蘇林琴，楊家榜

(北京工業(yè)大學(xué)，北京 100124)

新時期高等教育簡政放權(quán)改革的背景及問題

蘇林琴，楊家榜

(北京工業(yè)大學(xué)，北京 100124)

在高等教育簡政放權(quán)改革緊鑼密鼓地展開之際，探究其熱興的背景，反思其存在的問題，有利于對本輪高等教育簡政放權(quán)改革形成一個全面的認(rèn)知和評價。大眾化背景下辦人民滿意的高等教育的現(xiàn)實需求、逐步深化的教育行政管理體制改革、分權(quán)管理理論的傳播，分別構(gòu)成了本輪高等教育簡政放權(quán)的現(xiàn)實背景、歷史背景和理論依據(jù)。本輪簡政放權(quán)改革取得了很好的成績，贏得了社會的認(rèn)可，但也存在著放權(quán)口徑不統(tǒng)一、權(quán)力監(jiān)管不到位等顯著問題。因此，政府在以后的改革中既要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，積極推動學(xué)校、社會力量的用權(quán)能力建設(shè)，還要勇?lián)?zé)任，建立起有效的權(quán)力監(jiān)管體系，做到既不越位，也不缺位。

高等教育改革 簡政放權(quán) 分權(quán)管理理論 公共治理理論 權(quán)力監(jiān)管

2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(下文簡稱“《綱要》”)提出：“以簡政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，深化教育管理體制改革，推進(jìn)中央向地方放權(quán)，政府向?qū)W校放權(quán)，明確各級政府責(zé)任，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為，促進(jìn)管辦評分離，形成政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制。”至此，中國高等教育未來的簡政放權(quán)之路變得更加清晰和明朗，簡政放權(quán)改革進(jìn)入了加速期。在中央和地方不斷分批下放、取消行政性審批事項之際，探究高等教育教簡政放權(quán)改革的背景，反思當(dāng)下改革過程中存在的問題，有利于對本輪高等教育簡政放權(quán)改革形成一個全面的認(rèn)識和評價。

一、新時期加快高等教育簡政放權(quán)改革的背景

在教育改革發(fā)展的新時期，我國加快高等教育簡政放權(quán)的改革速度既有其歷史與現(xiàn)實背景，也有其理論依據(jù)。歷史與現(xiàn)實背景對加快簡政放權(quán)改革提出了客觀要求，而相關(guān)理論則為改革提供了實現(xiàn)路徑。

(一)現(xiàn)實背景:高等教育需求的多元化

高考制度恢復(fù)以后，我國高等教育經(jīng)過將近30年的深化改革，終于在2002年實現(xiàn)了從精英教育階段向大眾教育階段的過渡，進(jìn)入高等教育大國的行列。到2011年，我國的高等教育毛入學(xué)率已經(jīng)達(dá)到26.9%，不管是高等學(xué)校的規(guī)模還是招生人數(shù)，都已位居世界第一[1]。隨著我國高等教育逐漸從大眾化向普及化的靠近，其發(fā)展的重心也發(fā)生了變化，即不再單一地追求規(guī)模和數(shù)量的擴(kuò)張，轉(zhuǎn)而更加注重質(zhì)量和內(nèi)涵的提升，強(qiáng)調(diào)辦人民滿意的高等教育。伴隨著高等教育大眾化而來的是高等教育利益相關(guān)方和需求的多元化，因此，在大眾化背景下辦人民滿意的高等教育，內(nèi)在地包含了對多元化教育需求的滿足[2]。但我國現(xiàn)行的政府包攬一切的教育管理體制因其與生俱來的僵化低效等特點(diǎn)，并不能很好地適應(yīng)高等教育發(fā)展的新要求。因此，通過簡政放權(quán)，改變現(xiàn)行的教育管理體制，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會的新型關(guān)系，就成為教育改革的必然。加快對教育的簡政放權(quán)改革，形成政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會廣泛參與、相關(guān)主體各安其位的教育善治格局，不僅有利于提高政府的教育治理質(zhì)量，而且更有利于為學(xué)校、地方、社會力量減負(fù)松綁，調(diào)動他們管理、舉辦、監(jiān)測教育的積極性，打破我國高等教育嚴(yán)重同質(zhì)化的現(xiàn)狀，從而優(yōu)化結(jié)構(gòu)、辦出特色，構(gòu)建起多層次、多類型的特色鮮明的高等教育體系，更好地滿足不同利益相關(guān)者的多元教育需求。

