王泉清

(吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春 130117)

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健全我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法的思考

王泉清

(吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春 130117)

近年來，我國不斷加快金融改革步伐，取得一定成效，但在金融市場(chǎng)監(jiān)管及金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面，特別是其相關(guān)法律建構(gòu)方面更是有著諸多缺陷。文章立足于我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律工作進(jìn)行研究，旨在為我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的設(shè)立提供一些建議和意見。

金融；消費(fèi)者權(quán)益；保護(hù)立法

一、我國現(xiàn)階段金融消費(fèi)者保護(hù)存在的法律問題

我國現(xiàn)階段金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作中存在許多問題、其中又可劃分為監(jiān)管問題、金融機(jī)構(gòu)規(guī)范問題以及對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)途徑問題等諸多大的方面。

(一)金融消費(fèi)者保護(hù)法律中出現(xiàn)的問題

我國第一部《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》于1993年10月31日八屆全國人大常委會(huì)第4次會(huì)議通過，并自1994年1月1日起施行。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作取得很大的成就并日趨成熟，但是在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法領(lǐng)域，我國缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，對(duì)金融消費(fèi)者的法律保護(hù)依舊比較薄弱，存在諸多問題。

1.金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律分散。我國現(xiàn)階段金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律工作所面臨的最主要問題就是沒有統(tǒng)一的法律進(jìn)行規(guī)制，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)法律較為分散。我國對(duì)于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的相關(guān)規(guī)定在《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國證券法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國保險(xiǎn)法》《中華人民共和國信托法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中華人民共和國反洗錢法》等法律法規(guī)以及與之配套的《個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》等規(guī)章制度中均有直接的體現(xiàn)。但是這些法律法規(guī)及規(guī)章制度的覆蓋并不全面，甚至有很多漏洞。

2.金融消費(fèi)者權(quán)益自我保護(hù)途徑欠缺。在有關(guān)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的案件中，銀行、保險(xiǎn)公以及其他金融企業(yè)長期處于優(yōu)勢(shì)地位，而金融消費(fèi)者權(quán)益受到侵害的客戶缺乏合理的自我保護(hù)以及申訴途徑。首先，個(gè)人金融信息遭到泄露的客戶或者懷疑個(gè)人金融信息遭到泄露的客戶，在沒有遭受直接經(jīng)濟(jì)損失的前提下，無法通過現(xiàn)有的法律手段防止自己的金融財(cái)產(chǎn)蒙受損失。其次，由于金融消費(fèi)者和金融企業(yè)存在的巨大的信息不對(duì)稱問題以及金融產(chǎn)品特別是金融衍生產(chǎn)品中存在的“金融商品銷售者即為金融商品規(guī)則制定者”問題，導(dǎo)致絕大多數(shù)的金融消費(fèi)者在遇到合法權(quán)益受到侵害時(shí)，難以取得對(duì)自身有利的證據(jù)。

3.個(gè)人金融信息保護(hù)工作存在諸多漏洞。個(gè)人金融信息保護(hù)工作作為金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的重要組成部分之一，在我國現(xiàn)行法律體系下得到的體現(xiàn)非常貧乏。首先，我國個(gè)人金融信息法律層級(jí)較低。其次，我國將個(gè)人金融信息受到保護(hù)的權(quán)利納為隱私權(quán)的一部分，這在很大程度上導(dǎo)致客戶對(duì)自己的金融信息缺乏足夠的重視，甚至于有些相關(guān)部門在一定程度上也有意無意地忽視個(gè)人金融信息安全的重要性。

4.金融消費(fèi)者權(quán)益民事賠償欠缺。這在很大程度上是由于我國法律對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益受到侵害的案件多注重刑事、行政處罰，而忽視民事賠償造成的。對(duì)于金融這一關(guān)系國家發(fā)展的特殊領(lǐng)域，相關(guān)法律法規(guī)加大對(duì)違法甚至犯罪的金融機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員的懲處力度是有必要的。

(二)金融企業(yè)保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益中存在的問題

1.金融相關(guān)企業(yè)缺乏對(duì)自身的準(zhǔn)確定位。金融行業(yè)作為國家最重要行業(yè)之一，在其擁有國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的重要領(lǐng)域這一身份之前，首先是作為一個(gè)服務(wù)行業(yè)存在的。而在我國，金融相關(guān)企業(yè)長期處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，這一問題存在于金融行業(yè)的方方面面。

