張利國，程文

（大連民族大學，遼寧大連116600）

從實然到應(yīng)然：論非營利民辦高校的產(chǎn)權(quán)構(gòu)建①

張利國，程文

（大連民族大學，遼寧大連116600）

民辦高校具有獨特的成長背景和發(fā)展軌跡，非營利性民辦高校產(chǎn)權(quán)制度的實然狀態(tài)與應(yīng)然狀態(tài)之間存在一定的脫節(jié)，甚至背離。要在制度設(shè)計、治理結(jié)構(gòu)、外部環(huán)境等方面逐步培育和推進非營利民辦高校的發(fā)展。具體是：一要實行“新校新辦法，老校老辦法”的產(chǎn)權(quán)界定總原則；二要明確過渡時期非營利民辦高校舉辦人的權(quán)利義務(wù)；三要完善非營利民辦高校的治理結(jié)構(gòu)，加強產(chǎn)權(quán)方面的監(jiān)管；四要明確學校終止清算后剩余財產(chǎn)的最終歸屬；五要創(chuàng)設(shè)非營利民辦高校發(fā)展的制度環(huán)境。

非營利民辦高校；實然；應(yīng)然；產(chǎn)權(quán)

民辦學校分類管理制度是我國民辦教育改革發(fā)展的重要內(nèi)容和發(fā)展趨勢。未來我國仍應(yīng)以鼓勵和引導(dǎo)非營利性民辦高校發(fā)展為主流。一直以來，由于我國民辦高校特殊的成長環(huán)境和發(fā)展軌跡，非營利民辦高校產(chǎn)權(quán)制度盡管整體上以非營利法人為假設(shè)條件，并以捐資辦學作為制度設(shè)計的邏輯前提，但由于忽視我國民辦高校投資辦學為主的本質(zhì)特征以及民辦高校分類管理的現(xiàn)實需要，非營利民辦高校的產(chǎn)權(quán)徒具“非營利”之名，而難具“非營利”之實?；诖?，筆者以非營利法人為研究視角，對我國民辦高校產(chǎn)權(quán)的應(yīng)然和實然狀態(tài)進行分析，并嘗試對非營利民辦高校的產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建加以研究。

一、非營利民辦高校產(chǎn)權(quán)的應(yīng)然狀態(tài)

（一）非營利民辦高校的財產(chǎn)原則上應(yīng)為捐助性質(zhì)

財團法人一般是基于饋贈行為或者捐贈行為而設(shè)立的，因此，財團法人成立后，財產(chǎn)自然歸屬于法人所有。依照此規(guī)定，非營利民辦高校的財產(chǎn)無論是舉辦者在設(shè)立時投入的財產(chǎn)，社會各界捐贈的財產(chǎn)、學校發(fā)展過程中滾動積累形成的財產(chǎn)以及國家直接或間接資助的財產(chǎn)均應(yīng)為對私立高校的一種“捐助行為”，私立高校成立后，自然歸屬于私立高校（或歸屬設(shè)立私立高校的學校法人所有）。

（二）非營利民辦高校的財產(chǎn)具有獨立性

“無財產(chǎn)即無人格”。法人財產(chǎn)是財團法人具有獨立法人資格的基礎(chǔ)。這表明，投資或捐資主體一旦完成向民辦高校的“捐助行為”，即意味著其財產(chǎn)所有權(quán)與私立高校財產(chǎn)權(quán)完全分離，私立高校享有獨立的法人財產(chǎn)權(quán)。投資或捐資主體原則上不能對私立高校的資產(chǎn)經(jīng)營活動干預(yù)，只能對它的“合目的性”（即是否按照捐資合同約定或章程規(guī)定履行非營利性法人宗旨和目的）進行監(jiān)督約束。

（三）非營利民辦高校須通過一定的組織管理和運營法人的財產(chǎn)