(二)歷史背景:逐步深化的教育體制改革

我國教育領(lǐng)域內(nèi)的簡政放權(quán)改革最早發(fā)軔于20世紀(jì)80年代。1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(下文簡稱“《決定》”)指出：“在加強(qiáng)宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。”[3]改革意在使高等教育具有主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要的積極性和能力。1986年國務(wù)院頒布了《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》，規(guī)定了中央部委、地方政府和高等學(xué)校各自的權(quán)力、職責(zé)邊界。1993年，國務(wù)院相繼頒布了《國家教委關(guān)于加快改革和積極發(fā)展普通高等教育的意見》《中國教育改革和發(fā)展綱要》，強(qiáng)調(diào)在政府和學(xué)校的關(guān)系上要按照政事分開的原則，明確高校的權(quán)利與義務(wù)，使高校真正成為自主辦學(xué)的法人實體；在中央政府和地方政府的關(guān)系上要進(jìn)一步確立中央與省級政府分級管理、分級負(fù)責(zé)的管理體制。1995年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《國家教委關(guān)于深化高等教育體制改革的若干意見》，指出高等教育管理體制改革的目標(biāo)是爭取到2000年或稍長一點(diǎn)時間內(nèi)，基本形成舉辦者、管理者、辦學(xué)者職責(zé)分明，中央政府和省級政府分級管理、分級負(fù)責(zé)，以地方政府統(tǒng)籌為主，條塊有機(jī)結(jié)合的體制框架。1997年，原國家教委出臺了《關(guān)于轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)宏觀管理，擴(kuò)大直屬高校辦學(xué)自主權(quán)的若干意見》，強(qiáng)調(diào)要根據(jù)高等教育管理體制改革的目標(biāo)，加強(qiáng)地方政府對所在地區(qū)學(xué)校的統(tǒng)籌權(quán)，擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)和社會參與權(quán)。1998年頒布的《高等教育法》和1999年頒布的《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》在總結(jié)前期高等教育管理體制改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，都強(qiáng)調(diào)了“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會，依法自主辦學(xué)，實行民主管理”的改革發(fā)展方向[4]。

對這些政策和法律文本進(jìn)行分析后可以看出，我國教育領(lǐng)域內(nèi)的簡政放權(quán)改革是階段性漸進(jìn)的。從1985年頒布《決定》到2010年《綱要》的制定，我國高等教育領(lǐng)域內(nèi)的簡政放權(quán)改革從未停止過。審視我國1985年以來的教育行政管理體制改革之路，會發(fā)現(xiàn)每一輪新的改革實踐都是在已有改革成果的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化和深化的[5]，因此當(dāng)下開展的高等教育簡政放權(quán)改革正是一場以歷次教育行政管理體制改革為基礎(chǔ)的教育革命，是對以往所進(jìn)行改革的深化。

