鐘 海

(西安財(cái)經(jīng)學(xué)院， 陜西 西安 710100)

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治理能力現(xiàn)代化視域下的城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新探微

鐘 海

(西安財(cái)經(jīng)學(xué)院， 陜西 西安 710100)

基層社會(huì)依法有序治理是中國現(xiàn)代國家認(rèn)同構(gòu)建的基礎(chǔ)。中國的城市基層社會(huì)治理體系正發(fā)生著史無前例的大巨變。近年來，傳統(tǒng)意義上城市社區(qū)治理機(jī)制面臨著嚴(yán)重挑戰(zhàn)，社區(qū)治理機(jī)制運(yùn)行不暢，制約了城市社區(qū)健康有序發(fā)展。本文正是以社區(qū)治理中的機(jī)制缺陷和運(yùn)行滯怠為研究出發(fā)點(diǎn)，對誘致成因究其原委，探究困境根源并提出創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制的對策。

基層政權(quán)；社區(qū)治理；社會(huì)治理體制；治理能力現(xiàn)代化

一、引 言

黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”及“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”重大戰(zhàn)略任務(wù),標(biāo)志著黨對社會(huì)治理的理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐要求走向系統(tǒng)。21世紀(jì)以來，中國的城市基層社會(huì)治理體系發(fā)生著史無前例的巨變。然而，在快速城市化的過程中，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷分化，利益訴求不再單一，矛盾和沖突日趨凸顯，既有的社區(qū)治理體制與城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸不相適應(yīng)，嚴(yán)重影響到城市基層社會(huì)秩序的穩(wěn)定。2014年11月，習(xí)近平總書記在福建基層社區(qū)調(diào)研時(shí)指出，社區(qū)雖小，但連著千家萬戶，做好社區(qū)工作十分重要。社區(qū)是社會(huì)賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。如何讓群眾表達(dá)訴求的渠道更暢通一些，如何讓群眾感覺更平安、更幸福一些是檢驗(yàn)城市基層社區(qū)治理成效好與不好的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，也是詮釋國家社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵。因此，針對城市社區(qū)治理目前面臨的新形勢、新情況及新問題，如何推進(jìn)城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新，培育治理動(dòng)力，激發(fā)治理活力，凝聚治理合力，化解社區(qū)矛盾和沖突，構(gòu)建和諧有序社區(qū)，已成為學(xué)術(shù)界和政府部門亟待解決的重大課題之一。

二、社區(qū)治理機(jī)制缺陷與運(yùn)行滯怠

城市社區(qū)治理機(jī)制是實(shí)施城市社區(qū)治理的組織框架及運(yùn)行體系，在城市社區(qū)治理中具有核心價(jià)值。然而，近年來，傳統(tǒng)意義上城市社區(qū)治理機(jī)制面臨著嚴(yán)重挑戰(zhàn)，社區(qū)治理機(jī)制運(yùn)行不暢，制約了城市社區(qū)健康有序發(fā)展。

(一)條塊結(jié)合的組織架構(gòu)弱化了社區(qū)事務(wù)的有效治理

從組織架構(gòu)上看，我國城市基層社會(huì)管理仍屬條塊結(jié)合的行政型管理體制?！皟杉?jí)政府，三級(jí)管理，四級(jí)網(wǎng)格”是當(dāng)代中國城市基層社會(huì)治理的基本運(yùn)行模式和垂直組織架構(gòu)?，F(xiàn)行《地方組織法》規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干個(gè)街道，管理機(jī)構(gòu)為街道辦事處，作為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的派出機(jī)關(guān)?！笨梢?，街道辦是城市基層社區(qū)治理的基本單元，在社區(qū)治理機(jī)制運(yùn)行中處于關(guān)鍵地位。依據(jù)授權(quán)法，街道辦并不是一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，但卻行使上級(jí)政府賦予的職權(quán)。它既要從事上級(jí)政府下派的各種行政管理任務(wù)，又要指導(dǎo)、服務(wù)所轄社區(qū)的建設(shè)，因而具有任務(wù)繁重的雙重責(zé)任。從憲政原則上來看，在職責(zé)同構(gòu)和壓力型體制下的行政條塊結(jié)構(gòu)在一定程度上誘致街道辦更多地關(guān)注上級(jí)政策、硬性指標(biāo)及政治行政任務(wù)的執(zhí)行，而非社區(qū)居民事務(wù)的治理，其結(jié)果必然是導(dǎo)致基層政府行政權(quán)力的強(qiáng)化及社區(qū)自治功能的退化。從實(shí)際運(yùn)行狀況來看，目前街道辦內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置基本上保持與上級(jí)部門縱向的統(tǒng)一性，街道辦內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)科室化，權(quán)力、財(cái)力、人力都大大增加，實(shí)際上完全可以稱得上“準(zhǔn)一級(jí)政府”。

