張 璐

(中共陜西省委黨校 經(jīng)管教研部， 陜西 西安 710061)

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鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并背景下深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革問(wèn)題研究
——基于陜西省鎮(zhèn)村綜合改革的調(diào)查

張 璐

(中共陜西省委黨校 經(jīng)管教研部， 陜西 西安 710061)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小、分布較分散的問(wèn)題，是當(dāng)前我國(guó)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的重要內(nèi)容，也是關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的重大課題。陜西省自2014年起實(shí)施鎮(zhèn)村綜合改革，不僅通過(guò)撤并調(diào)整了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模，而且在此基礎(chǔ)上精簡(jiǎn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置。但是，改革之后出現(xiàn)了群眾辦事成本增加、綜合管理難度大等后續(xù)問(wèn)題，需要通過(guò)實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”政策、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)、建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)等措施進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并；鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革；鎮(zhèn)村綜合改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家政權(quán)體系中的基層組織，一方面上聯(lián)國(guó)家，代表上級(jí)政府對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)實(shí)行最直接的治理；另一方面下接農(nóng)村，代表廣大農(nóng)民的意愿，維護(hù)其切身利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的準(zhǔn)確定位和有效發(fā)揮，直接關(guān)系到農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，基層農(nóng)村所面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題表現(xiàn)出高度的復(fù)雜性和不確定性。此時(shí)，作為國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的底層微觀設(shè)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化承擔(dān)著重要的基礎(chǔ)性支撐作用。但是，在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府表現(xiàn)出“政權(quán)依附者”的狀態(tài)，實(shí)踐中出現(xiàn)各種失范行為，已越來(lái)越不能適應(yīng)當(dāng)前基層社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要[1]。因此，如何在高度復(fù)雜和不確定的條件下，進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力，是當(dāng)前農(nóng)村改革亟待解決的問(wèn)題，也是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重大課題。

一、我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革方向的研究述評(píng)

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)先后經(jīng)歷了政社分開、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、村民自治、機(jī)構(gòu)人員精簡(jiǎn)等一系列鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。這些改革雖然從一定程度上緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的矛盾，但問(wèn)題依然存在。尤其是在取消農(nóng)業(yè)稅之后，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政長(zhǎng)期收不抵支，難以履行其社會(huì)管理和公共服務(wù)的基本職能，無(wú)法滿足基層農(nóng)村的多樣化需求。因此，迫切需要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制實(shí)施進(jìn)一步改革。然而，關(guān)于我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制進(jìn)一步改革的方向，學(xué)界素有爭(zhēng)論，主要存在以下三種不同的觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，認(rèn)為應(yīng)該撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，使國(guó)家政權(quán)退出鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)域。楊嶸均指出，因?yàn)椤班l(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)很難徹底而有效地進(jìn)行改革”，因此解決矛盾和沖突的辦法是實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”[2]。鄭法認(rèn)為，解決縣鄉(xiāng)一體化“壓力型體制”的根本辦法是“‘釜底抽薪’戰(zhàn)略，即撤銷鄉(xiāng)政權(quán)，將國(guó)家的基層政權(quán)單位收縮到縣一級(jí)”[3]。于建嶸認(rèn)為，隨著國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)依賴性的不斷減弱，“實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治就應(yīng)該成為改革的重要目標(biāo)”[4]。

第二種觀點(diǎn)主張將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，認(rèn)為應(yīng)該在保證國(guó)家行政職能下沉的前提下，虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力。徐勇指出，“鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該進(jìn)行結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換，實(shí)行‘縣政、鄉(xiāng)派、村治’”[5]。賀雪峰等認(rèn)為，“將農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)公所，合情合理，順理成章”[6]。

第三種觀點(diǎn)則主張繼續(xù)保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，認(rèn)為可以通過(guò)體制改革和創(chuàng)新來(lái)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。潘維指出，解決基層政權(quán)問(wèn)題的方法“只能是改善基層政權(quán)，目的還是加強(qiáng)基層政權(quán)，不是削弱或者取消基層政權(quán)”[7]。金太軍指出，離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，“農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展就得不到可靠保障”，“中國(guó)后發(fā)外生型現(xiàn)代化國(guó)家的特質(zhì)，決定了至少現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)的作用無(wú)可替代”[8]。

