盧威

（廈門大學(xué)，福建廈門361005）

民辦學(xué)校分類管理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與基本路徑①

盧威

（廈門大學(xué)，福建廈門361005）

在我國(guó)民辦教育領(lǐng)域投資辦學(xué)和捐資辦學(xué)并存的局面下，分類管理的缺失帶來(lái)了諸多困境?，F(xiàn)今，無(wú)論從民辦教育發(fā)展內(nèi)部矛盾來(lái)看，還是從經(jīng)濟(jì)環(huán)境、思想基礎(chǔ)和政策走向觀之，實(shí)施分類管理都具備了一定的可行性。分類管理要堅(jiān)持多元性取向，允許營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)校和諧共存；堅(jiān)持公益性取向，重點(diǎn)發(fā)展非營(yíng)利性民辦學(xué)校；堅(jiān)持公平性取向，為兩類民辦學(xué)校采取有針對(duì)性的管理措施。其實(shí)踐思路是在合理劃分營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)?；A(chǔ)上，完善分類登記制度，將非營(yíng)利性民辦學(xué)校同公辦學(xué)校一樣登記為事業(yè)單位法人，將營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為企業(yè)法人，并基于整體扶持與區(qū)別對(duì)待相結(jié)合的原則跟進(jìn)配套政策。實(shí)施過(guò)程中，要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，求索本土管理模式；打破各自為政局面，部門地方通力配合；推行地方先行試點(diǎn)，汲取經(jīng)驗(yàn)總結(jié)教訓(xùn)。

民辦學(xué)校；分類管理；現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；基本路徑

一、民辦學(xué)校分類管理緣何不能缺位

（一）民辦學(xué)校分類管理何以長(zhǎng)期缺位

營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)校并存，顯然是分類管理的基本前提。事實(shí)上，不少民辦學(xué)校是有營(yíng)利訴求的。近年來(lái)，民辦學(xué)校的營(yíng)利性與公益性問(wèn)題之所以比較敏感，恰恰是因?yàn)椴糠置褶k學(xué)校的營(yíng)利訴求與非營(yíng)利的外部壓力形成了張力。分類管理的缺失，主要緣于過(guò)去對(duì)營(yíng)利性教育缺少必要的包容，脫離了我國(guó)民辦學(xué)校以投資辦學(xué)為主的實(shí)際。教育立法和決策多以非營(yíng)利為標(biāo)準(zhǔn)劃紅線，無(wú)法有效回應(yīng)部分舉辦者的真實(shí)意愿。

應(yīng)該承認(rèn)，教育能否用來(lái)營(yíng)利，是個(gè)爭(zhēng)議頗多的話題。這是因?yàn)樗粌H取決于教育本身的屬性，而且還關(guān)乎公民基本權(quán)利。本質(zhì)上說(shuō)，育人和逐利的矛盾確實(shí)不易調(diào)和。作為旨在塑造人的活動(dòng)，教育并不適合追求直接經(jīng)濟(jì)回報(bào)。從過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)期的情況看，人們普遍認(rèn)為教育是一項(xiàng)公益事業(yè)，并且其公益性與營(yíng)利訴求是水火不容的。這在教育法律法規(guī)中得到了充分印證：教育法、高等教育法、社會(huì)力量辦學(xué)條例均明確規(guī)定不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)；盡管后來(lái)的民辦教育促進(jìn)法規(guī)定了允許出資人可以取得合理回報(bào)，但該法同樣未明確允許營(yíng)利性民辦學(xué)校存在。

不過(guò)，雖然教育不得營(yíng)利的觀念和制度很容易占據(jù)道德制高點(diǎn)，然而由于它僅從理論和理想出發(fā)，落實(shí)到實(shí)踐中就會(huì)面臨一個(gè)能否切合國(guó)情的問(wèn)題。民間舉辦教育的目的往往是多元化的，既有可能出于不以營(yíng)利為目的的高尚初衷，同樣也有可能出于利潤(rùn)動(dòng)機(jī)，不能概而論之。從實(shí)際來(lái)看，營(yíng)利訴求在民辦教育領(lǐng)域長(zhǎng)期存在，嚴(yán)守非營(yíng)利界限，不求利潤(rùn)的民辦學(xué)校相對(duì)處于弱勢(shì)。如鄔大光教授所指出的，追求回報(bào)的投資辦學(xué)而不是捐資辦學(xué)才是我國(guó)民辦教育發(fā)展的基本特征。無(wú)私的捐資辦學(xué)盡管與國(guó)家的倡導(dǎo)更為切合，但客觀上并未居于主導(dǎo)地位。