2.解釋說明義務(wù)履行缺失。我國一些金融機(jī)構(gòu)在對(duì)客戶銷售金融商品之前，沒有很好地履行解釋說明義務(wù)，甚至出現(xiàn)對(duì)客戶刻意隱瞞，進(jìn)而導(dǎo)致客戶蒙受損失的情況。在我國金融機(jī)構(gòu)，特別是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)中，對(duì)一般金融客戶，特別是年齡較大的客戶銷售保險(xiǎn)產(chǎn)品時(shí)，存在普遍地違反解釋說明義務(wù)的情況，常常導(dǎo)致老人辛苦一生的積蓄受到損失。這一損失在金融企業(yè)看來可能微不足道，但是對(duì)很多金融消費(fèi)者而言，造成的損失可謂“生命中無法承受之重”。

(三)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作監(jiān)管中出現(xiàn)的問題

我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)復(fù)雜，不利于對(duì)職權(quán)重疊區(qū)域可能發(fā)生的侵害金融消費(fèi)者權(quán)益情況進(jìn)行監(jiān)管。我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是由中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)組成的，俗稱“一行三會(huì)”。但是這種模式下難免由于金融行業(yè)的不斷發(fā)展創(chuàng)新出現(xiàn)職權(quán)上的重疊和缺失，為監(jiān)管工作增加難度，導(dǎo)致監(jiān)管不力。

1.新興金融產(chǎn)品監(jiān)管缺失。P2P即peer-to-peer，是一種在我國新興的個(gè)人與個(gè)人之間的小額借貸交易，我國在這一方面的監(jiān)管工作一直有所不足。如果說P2P可能不是大多數(shù)金融消費(fèi)者所熟悉的金融業(yè)務(wù)，那走入千家萬戶的互聯(lián)網(wǎng)金融，在監(jiān)管方面也存在許多問題，導(dǎo)致金融消費(fèi)者權(quán)益可能遭到侵害。

2.民間借貸監(jiān)管缺位。民間借貸是指公民之間、公民與法人之間、公民與其他組織之間借貸。只要雙方當(dāng)事人意思表示真實(shí)即可認(rèn)定有效，因借貸產(chǎn)生的抵押相應(yīng)有效，但利率不得超過人民銀行規(guī)定的相關(guān)利率。而民間借貸的法律保障主要來自《合同法》，這種保障措施一般只能夠在民事糾紛發(fā)生后起到作用，但是作為整個(gè)金融市場(chǎng)的一個(gè)組成部分，僅僅事后補(bǔ)救是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，防患未然，但是我國金融行業(yè)監(jiān)管在這一方面還無能為力。

二、我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法的完善建議

完善金融消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)立法所遇到的問題首先是應(yīng)擴(kuò)大《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中消費(fèi)者的界定范圍，將金融消費(fèi)者納入其范疇與另立新法之間的抉擇。筆者認(rèn)為，盡快制定并頒布獨(dú)立的《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》實(shí)屬必要?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的基本法律，其范疇當(dāng)然應(yīng)當(dāng)涵蓋金融消費(fèi)者，使其享有《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)所有消費(fèi)者的普遍保護(hù)。但鑒于金融市場(chǎng)與金融商品交易的特殊性，對(duì)普通消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)與對(duì)金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)存在越來越大的差異性，為此還需要對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)必須做特別規(guī)定。這種特別規(guī)定如果安排在如在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中，容易使該法產(chǎn)生結(jié)構(gòu)扭曲、功能變異，甚至超出其應(yīng)有的承載力。因此，單獨(dú)設(shè)立《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》是必然的趨勢(shì)，最終使其與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》形成特別法與普通法的關(guān)系。而對(duì)《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》應(yīng)涵蓋的內(nèi)容，主要包括整合完善現(xiàn)有法律中涉及金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的主要內(nèi)容以及對(duì)現(xiàn)有法律中未規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充兩個(gè)方面。以期金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作能夠做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。”

(一)整合現(xiàn)有法律中的有關(guān)內(nèi)容

針對(duì)我國有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)法律法規(guī)十分分散的問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)該將有關(guān)部分集中至《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》之下，以降低司法難度以及盡量避免因?yàn)榉蓮?fù)雜而出現(xiàn)的誤判情況的發(fā)生。其中除了包括《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》所規(guī)定的消費(fèi)者享有的知悉真實(shí)情況權(quán)、自主選擇權(quán)、人身財(cái)產(chǎn)安全權(quán)、公平交易權(quán)、依法求償權(quán)、監(jiān)督批評(píng)權(quán)和受尊重權(quán)等權(quán)利和其他必要部分之外，還應(yīng)包括《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》《證券法》等法律中的有關(guān)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的部分。并且對(duì)這些規(guī)定進(jìn)行符合金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)需要的解釋說明。