財團法人章程和代表機關(guān)對于確保財團法人目的實現(xiàn)具有重要意義。非營利私立高校財產(chǎn)的管理主要由捐贈人通過制定捐助章程予以規(guī)定。財團章程，包括財團目的（宗旨）或組織機構(gòu)一般情況下不得隨意變更，即使變更，須遵從法律之規(guī)定并履行嚴格的程序。財團章程的變更，須盡量維護捐助人意志的延續(xù)，或者說盡量與捐助人的意志相近。［1］此外，由于財團法人僅具有抽象意義上的“所有權(quán)人”，法律要求私立高校須設(shè)立董事會或理事會，由其履行議事機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)與代表機關(guān)的職能。因此，為保障財團法人目的之實現(xiàn)，一般對非營利法人的董事課以嚴格的義務(wù)和責任。

（四）非營利民辦高校的終止及其剩余財產(chǎn)歸屬

財團法人在財務(wù)狀況惡化、目的已經(jīng)實現(xiàn)或客觀上無法實現(xiàn)，或者違法被撤銷等情形下可能面臨著終止或解散。其中核心問題在于財團法人終止后剩余財產(chǎn)如何歸屬？德國、日本等大陸法系國家的民法典規(guī)定，財團一旦滅失，剩余財產(chǎn)應(yīng)按照財團章程之原有規(guī)定，歸屬于章程所指定之人。章程對歸屬權(quán)人沒有做出明確規(guī)定的，財團的剩余財產(chǎn)應(yīng)歸屬于財團所在地或（財團曾經(jīng)所在州）的國庫或者依照該州法律確定的其他歸屬權(quán)人?！度鹗棵穹ǖ洹芬?guī)定，如果財團組織不健全或者目的已經(jīng)實現(xiàn)或者無法實現(xiàn)時，監(jiān)督機關(guān)應(yīng)該變更財團的組織或者目的，仍然無法解決問題時，應(yīng)將財團財產(chǎn)劃歸為與原宗旨最相一致的另一財團。但不能違背捐助人的意思或者財團證書的明確規(guī)定。

二、非營利民辦高校產(chǎn)權(quán)的實然狀態(tài)

（一）“合理回報”制度打破了非營利法人“不以營利為目的，排斥利潤分配請求權(quán)”的本質(zhì)規(guī)定

按照《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民辦教育促進法》）的相關(guān)規(guī)定，民辦學校出資人可從辦學結(jié)余中獲得一定的合理回報。作為我國民辦教育的一項獨創(chuàng)性制度，合理回報制度對于保護和鼓勵民辦教育投資者的利益訴求，推動民辦教育發(fā)展起到了積極作用。盡管其被置于《民辦教育促進法》“扶持與獎勵”篇中，表達了立法者試圖運用概念和文字的精巧設(shè)計來回避非營利性對出資人利潤分配請求權(quán)之絕對排斥，旨在證明合理回報并非作為投資人資產(chǎn)收益的回報，而僅僅是對其辦學行為的一種扶持和鼓勵。但實踐證明，合理回報制度僅是民辦教育發(fā)展一時的權(quán)宜之計，由于其根本上無法厘清與營利性之關(guān)系，實質(zhì)上突破了非營利法人“不以營利為目的，排斥利潤分配請求權(quán)”的本質(zhì)規(guī)定，合理回報制度已成為民辦教育制度中飽受詬病的問題之一。一方面，它誘發(fā)了部分投資人為了自身利益需要，通過隱性或變相等方式追求自身利益最大化，甚至不惜侵害民辦學校利益的現(xiàn)象頻發(fā)?！耙恍┟褶k學校在教育收費、資金運作、辦學盈余分配問題上，按照營利性教育機構(gòu)的性質(zhì)加以處理，高收費、亂收費、或明或暗地按照股份制企業(yè)的資產(chǎn)管理方式運作，甚至按股分紅?！保?］另一方面，不少民辦學校以教育的非營利為幌子，享受類似公辦教育在土地、財稅等方面的政策優(yōu)惠，造成公共資源的浪費和社會公共利益的損害。

（二）民辦高校法人財產(chǎn)權(quán)落實不到位

作為非營利性法人，其顯著的特征和要求在于法人應(yīng)享有獨立的法人財產(chǎn)權(quán)。對于民辦高校，其獨立的法人財產(chǎn)權(quán)主要體現(xiàn)在兩個層面：一是其獨立的法人財產(chǎn)權(quán)地位是否得到法律上的確認。即民辦高校是否具有對其所擁有的財產(chǎn)進行實際的占有、使用、收益和處分等項權(quán)能，并排除他人非法干涉的權(quán)利。二是在實踐層面，民辦高校獨立的法人財產(chǎn)權(quán)是否真正落實。

