來講就是“民告官”。但基層政府和農(nóng)村居民的不熟悉和無準(zhǔn)備，使“民告官”這條利益表達渠道在精力有限的農(nóng)村空巢老人處很難有開頭，就算有開頭，期望也多半無法達成。

制度化利益表達渠道在農(nóng)村堵塞程度不一，總的來說發(fā)達地區(qū)及城市周邊相對暢通，而落后和偏遠地區(qū)則不理想[15]。此外，農(nóng)村空巢老人在利益表達渠道的利用上不均衡，突出表現(xiàn)在政治參與的積極性和有效性兩個方面。

“鬧大”是農(nóng)民常用的非制度化利益表達渠道，通過給政府施加壓力以滿足利益要求，如媒體曝光、集體上訪、越級上訪、上街打橫幅、集會等，其特點是踩線而不越線，與暴力和威脅社會穩(wěn)定的行為有區(qū)別[16]。然而“鬧大”者除了少數(shù)保持理性的能夠走到解決問題的道路上，大都不能得到滿意的結(jié)果，“鬧大”的代價讓農(nóng)村空巢老人心有余而力不足。除“鬧大”外，部分農(nóng)民還采用不配合工作、找關(guān)系、民間議論等非制度化利益表達渠道。

(二)利益表達方式非合法化

利益表達方式是進行利益表達所采取的策略和手段，即利用利益表達渠道向利益表達客體輸入一些作用物來實現(xiàn)利益訴求。同一渠道可以有合法和非合法的利益表達方式，但制度化渠道比非制度化渠道在非合法方式上的選擇空間更小。農(nóng)民在利益表達上更多的采取托關(guān)系、賄賂、暴力和鬧事的方式，加劇了制度化表達渠道的堵塞[17]。

(三)表達內(nèi)容片面，以資源性表達居多

利益表達主要圍繞資源性權(quán)益和政治性權(quán)利兩方面的內(nèi)容進行，資源性權(quán)益是具體的可得性強的利益，主要是經(jīng)濟性利益；政治性權(quán)利主要指政治活動中的參與問題。在利益表達內(nèi)容的優(yōu)先性上，政治性權(quán)利優(yōu)先于資源性權(quán)益，兩者是主動與被動、持續(xù)與短暫的差異[18]。農(nóng)村空巢老人的局限性，讓其更看重眼前的利益，亦即對自身見效快的利益，以農(nóng)民上訪為例，上訪人員的利益訴求主要集中在具體的經(jīng)濟性利益上，而非政治權(quán)利上的要求。

三 農(nóng)村空巢老人利益表達問題的原因分析

(一)利益表達主體意識缺乏

利益表達是一項政治參與活動，需要一定的智慧和意志。文化和政治素質(zhì)的不足使農(nóng)民對政治、權(quán)利陌生，對利益表達這種技巧性活動不敢嘗試，或嘗試失敗而不前，或者采取一些自認為有效的非理性方式進行表達，如自殘、吵鬧等[19]。受封建“臣民、順民”以及小農(nóng)思想的影響，加之對政治和社會缺乏了解，農(nóng)村空巢老人普遍缺乏民主、平等和主人翁意識，在關(guān)乎自己權(quán)益的事情上，陷入不能表達、不想表達和不敢表達的境地。弱勢群體在利益的獲得與保障上缺乏主動性，且想法不夠長遠，問題的解決往往依賴于高層的主動。

(二)利益表達制度化程度低

相關(guān)制度的缺失和操作性不足使農(nóng)民利益表達缺乏有效的制度保障，缺乏穩(wěn)定的參與環(huán)境和權(quán)利救濟途徑[19]。加之有些基層黨政干部素質(zhì)不高，為人民服務(wù)意識不足，對農(nóng)民的政治參與缺乏必要的認識和準(zhǔn)備，看低農(nóng)民的利益表達需求和能力，其實利益表達的門檻就是清楚自己的利益需求。

縣級及以上人大代表通過間接選舉產(chǎn)生，且大部分來自掌握政治、經(jīng)濟、文化等資源的強勢群體，缺乏這些資源的農(nóng)民代表話語權(quán)有限[20]。此外，人大和政協(xié)代表大多專注于為各自的團體進行利益表達，缺乏為農(nóng)民尤其是農(nóng)村空巢老人解憂的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