可以說(shuō)，限定舉辦民辦學(xué)校不得以營(yíng)利為目的的立法意圖是良善的，其出發(fā)點(diǎn)是對(duì)教育本質(zhì)屬性的遵循和對(duì)教育公共性的捍衛(wèi)，但現(xiàn)實(shí)中卻不免遭遇不符國(guó)情的尷尬。既然民辦教育從一開(kāi)始就以投資辦學(xué)起家，一些民辦學(xué)校舉辦者的營(yíng)利訴求始終存在，這種訴求并不會(huì)因?yàn)橐患堈叻傻慕苟p易銷聲匿跡。正是因此，才出現(xiàn)了我們今天經(jīng)常看到的那樣，一些民辦學(xué)校改頭換面，游走在法律邊緣，打著非營(yíng)利的幌子從事事實(shí)上的營(yíng)利活動(dòng)?？偟膩?lái)看，法律法規(guī)和政策長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)民辦教育領(lǐng)域中的營(yíng)利訴求采取了一種令行禁止的態(tài)度，而非先承認(rèn)其合法性再加以積極引導(dǎo)，這或許就是造成分類管理一直沒(méi)有提上日程的緣由之一。

（二）民辦學(xué)校分類管理缺位的負(fù)面后果

第一，破壞了民辦學(xué)校的校際公平。在民辦學(xué)校已然分化的前提下，真正要營(yíng)造公平的政策環(huán)境不能靠一刀切。那些像經(jīng)營(yíng)企業(yè)那樣追求物質(zhì)回報(bào)的民辦學(xué)校，就不應(yīng)和不以營(yíng)利為目的的民辦學(xué)校享受同等待遇，后者顯然更應(yīng)受到優(yōu)待和扶持，這是彰顯公平之本。將所有民辦學(xué)校均視為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，有營(yíng)利訴求的民辦學(xué)校與沒(méi)有營(yíng)利性民辦學(xué)校一樣對(duì)待，就會(huì)使前者一邊享受非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策，一邊又像營(yíng)利性機(jī)構(gòu)那樣面向市場(chǎng)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。這種一刀切對(duì)民辦學(xué)校及其舉辦者來(lái)說(shuō)，營(yíng)利也就營(yíng)利了，不去營(yíng)利也得不到太多關(guān)照，獲益的是那些追求營(yíng)利的民辦學(xué)校，捐資辦學(xué)或者說(shuō)真正的非營(yíng)利性民辦學(xué)校處于弱勢(shì)。如此顯然有失公平，挫傷了一部分學(xué)校的辦學(xué)積極性。

第二，無(wú)助于鼓勵(lì)、引導(dǎo)民辦學(xué)?！胺菭I(yíng)利轉(zhuǎn)向”。無(wú)論從教育性質(zhì)、民辦學(xué)校發(fā)展、公眾期待還是公共利益最大化來(lái)說(shuō)，民辦學(xué)校還是以定位于非營(yíng)利組織為宜，這應(yīng)成為我國(guó)民辦教育事業(yè)發(fā)展的重要方向。營(yíng)利性民辦學(xué)校自然可以存在，但是卻并不適合成為主流。通過(guò)合理的政策安排，引導(dǎo)鼓勵(lì)民辦學(xué)校“非營(yíng)利轉(zhuǎn)向”，理應(yīng)成為今后的重要任務(wù)。目前分類管理的缺失更趨于使投資辦學(xué)或者說(shuō)那些具有實(shí)質(zhì)營(yíng)利性目的的民辦學(xué)校獲益，這就無(wú)助于上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。正如有研究所指出的，只有通過(guò)明晰營(yíng)利與非營(yíng)利的界限，實(shí)行兩類民辦學(xué)校分類管理，才有助于進(jìn)一步鼓勵(lì)和扶持捐資辦學(xué)，培育真正的公益性民辦學(xué)校，同時(shí)也給營(yíng)利性民辦學(xué)校發(fā)展留出發(fā)展空間。［1］

第三，影響了民辦學(xué)校形象，阻礙民辦教育事業(yè)發(fā)展壯大。應(yīng)該承認(rèn)，當(dāng)前民辦教育的聲譽(yù)亟待改觀。民辦學(xué)校分類管理政策的缺失，正是造成這種局面的重要根源之一。在沒(méi)有分類管理的條件下，捐資辦學(xué)、一心為教的學(xué)校也得不到多少鼓勵(lì)，那些打著“非營(yíng)利”幌子去謀求營(yíng)利的民辦學(xué)校，與前一類民辦學(xué)校享受同樣的政策待遇。于是，營(yíng)利就成為一種“不干白不干”的行為。而以非營(yíng)利的大旗掩藏營(yíng)利目的，又怎么不可能損害民辦學(xué)校的聲譽(yù)呢？由于對(duì)不同民辦學(xué)校沒(méi)有“分而治之”，我們的政策往往對(duì)善舉缺乏鼓勵(lì)、對(duì)失范約束不夠。這也說(shuō)明，實(shí)施分類管理已成為當(dāng)務(wù)之急。