在第一個層面，依據(jù)《民辦教育促進法》我國民辦高校享有法人財產(chǎn)權(quán)，在法律形式上確立了民辦高校享有獨立的排他性的財產(chǎn)權(quán)。但由于民辦法人財產(chǎn)權(quán)保護、監(jiān)管機制不健全，民辦高?？茖W規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)尚未形成，在法律對舉辦者或投資人的收益權(quán)沒有明確規(guī)定的情況下，實踐中不少民辦學校的舉辦者或投資人基于短期利益追逐之考量，會選擇各種侵害學校獨立法人財產(chǎn)權(quán)的圖利行為。部分投資者要么直接擔任或委托親屬擔任學校的董事長、校長等高級職務(wù)，實際掌握著學校的控制權(quán)和管理權(quán)，要么直接干預(yù)學校的經(jīng)營運作及校產(chǎn)支配，嚴重影響了學校法人財產(chǎn)權(quán)的獨立行使。

在第二個層面，資產(chǎn)過戶制度是落實民辦高校法人財產(chǎn)權(quán)的實際步驟和具體措施，對維護民辦高校獨立的法人財產(chǎn)權(quán)具有重要意義。2006年國務(wù)院出臺專門政策對此做了規(guī)定。上海、浙江、廣東、遼寧、四川等省市相繼出臺了相關(guān)法規(guī)、政策。但實際工作中資產(chǎn)過戶卻遭遇了來自民辦學校較大的阻力。據(jù)調(diào)查，在45所民辦高校中，資產(chǎn)完全沒有過戶的、資產(chǎn)完全過戶到位分別有11所、2所，占調(diào)查學校的24.4%、4.4%。有29所學校的法人財產(chǎn)占全部資產(chǎn)50%以下，占所調(diào)查學校的64.4%。［3］很多民辦學校的投資者和舉辦者對資產(chǎn)過戶政策存在不理解、不支持甚至抵觸的心理。這不僅反映了民辦高校法人財產(chǎn)權(quán)難以在實踐中真正得以落實的現(xiàn)狀，也反映出民辦高校在資產(chǎn)管理方面缺乏規(guī)范的管理和有效的監(jiān)督，缺乏對民辦學校出資者出資義務(wù)、責任的法律設(shè)計而導(dǎo)致民辦學校獨立的法人財產(chǎn)權(quán)制度難以真正建立。

（三）民辦高校財產(chǎn)權(quán)的最終歸屬不明確

《民辦教育促進法》規(guī)定，民辦學校終止而進行財產(chǎn)清算時，剩余財產(chǎn)應(yīng)“按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。然而具體為何種法律、何種行政法規(guī)，描述的較為籠統(tǒng)、抽象，特別是對于舉辦者或出資人普遍關(guān)心的投入資產(chǎn)部分沒有提出具體的分配辦法，導(dǎo)致剩余財產(chǎn)的最終歸屬不明確?！睹褶k教育促進法實施條例》僅對民辦學校資產(chǎn)中國有資產(chǎn)和受贈資產(chǎn)的監(jiān)督、使用和管理作了原則規(guī)定，完全回避了對舉辦者投入、辦學積累增值部分以及民辦學校終止時剩余財產(chǎn)分配等問題。民辦高校財產(chǎn)權(quán)最終歸屬問題一直處于模糊不清、制度不明的狀態(tài)。

