郭中凱

·高等教育·

異地高考的“負(fù)外部性”及治理路徑探析
——以北京市異地高考改革困局為例

郭中凱7

任何一項(xiàng)制度變遷都不可能完美無(wú)缺，異地高考作為不同群體福利有增有減的“非帕累托式”誘致性制度變遷不可避免地帶來(lái)了一系列教育、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，也就是產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)學(xué)話語(yǔ)體系中的“負(fù)外部性”。通過對(duì)北京市異地高考改革的研究和分析發(fā)現(xiàn)，隨遷子女在北京市參加高考會(huì)給當(dāng)?shù)卣熬用裨黾语@著的外在成本，如防范“高考移民”風(fēng)險(xiǎn)成本、教育財(cái)政支出成本、當(dāng)?shù)乜忌邮芨叩冉逃臋C(jī)會(huì)成本等，導(dǎo)致北京市異地高考政策的制定和執(zhí)行在各利益相關(guān)主體曠日持久的討價(jià)還價(jià)和沖突中陷入僵局。為最大限度弱化和減少異地高考引發(fā)的負(fù)外部性，北京市政府可以通過設(shè)置合適的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)來(lái)完成事前控制，中央政府需要按比例增加錄取名額和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)事后補(bǔ)償；此外，還應(yīng)積極發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在公共資源配置中的作用，拓寬準(zhǔn)公共品的供給渠道和途徑。

異地高考；負(fù)外部性；治理路徑

一、改革困局：北京市異地高考改革背景和現(xiàn)狀

出于以人為本和資源均衡配置的政策理念考量及外部社會(huì)力量的積極推動(dòng)，2012年8月教育部聯(lián)合公安部等四部委共同出臺(tái)《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作意見》，要求各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府因地制宜制定隨遷子女升學(xué)考試具體政策。這是中央政府首次對(duì)“初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體”關(guān)于“異地高考”的呼聲以“原則上肯定”的形式的積極回應(yīng)。但囿于具體資源動(dòng)員和多元配套政策自主設(shè)計(jì)能力的不足[1]，頂層設(shè)計(jì)中未對(duì)異地高考方案的具體化和操作化做出明確說(shuō)明，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺(tái)的異地高考政策呈現(xiàn)出較大的區(qū)域差異性。2013年山東、安徽、浙江等12省率先對(duì)符合條件的隨遷子女敞開異地高考大門；2014年先后又有吉林、遼寧、重慶等16?。ㄖ陛犑校┕剂水惖馗呖几母锓桨负途唧w實(shí)施細(xì)則；2016年廣東省遵循“三步走”戰(zhàn)略中最后一步計(jì)劃，降低異地高考準(zhǔn)入門檻，實(shí)現(xiàn)異地?zé)o差異錄取，共使9569名外來(lái)考生從中受益。與完成異地高考精細(xì)化設(shè)計(jì)，積極推動(dòng)具體制度安排縱深發(fā)展的兄弟省份形成鮮明對(duì)比，北京市異地高考制度改革在利益相關(guān)者的矛盾與沖突中舉步維艱，受城市自我保護(hù)意識(shí)的影響而停滯不前，在對(duì)現(xiàn)存制度產(chǎn)生的“路徑依賴”制約下陷入改革困局，正式改革方案的出臺(tái)遙遙無(wú)期，既有過渡方案條件苛刻又令人望而卻步：一是在京異地高考需要滿足5項(xiàng)基本條件，且各子項(xiàng)設(shè)置的準(zhǔn)入門檻較高；二是高考錄取制度的區(qū)別對(duì)待，只允許隨遷子女報(bào)考職業(yè)類技術(shù)院校。在此背景下，有學(xué)者給北京市異地高考改革方案打 0分，非京籍群體更是對(duì)過渡方案表示不滿。