二、實(shí)施民辦學(xué)校分類管理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）民辦教育事業(yè)發(fā)展的內(nèi)部矛盾呼喚分類管理

第一，民辦教育事業(yè)的發(fā)展規(guī)模在過(guò)去的30多年中顯著擴(kuò)大，迫切要求我們由“從外看”轉(zhuǎn)而“向內(nèi)看”，即從籠統(tǒng)地、粗放地發(fā)展、管理民辦教育，轉(zhuǎn)向關(guān)注民辦教育領(lǐng)域內(nèi)部的細(xì)節(jié)差異問(wèn)題，這就進(jìn)而要求決策者要關(guān)注不同民辦學(xué)校及其舉辦者在營(yíng)利問(wèn)題上的差別立場(chǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年全國(guó)共有各級(jí)各類民辦學(xué)校（教育機(jī)構(gòu)）15.52萬(wàn)所，比上年增加0.63萬(wàn)所；招生1563.84萬(wàn)人，比上年增加69.32萬(wàn)人；各類教育在校生達(dá)4301.91萬(wàn)人，比上年增加223.60萬(wàn)人。［2］如果說(shuō)在民辦教育起步之初，由于其整體規(guī)模較小，我們尚可忽略其內(nèi)部差異，將其作為一個(gè)整體來(lái)扶持的話，那么今天面對(duì)規(guī)模如此龐大且還在不斷增長(zhǎng)的民辦教育，就不僅需要從整體上鼓勵(lì)扶持，而且還必須關(guān)注伴隨著規(guī)模擴(kuò)大而在民辦教育系統(tǒng)內(nèi)部逐漸顯現(xiàn)的分化和差異，提供有針對(duì)性的對(duì)策措施。

第二，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)民辦教育所走過(guò)的道路，不僅是一條規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張的道路，而且也是一條多樣化的分化道路，投資辦學(xué)和捐資辦學(xué)并存的局面亟需政策響應(yīng)。民辦學(xué)校發(fā)展須從“整體關(guān)照”轉(zhuǎn)向“分類改進(jìn)”。一提到多樣化發(fā)展，我們首先會(huì)想到民辦教育已經(jīng)遍及學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育和社會(huì)培訓(xùn)等各個(gè)領(lǐng)域；實(shí)際上，投資辦學(xué)與捐資辦學(xué)的分野與并存也應(yīng)當(dāng)被視為我國(guó)民辦教育多樣化發(fā)展的一個(gè)重要方面。盡管當(dāng)前營(yíng)利性民辦教育尚未取得合法地位，但一些舉辦者明確以獲利為目的，只不過(guò)他們往往以非營(yíng)利身份卻要求合理回報(bào)的合法面目出現(xiàn)。因此，一切從實(shí)際出發(fā)，我國(guó)早就并存營(yíng)利性取向的民辦學(xué)校和非營(yíng)利性取向的民辦學(xué)校，這一局面迫切呼喚民辦教育政策由“整體觀照”轉(zhuǎn)向“分類改進(jìn)”“分而治之”。

第三，民辦學(xué)校營(yíng)利性訴求凸顯，要求政策由“消極抑制”轉(zhuǎn)向“積極應(yīng)對(duì)”，化解長(zhǎng)期存在于民辦教育領(lǐng)域中的突出矛盾。一方面是投資辦學(xué)作為民辦教育的基本特征，另一方面法律又不允許營(yíng)利性民辦教育存在，這種矛盾使“營(yíng)利”或“合理回報(bào)”一直是民辦教育領(lǐng)域的敏感話題。近些年圍繞著民辦學(xué)校的營(yíng)利性展開(kāi)了大量爭(zhēng)論，中國(guó)民辦教育協(xié)會(huì)曾在《關(guān)于民辦教育十大問(wèn)題與對(duì)策建議的報(bào)告》中將合理回報(bào)問(wèn)題列為我國(guó)民辦教育面臨的十個(gè)重要問(wèn)題之一。［3］可以說(shuō)，這些年來(lái)我國(guó)民辦教育中并不是沒(méi)有營(yíng)利性訴求，而是這些訴求沒(méi)有得到官方的有力回應(yīng)。今天，由于民間資本持續(xù)成長(zhǎng)壯大，民辦教育規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，包括民辦學(xué)校舉辦者在內(nèi)的利益相關(guān)者話語(yǔ)權(quán)極大增強(qiáng)，民辦教育領(lǐng)域中營(yíng)利性的問(wèn)題也日益突出，這都迫切要求政策給予明確響應(yīng)，對(duì)民辦教育界的營(yíng)利性訴求一味消極抑制不是合理選擇，決策須由“消極抑制”轉(zhuǎn)向“積極應(yīng)對(duì)”。