筆者認(rèn)為，上述第一個(gè)觀點(diǎn)的實(shí)現(xiàn)，必須有兩個(gè)前提：一是具備民主意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感的農(nóng)民；二是完善的市場(chǎng)制度。顯然，對(duì)于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)來(lái)說(shuō)，這兩個(gè)條件都還不具備。上述第二個(gè)觀點(diǎn)也不具備可行性，這是因?yàn)槿绻l(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，其身份決定它無(wú)法再繼續(xù)充任基層農(nóng)民的代表，這就割裂了國(guó)家聯(lián)系農(nóng)村的紐帶，破壞了基層民情民意的上傳渠道。由此可見，在當(dāng)前中國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在對(duì)于調(diào)整國(guó)家和農(nóng)村的關(guān)系、緩和社會(huì)矛盾具有重要意義。因此，上述第三種觀點(diǎn)更具有現(xiàn)實(shí)可行性，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既不能撤銷，也不能弱化其權(quán)力，而應(yīng)該繼續(xù)保留并深化其體制改革。

二、陜西省鎮(zhèn)村綜合改革的現(xiàn)狀

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模偏小且分布較分散一直以來(lái)都是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革所面臨的重要問(wèn)題之一。雖然我國(guó)已經(jīng)開展了幾輪大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革，但這一現(xiàn)象在一定程度上依然存在，并造成了產(chǎn)業(yè)和人口集聚度低、行政成本高、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低、公共服務(wù)能力差等諸多問(wèn)題，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。因此，為全面深化農(nóng)村綜合改革，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，陜西省委省政府自2014年起，在全省開展以合理調(diào)整規(guī)模、加快職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獌?nèi)容的鎮(zhèn)村綜合改革。

此次改革的重點(diǎn)任務(wù)之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。改革前，陜西省有1216個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均面積和平均人口均低于全國(guó)平均水平。此次改革要求，關(guān)中地區(qū)撤并2.5萬(wàn)人且面積100 km2以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，陜北地區(qū)撤并2萬(wàn)人且面積150 km2以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，陜南地區(qū)撤并1.5萬(wàn)人且面積100 km2以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)[9]。改革完成后，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量將減少至1021個(gè)，共計(jì)減少195個(gè)。截至2015年9月，各地市鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作均已取得成效。例如：咸陽(yáng)市撤并建制鎮(zhèn)27個(gè)，其中12個(gè)改為街道辦，全市鎮(zhèn)辦數(shù)凈減15個(gè)；銅川市共對(duì)8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并或改設(shè)街道辦事處；商洛市建制鎮(zhèn)由122個(gè)調(diào)整為86個(gè)、街道辦事處由4個(gè)增加到12個(gè)，減少鎮(zhèn)辦28個(gè)，等等。

此次改革還要求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模調(diào)整的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步精簡(jiǎn)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置。改革后，人口規(guī)模在4萬(wàn)～5萬(wàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般設(shè)“五辦三站”，即黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展(市場(chǎng)監(jiān)督)辦公室、社會(huì)事務(wù)管理辦公室、維護(hù)穩(wěn)定辦公室、宣傳科教文衛(wèi)辦公室、經(jīng)濟(jì)綜合服務(wù)站、社會(huì)保障服務(wù)站和公用事業(yè)服務(wù)站。而人口規(guī)模相對(duì)較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則可以適當(dāng)精簡(jiǎn)行政管理機(jī)構(gòu)，突出社會(huì)服務(wù)功能[10]。

三、鎮(zhèn)村綜合改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的后續(xù)問(wèn)題

此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的重點(diǎn)是一些規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及一些小村和空心村。撤并后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的覆蓋面積擴(kuò)大，可以有效促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；同F(xiàn)代化，提高土地產(chǎn)出率和勞動(dòng)生產(chǎn)效率，有助于農(nóng)村居民改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)收入的增長(zhǎng)。撤并過(guò)程中對(duì)農(nóng)村居民的集中安置：一方面可以置換出一定數(shù)量的土地，節(jié)約土地資源；另一方面可以提高農(nóng)村地區(qū)道路、上下水、能源供應(yīng)等生活基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)率和利用率。多鎮(zhèn)撤并有助于改變農(nóng)村居民傳統(tǒng)的生活方式并提高其生活質(zhì)量，加快新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋面積擴(kuò)大，可以有效促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。一方面有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；同F(xiàn)代化，提高土地產(chǎn)出率和勞動(dòng)生產(chǎn)率；另一方面有助于農(nóng)民擺脫土地束縛，改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活方式，實(shí)現(xiàn)收入的增加，加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但是，筆者通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，此輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作還普遍存在以下問(wèn)題。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不一