(二)治理主體間關(guān)系邊界模糊導(dǎo)致治理效能低下

當(dāng)前社區(qū)治理的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，現(xiàn)行法律、法規(guī)對治理權(quán)力主體的資格授權(quán)及治理主體法定職責(zé)的界定模糊在很大程度上導(dǎo)致治理效能低下，其突出表現(xiàn)是區(qū)政府、街道辦及社區(qū)居委會(huì)之間的關(guān)系不明。從法理屬性看，街道辦的權(quán)力是市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府或功能區(qū)管理委員會(huì)授予的，兩者間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。而依據(jù)現(xiàn)行《居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)(街道辦)對社區(qū)居委會(huì)的工作“給予指導(dǎo)、支持和幫助”，社區(qū)居委會(huì)“協(xié)助”上級(jí)政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作。可知，街道辦與社區(qū)居委會(huì)之間的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)，絕非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)隸屬關(guān)系。此外，社區(qū)居委會(huì)屬基層群眾性自治組織，確不屬擁有和行使國家行政權(quán)力的政府機(jī)構(gòu)，但從實(shí)際運(yùn)作看，一個(gè)有目共睹的不爭事實(shí)就是街道辦與社區(qū)居委會(huì)的角色定位和行為邏輯早已超越了法理授權(quán)的邊界而呈現(xiàn)出一種“非正式權(quán)力的正式運(yùn)行”。當(dāng)下，我國基層行政權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯是上級(jí)政府通過行政發(fā)包的方式，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的硬指標(biāo)和任務(wù)逐級(jí)逐層下派給下級(jí)政府或部門，與此同時(shí)也將相應(yīng)的人、財(cái)、物等資源配置權(quán)力一并打包下放。因此，街道辦由于實(shí)際上掌握了居委會(huì)人力、財(cái)力、資源的分配權(quán)，將繁重的政治任務(wù)、行政事務(wù)等轉(zhuǎn)包給社區(qū)居委會(huì)去操辦似乎成為一種理性的策略選擇，居委會(huì)逐漸蛻變?yōu)閲夜矙?quán)力的“準(zhǔn)一級(jí)組織”，扮演著國家政權(quán)末梢的“贏利型經(jīng)紀(jì)人”角色。居委會(huì)“無暇顧及”和無心關(guān)注社區(qū)公共事務(wù)與居民利益訴求，居民參與意識(shí)淡化和參與行為稀缺導(dǎo)致對基層政權(quán)權(quán)威認(rèn)同的下降。久而久之，造成政治權(quán)威資源的不斷流失，政府難以實(shí)現(xiàn)對社區(qū)的有效整合，最終導(dǎo)致治理效能低下。

(三)治理內(nèi)容劃分不明確導(dǎo)致治理正常運(yùn)轉(zhuǎn)受阻

治理主體間的治理內(nèi)容和范圍劃分明確是城市基層社區(qū)治理正常運(yùn)作的先決條件。從歷史的視角看，新中國成立后，街道辦的成立是為了填補(bǔ)廢除保甲制這一傳統(tǒng)基層行政組織制度后出現(xiàn)的城市資源的有效整合和控制的“真空”而設(shè)。其治理內(nèi)容是加強(qiáng)城市居民工作和密切政府與居民的聯(lián)系，而并無觸及太多的社會(huì)管理內(nèi)容。但隨著社會(huì)的發(fā)展，街道辦承接的任務(wù)在不斷地增加。尤其是改革開放后，在改革、穩(wěn)定及發(fā)展的多重重壓下，我國的政府管理體制由過去的“動(dòng)員體制”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤皦毫π腕w制”。街道辦也由一個(gè)從法律授權(quán)下的單一履行協(xié)調(diào)職能的民政性質(zhì)派出機(jī)構(gòu)發(fā)展為一個(gè)幾乎涵蓋了一級(jí)政府所有行政管理的社會(huì)綜合管理層。從法律的視角看，街道辦的職能有限，但事實(shí)上治理內(nèi)容卻“無所不包”，承擔(dān)著過多繁重的社會(huì)管理任務(wù)，不堪重負(fù)。由于人、財(cái)、權(quán)力等資源的匱乏和短缺，造成了履行職責(zé)和完成任務(wù)的能力嚴(yán)重不足。那么，街道辦逐漸演變?yōu)橐粋€(gè)把上級(jí)布置的大量政治任務(wù)和行政事務(wù)轉(zhuǎn)嫁于社區(qū)去操辦的“二傳手”角色。而作為一個(gè)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，社區(qū)居委會(huì)實(shí)際上卻不得不承接上級(jí)政府轉(zhuǎn)包下壓的品目繁多的工作任務(wù)。社區(qū)成為街道辦的延伸和“腿”，結(jié)果形成一種“社區(qū)是個(gè)筐，什么都能裝”的局面，這顯然有悖于社區(qū)居委會(huì)的法理規(guī)定，同時(shí)也阻滯了社區(qū)治理的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