(三)理論依據(jù)：分權(quán)管理理論的傳播

1.追求效率和效益的新公共管理理論。新公共管理理論產(chǎn)生于西方風(fēng)行凱恩斯主義而經(jīng)濟(jì)滯脹、政府公共服務(wù)無效率的社會背景之下，其理論基礎(chǔ)是自由經(jīng)濟(jì)思想、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)。新公共管理理論是對威爾遜的“政治——行政”二分論和韋伯的“理想官僚制”論的否定，認(rèn)為以這二者為主的傳統(tǒng)公共管理模式過于僵化和死板，既缺乏對現(xiàn)實變化的敏感性，又易出現(xiàn)政治交易甚至是尋租腐敗，會造成政府管理的失靈。新公共管理理論關(guān)注的是政府的效率問題，著眼于從制度改進(jìn)著手改善行政所處的困境，主張政府必須轉(zhuǎn)變包辦一切的全能角色定位，集中力量管好自己該管的事情。在新公共管理理論者眼里，政府的職責(zé)就是提供公共物品、彌補(bǔ)市場，調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行財產(chǎn)的再分配，維護(hù)市場秩序等[6]。20世紀(jì)90年代，美國新公共管理主義者奧斯本和蓋布勒在其著作《重塑政府》中提出了10項政府改革主張，包括從劃槳到掌舵、從服務(wù)到授權(quán)、從壟斷到競爭、從規(guī)章到使命、從投入到效果、從官僚到顧客、從浪費(fèi)到收益、從治療到預(yù)防、從集權(quán)到分權(quán)、從計劃到市場等內(nèi)容[7]。新公共管理理論是處理中央政府與地方政府、政府與市場之間關(guān)系的新依據(jù)，其核心就是立足市場對政府進(jìn)行重新定位，強(qiáng)化中央政府的宏觀管理職能，淡化其執(zhí)行、評價職能，還權(quán)于地方政府、社會，以充分發(fā)揮地方政府和社會力量在社會事務(wù)中的作用。新公共管理理論本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)、行政管理理論，澳大利亞、美國、英國等國自20世紀(jì)80年代起逐漸將其應(yīng)用于教育體制改革領(lǐng)域，催生出了校本管理、特許學(xué)校、家長擇校等教育改革舉措，一時成為西方政府信奉的“金科玉律”。與此同時，新公共管理理論也開始傳入我國，逐漸成為指導(dǎo)我國進(jìn)行社會改革的重要理論。

2.強(qiáng)調(diào)多主體間聯(lián)動的公共治理理論。新公共管理理論本質(zhì)上屬于自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)說在當(dāng)代的新表述，因此，西方社會在運(yùn)用新公共管理理論治療“政府失靈”的同時，也會不可避免地產(chǎn)生了“市場失靈”的副作用。公共治理理論產(chǎn)生于世界范圍內(nèi)因“政府失靈”和“市場失靈”而出現(xiàn)“治理危機(jī)”之時，試圖治愈“治理危機(jī)”以更好地滿足公眾對公共服務(wù)的需求。它是由新公共服務(wù)理論和多中心治理理論發(fā)展而來的新型管理理論，突出特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)多元治理主體之間的相互協(xié)調(diào)。和新公共管理理論一樣，公共治理理論也主張對政府進(jìn)行分權(quán)化改革，改變政府作為公共服務(wù)唯一提供主體的現(xiàn)狀。但公共治理理論和新公共管理理論對市場作用的認(rèn)識是不一樣的，新公共管理理論持將公共事務(wù)管理主體劃分為市場和政府的二元主體，將市場視為一種比政府更優(yōu)越的公共服務(wù)提供者，強(qiáng)調(diào)在“政府失靈”的時候，通過政府分權(quán)化、市場化改革來激發(fā)和釋放市場主體提供公共服務(wù)的力量。而公共治理理論則把市場和政府看作是職責(zé)不同但同等重要的服務(wù)主體，在主張簡政放權(quán)、發(fā)揮市場作用的同時，更加重視政府、市場、第三方部門之間在公共管理過程中的共同參與和協(xié)調(diào)運(yùn)作，試圖構(gòu)建起一個多主體互動合作的治理體系[8]。20世紀(jì)90年代，公共治理理論追求“善治”的理論構(gòu)想逐漸被應(yīng)用于西方發(fā)達(dá)國家的教育改革之中，使西方發(fā)達(dá)國家教育呈現(xiàn)出服務(wù)主體多元化、服務(wù)組織結(jié)構(gòu)扁平化、第三部門蓬勃發(fā)展的局面。