各級政府都非常重視信訪工作，但這個重視大多來自績效考核的壓力和領(lǐng)導(dǎo)的不堪其擾，信訪機構(gòu)缺乏實權(quán)，地位尷尬[21]。信訪人員在當(dāng)?shù)責(zé)o法解決問題或?qū)Y(jié)果不滿意，大都越級上訪，然而信訪管理的屬地原則，使得問題最終還是回到原地，進而陷入不良循環(huán)。此外，基層信訪工作人員工作壓力大、素質(zhì)參差不齊，難保不出現(xiàn)非理性或無奈的行為。

法律維權(quán)是弱勢群體最后的制度化利益表達渠道，行政訴訟和行政復(fù)議不僅經(jīng)濟成本高、耗時長，還給人巨大的身心壓力。出于保全自身及地方形象的原因，行政訴訟和行政復(fù)議最終成功者不多。非制度化利益表達渠道的泛濫，雖有“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的觀念存在，癥結(jié)還是利益表達制度化程度低，非合法化的利益表達方式主體素質(zhì)不夠。

(三)缺乏利益表達平臺

我國有眾多全國性群體或團體組織，如工商聯(lián)、婦聯(lián)、工會、殘聯(lián)、共青團等，卻沒有全國性的農(nóng)民協(xié)會，更沒有相關(guān)的農(nóng)村空巢老人利益組織[21]。在沒有龐大的組織為農(nóng)村空巢老人發(fā)聲和擴聲的情況下，分散的利益訴求產(chǎn)生的壓力過小，最終制度化利益表達渠道沒法疏通，干預(yù)不了社會價值物的分配。

(四)農(nóng)村空巢老人陷入養(yǎng)老困境

首先農(nóng)村空巢老人經(jīng)濟薄弱，在生理需求沒滿足的條件下，不會為了“不打緊”的政治活動而“破費”[22]。其次，農(nóng)村空巢老人生理機能老化，體弱多病，缺乏生活照料，缺乏奔走的精力。再次，農(nóng)村空巢老人由于長期的孤寂生活，缺乏對外交流和對外界的了解，想法簡單，筆者在詢問一些空巢老人內(nèi)心有何希冀時，回答基本上是后代的生活、工作和學(xué)業(yè)更好之類的。此外，老人的內(nèi)心雖然充滿焦慮和抑郁，卻已習(xí)慣了冷清、單調(diào)的生活方式，不太去涉足政治活動。

四 完善農(nóng)村空巢老人利益表達的對策

(一)增強利益表達主體意識

“打鐵還需自身硬”，利益表達主體意識的覺醒和提升是弱勢群體進行利益表達的先決條件。提升科學(xué)文化素質(zhì)，擁有民主、平等的公民意識，加之對制度、政策和法律的了解，就能實現(xiàn)想表達、能表達和敢表達的轉(zhuǎn)變，從而自覺用合法方式通過制度化利益表達渠道為自己和群體爭取到合法權(quán)益。增強農(nóng)村空巢老人利益表達主體意識，可以通過老年教育、媒體節(jié)目、入戶宣傳和集中宣講的方式，還應(yīng)加大對農(nóng)村教育的投入，提升農(nóng)村居民整體的科學(xué)文化素質(zhì)，讓先進帶動后進。

(二)拓寬和完善利益表達渠道

利益表達渠道是農(nóng)村空巢老人利益表達的載體，只有通過它，才能向決策者發(fā)出自己的聲音，使其實施對自己有益的公共政策。

1.轉(zhuǎn)變政府職能，推進基層服務(wù)型政府建設(shè)

在進行利益表達渠道建設(shè)時，必須同步推進各級政府的職能轉(zhuǎn)變，尤其是組織、制度和觀念相對落后的基層政府，要改變不良作風(fēng)，依法、依規(guī)進行公共行政活動，為民做實事，做好事，讓農(nóng)村空巢老人便捷地進行維權(quán)型和治理型利益表達。

2.加強基層民主政治建設(shè)

加強村民自治，實踐“三個自我”和“四大民主”，落實差額選舉，讓民眾對候選人的資格進行把關(guān)，選出能為大家謀福的村干部和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人大代表。

3.完善人大和政協(xié)制度

適當(dāng)提高農(nóng)民人大代表比例，保證農(nóng)民話語權(quán)，逐漸推行人大代表專職化、長期化，落實和強化選民的監(jiān)督、罷免權(quán)。此外，落實鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人大代表直選制度，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大流于形式，提升人大代表的用權(quán)能力和政協(xié)代表的參政議政能力。