二、“負(fù)外部性”：解讀“異地高考”政策困境的核心概念

“外部性理論”作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的重要組成部分，對(duì)因交往范圍的擴(kuò)大和相互聯(lián)系的增強(qiáng)而產(chǎn)生的正面或負(fù)面影響具有普遍的解釋力和說(shuō)服力。經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼昆（Mankiw）對(duì)“負(fù)外部性”的定義有一個(gè)較為精致的界說(shuō)：所謂“負(fù)外部性”是指一個(gè)人的行為對(duì)旁觀者福利的無(wú)補(bǔ)償?shù)牟焕绊?；[2]換句話說(shuō)，當(dāng)一個(gè)人做出某種行為選擇的成本不完全是由他自己承擔(dān)，而是將一部分成本轉(zhuǎn)移給其他人且不進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，“負(fù)外部性”就會(huì)產(chǎn)生。例如，晚間的廣場(chǎng)舞愛好者并不承擔(dān)噪音的全部成本，附近小區(qū)的居民受到噪音干擾且得不到任何形式的補(bǔ)償，此時(shí)跳舞者便對(duì)附近居民產(chǎn)生“負(fù)外部性”。隨著私人空間的壓縮與公共空間的擴(kuò)展，分散的原子式個(gè)體逐漸被網(wǎng)絡(luò)化和結(jié)構(gòu)化，人們因權(quán)利行使范圍的相互交叉和作用空間的部分重疊而產(chǎn)生的“負(fù)外部性”日益增多。就“異地高考”改革而言，其產(chǎn)生的“負(fù)外部性”是指非本地戶籍考生因在流入地參加高考而帶給當(dāng)?shù)乜忌?、居民及政府一系列的額外成本，具體表現(xiàn)為：提高了流入地政府防范“高考移民”的風(fēng)險(xiǎn)成本以及教育財(cái)政支出；增加了當(dāng)?shù)乜忌@取高等教育資源尤其是優(yōu)質(zhì)高等教育資源的機(jī)會(huì)成本；增加了當(dāng)?shù)鼐用裣硎軆?yōu)質(zhì)公共服務(wù)的相對(duì)成本。正是由于異地高考政策的實(shí)施會(huì)帶來(lái)一系列的負(fù)面影響，才導(dǎo)致異地高考政策在利益相關(guān)主體的博弈中陷入僵局，實(shí)質(zhì)性內(nèi)容被利益沖突各方所消解，淪為不解決實(shí)際問題的象征性文字符號(hào)。本文以經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部性理論為分析框架，對(duì)異地高考政策實(shí)施過程中的“負(fù)外部性”問題進(jìn)行深入剖析，并積極探索問題解決的措施和途徑，以期為異地高考政策有效推進(jìn)提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

三、問題分析：北京市異地高考改革的“負(fù)外部性”

“異地高考”作為跨部委、跨部門、跨區(qū)域、多層次的綜合性政策議題，涉及的利益主體的多元性、執(zhí)行過程的動(dòng)態(tài)性、執(zhí)行結(jié)果的不確定性在公共政策中首屈一指[1]，簡(jiǎn)單將北京市異地高考改革陷入制度困局的原因歸結(jié)為政府的“不作為”有失偏頗，外部成本的掣肘也是導(dǎo)致異地高考制度變遷效力遞減的重要因素之一。下面將對(duì)異地高考政策實(shí)施帶來(lái)的“負(fù)外部性”作具體分析。