(四)政府職能錯(cuò)位導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)供給不足

當(dāng)前，由于受傳統(tǒng)體制的慣性約束，政府實(shí)際上仍然是主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)當(dāng)仁不讓的主體，市場在資源配置中的地位不但沒有加強(qiáng)反而弱化。上級(jí)政府對下級(jí)政府官員政績的考核指標(biāo)體系主要還是圍繞GDP、投資、稅收等偏重反映經(jīng)濟(jì)的指標(biāo)，造成了地方“唯GDP論”的發(fā)展模式。街道辦作為區(qū)一級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，是“具有雙重角色的正式組織……既承擔(dān)著作為行政組織的政府職能，同時(shí)又承擔(dān)著作為社區(qū)組織的社區(qū)職能”[1]。從理論上講，街道辦按照服務(wù)型政府的要求向所轄區(qū)域提供各類公共服務(wù)和產(chǎn)品，特別是社區(qū)公共服務(wù)是其開展工作的主要內(nèi)容之一。然而，從實(shí)際調(diào)查情況來看，街道辦社會(huì)角色出現(xiàn)錯(cuò)位、越位，職能行使出現(xiàn)嚴(yán)重偏離。特別是在上級(jí)GDP考核壓力下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能卻成為了其工作的重中之重。其弊端有二：一是片面追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)GDP增長，大拆大建現(xiàn)象嚴(yán)重，造成“無效增長”現(xiàn)象日益凸顯，最終損害群眾利益；二是上級(jí)政府壓力及自身經(jīng)濟(jì)需求使街道辦更加注重搞經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視社會(huì)管理和公共服務(wù)，致使街道辦的職能錯(cuò)位，社區(qū)治理中各項(xiàng)公共服務(wù)供給不足。事實(shí)上，隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市居民生活水平的不斷提高，社區(qū)居民公共服務(wù)需求隨之也在不斷增長，政府職能的錯(cuò)位和缺位導(dǎo)致無力提供日益增長的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。

(五)社區(qū)治理主體內(nèi)生力量薄弱導(dǎo)致自治能力低下

傳統(tǒng)的社區(qū)治理主體是街道辦和社區(qū)居委會(huì)。隨著社會(huì)的發(fā)展，社區(qū)治理過程中社會(huì)組織和公民的介入正在打破既有的治理主體結(jié)構(gòu)平衡。一些社會(huì)自組織和公民個(gè)人參與社會(huì)治理的愿望和意識(shí)越來越強(qiáng)烈，而且也通過一定的參與渠道和途徑介入城市社區(qū)治理之中，并發(fā)揮了一定的主體作用。但是，就目前來看，社區(qū)治理中新生的社區(qū)自治內(nèi)生力量相對還比較薄弱，還不能真正承擔(dān)起社區(qū)治理的重任。其主要表現(xiàn)有：一是社區(qū)自組織發(fā)育緩慢，總量不足，規(guī)模偏小，收入來源不穩(wěn)定，總體經(jīng)濟(jì)狀況不佳，公益不足，公信度不高，優(yōu)惠政策較少且難以落實(shí)，對社區(qū)公共服務(wù)和公共事務(wù)則很少感興趣，現(xiàn)實(shí)情況下，也很難承接繁重的社區(qū)公共事務(wù)和公益服務(wù)。這樣，本該是聯(lián)結(jié)政府與社區(qū)居委會(huì)兩大治理結(jié)構(gòu)力量的民間組織因?yàn)槠浠顒?dòng)區(qū)域遠(yuǎn)離社區(qū)而沒能發(fā)揮其應(yīng)有作用。二是社區(qū)居民參與熱情還很不夠。有序的政治參與是推動(dòng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，也是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身利益的重要保障。然而，由于受經(jīng)濟(jì)理性的影響，社區(qū)居民更多關(guān)心的是自我的權(quán)利和利益訴求能否得到保障和實(shí)現(xiàn)，而對社區(qū)內(nèi)不涉及自身重大利益的公共事務(wù)則持有聽之任之的冷漠態(tài)度，對社區(qū)公共事務(wù)參與的“心理卷入”較低。加之，當(dāng)前社區(qū)人口流動(dòng)性較強(qiáng)，社區(qū)尚未真正形成一種“精神共同體”或“文化共同體”，這也在很大程度上影響了居民參與社區(qū)治理的熱情。

三、社區(qū)治理機(jī)制運(yùn)行滯怠的成因分析

城市社區(qū)治理中存在的各種困境映射出我國現(xiàn)行城市社區(qū)治理機(jī)制已不再適應(yīng)當(dāng)前城市社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)需求。造成城市社區(qū)治理機(jī)制缺陷與運(yùn)行滯怠的成因，究其原委，主要為：

(一)壓力型體制是治理機(jī)制運(yùn)行滯怠制度層面的原因

所謂“壓力型體制”指的是“一級(jí)政府組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各種指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系”[2]。其運(yùn)作邏輯是利用經(jīng)濟(jì)上的“硬性指標(biāo)”和政治上的“一票否決”對下級(jí)“加溫加壓”，從而將指標(biāo)和任務(wù)在國家組織結(jié)構(gòu)中自上而下層層下達(dá)，直至基層。有學(xué)者研究認(rèn)為，新世紀(jì)以來，“壓力型體制”的運(yùn)作機(jī)制隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)生了重要變化，但是其運(yùn)作邏輯并未發(fā)生根本的改變[3]。地方各級(jí)組織實(shí)際上仍是在“零和博弈”式的評(píng)價(jià)體系壓迫下運(yùn)行的。作為我國城市基層政權(quán)的末梢，街道辦在社區(qū)治理中具有重要的地位和扮演著重要的角色。從法理上看，街道辦的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是資源整合、公共服務(wù)和社區(qū)發(fā)展。然而，在實(shí)踐中，由于街道辦掌握著大量可支配的政治和經(jīng)濟(jì)資源，其主要任務(wù)是對上級(jí)執(zhí)行政策與文件，對下級(jí)實(shí)施管理和監(jiān)督。當(dāng)上級(jí)政府將各項(xiàng)壓力任務(wù)和指標(biāo)下壓給街道辦時(shí)，在責(zé)權(quán)不對等、事權(quán)與財(cái)權(quán)不相稱的尷尬處境下，社區(qū)就很自然地成為了街道辦轉(zhuǎn)嫁壓力的主要對象和落腳點(diǎn)，從而促使社區(qū)形成了“上面千條線，下面一根針”倒金字塔的管理格局。究其原委，壓力型體制決定了行政權(quán)力不可避免地介入社區(qū)自治事務(wù)。雖然隨著社區(qū)的自治功能不斷生長，城市社區(qū)有了更大的自我生存空間，但是壓力型體制下街道辦既有的行為邏輯在一定程度上決定了其工作中偏愛以行政手段和方法來處理各種事務(wù)與解決現(xiàn)實(shí)問題。同時(shí)，街道管理體制還停留在為政府服務(wù)這一職能上，社會(huì)服務(wù)方面和社區(qū)自治方面還很薄弱。最終導(dǎo)致社區(qū)治理陷入“不該管的卻不得不管，該管的卻管不好”的困局。