二、高等教育簡政放權(quán)過程中存在的問題

自黨的十八大召開以來，在教育部帶頭取消重點(diǎn)學(xué)科審批、優(yōu)秀博士論文評審、教學(xué)工程競爭性項目審批等一批行政性審批項目之后，各地方教育行政部門也加緊了對學(xué)校和社會放權(quán)的步伐，使高等教育簡政放權(quán)改革呈現(xiàn)出欣欣向榮的局面。如山東省2012年終止了對民辦非學(xué)歷高等教育機(jī)構(gòu)設(shè)立合并、民辦學(xué)校以捐贈者姓名作為校名、高等學(xué)校教師資格的認(rèn)定、高等學(xué)校副教授評審等項目的審批。2013年6月，浙江省政府對其承擔(dān)的20項行政許可和其他審批事項進(jìn)行梳理，清理后保留了13項，削減了35%。同年10月，該省政府又對省教育廳自主行使的62項行政管理和服務(wù)性事項進(jìn)行全面調(diào)整規(guī)范，保留了32項，委托9項，下放6項，職能劃轉(zhuǎn)4項，取消11項?？偠灾舜魏喺艡?quán)的幅度是前所未有的，它積極回應(yīng)了社會和學(xué)校對參與公共教育管理的需求，下放和取消了一批含金量較高的行政審批和非行政許可項目，獲得了社會的認(rèn)可。但由于改革所涉時間緊迫短暫、范圍面廣量大、任務(wù)艱巨繁重、利益多元交織，中央政府、地方政府、社會力量、學(xué)校各自的職能定位問題依然存在，在各級政府的簡政放權(quán)過程中也產(chǎn)生了許多問題[9]。因此，深刻反思和嘗試解決簡政放權(quán)過程中出現(xiàn)的各種新情況、新問題，是當(dāng)前亟待研究的課題。

(一)放權(quán)口徑不統(tǒng)一

高等教育簡政放權(quán)的實質(zhì)是在對政府職能進(jìn)行合理定位的基礎(chǔ)上把地方政府、學(xué)校、社會力量想辦且能辦好的事務(wù)交由其辦理，實現(xiàn)對公共事務(wù)管理權(quán)力的重新調(diào)整。其基本要求就是把該放的權(quán)力全部放下去、放到位，否則高等教育領(lǐng)域內(nèi)的簡政放權(quán)就會像工商領(lǐng)域的簡政放權(quán)一樣，出現(xiàn)隱形化和形式化等假放、空放、少放的問題 。但由于本輪簡政放權(quán)改革并沒有對各部門、各地方下放權(quán)力和取消行政審批事項的標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一要求，而只要求各部、各地結(jié)合本地實際制定政府權(quán)力清單和責(zé)任清單，這實質(zhì)上造成了不同部門和地方之間簡政放權(quán)幅度的差異：對比中央各部委，教育部對其所屬高校還能賦權(quán)的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)比其他高等學(xué)校辦學(xué)部門更為徹底；對比教育教育部直屬學(xué)校和地方所屬學(xué)校，地方教育行政部門還有其他管理高校的部門對地方高校的牽制力還很大，地方院校的辦學(xué)自主權(quán)依然受到很大的制約；對比各地方，有的地方大幅下放行政審批事項，而有的地方則投鼠忌器、畏首畏尾；對比不同類型和不同層次的高等學(xué)校，不少地方政府僅僅將一部分辦學(xué)自主權(quán)下放給有博士學(xué)位授予權(quán)或碩士學(xué)位授予權(quán)的高校，而其他高校則仍須接受地方政府的統(tǒng)一組織和管理。缺乏統(tǒng)一的放權(quán)口徑，造成了各部門、各地方放權(quán)步調(diào)和幅度的差異，影響了簡政放權(quán)的整體效果。