（二）實(shí)施民辦學(xué)校分類管理的外部條件初步具備

第一，從經(jīng)濟(jì)環(huán)境觀之，市場(chǎng)化改革為營(yíng)利性民辦教育發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。營(yíng)利性教育的產(chǎn)生和發(fā)展，是教育與市場(chǎng)結(jié)合的產(chǎn)物。沒(méi)有市場(chǎng)就不可能存在營(yíng)利性民辦學(xué)校的土壤。改革開(kāi)放后我國(guó)所走的路，就是一條從“大政府、小市場(chǎng)”轉(zhuǎn)向“小政府、大市場(chǎng)”的道路。歷經(jīng)30余年的改革，原先的“大政府”已大大收縮，市場(chǎng)的領(lǐng)地則在持續(xù)擴(kuò)張。不斷成長(zhǎng)壯大的民間資本必然要尋求新的投資空間，教育也就自然成為其下一步的進(jìn)軍目標(biāo)。盡管重點(diǎn)支持非營(yíng)利性民辦學(xué)校的取向必須繼續(xù)堅(jiān)持，但客觀地看，在民間資本尋利和政策積極引導(dǎo)的共同作用下，營(yíng)利性民辦教育的發(fā)展空間將得到空前拓展。

第二，從思想基礎(chǔ)看，營(yíng)利性民辦教育和民辦學(xué)校生存的文化土壤逐漸形成。不允許營(yíng)利性民辦學(xué)校合法存在，對(duì)營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理也就無(wú)從談起。隨著市場(chǎng)對(duì)教育領(lǐng)域的影響不斷加深，人們對(duì)于任何學(xué)校都必須堅(jiān)守“非營(yíng)利”底線的認(rèn)識(shí)開(kāi)始被突破，不僅民間資本以投資的眼光來(lái)看待教育，將其作為尋求利潤(rùn)的新的領(lǐng)地，而且整個(gè)社會(huì)也日益形成了對(duì)營(yíng)利性民辦教育、民辦學(xué)校的寬容態(tài)度。這就為營(yíng)利性民辦學(xué)校取得合法身份奠定了思想基礎(chǔ)，進(jìn)而為分類管理提供了條件。

第三，從政策走向看，營(yíng)利性民辦教育和民辦學(xué)校將走向合法化。我們不難發(fā)現(xiàn)政策持續(xù)走向松動(dòng)的軌跡。從1997年社會(huì)力量辦學(xué)條例規(guī)定舉辦民辦教育機(jī)構(gòu)不得以營(yíng)利為目的，到2003年民辦教育促進(jìn)法規(guī)定允許出資人從民辦學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)，再到2013年教育法律一攬子修訂草案（征求意見(jiàn)稿）提出允許民辦學(xué)?？梢宰栽傅怯洖榉菭I(yíng)利性或者營(yíng)利性法人，最后到2015年1月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出允許興辦營(yíng)利性民辦學(xué)校，無(wú)不說(shuō)明捆在營(yíng)利性民辦學(xué)校頭上的“非營(yíng)利”緊箍正在逐步被撬動(dòng)，營(yíng)利性民辦學(xué)校取得合法地位指日可待。一旦形成了營(yíng)利性民辦學(xué)校和非營(yíng)利性民辦學(xué)校共生并存的局面，跟進(jìn)分類管理也就自然成為題中之義。

三、民辦學(xué)校分類管理的政策框架構(gòu)劃

（一）民辦學(xué)校分類管理的目標(biāo)取向

第一，多元性取向，即允許營(yíng)利性民辦學(xué)校合法存在。盡管從教育自身屬性和教育公共性出發(fā)，營(yíng)利性民辦教育不宜成為主流，但從我國(guó)特殊情況觀之，營(yíng)利性教育和教育領(lǐng)域中的營(yíng)利訴求都會(huì)繼續(xù)存在下去。投資辦學(xué)而不是捐資辦學(xué)才是我國(guó)現(xiàn)階段民辦教育真實(shí)的主要特征。這就要求我們尊重民辦教育發(fā)展的歷史和現(xiàn)實(shí)，承認(rèn)營(yíng)利性民辦學(xué)校的合法存在，允許其同非營(yíng)利性民辦學(xué)校多元共存、和諧發(fā)展。

第二，公益性取向，即重點(diǎn)發(fā)展非營(yíng)利性民辦學(xué)校。貧富差距較大是我國(guó)當(dāng)前面臨的嚴(yán)重問(wèn)題，無(wú)論出于實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利需要，還是出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定考慮，都要盡可能減弱階層固化，而這就需要教育發(fā)揮社會(huì)流動(dòng)渠道的作用。因此，教育在主流上必須以非營(yíng)利性為底線，如此才盡可能保證有足夠?qū)W力而沒(méi)有足夠支付能力的學(xué)生不被排斥。若在大力支持民辦學(xué)校高水平辦學(xué)的同時(shí)，沒(méi)有積極地引導(dǎo)其朝向非營(yíng)利方向發(fā)展，甚至過(guò)度放開(kāi)學(xué)歷教育收費(fèi)市場(chǎng)，那么其結(jié)果便是塑造出許多隨行就市、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的“貴族學(xué)?！?，使貧寒子弟接受優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會(huì)不足。在這方面，要通過(guò)分類管理發(fā)揮好引導(dǎo)作用。