(二)法律規(guī)范滯后于實(shí)踐進(jìn)展是導(dǎo)致治理行為失范法制層面的原因

依法行政是現(xiàn)代行政管理的基本原則。然而，當(dāng)前我國政府行政管理體制中法律規(guī)范最不健全的板塊首推城市基層行政管理，法律制度供給嚴(yán)重滯后于治理現(xiàn)實(shí)需求而呈現(xiàn)出明顯的不對等。建國初制定的《城市街道辦組織條例》由于不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要而于2009年廢止，目前城市基層行政管理中主要法律依據(jù)是《地方組織法》和《居民委員會(huì)組織法》。這僅有的幾部法律對街道辦的地位、權(quán)責(zé)等沒有做出明確規(guī)定。對于我國這樣一個(gè)在歷史傳統(tǒng)中沒有真正建構(gòu)起法治理念的后發(fā)外生型國家而言，在汲取和借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法意欲構(gòu)建現(xiàn)代成文法系的現(xiàn)代法治國家進(jìn)程中，由于對街道辦的職能、權(quán)責(zé)法定化不明確，必然會(huì)造成基層城市社區(qū)治理中諸如“造假”、“應(yīng)付”、“變通”等策略主義行為邏輯的滋生和贅生，最終導(dǎo)致治理行為的失范。策略主義指的是基層政權(quán)在職責(zé)法定失范的前提條件下，面對上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)和任務(wù)而又無力“保質(zhì)保量”完成時(shí)采取和遵循的一種行為原則。這種策略通常不問手段和方法的合理性與合法性，權(quán)力運(yùn)作過程充滿隨意性、權(quán)宜性、變通性和短期性[4]。無論是正式的還是非正式的，法定的還是非法定的，只要能夠把事擺平，均被基層政權(quán)廣為使用。就權(quán)力運(yùn)作的邏輯、過程及結(jié)果來看，這種基層社會(huì)的“權(quán)宜性治理”明確缺乏規(guī)范性、正當(dāng)性、合法性的特點(diǎn)，運(yùn)作過程偏離運(yùn)作既定目標(biāo)，其結(jié)果是導(dǎo)致社區(qū)治理的失范，目標(biāo)替代現(xiàn)象層出不窮，屢見不鮮。

(三)社區(qū)自治組織行政化是影響社區(qū)治理效能組織層面的原因

作為一種組織設(shè)計(jì)，社區(qū)居委會(huì)產(chǎn)生的邏輯機(jī)理是源自于城市基層社會(huì)的誘致性制度變遷，但最終表現(xiàn)為一種自上而下的授權(quán)式的基層自治組織。從實(shí)踐層面來看，社區(qū)居委會(huì)是在新中國成立后的基層民主實(shí)踐過程中逐步形成的。改革開放后，隨著政治控制的松動(dòng)與單位制度的弱化，社區(qū)逐漸成為傳統(tǒng)制度管理慣性與現(xiàn)代社區(qū)結(jié)構(gòu)構(gòu)建中矛盾沖突最激烈的場域，隨之社區(qū)建設(shè)漸趨興起。自1990年城市社區(qū)建設(shè)發(fā)軔以來，尤其是2000年在全國大中城市推行的“全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”以來，社區(qū)治理取得很大進(jìn)展。然而，現(xiàn)實(shí)狀態(tài)下，居委會(huì)已經(jīng)蛻變?yōu)橐患?jí)承接各項(xiàng)行政任務(wù)的“小政府”。據(jù)筆者走訪調(diào)研，西安市雁塔區(qū)某社區(qū)居委會(huì)墻上掛的工作牌顯示，其大體上承擔(dān)的任務(wù)和服務(wù)的種類將近八大項(xiàng)、50小項(xiàng)，行政化色彩十分濃厚。究其原委，是當(dāng)下的社會(huì)治理受到傳統(tǒng)權(quán)威主義行政這一體制慣性影響的結(jié)果，社區(qū)呈現(xiàn)行政化。由于深受歷史文化條件約束，行政化一直是社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理最顯著的表征，也成為創(chuàng)新社區(qū)治理體制與實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的掣肘。社區(qū)行政化的主要表現(xiàn)就是社區(qū)組織行政化。政府部門在社區(qū)設(shè)立工作站或者派駐工作人員，“條條”式組織機(jī)構(gòu)設(shè)置造成職能部門化，最終導(dǎo)致運(yùn)行中部門間各自為政，工作重疊，效率低下。