（一）提高了地方教育部門防范“高考移民”的風(fēng)險(xiǎn)成本

“高考移民”是指在臨近高考前從錄取率低、錄取分?jǐn)?shù)高的地區(qū)遷移到錄取率高、錄取分?jǐn)?shù)低的地區(qū)，利用省際間教育發(fā)展不平衡與高考錄取率的差異攫取高等教育機(jī)會(huì)的社會(huì)現(xiàn)象。[3]對(duì)于這種損害考試公正、破壞教育生態(tài)系統(tǒng)的機(jī)會(huì)主義行為，北京市政府是嚴(yán)厲制止與杜絕的。在報(bào)名條件為“學(xué)籍+戶籍”的現(xiàn)存高考制度環(huán)境中，北京市教育部門依據(jù)戶籍這一信號(hào)篩選機(jī)制，付出較低成本既可實(shí)現(xiàn)移民考生與本地考生的“分離均衡”，而異地高考改革旨在剝離戶籍制度附加的高考報(bào)名功能，實(shí)現(xiàn)高考錄取由戶籍向?qū)W籍轉(zhuǎn)變。這將給如何科學(xué)有效地鑒別“異地考生”與“移民考生”帶來(lái)技術(shù)上和操作上的難題。盡管二者遷徙動(dòng)機(jī)和原因存在區(qū)別和差異，但其行為選擇和目標(biāo)定位卻表現(xiàn)出趨同性和相似性——在非戶籍所在地參加高考，這無(wú)疑會(huì)提高處在信息不對(duì)稱環(huán)境下的地方政府防范“高考移民”的風(fēng)險(xiǎn)成本，即控制風(fēng)險(xiǎn)的成本和風(fēng)險(xiǎn)損失的實(shí)際成本：前者包括辦理和審核“穩(wěn)定住所”“穩(wěn)定職業(yè)”“社保證明”和“居住證明”等材料的制度運(yùn)行成本和機(jī)會(huì)成本，后者是指失范行為發(fā)生后的治理成本及對(duì)當(dāng)?shù)乜忌?dāng)權(quán)益的損害。根據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》做的一項(xiàng)社會(huì)調(diào)查，73.5%的受訪京籍家長(zhǎng)擔(dān)心開放異地高考會(huì)誘發(fā)大規(guī)模的高考移民。[4]較高的制度風(fēng)險(xiǎn)成本是北京市異地高考改革方案久久難以出臺(tái)的重要原因。出于社會(huì)公平考慮的異地高考改革，稍有不慎，就會(huì)給移民考生利用政策漏洞搭乘“政策便車”埋下隱憂，導(dǎo)致更嚴(yán)重的教育不公。

（二）增加了流入地政府的公共教育財(cái)政支出成本

綜觀30省（區(qū)、市）公布的異地高考改革方案，高中學(xué)籍及三年連續(xù)學(xué)習(xí)經(jīng)歷是異地高考學(xué)生準(zhǔn)入的基本條件。[5]流入地政府在賦予外來(lái)戶籍學(xué)生高考權(quán)利的同時(shí)，還應(yīng)保障他們?cè)诋?dāng)?shù)叵碛衅降冉邮苤械冉逃臋?quán)益。然而，目前流入地以戶籍人口為基數(shù)的教育資源供給顯然無(wú)法完全滿足隨遷子女“異地教育”需求。為解決流動(dòng)兒童的教育問題，實(shí)現(xiàn)教育資源供求平衡，北京市政府及教委面臨以下兩種選擇：其一，繼續(xù)挖掘既有學(xué)校教育資源的潛力，在不影響教育質(zhì)量的前提下實(shí)現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”，增加學(xué)?？山蛹{流動(dòng)兒童的相對(duì)數(shù)量；其二，規(guī)劃和新建學(xué)校，以增添學(xué)位的方式擴(kuò)大教育資源供給總量，提高學(xué)?？扇菁{隨遷子女的絕對(duì)數(shù)量。由于異地高考制度配套的經(jīng)費(fèi)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的滯后性和“兩為主”政策實(shí)施的慣性，流動(dòng)兒童教育經(jīng)費(fèi)籌措和分配的財(cái)政壓力主要由地方政府承擔(dān)，因此，無(wú)論選擇哪一種方式，都會(huì)增加北京市政府公共教育財(cái)政支出成本。第一種選擇會(huì)增加政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)生均教育經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)的支出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2015年秋季開學(xué)，北京市義務(wù)教育隨遷子女約74萬(wàn)人，相比2010年增長(zhǎng)率高達(dá)80%，之后幾年仍將呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，市財(cái)政每年為此多投入數(shù)百億元。[6]第二種則會(huì)導(dǎo)致北京市政府大規(guī)模的教育基礎(chǔ)建設(shè)費(fèi)用的投入。北京市教委相關(guān)官員表示，目前有約 76%的隨遷子女就讀于公立學(xué)校，如果全部滿足他們異地接受中等教育的訴求，北京市至少需要興建200多所高中學(xué)校[6]，還需要配備相應(yīng)的師資力量和設(shè)施設(shè)備，然而教育資源的準(zhǔn)備和建設(shè)需要一個(gè)工作周期，這項(xiàng)浩大的工程在短時(shí)期內(nèi)不可能實(shí)現(xiàn)。