第三，公平性取向，即針對(duì)學(xué)校間的差異提供公平合理的政策。忽略現(xiàn)實(shí)中存在投資辦學(xué)和捐資辦學(xué)的兩種不同情況硬搞一刀切，有無(wú)營(yíng)利訴求的兩類民辦學(xué)校均被視同不以營(yíng)利為目的對(duì)待，這對(duì)捐資辦學(xué)的民辦學(xué)校是不公平的。因此，針對(duì)民辦學(xué)校之間在營(yíng)利訴求上存在的差異，設(shè)計(jì)出更為精細(xì)的、更具有針對(duì)性的政策措施并分別落實(shí)有關(guān)待遇，提供相對(duì)公平的政策環(huán)境，就成為分類管理的應(yīng)有之義。

（二）民辦學(xué)校分類管理的實(shí)踐思路

第一，明確營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，對(duì)于區(qū)分兩類民辦學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)，主要是看舉辦民辦學(xué)校的動(dòng)機(jī)、對(duì)民辦學(xué)校各種投入的歸屬及民辦學(xué)校辦學(xué)終止時(shí)剩余資產(chǎn)處置等方面。對(duì)此，王善邁教授的觀點(diǎn)具有代表性。他指出，判斷民辦學(xué)校是否具有營(yíng)利性，一是看辦學(xué)節(jié)余或利潤(rùn)歸屬學(xué)校還是舉辦者；二是看舉辦者初始投入和追加投入形成的學(xué)校固定資產(chǎn)歸屬學(xué)校還是舉辦者；三是看學(xué)校辦學(xué)終止時(shí)，在財(cái)產(chǎn)清算和清償債務(wù)后的剩余資產(chǎn)歸屬社會(huì)公益還是舉辦者。概言之，民辦學(xué)校的分類標(biāo)準(zhǔn)是辦學(xué)節(jié)余和學(xué)校資產(chǎn)剩余的歸屬，或者說(shuō)是舉辦者是否具有利潤(rùn)和剩余資產(chǎn)的索取權(quán)。舉辦者具有利潤(rùn)和剩余資產(chǎn)的索取權(quán)的民辦學(xué)校屬于營(yíng)利性民辦學(xué)校；反之，則屬于非營(yíng)利性民辦學(xué)校。［4］這一觀點(diǎn)對(duì)于區(qū)分兩類民辦學(xué)校，具有重要的實(shí)踐價(jià)值和可操作性。

第二，改革民辦學(xué)校登記制度，實(shí)行分類登記?！胺ㄈ藢傩藻e(cuò)亂是民辦教育發(fā)展困境的源頭性問(wèn)題?！保?］改革登記制度，明晰民辦學(xué)校法人屬性是分類管理的第一步。目前民辦學(xué)?；旧习凑铡睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》在民政部門登記為民辦非企業(yè)單位。這種做法不僅除了明確民辦學(xué)?！安皇瞧髽I(yè)”之外并沒(méi)說(shuō)清它到底“是什么”，而且也并不符合上位法要求。作為《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的上位法，1987年1月1日起施行的民法通則并沒(méi)有規(guī)定“民辦非企業(yè)單位”這一類法人；而將民辦學(xué)校登記為民辦非企業(yè)單位法人也明顯與將公辦學(xué)校登記為事業(yè)單位法人的做法不對(duì)等，致使兩者在事實(shí)上無(wú)法取得同等法律地位。因此，應(yīng)改革登記制度，在區(qū)分民辦學(xué)校是否具有營(yíng)利性的基礎(chǔ)上進(jìn)行分類登記，從而確保非營(yíng)利性的民辦學(xué)校獲得與公辦學(xué)校同等的法律地位。此項(xiàng)工作主要涉及兩個(gè)問(wèn)題：一是登記為何種法人，二是如何登記。