(四)政府職能轉(zhuǎn)變不到位是機(jī)制運(yùn)作不暢體制層面的原因

政府職能是指國家行政機(jī)關(guān)行使國家權(quán)力，依法對國家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理所發(fā)揮的基本職責(zé)、功能及作用。伴隨著國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府職能的不斷豐富和發(fā)展使得轉(zhuǎn)變政府職能成為一種歷史必然。就我國而言，從黨的十三大第一次正式提出轉(zhuǎn)變政府職能至今，政府職能歷經(jīng)多次轉(zhuǎn)變，這其中喜憂參半，成就和問題同等明顯。習(xí)近平總書記在黨的十八屆二中全會(huì)上明確指出，轉(zhuǎn)變政府職能“實(shí)質(zhì)上要解決的是政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么”。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家為了實(shí)現(xiàn)趕超戰(zhàn)略，資源的配置完全依靠政府計(jì)劃和指令。國家權(quán)力支配和統(tǒng)攝一切，建立起的是一個(gè)“全能主義”治理模式的國家“利維坦”。事實(shí)上，由于政府人力、財(cái)力、時(shí)間等資源的短缺，造成政府權(quán)力行使與公共事務(wù)管理能力嚴(yán)重不足，政府的“無所不為”最終導(dǎo)致“什么都要管，什么都想管，但什么都管不好”。改革開放后，市場經(jīng)濟(jì)體制的建立打破了政府統(tǒng)攝一切的傳統(tǒng)，政府職能逐漸向服務(wù)型、有限型轉(zhuǎn)變。但是，由于制度慣性的客觀存在及重塑利益分配格局的復(fù)雜性造成政府轉(zhuǎn)變職能的進(jìn)程步履艱難，羈絆緩行。就城市基層治理而言，從法理層面講，街道辦作為上級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，其職權(quán)和職責(zé)是上級(jí)政府授權(quán)賦予的，任務(wù)是完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)“政治任務(wù)”和為轄區(qū)提供一定公共服務(wù)及開展相應(yīng)的公共事業(yè)。但從現(xiàn)實(shí)層面來看，目前大部分街道辦的絕大部分精力都被完成上級(jí)政府層層分解的各項(xiàng)“政治任務(wù)”所占用，基本上無力或無暇顧及城市管理和社區(qū)服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，街道辦80%的時(shí)間是完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，10%的時(shí)間是完成街道辦內(nèi)部事務(wù)，只有10%的時(shí)間是用來開展社區(qū)治理。因此，只有政府職能徹底轉(zhuǎn)變，回歸街道辦的本來面目，才能真正消除行政管理和社區(qū)治理中的各種矛盾弊病。

(五)公民社會(huì)尚未形成是導(dǎo)致居民參與治理力量薄弱內(nèi)在層面的原因

有學(xué)者從馬克思主義公民社會(huì)理論為詮釋視角認(rèn)為，公民社會(huì)是“包含社會(huì)組織、社會(huì)價(jià)值和社會(huì)場域三個(gè)不同向度的社會(huì)現(xiàn)象或社會(huì)狀態(tài)”[5]。詳言之，公民社會(huì)的真正形成，離不開公民在自愿和自主參與基礎(chǔ)上發(fā)展形成的社會(huì)組織形態(tài)、生態(tài)和體系，離不開公民在自主參與的各種社會(huì)活動(dòng)中所表達(dá)的具有普遍認(rèn)同的社會(huì)價(jià)值，離不開公民能夠自由進(jìn)出、平等交流、表達(dá)訴求、協(xié)商對話的公共輿論空間或公共領(lǐng)域。因此，歸根結(jié)底，公民社會(huì)是自主的公民之間通過各類社會(huì)組織等交往形式所形成的公共領(lǐng)域。從理論上講，城市社區(qū)治理釋放的應(yīng)該是基層民主自治的實(shí)體性價(jià)值，客觀上需要公民社會(huì)的支持。20世紀(jì)80年代后，隨著政治控制的松動(dòng)、市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及公民民主意識(shí)的增強(qiáng)，公民社會(huì)在實(shí)踐中開始生長并有一定發(fā)展，但尚未真正形成。從公民社會(huì)層面詮釋城市社區(qū)治理，導(dǎo)致基層社會(huì)治理效能不高的誘因主要表現(xiàn)為：一是社區(qū)居民政治參與意識(shí)和能力缺失。由于深受中國傳統(tǒng)政治文化的影響，造成了居民對社區(qū)傳統(tǒng)治理主體的政治依附，這也在一定程度上抑制了居民自我管理意識(shí)的生成和能力的培育。二是社區(qū)中介組織和民間組織的缺失。由于政府對社區(qū)治理的公共權(quán)力和資源的壟斷，造成了社區(qū)治理中介組織及民間組織等第三方機(jī)構(gòu)生長土壤和空間的缺失。社區(qū)居民公民意識(shí)的缺失和組織的缺失造成社區(qū)居民參與治理的內(nèi)在動(dòng)力和有效載體的缺失。基于此，社區(qū)治理運(yùn)行機(jī)制不暢和效能不高似乎是合乎邏輯的。