（四）民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)不健全，學校財產(chǎn)管理和運營不科學

為保證財團法人公益目的的實現(xiàn)，財團法人一般都要制定規(guī)范的法人章程，通過設(shè)置一定的代表機關(guān)，建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)并對相關(guān)機關(guān)和個人的權(quán)利、義務(wù)、責任作出規(guī)定，以保證財團法人科學有序地運行。我國《民辦教育促進法》對民辦學校的決策機構(gòu)（一般包括學校董事會、理事會或其他形式）的人員構(gòu)成、職權(quán)范圍、法定代表人等事項做了規(guī)定?！睹褶k教育促進法實施條例》則對民辦學校的章程、決策機構(gòu)負責人的任職條件、會議形式、重大事項表決等做了進一步規(guī)定。但實際情況是，我國民辦高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)大多表現(xiàn)為舉辦者內(nèi)控型治理模式，民辦高校校長職業(yè)化程度普遍較低，權(quán)責明確、民主規(guī)范，科學有效的學校法人治理結(jié)構(gòu)和決策機制尚未完全建立。［4］與此同時，由于缺乏外部的有效監(jiān)管，在民辦學校的實際運行中，往往出現(xiàn)抽逃學校投資，資金不到位，學校財務(wù)制度和資產(chǎn)管理制度不健全等問題。［5］

三、從實然到應(yīng)然：非營利民辦高校產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建

（一）實行“新校新辦法，老校老辦法”的產(chǎn)權(quán)界定總原則

筆者認為，我國可采取“新校新辦法，老校老辦法”的思路，逐步推進非營利民辦高校產(chǎn)權(quán)制度的建立。即對于已經(jīng)開展了營利性和非營利民辦高校分類管理工作，相關(guān)制度較為成熟的地區(qū)，以及新建、籌建的非營利性民辦高校，應(yīng)嚴格按照非營利性法人產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)定和要求執(zhí)行；對于既有的民辦高校，其產(chǎn)權(quán)制度可以采取“政府引導(dǎo)，學校自愿”的原則，允許學校自行選擇營利性抑或非營利性管理，規(guī)定一定的過渡期間，在此期間主要實行“老校老辦法”的規(guī)定，按照既有的產(chǎn)權(quán)制度進行管理。

（二）明確過渡時期非營利民辦高校舉辦人的權(quán)利義務(wù)

1.舉辦者的相關(guān)權(quán)利

其一，舉辦人對原始出資財產(chǎn)享有所有權(quán)。一般而言，法人在登記機關(guān)注冊登記之日為其成立之日。注冊登記之前的所有行為視為設(shè)立中的法人行為。注冊登記后的行為視為法人的行為。因此，民辦學校的原始出資指的是舉辦者人或投資者在民辦高校設(shè)立登記日之前，即設(shè)立階段的出資；而學校法人一旦設(shè)立登記，即轉(zhuǎn)化為法人行為，舉辦人或投資者的出資即為后續(xù)出資。首先，在法律性質(zhì)上，舉辦人原始出資的所有權(quán)是一項受限制的所有權(quán)。即在學校存續(xù)期間，舉辦人不能像傳統(tǒng)所有權(quán)人那樣擁有對原始出資完全的占有、使用、收益、處分等權(quán)能，如不得抽逃出資、不得擅自轉(zhuǎn)讓用作它途等。此外，基于原始出資形成的辦學積累及校產(chǎn)增值部分，舉辦者也不能享有所有權(quán)而應(yīng)轉(zhuǎn)歸民辦高校所有。其次，在資本的構(gòu)成上，舉辦者的人力資本可以作為出資并享有所有權(quán)。一直以來，關(guān)于能否以舉辦者的人力資本作為出資在理論和實踐中存在較大爭議。不可否認的是，在我國民辦教育的發(fā)展過程中，存在不少主要依靠舉辦者開創(chuàng)性的貢獻、知識、能力素質(zhì)等人力資本發(fā)展壯大起來的民辦高校?！翱梢哉f，沒有這樣一批主要是‘人力資本投入’創(chuàng)辦和發(fā)展起來的學校，就沒有中國民辦教育的今天。”［6］《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）、《民辦教育促進法》均沒有規(guī)定人力資本可以出資。筆者認為，在創(chuàng)新型社會的時代背景下，應(yīng)借鑒上海、深圳等地對高新技術(shù)人才人力資本出資的制度規(guī)定，允許民辦學校的舉辦者或者部分對民辦學校發(fā)展具有關(guān)鍵作用的杰出教師、管理人才以自己的知識、經(jīng)驗和人力資源作價出資?？紤]到人力資本出資的特殊性，應(yīng)對人力資本出資者的主體資格、范圍、出資比例和義務(wù)責任作出明確規(guī)定。［7］1999年，黑龍江省齊齊哈爾職業(yè)學院開展的產(chǎn)權(quán)制度改革以及私立華聯(lián)學院股份合作制改革都在一定程度上承認了對原始出資的股份權(quán)及其勞力股。