（三）提高了當(dāng)?shù)乜忌邮芨叩冉逃臋C(jī)會(huì)成本

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“趕超戰(zhàn)略”的實(shí)施和地方政府財(cái)政實(shí)力的懸殊，導(dǎo)致地區(qū)間高校分布失衡，而帶有“省部共建”性質(zhì)的部屬高校在中央財(cái)政撥款總體恒定的情況下為了套取更多的地方財(cái)政配套性支持[7]，也傾向于擴(kuò)大所在地招生比例。這進(jìn)一步加劇了優(yōu)質(zhì)高等教育資源區(qū)域分布非均衡化，使高等教育資源呈現(xiàn)出“東強(qiáng)西弱，階梯分布”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。以“重點(diǎn)”大學(xué)為例：北京市共有“211工程”大學(xué)23所，“985工程”大學(xué)4所，分別占全國(guó)“211工程”和“985工程”大學(xué)總量的10%和22%；北京考生考上北大的幾率是廣東的 37.5倍，是安徽的41倍，是全國(guó)平均的53倍。[8]北京市不僅本科院校多，而且重點(diǎn)高校所占比例大，在豐富的高等教育資源及較高的招生比例雙重因素作用下，北京市當(dāng)?shù)乜忌冻雠c其他地區(qū)考生相同的時(shí)間與精力可以考入質(zhì)量更好的學(xué)校，或者說(shuō)考入相同層次水平的學(xué)校需要付出較少的努力，即高考的“機(jī)會(huì)成本”與其他地區(qū)考生相比較低。假如“異地高考”政策全面放開，外來(lái)考生勢(shì)必會(huì)擠占本地考生錄取名額，加劇北京市高考競(jìng)爭(zhēng)壓力。2015年北京市參加高考的考生共有61436人，一本錄取率達(dá)25.38%，本科錄取率高達(dá)71.8%，義務(wù)教育階段隨遷子女約有74萬(wàn)人[9]，假設(shè)每年級(jí)所占學(xué)生均衡分布，那么將會(huì)有約 8萬(wàn)流動(dòng)兒童在京參加高考和錄取，如果省內(nèi)招生計(jì)劃保持不變，那么一本錄取率降低為10%，本科錄取率降至31%。這種情況下，北京市當(dāng)?shù)乜忌鸀榇_保自己被高校錄取的幾率不受異地高考政策的影響，不得不放棄一些休息和娛樂時(shí)間用于提高學(xué)業(yè)成績(jī)，其考入普通院校和重點(diǎn)院校的“機(jī)會(huì)成本”則顯著提高。