四、創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制的對策

社區(qū)治理中的各種矛盾和現(xiàn)實(shí)問題已經(jīng)成為我國城市發(fā)展的瓶頸，構(gòu)建適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的城市社區(qū)治理機(jī)制已經(jīng)成為時(shí)代發(fā)展的要求。因此，應(yīng)積極探索實(shí)現(xiàn)政府管理與社區(qū)自治有效銜接和良性互動(dòng)的社區(qū)治理新機(jī)制。

(一)轉(zhuǎn)變基層政府目標(biāo)設(shè)置方式，重塑社區(qū)治理的運(yùn)作邏輯

馬克斯·韋伯認(rèn)為，與傳統(tǒng)組織類型不同，按照既有程序和非人格化運(yùn)作規(guī)則，現(xiàn)代科層制下的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力體系、職能設(shè)置及運(yùn)作方式具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性。壓力型體制則是破壞了城市基層社會(huì)治理運(yùn)行邏輯。因此，要?jiǎng)?chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的實(shí)體性價(jià)值，必須要重塑社區(qū)治理的運(yùn)作邏輯。對此，一是要轉(zhuǎn)變基層政府目標(biāo)設(shè)置方式。街道辦作為上級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，其人事任免、經(jīng)濟(jì)資源分配及考核的“一票否決”被上級(jí)政府所控制，直接導(dǎo)致他們一般注重那些僅被上級(jí)政府認(rèn)為的重要目標(biāo)和任務(wù)等“硬指標(biāo)”的完成。單一化的目標(biāo)設(shè)置方式缺乏來自基層政府、社會(huì)組織和民眾等多方主體的協(xié)商與合作，這不利于社區(qū)治理機(jī)制的良性運(yùn)行。因此，在目標(biāo)設(shè)置上應(yīng)注重多元化轉(zhuǎn)變，即目標(biāo)設(shè)置中引入那些不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，但對城市基層社會(huì)生活和社區(qū)秩序至關(guān)重要的事項(xiàng)。二是引入信息反饋機(jī)制和協(xié)商機(jī)制。在壓力型體制下，上級(jí)政府下達(dá)給街道辦的各項(xiàng)“硬指標(biāo)”往往超過了其執(zhí)行目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)條件和實(shí)際能力。那么在“零和博弈”考核機(jī)制下，容易誘致街道辦的“正式權(quán)力”蛻變，以“造假”、“擺平”等“非正式權(quán)力的正式運(yùn)作”技術(shù)來應(yīng)對壓力型體制中的高指標(biāo)。對于一項(xiàng)政策是否符合實(shí)際，基層最有發(fā)言權(quán)。因此，要建立上下通情的信息反饋機(jī)制和上下級(jí)之間的協(xié)商機(jī)制，確保目標(biāo)任務(wù)制定切實(shí)可行與尊重實(shí)際情況，從而使街道辦既有執(zhí)行國家政策的壓力而不至于“惰政”，又有執(zhí)行國家政策的能力而不至于“怠政”。

(二)完善社區(qū)治理法規(guī)制度，健全治理機(jī)制的運(yùn)行規(guī)則

職責(zé)法定是行政機(jī)關(guān)依法行政最基本的原則，法定職責(zé)明確是行政機(jī)關(guān)依法履行職能的基本條件?！巴七M(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略部署，必須遵循相應(yīng)的法律法規(guī)，社區(qū)治理機(jī)制必須具有相應(yīng)的運(yùn)行規(guī)則。在基層治理工作的具體運(yùn)行中，運(yùn)用法治方式和法治思維已是必然趨勢[6]。從實(shí)踐來看，現(xiàn)行法律規(guī)定與現(xiàn)行的城市街道管理體制不相符，與政府行政管理體制改革不相符，此外，涉及城市社區(qū)治理的法律法規(guī)、規(guī)章制度不夠統(tǒng)一，仍存在相互沖突的地方。街道辦是聯(lián)結(jié)基層政府與城市居民的紐帶，是推進(jìn)“政社互動(dòng)”的橋梁。街道辦在城市基層社會(huì)治理中具有重要地位。隨著法治政府建設(shè)進(jìn)程的加快和行政管理體制改革的不斷深入，街道辦在城市管理、社區(qū)建設(shè)和服務(wù)方面日益承擔(dān)起更多的職能。從落實(shí)依法治國方略的高度，2009年，施行50多年的《城市街道辦組織條例》由于明顯不適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要而被廢止。唯一一部有關(guān)街道辦的基本法律的廢止使得街道辦的法律性質(zhì)、法律地位職責(zé)、職權(quán)等出現(xiàn)虛設(shè)化。從建設(shè)法治政府的高度來認(rèn)識(shí)街道辦立法工作，當(dāng)務(wù)之急是加快完善社區(qū)依法治理的相關(guān)法律規(guī)范。一是盡快制定出臺(tái)《城市街道辦條例》，明確街道辦的法律性質(zhì)、法律地位，從立法層面厘清“區(qū)—街道—社區(qū)”三者關(guān)系；明確街道辦的法定職責(zé)，明確界定街道辦依法行政的內(nèi)容、范圍等，真正做到行政行為“有法可依”；明確街道辦的權(quán)力和責(zé)任及其關(guān)系。目前街道辦權(quán)力和責(zé)任關(guān)系現(xiàn)狀是權(quán)力有限、責(zé)任無限。權(quán)力和責(zé)任的不對等必然誘致行政行為的錯(cuò)位、缺位和越位。二是盡快修訂完善涉及社區(qū)治理的其他法規(guī)制度。目前，有關(guān)涉及社區(qū)治理的其他法律法規(guī)有許多不一致和互相沖突的地方。比如《地方組織法》規(guī)定了街道辦是市轄區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，其他法律規(guī)定就不應(yīng)該再賦予街道辦任何行政處罰權(quán)。