關(guān)于登記為何種法人類型，可將營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為企業(yè)法人；對(duì)于非營(yíng)利性民辦學(xué)校則應(yīng)像公辦學(xué)校一樣登記為事業(yè)單位，而這就需改革現(xiàn)行的事業(yè)單位制度。根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，事業(yè)單位由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦，這種對(duì)舉辦主體和資產(chǎn)來(lái)源的限定，實(shí)際上構(gòu)成了將非營(yíng)利性民辦學(xué)校和公辦學(xué)校共同登記為事業(yè)單位的障礙。當(dāng)然，有的地方已經(jīng)嘗試著打破這一限制，如溫州市規(guī)定將非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為民辦事業(yè)單位法人。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在頂層設(shè)計(jì)基本不變的前提下，這種做法不失為合理的權(quán)宜之計(jì)，但嚴(yán)格來(lái)講，將事業(yè)單位進(jìn)一步區(qū)分為民辦和公辦兩類，仍不能在根本上實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利性民辦學(xué)校與公辦學(xué)校的法律地位同等。因此，應(yīng)在立法層面完善頂層設(shè)計(jì)，取消對(duì)事業(yè)單位舉辦主體和資產(chǎn)來(lái)源的限制；而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“事業(yè)單位”這一誕生于我國(guó)特定歷史條件下的法人類別終將完成其歷史使命，無(wú)論是公辦學(xué)校，還是非營(yíng)利性民辦學(xué)校，都將在“第三部門”和“非營(yíng)利組織”的身份下走向統(tǒng)一。

關(guān)于如何登記，可從兩方面入手解決。一是如何對(duì)新老兩類民辦學(xué)校分類登記。新設(shè)立的民辦學(xué)校，在其設(shè)立登記時(shí)就應(yīng)明確是要登記為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)還是營(yíng)利性機(jī)構(gòu)；而登記制度改革前設(shè)立的民辦學(xué)校，則涉及在營(yíng)利性和非營(yíng)利性之間進(jìn)行重新選擇、重新登記的問(wèn)題。此外，應(yīng)尊重學(xué)校舉辦者的選擇權(quán)，依法允許其在營(yíng)利性與非營(yíng)利性之間變更。二是由什么部門主管登記。由于目前民辦學(xué)校和公辦學(xué)校法人屬性不同，導(dǎo)致兩類學(xué)校的登記管理部門不統(tǒng)一（作為事業(yè)單位的公辦學(xué)校在編制管理部門登記，作為民辦非企業(yè)單位的民辦學(xué)校在民政部門登記）。今后在明確公辦學(xué)校和非營(yíng)利性民辦學(xué)校同等法人屬性的基礎(chǔ)上，應(yīng)由同一部門行使兩類學(xué)校的登記管理職權(quán)；營(yíng)利性民辦學(xué)校的法人登記工作則由工商行政管理部門負(fù)責(zé)。上述思路還是比較簡(jiǎn)單的，難點(diǎn)似乎在于，不少民辦學(xué)校舉辦者可能很難在營(yíng)利性與非營(yíng)利性兩種身份中做出明確選擇。若選擇非營(yíng)利的身份則無(wú)法滿足其求利的實(shí)際訴求，而若選擇營(yíng)利性的身份則擔(dān)心受到政策和輿論的歧視。這實(shí)際上也正是分類管理政策一直以來(lái)面臨較大爭(zhēng)議的重要原因?？梢?jiàn)，如何實(shí)施分類登記并非理論難題，而是實(shí)踐瓶頸。