（四）增加了本地居民獲取“準(zhǔn)公共品”的比較成本

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的準(zhǔn)公共品是指由公共部門提供用來(lái)滿足社會(huì)公共需要，具有有限非競(jìng)爭(zhēng)性或有限非排他性的商品或服務(wù)[10]。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能理念的轉(zhuǎn)變，城市準(zhǔn)公共品的內(nèi)容和規(guī)模呈現(xiàn)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，城市中比較普遍和常見的“準(zhǔn)公共品”形式有公路、醫(yī)療、供水和供電等基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施。雖然異地高考改革帶來(lái)的壓力主要是在教育領(lǐng)域，但其引發(fā)的連鎖反應(yīng)對(duì)流入地“準(zhǔn)公共品”的生產(chǎn)和使用同樣產(chǎn)生了顯著影響。2015年北京市常住人口已達(dá)2170.5萬(wàn)人，迫近城市適度人口容量2300萬(wàn)人的“紅線”[11]，假如異地高考政策付諸實(shí)施，將會(huì)有更多的農(nóng)村留守兒童向隨遷子女轉(zhuǎn)化，人口流動(dòng)模式也將由“候鳥式遷徙”向“舉家式遷徙”演化，北京市未來(lái)人口調(diào)控任務(wù)將會(huì)更加艱巨，一旦超出城市適度人口容量，將會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)亍皽?zhǔn)公共品”的供給和消費(fèi)造成嚴(yán)重沖擊。首當(dāng)其沖就是日益匱乏的淡水資源：2014年北京市的水資源生成量是21億立方米，全市水資源耗費(fèi)量是37.5億立方米，即使每年通過“南水北調(diào)”向北京輸送10億立方米的水，仍不能改變北京市整體缺水的局面。[11]目前北京市人均水資源占有量只有 300立方米，僅是全國(guó)人均水資源占有量的1/8，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際公認(rèn)的人均1000立方米的缺水警戒線。外來(lái)人口無(wú)限制的涌入將進(jìn)一步加劇北京市用水的緊張局面。其次，北京市優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療和衛(wèi)生資源將會(huì)在過度分配中被稀釋和沖淡。據(jù)《瞭望》新聞周刊報(bào)道，每天約有70萬(wàn)外地人來(lái)京看病，北京的三級(jí)醫(yī)院就醫(yī)患者中，三分之一為外地來(lái)京人員[11]，本地居民面臨著“掛號(hào)難”和“看病難”的無(wú)奈和危機(jī)。此外，人口規(guī)模的急劇膨脹還會(huì)引發(fā)“環(huán)境污染”。而“交通擁擠”“住房緊張”等一系列社會(huì)問題，既考驗(yàn)著當(dāng)?shù)卣墓仓卫砟芰Γ步档土水?dāng)?shù)厝丝上碛谩皽?zhǔn)公共品”的數(shù)量和質(zhì)量。而當(dāng)?shù)鼐用駨膯挝弧皽?zhǔn)公共品”獲得效用的減少，也就意味著他們?yōu)楂@取等量效用的“準(zhǔn)公共品”而付出的成本提高。

四、建議和對(duì)策：異地高考改革的“負(fù)外部性”治理路徑探析

異地高考改革涉及考試權(quán)利和教育資源的重新配置，有著復(fù)雜的生成緣由和發(fā)展邏輯，僅僅運(yùn)用“教育公平”話語(yǔ)來(lái)期盼實(shí)現(xiàn)異地高考問題的滿意性解決實(shí)則困難[12]，只有超越異地高考命題本身和應(yīng)然價(jià)值層面，引向制度變遷背后隱藏的外部成本和實(shí)然價(jià)值方面，才能為異地高考制度創(chuàng)新的精細(xì)化設(shè)計(jì)和現(xiàn)實(shí)可操作性開辟新的可行思路。異地高考公共政策潛在的“負(fù)外部性”既有其特殊性，又有外部性理論的共性，政府可以在具體問題具體分析的同時(shí)，借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中減少和內(nèi)化“負(fù)外部性”的普遍性經(jīng)驗(yàn)和方法。

（一）設(shè)置合理的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，使進(jìn)城務(wù)工人員及其子女將部分外部成本“內(nèi)化”

英國(guó)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古（Pigou）提出以征收“糾正稅”的方式解決經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中出現(xiàn)的負(fù)外部性，即當(dāng)一個(gè)企業(yè)對(duì)其他企業(yè)施加外部成本時(shí)，政府通過征收等于企業(yè)引起的外部成本的稅收，迫使企業(yè)實(shí)現(xiàn)負(fù)外部性的內(nèi)化。[13]96由于異地高考改革帶來(lái)的外部成本的復(fù)雜性及多樣性，很難通過直接稅收的形式實(shí)現(xiàn)隨遷子女私人成本與社會(huì)成本的一致，但北京市政府可以借鑒“糾正稅”的基本原理與合理內(nèi)核，通過設(shè)置合理的“準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”來(lái)引導(dǎo)外來(lái)人員承擔(dān)起自身行為選擇給他人帶來(lái)的額外成本。