(三)優(yōu)化基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，重塑機(jī)制運(yùn)行的組織基礎(chǔ)

社區(qū)組織是社區(qū)治理過程最為重要的主體，也是社區(qū)治理的基礎(chǔ)。但是，社區(qū)有序治理的基礎(chǔ)是社區(qū)治理組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化設(shè)置?，F(xiàn)行條塊化的行政管理模式和壓力型體制直接導(dǎo)致社區(qū)的“行政化”和區(qū)、街道辦的“泛行政化”。因此，必須優(yōu)化社區(qū)治理組織結(jié)構(gòu)，重塑社區(qū)治理運(yùn)行機(jī)制的組織基礎(chǔ)。對此，要依法厘定權(quán)責(zé)，推行權(quán)責(zé)清單制度。按照職權(quán)法定和市場優(yōu)先原則，對政府部門現(xiàn)有行政職權(quán)進(jìn)行全面梳理，把政府的權(quán)力以清單形式明確下來，真正實(shí)現(xiàn)政府及其派出機(jī)構(gòu)的“法無授權(quán)不可為”和市場主體的“法無禁止即可為”，運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府依法行政的能力[7]，使權(quán)力行使和運(yùn)作充分沐浴在陽光下，真正接受群眾的監(jiān)督，從根源上規(guī)避權(quán)力的錯(cuò)位、缺位及越位。目前在實(shí)踐中已經(jīng)開始了積極探索和嘗試。比如，珠海在圍繞建立基層社區(qū)治理新模式探索中將社區(qū)居委會(huì)現(xiàn)行承擔(dān)的130項(xiàng)工作重新劃分為“社區(qū)居委會(huì)依法完成(38項(xiàng))”、“社區(qū)居委會(huì)依法協(xié)助完成(23項(xiàng))”、“鎮(zhèn)街、職能部門依法完成(41項(xiàng))”和“實(shí)行政府購買或委托管理(28項(xiàng))”四類。通過依法合理界定政府和社區(qū)職能分工，明確社區(qū)居委會(huì)協(xié)管、協(xié)辦的行政性事務(wù)，在進(jìn)一步理順和規(guī)范了區(qū)、街道辦和社區(qū)居委會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)上，形成社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)站“三位一體”的社區(qū)組織機(jī)構(gòu)和管理體制。職能、權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化，可以將社區(qū)從承擔(dān)不堪重負(fù)的行政事務(wù)中剝離出來，從而弱化社區(qū)的行政色彩，真正發(fā)掘社區(qū)自治的實(shí)體性價(jià)值，同時(shí)也可以限制街道辦的行政行為方式在社區(qū)自治領(lǐng)域內(nèi)的延伸和泛濫。

(四)實(shí)行社區(qū)治理分類管理，厘清社區(qū)治理的事務(wù)范圍

創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制，必須要明確政府和社區(qū)的職能，劃清基層政府和社區(qū)自治組織的事務(wù)邊界。對此，一是實(shí)行社區(qū)治理分類管理，實(shí)現(xiàn)“政社分開”，以期社區(qū)治理中行政權(quán)和自治權(quán)的有機(jī)銜接和良性互動(dòng)。傳統(tǒng)基層城市社會(huì)管理模式是“上面千條線，下面一根針”，呈現(xiàn)出的是權(quán)力結(jié)構(gòu)的“金字塔”化和責(zé)任結(jié)構(gòu)的“倒金字塔”化，品目繁多的社區(qū)公共事務(wù)實(shí)際上最后都是由社區(qū)組織來承擔(dān)完成，似乎社區(qū)唯一的權(quán)力就是執(zhí)行。社區(qū)分類管理就是不同業(yè)務(wù)由不同組織負(fù)責(zé)、不同職能由不同組織履行、不同服務(wù)由不同組織提供的一種新的社區(qū)體制。譬如，可將社區(qū)公共事務(wù)分為秩序與安全、基礎(chǔ)信息管理、保障服務(wù)、健康服務(wù)、物業(yè)服務(wù)及社區(qū)參與等六類。根據(jù)業(yè)務(wù)屬性、職能屬性及服務(wù)屬性不同，六類社區(qū)公共事務(wù)分別由不同的組織去負(fù)責(zé)、完成和提供。社區(qū)事務(wù)分類管理有利于明確各管理主體對社區(qū)事務(wù)的權(quán)責(zé)關(guān)系，便于將社區(qū)組織真正從政治事務(wù)與行政事務(wù)中剝離出來，從事與社區(qū)自身權(quán)益與發(fā)展有關(guān)的各項(xiàng)事務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會(huì)回歸到“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”基層群眾性自治組織的法理地位和性質(zhì)，真正發(fā)掘和釋放基層民主自治的實(shí)體性價(jià)值。二是創(chuàng)新社區(qū)事務(wù)管理供給制度，真正實(shí)現(xiàn)依基層政府法行政，真正轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚薄Ｔ谏鐓^(qū)事務(wù)管理中，可以通過多樣化的制度安排，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。比如，在社區(qū)公共服務(wù)供給上，可通過吸納更多的社區(qū)服務(wù)組織，發(fā)展社區(qū)公共服務(wù)的供給力量，堅(jiān)持社會(huì)化與市場化的供給原則，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)供給主體的多元化，打破傳統(tǒng)相對壟斷，形成競爭機(jī)制，進(jìn)一步給社區(qū)的多元參與治理注入新的活力。