而現(xiàn)有的含有對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)規(guī)定的法律法規(guī)如《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《保險(xiǎn)法》《證券法》等法律則分工負(fù)責(zé)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)守法經(jīng)營以及指導(dǎo)相關(guān)部門實(shí)施有效監(jiān)管，將不再突出金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的規(guī)制。

(二)設(shè)立《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》應(yīng)涵蓋的內(nèi)容

作為《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的立法之本，首先應(yīng)該明確金融消費(fèi)者這一概念，使其具有法定的內(nèi)涵。而其新增內(nèi)容應(yīng)包括明確金融企業(yè)定位，規(guī)范金融企業(yè)各項(xiàng)義務(wù)，明確個(gè)人金融信息保護(hù)機(jī)制，建立金融消費(fèi)者自我保護(hù)途徑，建立單獨(dú)的監(jiān)管、執(zhí)法以及仲裁機(jī)構(gòu)，建立合理的民事賠償機(jī)制等諸多方面。

1.明確金融企業(yè)定位與其應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。針對(duì)現(xiàn)階段我國金融企業(yè)中出現(xiàn)的以優(yōu)勢(shì)地位自居，未將金融消費(fèi)者置于平等主體地位，使金融消費(fèi)者對(duì)金融企業(yè)甚至整個(gè)行業(yè)產(chǎn)生反感乃至抵制情緒的情況。有必要在《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中加入明確規(guī)定，確立金融行業(yè)是一個(gè)以出售金融商品、提供金融服務(wù)為主的服務(wù)性行業(yè)，與金融消費(fèi)者是兩個(gè)平等的主體。

金融企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)主要包括金融機(jī)構(gòu)不得單方面變更與金融消費(fèi)者簽訂的合同的義務(wù)；金融機(jī)構(gòu)不得設(shè)置違反公平原則的交易條件，損害金融消費(fèi)者合法權(quán)益的義務(wù)；金融機(jī)構(gòu)需確保金融消費(fèi)者個(gè)人信息安全，不得侵犯?jìng)€(gè)人隱私的義務(wù)；金融機(jī)構(gòu)對(duì)所出售金融商品以及提供的相關(guān)服務(wù)的解釋說明義務(wù)以及金融機(jī)構(gòu)的告知義務(wù)等。其中需要特別強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)的解釋說明義務(wù)。

2.建立行之有效的個(gè)人金融信息保護(hù)機(jī)制。我國在個(gè)人金融信息保護(hù)方面一直將其歸為隱私權(quán)的一個(gè)組成部分，筆者認(rèn)為，個(gè)人金融信息安全作為金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的一個(gè)重要組成部分，應(yīng)該在《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中得到體現(xiàn)并給予高度重視。第一，在金融機(jī)構(gòu)辦理的各項(xiàng)業(yè)務(wù)中，凡是涉及需要收集客戶個(gè)人信息的情況，必須與客戶簽訂個(gè)人金融信息保密合同，或者于合同中明確其保護(hù)客戶個(gè)人金融信息的義務(wù)及違反該義務(wù)時(shí)客戶有權(quán)獲得相應(yīng)賠償。第二，明確規(guī)定商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)在需要將客戶的信息披露給所有關(guān)聯(lián)第三方和非關(guān)聯(lián)第三方時(shí)，有義務(wù)征得客戶的同意，并且客戶在收到征詢意見時(shí)有權(quán)利選擇終止與該金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)或其他合作關(guān)系并禁止該金融機(jī)構(gòu)將其信息向該非關(guān)聯(lián)第三方披露，以保護(hù)客戶的各項(xiàng)信息安全。第三，引入我國公民個(gè)人金融信息跨境保護(hù)機(jī)制。只有當(dāng)?shù)谌龂_實(shí)能夠提供充分的保護(hù)的情況下，客戶個(gè)人金融信息的管理金融機(jī)構(gòu)才可以向該第三國轉(zhuǎn)移客戶的個(gè)人金融信息。若第三國無法就個(gè)人信息提供充分的保護(hù)，則只有在獲得信息主體的明確同意、為履行信息主體與信息管理者之間的契約義務(wù)或者基于公共利益的特殊需要等情況下才可以轉(zhuǎn)移客戶的個(gè)人金融信息。第四，引入個(gè)人金融信息風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。這一機(jī)制主要針對(duì)現(xiàn)階段我國帶有個(gè)人信息的推銷或詐騙電話情況較為嚴(yán)重所引入，當(dāng)金融消費(fèi)者受到的推銷電話中帶有明確的個(gè)人金融信息，可以向有關(guān)部門申請(qǐng)個(gè)人金融信息保護(hù)。