第三，本著整體扶持與區(qū)別對(duì)待相結(jié)合的原則跟進(jìn)配套政策。所謂整體扶持，即是將全部民辦教育事業(yè)作為一個(gè)整體促進(jìn)其發(fā)展，對(duì)于其中的營(yíng)利訴求也應(yīng)適當(dāng)滿足；而區(qū)別對(duì)待則意味著配套政策將是有所側(cè)重的，并蘊(yùn)含著引導(dǎo)性。擇要而論，一是同等的用地政策。雖然配套政策主要是差別化的，但對(duì)兩類民辦學(xué)校的用地政策卻應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，無(wú)論民辦學(xué)校是否具有營(yíng)利性，都同公辦學(xué)校一樣，其建設(shè)用地均應(yīng)列入科教用地。畢竟，營(yíng)利性民辦學(xué)校盡管屬于企業(yè)法人，但其從事的仍為有一定公益性的教育活動(dòng)，不同于其他商業(yè)經(jīng)營(yíng)行為；此外，要允許營(yíng)利性民辦學(xué)校生存和發(fā)展，就必須考慮其實(shí)際承受能力，若對(duì)其奉行商業(yè)用地政策，勢(shì)必嚴(yán)重加大它們的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，將大大壓縮其生存發(fā)展空間。二是區(qū)別的財(cái)政政策。無(wú)論從公平性還是從公益性原則出發(fā)，非營(yíng)利性民辦學(xué)校理應(yīng)成為重點(diǎn)資助對(duì)象。當(dāng)然這并不是說(shuō)，所有非營(yíng)利性民辦學(xué)校都應(yīng)當(dāng)受到同等程度的資助。對(duì)這類民辦學(xué)校，還有必要看它從事何種教育活動(dòng)，其提供的教育服務(wù)更傾向于公共產(chǎn)品還是私人產(chǎn)品。如對(duì)從事義務(wù)教育的學(xué)校，資助力度就應(yīng)更大一些。三是區(qū)別的稅收政策。非營(yíng)利性民辦學(xué)校無(wú)須納稅；營(yíng)利性民辦學(xué)校則須依法納稅，同時(shí)考慮到教育活動(dòng)的公益性，可根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)減免。四是區(qū)別的監(jiān)管政策。對(duì)于營(yíng)利性民辦學(xué)校，其辦學(xué)自主權(quán)特別是收費(fèi)自主權(quán)應(yīng)受到合理的限制?，F(xiàn)實(shí)情況往往是，不少民辦學(xué)校宣稱自己不以營(yíng)利為目的，但其實(shí)際行動(dòng)卻往往追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化。非營(yíng)利性民辦學(xué)校既然接受了財(cái)政、稅收等優(yōu)惠政策，就不能在收費(fèi)上完全按照市場(chǎng)化途徑運(yùn)作。政府應(yīng)當(dāng)合理核定其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，保證這類學(xué)校的公共性和公益性。另一方面，鑒于營(yíng)利性民辦學(xué)校具有企業(yè)身份，其收費(fèi)則可充分利用市場(chǎng)調(diào)節(jié)。需要強(qiáng)調(diào)的是，擴(kuò)大并落實(shí)學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)在今天已經(jīng)是全球性趨勢(shì)，即便是公辦學(xué)校也在不斷強(qiáng)調(diào)其自主權(quán)。因此，對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)管應(yīng)以必要為限，無(wú)論對(duì)于哪一類民辦學(xué)校，都不能以監(jiān)管之名行過(guò)度干預(yù)甚至限制其發(fā)展之實(shí)。五是區(qū)別的人事政策。當(dāng)前民辦學(xué)校發(fā)展面臨的一大難題，便是民辦學(xué)校和公辦學(xué)校教師在編制和待遇等方面不平等。師資隊(duì)伍建設(shè)水平是任何學(xué)校邁向高水平辦學(xué)的關(guān)鍵。當(dāng)前這種不利局面既難以吸引優(yōu)秀人才到民辦學(xué)校謀發(fā)展，也不利于現(xiàn)有教師隊(duì)伍保持穩(wěn)定，這就很難使民辦學(xué)校走出辦學(xué)水平不高的困境，而讓民辦學(xué)校和公辦學(xué)校地位等同、公平競(jìng)爭(zhēng)的承諾也不免成為一句空話。所謂區(qū)別的人事政策，是指應(yīng)當(dāng)以兩類民辦學(xué)校的法人登記為基礎(chǔ)，對(duì)于非營(yíng)利性民辦學(xué)校，要比照同類公辦學(xué)校教師落實(shí)其編制和待遇；而對(duì)于已被登記為企業(yè)法人的營(yíng)利性民辦學(xué)校的教師，與學(xué)校之間形成的是勞動(dòng)關(guān)系，受勞動(dòng)法調(diào)整。六是民辦學(xué)校在營(yíng)利性和非營(yíng)利性之間轉(zhuǎn)換身份的，應(yīng)對(duì)配套政策做出動(dòng)態(tài)調(diào)整。特別需要指出，在由非營(yíng)利性向營(yíng)利性轉(zhuǎn)變的過(guò)程中應(yīng)充分注意維護(hù)師生的合法權(quán)益。對(duì)于教師，可參照公辦事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的做法，對(duì)其編制問(wèn)題做出妥善處理［6］；對(duì)于學(xué)生，轉(zhuǎn)變前后學(xué)校的收費(fèi)和資助須遵循“新人新辦法、老人老辦法”原則，對(duì)作為非營(yíng)利民辦學(xué)校期間招收入學(xué)的在校生，仍應(yīng)執(zhí)行原先核定的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并保持資助政策的連貫和穩(wěn)定。

四、民辦學(xué)校分類管理的若干推行策略

第一，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，求索本土管理模式。從域外經(jīng)驗(yàn)看，在市場(chǎng)化浪潮導(dǎo)致?tīng)I(yíng)利性教育興起的大背景下，一些國(guó)家和地區(qū)已對(duì)私立教育采取了分類管理，如美國(guó)將私立教育劃分為營(yíng)利和非營(yíng)利兩類，在舉辦學(xué)校時(shí)就加以明確；在法國(guó)，辦學(xué)者申請(qǐng)?jiān)O(shè)立私立教育機(jī)構(gòu)時(shí)必須在協(xié)會(huì)、基金會(huì)和企業(yè)三者中作出選擇；韓國(guó)將非營(yíng)利性學(xué)校作為學(xué)校法人，將營(yíng)利性學(xué)校作為舉辦公益性事業(yè)的公司法人；日本雖然要求私立學(xué)校必須是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，但允許設(shè)立非學(xué)校性質(zhì)的營(yíng)利性教育機(jī)構(gòu)。［7］這些實(shí)踐為我國(guó)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，在分類管理過(guò)程中積極向域外取經(jīng)并探索適合本土實(shí)際的發(fā)展道路必不可少。