(五)建構(gòu)健全發(fā)達(dá)的公民社會(huì)，夯實(shí)機(jī)制運(yùn)行的社會(huì)基礎(chǔ)

從理論上講，治理是國家權(quán)力向社會(huì)的回歸，“治理的基礎(chǔ)與其說是在政府或國家,還不如說是在公民或公民社會(huì)。從這個(gè)意義上說,公民社會(huì)是治理的基礎(chǔ),沒有一個(gè)健全和發(fā)達(dá)的公民社會(huì),就不可能有真正的治理。”[8]公民社會(huì)的構(gòu)建離不開公民的參與，更準(zhǔn)確地說，是離不開公民有組織的參與。誠如塞謬爾·亨廷頓所言：“公民有組織地參與政治是現(xiàn)代社會(huì)政治發(fā)展的一個(gè)趨向?！盵9]當(dāng)前，在全面推進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新一輪改革中，社區(qū)居民參與能力的具有和不斷提升，以及組織化參與渠道和方式的具有和不斷多元化是社區(qū)有序治理的內(nèi)在動(dòng)力和基礎(chǔ)。因此，培育社會(huì)組織和提高社區(qū)自治能力成為夯實(shí)社區(qū)治理機(jī)制運(yùn)行的社會(huì)基礎(chǔ)。第一，積極培育社區(qū)中介力量或自組織。自組織是現(xiàn)代社會(huì)公民政治參與的重要載體，亦是培育和引導(dǎo)社區(qū)公民不斷提高參與意識(shí)和能力的重要工具。對此，一方面，要大力培育社區(qū)互助服務(wù)性、公益性社會(huì)組織，引導(dǎo)各類社會(huì)組織積極主動(dòng)參與到社區(qū)公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的提供中來；另一方面，要?jiǎng)?chuàng)新社區(qū)管理服務(wù)技術(shù)手段，利用現(xiàn)代科技平臺(tái)，主動(dòng)采取專業(yè)化的社會(huì)工作方法和技術(shù)手段提升社區(qū)服務(wù)管理水平。第二，積極塑造社區(qū)共同體文化和精神。社區(qū)共同體文化和精神有利于在社區(qū)治理中形成具有凝聚力的社區(qū)共同體意識(shí)與增強(qiáng)對社區(qū)的文化認(rèn)同感，使社區(qū)成員將自身真真切切地融入社區(qū)共同體中，激發(fā)社區(qū)居民的參與熱情。社區(qū)通過積極開展各種公共活動(dòng)，促使社區(qū)居民在參與公共活動(dòng)中接受教育，增強(qiáng)社區(qū)歸屬感的認(rèn)同和社區(qū)凝聚力的提升。第三，健全居民制度化、規(guī)范化的利益表達(dá)渠道和途徑，不斷提高社區(qū)居民參與熱情。社區(qū)居民的參與熱情在某種程度上與社區(qū)居民的自身利益休戚相關(guān)，只有通過健全制度化、規(guī)范化的居民自身利益表達(dá)和政治訴求的渠道，才能不斷提高社區(qū)居民參與社區(qū)治理的熱情。對此，一是搭建黨組織內(nèi)部民主表達(dá)機(jī)制，使黨員群眾能夠及時(shí)向黨組織表達(dá)廣大社區(qū)群眾對社區(qū)自我管理、自我服務(wù)的認(rèn)識(shí)和看法；二是拓展社區(qū)普通居民表達(dá)自身利益和訴求的渠道，引導(dǎo)廣大普通居民通過制度化、規(guī)范化的利益表達(dá)機(jī)制來表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自我的利益訴求。

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(責(zé)任編輯：高士榮)

Study on Mechanism Innovation of the Urban Communtiy Governance Based on the Modernization of Governance Capability

ZHONGHai

(Xi’an University of Finance and Economics, Xi’an 710100, China)

Grassroots social governance orderly is the foundation of the identification construction of modern state. Grassroots social governance system is undergoing the unprecedented changes in China. In recent years, the urban community governance mechanism in the traditional sense is facing the serious challenge. That the system and mechanism of community governance run sluggish has restricted the healthy and orderly development of the urban community. This paper, which is based on the mechanism defect and running sluggish as the starting point, analyzes the causes of these difficulties, and puts forward some countermeasures and suggestions for the innovation of community governance mechanism.

grassroots government; community governance; social governance system; modernizing of governance capability

2015-12-18

陜西省社科基金項(xiàng)目“城市社區(qū)治理體制機(jī)制創(chuàng)新研究——以西安市社區(qū)治理為例”(2014E06)；陜西省教育廳專項(xiàng)科研計(jì)劃項(xiàng)目“社區(qū)自治與城市基層社會(huì)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型研究”(15JK1288)。

鐘海(1977- )，男，陜西子洲人，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院講師，碩士，研究方向?yàn)榛鶎由鐣?huì)治理與發(fā)展研究。

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1672-2817(2016)05-0071-07