近年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能被逐漸肢解。有經(jīng)濟(jì)收費(fèi)權(quán)或行政管理權(quán)的財(cái)政、稅收、國(guó)土、工商、公安等部門基本上都實(shí)現(xiàn)了人、財(cái)、物的條管上掛。除了計(jì)生工作外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨(dú)立行政權(quán)幾乎已經(jīng)沒有。在管理權(quán)限愈來(lái)愈小的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的責(zé)任卻越來(lái)越大。除了日常黨政工作外，還需要承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障、治安維穩(wěn)、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、精神文明建設(shè)等多種職能。此外還經(jīng)常會(huì)有一些突擊性、臨時(shí)性或階段性的工作?！奥氊?zé)無(wú)限大、職權(quán)無(wú)限小”這一矛盾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后隨著轄區(qū)面積的擴(kuò)大而更加突出。所有工作往往都與考核及獎(jiǎng)懲掛鉤，令鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以招架。例如，在土地管理工作中，無(wú)論是耕地的非法占用，還是砂石的非法開采，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都不具備任何處罰權(quán)，但轄區(qū)內(nèi)如果出現(xiàn)違法情形，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻需要承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然承擔(dān)的職責(zé)多，但財(cái)力和財(cái)權(quán)卻十分有限。1994年分稅制改革后，各級(jí)財(cái)權(quán)迅速上移，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重在50%～55%左右。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到很大影響。2005年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)源進(jìn)一步萎縮。尤其是在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在開展具體工作時(shí)更加有心無(wú)力。以咸陽(yáng)市為例，該市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)每月僅有2萬(wàn)元左右的財(cái)政撥款，維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)都比較困難，再要修建基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展壯大經(jīng)濟(jì)、發(fā)展公益事業(yè)就顯得“杯水車薪”了。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部配備不合理

由于當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選配的方式方法和制度機(jī)制還存在一些問(wèn)題，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后的進(jìn)一步發(fā)展與干部專業(yè)不對(duì)口或與自身能力不相適應(yīng)的矛盾比較突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)中具有社會(huì)管理、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、法律法規(guī)等專業(yè)知識(shí)的人員嚴(yán)重缺乏；一般干部中具有農(nóng)業(yè)科技、建設(shè)規(guī)劃、畜牧養(yǎng)殖等群眾急需的專業(yè)技術(shù)人員非常缺乏，所學(xué)專業(yè)與從事工作不對(duì)口的問(wèn)題較為嚴(yán)重；加之近年來(lái)新分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的干部大部分是剛走出校園的應(yīng)屆畢業(yè)生，缺乏實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，尤其是缺乏群眾工作經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)工作任務(wù)落實(shí)的能力有待提高。此外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作任務(wù)重且流動(dòng)性差、發(fā)展空間小，目前能夠留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作的干部普遍工作積極性不高且年齡嚴(yán)重老化，干部青黃不接的斷層現(xiàn)象較為普遍。

(三)群眾辦事成本增加

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并雖然可以降低政府的行政成本，但卻會(huì)因?yàn)檎?wù)半徑的擴(kuò)大，而在一定程度上提高群眾的辦事成本。雖然被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在原政府所在地設(shè)置了便民服務(wù)中心，但由于不具備相關(guān)行政權(quán)力，便民服務(wù)中心只能受理一些咨詢、材料申領(lǐng)等事務(wù)，沒有能力真正為群眾解決問(wèn)題。尤其是在這次改革中，被撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多是一些群眾居住較分散的偏遠(yuǎn)地區(qū)，群眾在辦理合療、低保、戶口等事務(wù)時(shí)，明顯感到不便。例如，西安市周至縣此次被撤并的辛家寨鄉(xiāng)，最南邊的行政村與并入的富仁鎮(zhèn)政府之間距離長(zhǎng)達(dá)20公里，群眾辦事成本大大增加。尤其是在一些地理環(huán)境更為復(fù)雜的山區(qū)，群眾收入普遍較低，這種改變無(wú)疑加大了他們的生活負(fù)擔(dān)。