首先，對(duì)學(xué)籍屬地和異地就學(xué)年限作出明確規(guī)定，從而降低市教委防范“高考移民”的風(fēng)險(xiǎn)成本。目前社會(huì)各界對(duì)“學(xué)籍在京”的報(bào)考條件均無(wú)異議。全國(guó)統(tǒng)一中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)的建立為學(xué)籍的登記、管理和核查掃清了技術(shù)障礙。過往出現(xiàn)的“一人多籍”“學(xué)籍造假”等不規(guī)范現(xiàn)象將得到徹底的根治和杜絕?，F(xiàn)階段爭(zhēng)論的焦點(diǎn)主要圍繞在異地就學(xué)年限的規(guī)定上：民間出臺(tái)的“隨遷子女輸入地高考方案”認(rèn)為擁有 4年以上學(xué)籍即可在京參加高考，而北京市公布的“異地高考過渡方案”規(guī)定報(bào)考高職類院校的最低就讀年限為 6年，既得利益分布和個(gè)人目標(biāo)函數(shù)的不同是二者產(chǎn)生分歧的主要原因?？紤]到北京市的資源承載力和最佳人口容量，筆者認(rèn)為異地就學(xué)年限設(shè)定為 6年為宜，但應(yīng)向外來(lái)考生開放本科院校。這樣既可以實(shí)現(xiàn)符合條件的隨遷子女的考試和錄取權(quán)益訴求，還可以保障學(xué)制的連貫性和完整性，也有別于在高考前夕遷到北京進(jìn)行考試的移民考生。其次，要求隨遷子女及父母有居住證和穩(wěn)定居住場(chǎng)所，一來(lái)便于政府建立以常住人口登記制度為依托的準(zhǔn)公共品供給模式，二來(lái)利于降低因外來(lái)考生隨意流動(dòng)給學(xué)校教學(xué)秩序帶來(lái)的不利影響。最后，隨遷子女父母還應(yīng)擁有穩(wěn)定工作且繳納社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限，給予那些為北京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做貢獻(xiàn)的外來(lái)人員的子女以在京參加高考的權(quán)利，“以貢獻(xiàn)換機(jī)會(huì)”的利益平衡機(jī)制在適度維護(hù)京籍考生既得利益的同時(shí)，激勵(lì)進(jìn)城務(wù)工人員承擔(dān)部分醫(yī)療等準(zhǔn)公共品供給成本責(zé)任。因此，就教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，異地高考準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置具有合理性和必要性，有條件地開放異地高考并非是對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的歧視，而是外來(lái)務(wù)工人員對(duì)因自身行為選擇給流入地其他利益相關(guān)主體帶來(lái)額外成本的分擔(dān)和補(bǔ)償。

（二）中央政府采取多種措施和途徑對(duì)相關(guān)主體進(jìn)行“補(bǔ)貼”，減少他們承擔(dān)的外部成本

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，除了采取向施加外部成本的企業(yè)征收糾正稅將負(fù)外部性內(nèi)化的方式之外，政府還可以通過向分擔(dān)外部成本的其它企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼以弱化和降低“負(fù)外部性”影響。[13]72同理，中央政府在督促北京市盡快出臺(tái)正式的異地高考改革方案的同時(shí)，還要運(yùn)用行政和經(jīng)濟(jì)等多種手段對(duì)流入地考生、地方政府等利益相關(guān)者進(jìn)行補(bǔ)償，減少因異地高考公共政策的制定和實(shí)施帶給他們的外部成本，從而化解北京市異地高考改革的沖突和阻力，促進(jìn)不同主體間新的“納什均衡點(diǎn)”的形成。首先，教育部應(yīng)根據(jù)各?。ㄊ?、自治區(qū)）實(shí)際高考報(bào)名人數(shù)重新調(diào)整招生計(jì)劃，預(yù)留異地高考招生專項(xiàng)指標(biāo)，提前把異地考生在原戶籍地的指標(biāo)預(yù)撥出來(lái)，將原本屬于流出地的招生名額拿出適當(dāng)部分配給流入地[14]，努力使各省在異地高考政策實(shí)施前后的高考錄取率維持不變，從而在保障隨遷子女權(quán)利的同時(shí)兼顧當(dāng)?shù)乜忌后w利益，或雖不能兼顧，但盡量減少這些利益群體的相對(duì)損失。其次，中央政府以財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式對(duì)公共財(cái)政教育支出進(jìn)行援助和補(bǔ)償，緩解和減輕北京市政府的財(cái)政壓力。進(jìn)城務(wù)工人員作為人力資本載體為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民生活水平的提高做出了貢獻(xiàn)，作為受益方的北京市政府理應(yīng)與中央政府共同承擔(dān)滿足其隨遷子女教育需求的義務(wù)。二者經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任的具體比例劃分可以參照義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)成本分擔(dān)機(jī)制：中央財(cái)政承擔(dān)流動(dòng)兒童教育經(jīng)費(fèi)的 40%左右，省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān) 40%左右，市、縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)剩下的20%左右?？紤]到地區(qū)間的不平衡，其他地區(qū)的分擔(dān)比例應(yīng)視地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和當(dāng)?shù)卣?cái)政實(shí)力而定。