第二，打破各自為政局面，部門地方通力配合。民辦學(xué)校管理涉及多個(gè)部門，當(dāng)前，“民辦學(xué)校的招生、專業(yè)設(shè)置、學(xué)費(fèi)等仍受到一定限制；民辦學(xué)校的優(yōu)惠政策涉及財(cái)政、稅務(wù)、人事、社保、土地、金融、收費(fèi)等多個(gè)政策領(lǐng)域，多部法律法規(guī)和多個(gè)政府部門，沒(méi)有部門統(tǒng)一的規(guī)章政策”［8］。這種部門權(quán)力割據(jù)、各自為政的局面無(wú)疑是分類管理的巨大阻力，僅靠教育部門的一己之力，改革很難向前推進(jìn)。因此，完善頂層設(shè)計(jì)，制定出協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政策就成為關(guān)鍵所在。要適時(shí)修改教育法、民辦教育促進(jìn)法等法律法規(guī)，由國(guó)務(wù)院出臺(tái)民辦教育改革發(fā)展的總體方案，實(shí)現(xiàn)部門和地方的通力配合。

第三，推行地方先行試點(diǎn)，汲取經(jīng)驗(yàn)總結(jié)教訓(xùn)。實(shí)施一項(xiàng)改革，既可以自上而下，實(shí)行“全國(guó)一盤棋”，也可以自下而上，由地方先行，取得經(jīng)驗(yàn)后再著手推廣。就民辦學(xué)校分類管理而言，目前很多具體問(wèn)題還需要不斷摸索，特別是在應(yīng)否分類、怎樣分類雖有一定共識(shí)但尚存爭(zhēng)議的背景下，最合適的做法就是采取自下而上的路線，即由條件成熟的地方先展開(kāi)必要的試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題之后及時(shí)調(diào)整，在取得充分經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上向全國(guó)推開(kāi)，如此不失為一種相對(duì)穩(wěn)妥的策略。

［1］吳霓，等.民辦教育分類管理研究報(bào)告［R］.北京：中國(guó)教育科學(xué)研究院，2014：68.

［2］教育部.2014年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［N］.中國(guó)教育報(bào)，2015-07-31（2）.

［3］中國(guó)民辦教育協(xié)會(huì).關(guān)于民辦教育十大問(wèn)題與對(duì)策建議的報(bào)告［Z］.2011-01-10.

［4］王善邁.民辦教育分類管理探討［J］.教育研究，2011，（12）：32-36.

［5］陳長(zhǎng)河.我市民辦學(xué)校率先實(shí)行分類管理［N］.溫州日?qǐng)?bào)，2012-05-08（9）.

［6］寧吉喆.2015中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)與對(duì)策——國(guó)務(wù)院研究室調(diào)研成果選［M］.北京：中國(guó)言實(shí)出版社，2015：340.

［7］董圣足.民辦學(xué)校分類管理的制度構(gòu)架：國(guó)際比較的視角［J］.教育發(fā)展研究，2013，（9）：14-20.

［8］上海市教育委員會(huì).上海推進(jìn)民辦教育分類管理情況匯報(bào)［Z］.2014-04-10.

（責(zé)任編輯：趙曉梅；責(zé)任校對(duì)：徐治中）

The Foundation and Path of Private Schools Classified Management

LU Wei
（Xiamen University，Xiamen Fujian 361005）

In private education field，investments and donations coexist.However，there is no private school classified management，which has brought many problems.Today，regardless of the internal contradictions in private education development，or from the economic environment，ideological basis and policy trends，private school classification management is feasible.Classification management should adhere to the diversity orientation，allow the harmonious coexistence of non-profit and for-profit private schools；adhere to the public interest orientation，focus on the development of non-profit private schools；adhere to the fairness orientation，take targeted management measures to the two private schools.The practice of classification management is rational division the two private schools，improve classification registration system，the non-profit private school registered as public service unit，the for-profit private school registered as corporation，and implement the supporting policies which base on a principle of“combination of integrated support and differentiated treatment”.In the implementation process，we should learn experience from the developed countries，seeking local management mode；breaking the fragmented situation，departments and local governments should work together；implementation local pilot，learn experience and summarize lessons.

private school；classified management；foundation；basic path

G648.7

A

1674-5485（2016）09-0053-06

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“民辦學(xué)校分類管理政策研究”（11JZD043）。

盧威（1985-），男，江蘇沛縣人，廈門大學(xué)教育研究院博士后研究人員，博士，主要從事高等教育理論、高等教育管理研究。