(四)綜合管理難度加大

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域覆蓋面積增加、人口增多，政府管理服務(wù)的范圍隨之?dāng)U大。這種變化使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面面臨新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾，另一方面面臨更加復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)性工作。而干部職數(shù)的相對(duì)減少，使得后續(xù)管理服務(wù)工作難度加大。以農(nóng)村治安問(wèn)題為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政中心發(fā)生轉(zhuǎn)移，部分偏遠(yuǎn)村莊會(huì)出現(xiàn)行政空心化現(xiàn)象，這就減弱了對(duì)各種違法犯罪行為的震懾力，導(dǎo)致村民糾紛增多。加上部分村干部素質(zhì)偏低，也給家族勢(shì)力、非法宗教勢(shì)力和黑惡勢(shì)力的滲透創(chuàng)造了可乘之機(jī)，給農(nóng)村治安帶來(lái)較大隱患。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并背景下深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的路徑

后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要從傳統(tǒng)管制型轉(zhuǎn)為現(xiàn)代服務(wù)型。這一轉(zhuǎn)變對(duì)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革、提高其行政效率提出了更加迫切的要求。而此次鎮(zhèn)村綜合改革雖然是以規(guī)模調(diào)整為主要內(nèi)容，但其目的并不是簡(jiǎn)單的規(guī)模調(diào)整，而是借鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并之力實(shí)現(xiàn)基層政府的“消腫”減負(fù)，以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的效率。如前所述，單純的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并必然會(huì)因?yàn)榉?wù)半徑擴(kuò)大而造成政府公共服務(wù)水平下降、群眾辦事成本增加等諸多問(wèn)題。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的同時(shí)，必須進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，著力建設(shè)起適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)型政府，切實(shí)打通聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”。

(一)實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”政策

“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革，也被稱作“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”，最早出現(xiàn)在廣東、浙江、上海、江蘇等東部沿海地區(qū)。在這些發(fā)達(dá)省份，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)憑借改革先機(jī)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)迅速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量、人口規(guī)模以及城鎮(zhèn)化水平甚至趕超欠發(fā)達(dá)地區(qū)的中小城市。此時(shí)，原有的行政管理體制成為這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步發(fā)展的桎梏，“擴(kuò)權(quán)”成為改革的首選，且得到了認(rèn)可。因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為只有“強(qiáng)鎮(zhèn)”才需要“擴(kuò)權(quán)”。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不一致的現(xiàn)象不僅存在于發(fā)達(dá)地區(qū)、發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)也普遍存在，它們也亟須“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”。在這里，“擴(kuò)權(quán)”是路徑，“強(qiáng)鎮(zhèn)”不再是條件，而是目標(biāo)。

在此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并中，也應(yīng)該配合實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的政策。首先，應(yīng)該明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)范圍。為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、改善公共服務(wù)等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，就必須改變現(xiàn)在“條塊分割”的矛盾，切實(shí)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限?？梢圆捎梦惺跈?quán)、聯(lián)合執(zhí)法或直接下放等方式，將縣市級(jí)政府所掌握的建設(shè)規(guī)劃、社會(huì)保障、教育衛(wèi)生、文化體育等與群眾利益密切相關(guān)的公共服務(wù)職能下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還應(yīng)該“賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)”的經(jīng)濟(jì)管理及人事權(quán)。其次，理順財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系。如果沒有相應(yīng)財(cái)權(quán)的配合，下放的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)也無(wú)法發(fā)揮作用。因此，必須在堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則下，重新分配縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的財(cái)政權(quán)力?？梢栽诔墒斓泥l(xiāng)鎮(zhèn)建立起一級(jí)財(cái)政體制，并加快推進(jìn)，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與事權(quán)配套的財(cái)權(quán)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)一致。

(二)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是貫徹黨在農(nóng)村各項(xiàng)方針政策的最基層政府，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為黨對(duì)農(nóng)村各項(xiàng)方針政策的直接執(zhí)行者，處于農(nóng)村工作的第一線，直接與廣大農(nóng)民打交道，其能力的高低將直接影響和決定農(nóng)村工作的質(zhì)量。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的新形勢(shì)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能否更好駕馭農(nóng)村工作、更好服務(wù)群眾提出了更高的要求。