（三）流入地政府提供“借考”服務(wù)，減少京籍考生接受高等教育的機(jī)會(huì)成本

科斯定理認(rèn)為，外部性問題可以通過重新分配產(chǎn)權(quán)得到解決。如果一個(gè)單位的生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)另外一個(gè)單位產(chǎn)生有利或不利影響的話，可以通過訂立契約的方式將兩個(gè)單位合并成一個(gè)單位從而使外部問題內(nèi)部化。[13]174由于作為地方行政區(qū)劃中最高一級(jí)行政組織的省與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本構(gòu)成單位的企業(yè)在組織結(jié)構(gòu)和職能行使上有本質(zhì)的區(qū)別，不可能通過簡(jiǎn)單合并省級(jí)行政單位的方式化解異地高考產(chǎn)生的“負(fù)外部性”難題，但可以通過不同省份之間的合作將高考報(bào)名和考試一體化即“異地借考”的方式最大限度的減少外部成本，也就是說(shuō)在兩地試卷相同的前提下，考生可在學(xué)習(xí)所在地參加考試，并由戶籍所在地省級(jí)招辦負(fù)責(zé)評(píng)卷及錄取。這樣既避免隨遷子女因回遷戶籍所在地高考而產(chǎn)生的貨幣成本和心理成本，也防止了京籍考生接受高等教育機(jī)會(huì)成本的增加。2016年全國(guó)共有26個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）選擇統(tǒng)一命題，這有助于克服不同省份間高考分?jǐn)?shù)轉(zhuǎn)化的技術(shù)性難題，增強(qiáng)了“異地借考”方案的可操作性和可行性。此外，我國(guó)早已指定統(tǒng)一的國(guó)家課程標(biāo)準(zhǔn)，在教育教學(xué)目標(biāo)的要求是相同的，各省應(yīng)該采取一致的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，北京應(yīng)盡快加入“全國(guó)卷”的使用之列，為“異地借考”制度的實(shí)施完善相應(yīng)的技術(shù)配套工作。

（四）發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在公共資源配置中的作用，減少當(dāng)?shù)鼐用瘾@取準(zhǔn)公共品的比較成本