3.建立金融消費(fèi)者權(quán)益自我保護(hù)途徑。對(duì)我國金融消費(fèi)者自我保護(hù)途徑欠缺這一問題，應(yīng)當(dāng)在《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中明確規(guī)定以下三點(diǎn)：一是要求相關(guān)部門建立專門的金融消費(fèi)者權(quán)利維權(quán)通道，在其合法權(quán)益受到侵害時(shí)，能夠及時(shí)有效地將相關(guān)情況提交到相關(guān)部門。二是要求銀行等金融機(jī)構(gòu)在其內(nèi)部成立專門部門以確保金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的順利開展。三是舉證責(zé)任倒置，即當(dāng)客戶遭到損失且無法證明損害是由銀行等金融機(jī)構(gòu)泄露客戶個(gè)人金融信息導(dǎo)致的情況下，銀行需要承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。

4.依法設(shè)立新的機(jī)構(gòu)。 由《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》確定成立一個(gè)獨(dú)立的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)將單獨(dú)負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)金融行業(yè)中可能出現(xiàn)的侵害金融消費(fèi)者合法權(quán)益的情況進(jìn)行監(jiān)督和管理。其職責(zé)主要包括前文提到的對(duì)各個(gè)金融機(jī)構(gòu)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作開展情況進(jìn)行全面監(jiān)管；建立金融消費(fèi)者自我維權(quán)通道，受理金融消費(fèi)者合法權(quán)益受到侵害并在金融機(jī)構(gòu)投訴未果的案件，保證金融消費(fèi)者自我維權(quán)途徑暢通；對(duì)已經(jīng)發(fā)生的侵害金融消費(fèi)者權(quán)益的案件進(jìn)行記錄，如需舉證倒置的，監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行舉證；對(duì)需要進(jìn)行民事賠償?shù)?，監(jiān)督所涉及金融機(jī)構(gòu)的賠償工作順利開展等。

5.做好金融消費(fèi)者權(quán)益受侵害后的賠償工作。 《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的職能不應(yīng)僅僅是防患未然，還應(yīng)加大對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益受到侵害的民事賠償工作力度。應(yīng)明確規(guī)定如果發(fā)生金融機(jī)構(gòu)泄露客戶個(gè)人金融信息的案件，應(yīng)優(yōu)先由金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)民事賠償責(zé)任，對(duì)受害者進(jìn)行賠償，之后再追究具體涉案人的刑事責(zé)任。并且金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)民事賠償責(zé)任可以是單獨(dú)的，不能以其是否承擔(dān)其他民事責(zé)任以及是否有具體人員承擔(dān)刑事責(zé)任為前提。但是相關(guān)民事賠償工作必須堅(jiān)持適度原則，即賠償金額不應(yīng)低于客戶的直接損失金額，但是對(duì)因?yàn)榻鹑谙M(fèi)者權(quán)益受到侵害造成的間接經(jīng)濟(jì)損失應(yīng)該嚴(yán)格取證，避免出現(xiàn)過度賠償?shù)那闆r，使其成為一種不法獲利手段。

6.加強(qiáng)對(duì)民間借貸的監(jiān)督管理。 民間借貸作為金融行業(yè)的一個(gè)組成部分，在一定條件下是符合我國社會(huì)主義初級(jí)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的，但是對(duì)民間借貸必須進(jìn)行嚴(yán)格管理，避免違法犯罪行為的發(fā)生。《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)民間借貸中可能出現(xiàn)的損害金融消費(fèi)者合法權(quán)益的問題應(yīng)該多加關(guān)注，并協(xié)同其他相關(guān)法律法規(guī)使民間借貸走在健康穩(wěn)定發(fā)展的道路上。

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)取得舉世矚目的成就，金融業(yè)更是飛躍式發(fā)展。但對(duì)于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的相關(guān)工作，我國還只是處于起步階段，將金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律工作作為這一時(shí)期的工作重點(diǎn)勢(shì)在必行。應(yīng)當(dāng)采取集中統(tǒng)一的立法模式，盡快出臺(tái)《中華人民共和國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》，進(jìn)而出臺(tái)《中華人民共和國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，為中國金融業(yè)乃至中國特色社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的健康高速發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

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[責(zé)任編輯 劉馨元]

2016-09-10

王泉清，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

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2095-0292(2016)06-0029-03