一要拓寬干部選拔渠道。在選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部時(shí)，要敢于創(chuàng)新，打破干部任用的身份、地域等限制。吸引和鼓勵(lì)涉農(nóng)專業(yè)技術(shù)人才到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，并提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資待遇，激發(fā)他們?cè)鶎?、服?wù)“三農(nóng)”的工作熱情和積極性。要傾向于任用當(dāng)?shù)馗刹?，可以從村干部甚至農(nóng)民當(dāng)中選拔出一批能力強(qiáng)、且對(duì)家鄉(xiāng)有感情、對(duì)工作有熱情的優(yōu)秀分子，充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的隊(duì)伍里。要改善干部隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)，選拔一批有知識(shí)、素質(zhì)高、會(huì)學(xué)習(xí)、有潛力的年輕干部，為日后任用打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二要加強(qiáng)基層干部的培養(yǎng)。一方面可以采用邀請(qǐng)專家講座、舉辦培訓(xùn)班以及外出進(jìn)修等方式培訓(xùn)干部，培訓(xùn)內(nèi)容既要重視現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所亟須的科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)知識(shí)，還要重視農(nóng)村群眾工作的方式方法和技巧。另一方面可以開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部異地交流活動(dòng)，選派落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部到先進(jìn)地區(qū)學(xué)習(xí)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，并選派發(fā)達(dá)地區(qū)、先進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部到落后地區(qū)推廣經(jīng)驗(yàn)。

三要完善干部考核制度。以往對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核，過(guò)多考慮維穩(wěn)、計(jì)生等指標(biāo)，不利于調(diào)動(dòng)干部促發(fā)展的積極性。今后應(yīng)改進(jìn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核方法，將轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)服務(wù)、農(nóng)民增收、生態(tài)保護(hù)等指標(biāo)納入考核體系，強(qiáng)化干部強(qiáng)鎮(zhèn)富民的責(zé)任，并依據(jù)考核結(jié)果對(duì)干部實(shí)施合理獎(jiǎng)懲，實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)。

(三)推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，可以通過(guò)規(guī)劃整合自然村，結(jié)合救災(zāi)扶貧、移民搬遷安置工作，在被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的駐地村、中心村和大村建立新型農(nóng)村社區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)民搬遷居住。新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，可以有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并帶來(lái)的政府公共服務(wù)不均衡、服務(wù)半徑過(guò)大等問(wèn)題，還可以節(jié)約大量土地，并緩解農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移給現(xiàn)有城鎮(zhèn)帶來(lái)的資源和環(huán)境承載壓力。

首先，新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)應(yīng)基本具備城鎮(zhèn)的功能。社區(qū)的建筑規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育醫(yī)療服務(wù)等，都應(yīng)該與城鎮(zhèn)看齊。在社區(qū)內(nèi)設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心，整合民政、社保、就業(yè)、衛(wèi)生等社會(huì)管理職能和服務(wù)資源，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民的服務(wù)功能和保障作用。功能健全的新型農(nóng)村社區(qū)不僅能夠吸引農(nóng)民“上樓”居住，還能夠吸引外出農(nóng)民工回鄉(xiāng)發(fā)展。

其次，新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)還要有扎實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。農(nóng)民進(jìn)入社區(qū)居住后，一方面生活成本會(huì)有所增加，另一方面很難繼續(xù)依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式維持生活。如果缺乏穩(wěn)固的產(chǎn)業(yè)支撐，不能及時(shí)提供就近就業(yè)的機(jī)會(huì)，農(nóng)民在社區(qū)的生活就會(huì)因?yàn)槿狈Ρ匾奈镔|(zhì)保障而難以維持，新型社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展也會(huì)面臨挑戰(zhàn)。

(四)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

鎮(zhèn)村綜合改革的最終目的是激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。因此，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收是改革成功的關(guān)鍵。作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的最小載體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)如果能得到全面可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)民收入能得到切實(shí)提高，那么就可以為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并而帶來(lái)的諸多問(wèn)題提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