具有完全的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的薩繆爾森“燈塔”式純公共品在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中是極其少見的，大部分公共品都屬于兼有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品兩種經(jīng)濟(jì)屬性的準(zhǔn)公共品。[15]32準(zhǔn)公共品的屬性決定其提供方式并不存在簡(jiǎn)單化和一成不變的最優(yōu)模式，而是具有不同的可選擇模式。我國(guó)在準(zhǔn)公共品的生產(chǎn)制度安排中，政府長(zhǎng)期占據(jù)壟斷地位，公共資源配置和利用效率過低，無(wú)法滿足或無(wú)法完全滿足城市人口對(duì)公共品或公共服務(wù)的需求，導(dǎo)致社會(huì)公共福利水平的降低。為減少當(dāng)?shù)鼐用褚虍惖馗呖几母锒黾拥墨@取準(zhǔn)公共品的比較成本，北京市政府除加大財(cái)政投入力度外，還應(yīng)改變產(chǎn)權(quán)單一的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)系統(tǒng)中公域產(chǎn)權(quán)和私域產(chǎn)權(quán)的有機(jī)結(jié)合，使私人部門和市場(chǎng)機(jī)制在融合產(chǎn)品有效配置中充分發(fā)揮作用。[15]118以教育這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品為例，應(yīng)打破公立學(xué)校對(duì)教育的壟斷，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)主體多元化和辦學(xué)模式的多樣化，有效挖掘民間閑散資金和閑置資產(chǎn)，使之進(jìn)入教育活動(dòng)領(lǐng)域，并鼓勵(lì)民間資本從低效領(lǐng)域轉(zhuǎn)移至教育領(lǐng)域，從而有效地增加教育供給，滿足隨遷子女的教育需求。比如將符合辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的隨遷子女學(xué)校納入民辦教育管理體系，并享有民辦學(xué)校的一系列優(yōu)惠待遇和政策支持。對(duì)于那些不能完全符合辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)但在事實(shí)上又能夠減輕政府負(fù)擔(dān)的隨遷子女學(xué)校加大扶持力度，幫助其完善基礎(chǔ)設(shè)施，提高師資力量，幫助其達(dá)到民辦學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)多元化的社會(huì)，理當(dāng)是多種生態(tài)模式共存的，在政府能力所不及之處，民間力量往往能起到非常關(guān)鍵的作用。相對(duì)于同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下的單一投資體制，多元化的投資機(jī)制和成本分擔(dān)體制更能拓寬公共資源籌集渠道，擴(kuò)大準(zhǔn)公共品的供給數(shù)量，從而避免當(dāng)?shù)鼐用窈屯鈦?lái)人員因爭(zhēng)奪稀缺公共資源而引發(fā)的相互“負(fù)外部性”。

五、結(jié)語(yǔ)

事實(shí)上，“一直行走在路上”的中國(guó)教育公平之路的確不可能一蹴而就。隨遷子女異地教育訴求的合法性并不等于訴求的可行性，如果異地高考徹底放開，就會(huì)因外來(lái)人口的無(wú)節(jié)制涌入而帶來(lái)巨大的外部成本，不僅會(huì)抵消城市擴(kuò)容增質(zhì)空間的釋放效應(yīng)，還會(huì)導(dǎo)致城市公共服務(wù)的全面崩潰。[12]因此，真正理性的異地高考改革是在擴(kuò)充教育資源增量的同時(shí)設(shè)置合理的準(zhǔn)入門檻，既改變外來(lái)人員單純追求自身利益最大化的激勵(lì)，又對(duì)流入地的利益相關(guān)主體承擔(dān)的外部成本進(jìn)行補(bǔ)償，從而使雙方在妥協(xié)中消除分歧，實(shí)現(xiàn)二者共贏的“正和博弈”。

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"Negative Externality"of the Migrant Students to Sit College Entrance Exam in Citiesandthe solution——Take the Reform Dilemma of Beijing for an Example

GUO Zhongkai

As the “non-Pareto type”reform, the policy of allowing migrant students to sit College Entrance Examination in cities can’t benefit everyone, it causes social problemswhich arecalled “negative externality” in economics. Through researching and analyzing the college entrance examination reform in Beijing city, the author finds out that the trailing children in Beijing to attend the university entrance exam will add significantly external costs to the local government and residents,such as the beforehand control of the National College Entrance Exam migrant, the increase of governmental educational expenditure, the opportunity cost of the local students, the leading policy falls into a deadlock because of the longtime conflict and unsatisfactory results. In order to eliminate and reduce negative externality caused by the policy,the governmentcan settaxes and all kinds of compensationmeasures to complete beforehandcontrol.The central government also needs to scale up places and special transfer payments to achieve indemnity.Besides, the government should make the market mechanism take part in the allocation of public resources in order to broaden the channels and ways of products supply.

entrance examination; negative externalities; governance path

G521

A

2095-6762(2016)06-0037-06

（責(zé)任編輯 于小艷）

2016-06-29

郭中凱，華東師范大學(xué)教育學(xué)部碩士研究生（上海，200333）