其二，獎勵性回報權(quán)。作為對舉辦者利益以及長期貢獻的一種考量，可賦予舉辦者獎勵性回報權(quán)。該權(quán)利不同于合理回報制度，其既不與出資人的出資比例、出資額度相關(guān)聯(lián)，也不與民辦學校的辦學結(jié)余和校產(chǎn)增值額相關(guān)聯(lián)，出資人能否獲得以及獲得多少獎勵性回報，主要考察的是學校的社會聲譽和創(chuàng)造的社會效益。［8］在形式上可采取類似工資形態(tài)的穩(wěn)定性收益，也可一次性給予物質(zhì)或精神獎勵。該收益可以結(jié)合當?shù)赝惞⒏咝＝處煹钠骄べY收入確定，也可以根據(jù)出資人實際投入民辦學校的出資額，結(jié)合金融機構(gòu)當期人民幣年貸款基準利率來計算確定。這樣可避免非營利性劃分可能對舉辦者權(quán)益的突然剝奪，從而對整個民辦教育產(chǎn)生沖擊。

其三，一定的處分權(quán)。即舉辦者作為對原始出資財產(chǎn)的所有人有權(quán)對該部分財產(chǎn)進行的繼承、轉(zhuǎn)讓、贈予或其他處分形式。

其四，選舉管理者及參與學校重大事項決策的權(quán)利。

2.舉辦者的義務(wù)

其一，按時足額繳納出資的義務(wù)。為保證民辦高校法人財產(chǎn)權(quán)的落實，舉辦人應(yīng)當按照學校章程的規(guī)定足額繳納各自的出資，或及時辦理相關(guān)財產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移手續(xù)。要重點加強對民辦高校資產(chǎn)過戶問題的管理。可借鑒《公司法》有關(guān)出資人出資義務(wù)、出資責任的系統(tǒng)法律規(guī)定，如建立舉辦者資本充實責任，舉辦者怠于行使出資過戶義務(wù)的賠償責任，出資有瑕疵或違約的舉辦者對出資沒有瑕疵和守約的其他主體的違約責任，以及由于其違約行為導(dǎo)致學校設(shè)立失敗而應(yīng)承擔的其他責任等。

其二，維護民辦高校財產(chǎn)穩(wěn)定性的義務(wù)。主要應(yīng)包括兩個方面：一方面保證資本的充實性和完整性。如加強資產(chǎn)過戶監(jiān)管和懲罰力度，保證資產(chǎn)過戶；加強對抽逃出資、虛假出資行為的監(jiān)管和懲處，保證資本的真實性。另一方面建立和完善資產(chǎn)流動的程序機制，保證法人財產(chǎn)的合理流動。如建立舉辦者對其原始出資權(quán)處分行為的備案制度和核準制度。允許舉辦者在法律框架下自由處分其原始出資，鼓勵其在學校內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或處分其原始出資，鼓勵和引導(dǎo)其出資繼續(xù)用于從事教育或其他類似公益之事業(yè)。對舉辦者對原始出資的外部處分行為，應(yīng)適當引入專業(yè)中介機構(gòu)，進行有關(guān)財產(chǎn)的專業(yè)審計、清查。

其三，遵紀守法，依法行使權(quán)利的義務(wù)。舉辦者應(yīng)當自覺遵守法律、行政法規(guī)以及學校的章程，依法依規(guī)依章程行使權(quán)利，履行義務(wù)，不得損害學校及其他利害關(guān)系人的權(quán)益。