第一，要推動(dòng)農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，采用現(xiàn)代化的生產(chǎn)技術(shù)和方式，因地制宜，發(fā)展特色種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，并向產(chǎn)業(yè)鏈條的下游延伸。大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸、特色市場(chǎng)等農(nóng)產(chǎn)品流通業(yè)，休閑、觀光、體驗(yàn)等農(nóng)業(yè)旅游業(yè)，以及信息、技術(shù)、管理、金融、勞務(wù)、農(nóng)機(jī)等農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)。著力打造農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域品牌，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的附加值，走出一條綠色、高效、可持續(xù)的農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。

第二，要吸引和鼓勵(lì)農(nóng)民工、大學(xué)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可對(duì)回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)實(shí)行全程追蹤，幫助創(chuàng)業(yè)者辦理立項(xiàng)、審批、證照等手續(xù)，為創(chuàng)業(yè)者爭(zhēng)取稅收、融資、土地使用等優(yōu)惠政策，并提供基礎(chǔ)設(shè)施、勞動(dòng)、技術(shù)等全方位服務(wù)。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以創(chuàng)建工業(yè)園區(qū)，引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)者加入并創(chuàng)辦相關(guān)企業(yè)。嚴(yán)格禁止任何部門和人員對(duì)創(chuàng)業(yè)者及其企業(yè)進(jìn)行不必要的檢查和收費(fèi)，禁止各種形式的吃拿卡要。依法保護(hù)創(chuàng)業(yè)者的人身財(cái)產(chǎn)安全，嚴(yán)厲打擊農(nóng)村黑惡勢(shì)力的滋擾行為?？梢愿鶕?jù)創(chuàng)業(yè)者或其企業(yè)的利稅情況、吸納就業(yè)情況等，給予必要的獎(jiǎng)勵(lì)。

[1] 饒靜，葉敬忠．稅費(fèi)改革背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“政權(quán)依附者”角色和行為分析[J]．中國(guó)農(nóng)村觀察，2007(4)：38-45．

[2] 楊嶸均．縣鄉(xiāng)行政管理層級(jí)的結(jié)構(gòu)調(diào)整與改革路徑[J]．南京大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)，2014(3)：147-156．

[3] 鄭法．農(nóng)村改革與公共權(quán)力的劃分[J]．戰(zhàn)略與管理，2000(4)：22-23．

[4] 于建嶸．鄉(xiāng)村自治：根據(jù)和路徑[J]．戰(zhàn)略與管理，2002(6)：117-120．

[5] 徐勇.縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換[J]．江蘇社會(huì)科學(xué)，2002(2)：27-30．

[6] 賀雪峰，董磊明．農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制：存廢之間的思考[J]．中國(guó)行政管理，2003(6)：18-20．

[7] 潘維．質(zhì)疑“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”——關(guān)于鄉(xiāng)村中國(guó)的兩種思路[J]．開放時(shí)代，2004(2)：16-24．

[8] 金太軍．推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的對(duì)策研究[J]．中國(guó)行政管理，2004(10)：64-70．

[9] 關(guān)于鎮(zhèn)村綜合改革的指導(dǎo)意見[S]．中共陜西省委辦公廳、陜西省人民政府辦公廳，2014-04-26．

[10]薛菁．芻議建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制[J]．西安財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(6)：5-9．

(責(zé)任編輯：馬紅鴿)

Study on the Problems of Deepening Township System Reform in the View of the Township Administrative Division Reform:Based on the Survey of Comprehensive Reform in Shaanxi Province

ZHANGLu

(Department of Economics and Management, Shaanxi Provincial PartySchool of the CPC,Xi’an 710061,China)

Township administrative division is capable of solving the problem of the small scale of towns and their scattered distributions, which is an important content in the process of deepening township system reform, and is closely related to the construction of new township and new village. Comprehensive reform at the town and village level has been conducted since 2014, and the scale of the town has been readjusted by removing and combining some towns, and accordingly the administrative personnel has been downsized. However, after the reform, some problems have been aroused, such as the rising cost for the masses, and the difficulty for the comprehensive administration. All these should rely on deepening of the township system reform, namely, by implementing the policy of “Enlarging Powers to Develop Towns”, improving township carders, building new villages, developing township economy.

township administrative division; township system reform; comprehensive reform at the level of town and village

2015-06-12

張璐(1978-)，女，陜西咸陽(yáng)人，中共陜西省委黨校經(jīng)管教研部講師，研究方向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)管理理論與實(shí)踐。

F320.2

A

1672-2817(2016)05-0078-05