4.完善信訪制度

首先要正確對待越級上訪，區(qū)分維權(quán)型、治理型和謀利型上訪，依法、依規(guī)進行信訪工作。各政府部門對于同級或上級信訪機構(gòu)轉(zhuǎn)交的信訪問題，要認真依法、依規(guī)予以解決。為保證問題的解決，可建立第三方監(jiān)督機制，著重治理向上級信訪機構(gòu)花錢買平安的行為，落實信訪上的公務(wù)員績效考核制度。

5.規(guī)范法律救濟，加強農(nóng)村地區(qū)法律救助建設(shè)

賦予行政監(jiān)督機構(gòu)相對獨立的地位，以更好地履行行政救濟職責(zé)。完善和推廣“民告官”案件的異地管轄和異地審判辦法，各地區(qū)的司法單位和組織定期開展送法下鄉(xiāng)活動，設(shè)立巡回法庭，守住農(nóng)村空巢老人利益表達的最后陣地。

6.充分利用社會媒體

大眾傳媒被譽為立法、司法和行政之外的“第四公權(quán)力”，其能量無法預(yù)估。媒體應(yīng)開辟更多關(guān)于農(nóng)村民生的欄目，增設(shè)有關(guān)農(nóng)村空巢老人的內(nèi)容，利用媒體為農(nóng)村空巢老人發(fā)聲，讓社會各界更多地關(guān)注農(nóng)村空巢老人，為其利益表達營造良好的社會輿論環(huán)境。

7.加強制度和電子政務(wù)建設(shè)

除了對常規(guī)制度化渠道著力外，還應(yīng)加強信息公開制度、聽證制度、公眾決策參與制度、領(lǐng)導(dǎo)接待制度、績效評價制度和電子政務(wù)的建設(shè)，讓民意表達暢通、便捷。

(三)加強組織建設(shè)，培育農(nóng)村空巢老人組織

推進社會多元治理，建立縣、鄉(xiāng)、村三級老年組織，加強其組織建設(shè)和利益表達的扶助，并確保獨立自主發(fā)展。組織化是與政治系統(tǒng)溝通與互動的必然選擇，是利益表達穩(wěn)定、自由的基礎(chǔ)和前提。系統(tǒng)的有組織的利益表達是農(nóng)村空巢老人穩(wěn)定、自由地進行利益表達的基礎(chǔ)，必須動員各方力量進行投入，建設(shè)牢固、可持續(xù)的農(nóng)村空巢老人組織。

(四)大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，完善農(nóng)村空巢老人社會保障制度

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，沒有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)做支撐的農(nóng)村弱勢群體利益表達只是空中樓閣。在當(dāng)前要大力落實農(nóng)村地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧政策，確保貧困人口如期脫貧，過上收入有保障、生活有盼頭的生活。社會保障是農(nóng)村空巢老人生活的穩(wěn)定器，當(dāng)前要逐漸提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，培育農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)組織，擴大大病保險和醫(yī)療救助的覆蓋面，為農(nóng)村空巢老人的精神生活制定和落實相應(yīng)的保障政策，從而在經(jīng)濟、生活和心理上降低農(nóng)村空巢老人的利益表達負擔(dān)。

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(責(zé)任編校：楊麗英)

An Analysis of the Problems Hindering the Expression of Interest of the Empty Nest Elderly in the Rural Areas of China

XIAOYu-sheng,NIEZhi-ping

(School of Humanities and Public Administration, Jiangxi Agricultural University, Nanchang 330045, China)

In the recent years, increasing attention has been given to the interest of a huge population of the empty nest elderly in the rural areas of China, whose expression of interest, however, is now hindered by many problems.They find the institutional channels frustrating, and have to turn to those non-institutional channels.They do it in illegal ways, and they focus more on their economic interest than on political rights.For their better expression of interest, we should work harder to 1)increase their subject consciousness, 2)widen and improve the channels, 3)establish their organizations, 4)improve their social security system.

rural China; the empty nest elderly; expression of interest; political participation

2016-05-30.

教育部人文社科規(guī)劃課題“農(nóng)村空巢老人的社會適應(yīng)及其行為選擇研究”(12YJAZH094)；江西省社會科學(xué)規(guī)劃課題“農(nóng)村空巢老人利益表達機制研究”(15SH09)。

肖玉盛(1991—)，男，江西贛州人，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院在讀碩士，研究方向：農(nóng)村社會保障；

聶志平(1968—)，男，江西樟樹人，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，本文通訊作者，研究方向：農(nóng)業(yè)科技吸納與創(chuàng)新。

C913.6

A

1673-0712(2016)05-0027-05