（三）完善非營利民辦高校的治理結(jié)構(gòu)，加強產(chǎn)權(quán)方面的監(jiān)管

1.按照非營利法人治理結(jié)構(gòu)的要求，完善民辦高校董事會制度

一是明確董事會的人員構(gòu)成?？山梃b美國和日本私立高校的做法，除明確舉辦者或代表、學校校長、教職工代表有權(quán)參與民辦高校決策機構(gòu)以外，應(yīng)積極吸納社會專業(yè)人士、社區(qū)或?qū)W生家長代表等利益相關(guān)者進入到學校董事會等決策機構(gòu)中，防止民辦高校決策權(quán)力的“家族化”和“集中化”。

二是科學劃定董事會的職責范圍和議事規(guī)則。妥善處理董事會與學校校長、舉辦者、教代會和工會之間的關(guān)系，對涉及學校合并、分立、學校資產(chǎn)變更、轉(zhuǎn)讓以及學校章程修改等重大事項，應(yīng)廣泛征求各方主體的意見。

三是建立和完善理（董）事的義務(wù)和責任制度。國際上多數(shù)國家一般通過賦予非營利法人董事注意義務(wù)和忠實義務(wù)來規(guī)范其行為。所謂董事的注意義務(wù)是指非營利法人應(yīng)像“一般謹慎之人”一樣去履行自身的職責。其關(guān)鍵在于為非營利法人董事的職務(wù)活動提供行為標準，防止董事的濫權(quán)行為。所謂董事的忠實義務(wù)，是指董事的行為應(yīng)將法人利益置于個人利益至上，特別是當出現(xiàn)利益沖突的時候，董事應(yīng)忠實于法人利益。該規(guī)則并不要求非營利董事在發(fā)生利益沖突時犧牲個人利益，而是不允許董事所獲取的個人利益超過正當?shù)氖袌隼?，或超過市場中的競爭者所能獲取的正當利益。［9］具體體現(xiàn)在以下義務(wù)內(nèi)容：如董事自我交易禁止義務(wù)、競業(yè)禁止義務(wù)、禁止挪用學校資金或?qū)W校資金借貸給他人，禁止將學校財產(chǎn)以個人名義或他人名義開立賬戶存儲，禁止以學校財產(chǎn)為他人提供擔保等。對理（董）事違反法律或?qū)W校章程行使職務(wù)的行為應(yīng)當承擔相應(yīng)的民事責任、甚至刑事責任。

2.建立完善民辦高校監(jiān)督機制

一是完善民辦高校的內(nèi)部監(jiān)督機關(guān)。借鑒日本、韓國的《私立學校法》的監(jiān)事制度以及我國臺灣地區(qū)私立學校監(jiān)察人制度，完善我國以監(jiān)事會為核心的內(nèi)部監(jiān)督機制。同時借鑒英美法系國家的公共會計師和外部審計師等制度，加強民辦高校會計準則、信息披露制度、教職員工民主參與等制度建設(shè)。

二是完善以政府監(jiān)控為主體的外部監(jiān)督制度。由于非營利法人沒有催生意思自治的物質(zhì)載體，“各國財團法人立法例都既兼顧私法自治又強調(diào)必要的公共干預(yù)”［10］。為引導(dǎo)民辦高校完成向應(yīng)然狀態(tài)的轉(zhuǎn)變，政府的監(jiān)督必不可少。要完善現(xiàn)行年度檢查制度，建立健全辦學信息、資產(chǎn)管理等制度。盡快研究制定統(tǒng)一、規(guī)范的非營利民辦高校財務(wù)準則和會計制度。加強辦學成本的核算控制，防止學校法人資產(chǎn)流失。重點加強對民辦高校資金流動與財務(wù)活動的監(jiān)管，引入民辦學校風險保證金制度，防化各種債務(wù)風險。

三是完善民辦高校的法人章程。章程作為規(guī)范權(quán)利主體權(quán)利義務(wù)的重要規(guī)范性文件，對營利性民辦高校具有重要意義。我國民辦高校的章程存在著章程制定主體不明確，制定依據(jù)不充分，章程內(nèi)容要件不齊全、權(quán)力主體職責不清晰、制定程序不規(guī)范以及實際執(zhí)行不到位等問題。［11］為保護民辦高校的法人財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)在學校章程中載明以下事項：（1）學校的資本構(gòu)成，產(chǎn)權(quán)歸屬；（2）舉辦人的出資方式、出資額和出資時間；（3）學校的主要機構(gòu)及其產(chǎn)生辦法、職權(quán)、議事規(guī)則；（4）其他需要規(guī)定的事項（如獎勵回報、剩余財產(chǎn)歸屬等）。要嚴格章程制定的程序、加強章程審核與督查工作，保證章程的有效執(zhí)行。

（四）明確學校終止清算后剩余財產(chǎn)的最終歸屬

一是國有資產(chǎn)中屬于國家直接支持民辦學校發(fā)展的國有土地，在學校終止后應(yīng)收歸國家所有。對于政府直接或間接（比如財政支持或稅收優(yōu)惠）給予民辦學校的財產(chǎn)或收益不建議直接收歸國有而應(yīng)繼續(xù)用于教育或與其相類似的社會公益事業(yè)。該部分資產(chǎn)的管理和使用可采取公益信托或財團法人等方式。

二是舉辦者享有對原始投入財產(chǎn)的返還請求權(quán)。我國民辦教育以投資辦學為主，捐資助學傳統(tǒng)薄弱。為保護舉辦者投資利益，鼓勵社會力量辦學賦予舉辦者或投資人對原始投入財產(chǎn)的返還請求權(quán)還應(yīng)是一項長期堅持的政策。

三是辦學積累及校產(chǎn)增值部分在學校終止清算后剩余財產(chǎn)仍繼續(xù)用于教育事業(yè)或相類似的社會公益事業(yè)，并可通過公益信托或財團法人的形式進行管理。

四是在我國民法中積極引入財團法人概念。將捐資辦學型的民辦學校或明確表明或以其他表明不要求合理回報的民辦學校界定為財團法人。按照財團法人的章程規(guī)定，明確學校財產(chǎn)的管理、流動和處分事項，明確學校法人因各種法定事由解散，其剩余財產(chǎn)也不得在成員之間進行分配，而應(yīng)繼續(xù)用于從事教育或其他社會公益事業(yè)之用途。［12］

（五）創(chuàng)設(shè)非營利民辦高校發(fā)展的制度環(huán)境

1.強化政府引導(dǎo)和政策支持

為鼓勵非營利性民辦高校的發(fā)展，中央和地方政府應(yīng)進一步深化對民辦高校的供給側(cè)改革，重點加強在財政、稅收、土地使用等方面的政策傾斜和支持力度，解決制約民辦高校發(fā)展的現(xiàn)實問題和體制機制障礙。各級政府可結(jié)合當?shù)刎斦徒逃l(fā)展的實際需求，以逐步推進、逐年提高的原則，在經(jīng)費補助、財政津貼以及專項資金獎勵等方面給予民辦學校類似于公辦學校同樣的標準，切實改變公辦民辦學校實質(zhì)地位不平等的狀況。參照公辦學校教師權(quán)利，建立民辦學校教師在職稱評聘任、科研項目申報、表彰獎勵、教學培訓(xùn)等方面的權(quán)利保障機制。為緩解民辦學校融資困境，建議由政府發(fā)起，通過建立信托資金，出租、出讓閑置的國有資產(chǎn)，設(shè)立擔保公司，創(chuàng)設(shè)校地、校企合作共建等方式，解決民辦高校資金、資源短缺問題。［13］此外，應(yīng)加強稅收政策引導(dǎo)，非營利性民辦高校應(yīng)與公辦高校享有同等的稅收優(yōu)惠。減免非營利性民辦高校在資產(chǎn)過戶中涉及到的交易手續(xù)費、契稅等，鼓勵民辦高校資產(chǎn)過戶及時到位。

2.積極創(chuàng)設(shè)捐資辦學型民辦高校的發(fā)展環(huán)境

捐資助學型民辦高校在我國發(fā)展極不充分，政府應(yīng)積極培育有利于捐資助學型民辦高校發(fā)展的制度環(huán)境。2016年3月《中華人民共和國慈善法》頒布實施，為自然人、法人和其他組織開展慈善活動以及與慈善有關(guān)的活動提供了法律依據(jù)，其中對慈善募捐、慈善捐贈、慈善財產(chǎn)、慈善信息公開、法律責任等方面做出了詳細規(guī)定，為捐資辦學型民辦學校的發(fā)展提供了良好的法律環(huán)境。應(yīng)盡快將捐資辦學型民辦學校納入慈善法規(guī)范，完善產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律制度。

3.積極引導(dǎo)民辦高校向非營利學校轉(zhuǎn)型發(fā)展

未來非營利性民辦高校仍應(yīng)為我國民辦高校的發(fā)展方向和主體力量，在民辦學校分類管理制度改革框架下，應(yīng)通過積極的政策引導(dǎo)，如給予舉辦人物質(zhì)獎勵或者以契約方式建立類似工資或利息的穩(wěn)定收入，實行股權(quán)轉(zhuǎn)債權(quán)，采取學?；蚍ㄈ嘶饡止?，政府收購、產(chǎn)權(quán)置換等多種形式，積極引導(dǎo)民辦高校向非營利民辦高校轉(zhuǎn)型發(fā)展。

［1］羅昆.財團法人制度研究［M］.武漢：武漢大學出版社，2009：135.

［2］稅兵.民辦學?！昂侠砘貓蟆敝疇幍乃椒ㄆ平猓跩］.法律科學，2008，（5）：152-159.

［3］董圣足.關(guān)于民辦高校法人財產(chǎn)權(quán)的思考——基于45所民辦院校法人財產(chǎn)狀況的調(diào)查分析［J］.教育發(fā)展研究，2007，（7-8B）：1-5.

［4］董圣足.民辦院校良治之道—我國民辦高校法人治理問題研究［M］.北京：教育科學出版社，2010：118.

［5］張雁飛.民辦學校的法人財產(chǎn)權(quán)及保護［J］.教育發(fā)展研究，2006，（12B）：52-56.

［6］文東茅.走向公共教育—教育民營化的超越［M］.北京：北京大學出版社，2008：65.

［7］張利國.人力資本出資的法律障礙分析及對策［J］.中國人力資源開發(fā)，2011，（8）：75-79.

［8］尹曉敏.論我國非營利性民辦學校的培育之道［J］.浙江樹人大學學報，2011，（6）：12-17.

［9］James J.Fisherman，Stephen Schwarz.Nonprofit Organizations：Cases and Materials［M］.The Foundation Press，1995：200.

［10］稅兵.非營利法人解釋［J］.法學研究，2007，（5）：66-74.

［11］董圣足，李蔚.論民辦高校章程的制定與完善［J］.高等教育研究，2008，（6）：57-63.

［12］張利國.民辦學校私法性質(zhì)界定的缺陷及其立法建議［J］.現(xiàn)代教育管理，2011，（6）：54-57.

［13］董圣足.民辦學校分類管理的制度構(gòu)架—基于國際比較的視角［J］.教育發(fā)展研究，2013，（9）：14-19.

（責任編輯：趙曉梅；責任校對：李作章）

From Practical State to Perfect State:the Property Rights Construction of Non-profit Civilian-run Universities

ZHANG Liguo，CHENG Wen
（Dalian Nationalities University，Dalian Liaoning 116600）

There are some irrelevance，even deviation between the practical state and perfect state of the property rights system of non-profit civilian-run colleges and universities because of the special growth environment and the law of development.It is proposed to foster and promote the non-profit private universities in the aspects of system design，governance structure，and external environment，etc.First，It shall be regarded as the general principles of property rights that the newly created private colleges shall perform new standards and the existing provisions shall continue to be implemented for existing private schools before new standards are formulated.Second，the rights and the obligations of non-profit private universities organizers should be defined during the transition.Third，to improve the governance structure by the stronger regulation of the property rights.Forth，the ultimate ownership of the residual property after liquidation termination should be definite.Fifth，to create the institutional environment for the development of non-profit private universities.

non-profit private university；practical state；perfect state；property rights

G648.7

A

1674-5485（2016）09-0064-06

國家社科基金一般項目“分類管理改革視野下民辦學校退出機制研究”（16BGL164）。

張利國（1976-），男，河北張北縣人，大連民族大學副教授，博士，主要從事民商法、教育法研究；程文（1982-），女，遼寧大連人，大連民族大學講師，博士，主要從事人力資源管理研究。