造成放權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不一的原因既可能是因為各部門的利益固化，主觀上不愿意放權(quán)，也可能是因為各部委、各地方對所屬高校接權(quán)、用權(quán)能力缺乏信心。因此，在今后的簡政放權(quán)改革過程中，應(yīng)該更加注重政府職能的轉(zhuǎn)變以及對學(xué)校、社會力量用權(quán)能力的建設(shè)。注重政府職能的轉(zhuǎn)變即要求政府在根據(jù)自身服務(wù)能力進(jìn)行科學(xué)確權(quán)的基礎(chǔ)上，管好自己能管和該管的事務(wù)，下放自己不能管或者管不好的事務(wù)，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，實現(xiàn)從“全能型政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變[10]。只有樹立起科學(xué)的職能觀，政府才能從根本上提高簡政放權(quán)的自覺性。對學(xué)校和社會力量進(jìn)行用權(quán)能力建設(shè)的目的是為了解決學(xué)校和社會力量要權(quán)意識較強(qiáng)但用權(quán)能力較弱的問題。就加強(qiáng)社會力量用權(quán)能力而言，它不僅要求政府遵守“開放、透明、公平”的競爭規(guī)則，實行統(tǒng)一的高等教育進(jìn)入和退出機(jī)制，培育一批有公信力的社會組織，而且還要求各教育組織加強(qiáng)自身改革，擺脫“官辦官管”的窘境，實現(xiàn)自身的獨(dú)立。就加強(qiáng)學(xué)校用權(quán)能力建設(shè)而言，當(dāng)前高校最迫切的任務(wù)是根據(jù)《綱要》和《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》中關(guān)于大學(xué)章程制定的要求，積極完善高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，形成學(xué)校的穩(wěn)定機(jī)制、創(chuàng)新機(jī)制、社會支持機(jī)制以及民主管理和監(jiān)督機(jī)制，從而使其真正成為能面向社會、依法自主辦學(xué)的法人實體[11]。

(二)對權(quán)力的監(jiān)管不到位

簡政放權(quán)不是簡單的一放了之，“承認(rèn)政府的有限性，并不意味著政府要放棄責(zé)任，教育放權(quán)改革也不代表政府放棄了對教育和學(xué)校的控制，更不代表政府對學(xué)校撒手不管”。新中國成立以來的歷次教育行政管理體制改革經(jīng)驗表明，由于我國對中央和地方政府之間的權(quán)責(zé)劃分并不是很清楚，權(quán)力運(yùn)行的相關(guān)制度規(guī)則還未完全建立起來，加之我國“大政府、小社會”的治理傳統(tǒng)由來已久，社會自組織能力較弱，要想真正走出“一放就亂，一收就死”的怪圈，達(dá)到簡政放權(quán)以提高行政效率和質(zhì)量的最終目的，就要在落實放權(quán)責(zé)任的同時充分肯定政府作為社會發(fā)展的最終風(fēng)險控制閥、權(quán)力制衡器、公平穩(wěn)定機(jī)的作用，切實履行政府的監(jiān)管職責(zé)，防止出現(xiàn)監(jiān)管的“真空”，以保證高等教育簡政放權(quán)改革能秩序井然地展開[12]。由于本輪簡政放權(quán)改革急于改變教育管理過于集中的現(xiàn)狀，在前期并未形成“放管結(jié)合”的意識，相對忽略了政府監(jiān)權(quán)、管權(quán)的一面，使得簡政放權(quán)的過程中出現(xiàn)了許多混亂現(xiàn)象，如地方政府對高校辦學(xué)自主權(quán)的假放、虛放、亂放，高校招生考試中腐敗滋生，學(xué)校債臺高筑，教師學(xué)術(shù)造假和教職工權(quán)益得不到保障等現(xiàn)象。

為改變政府監(jiān)權(quán)不力的現(xiàn)狀，預(yù)防市場主體的“志愿失靈”，需要政府勇?lián)?zé)任，建立起一個有效的權(quán)力監(jiān)管體系，在把該放的權(quán)力放到位的同時，把該管的事情管好，做到不越位也不缺位。具體來說，一要在“依法行政”和“依法治教”的理念指導(dǎo)下，厘清政府的權(quán)責(zé)邊界，形成責(zé)任清單，確保“法定責(zé)任必須為”以預(yù)防地方政府的不作為。二要豐富和完善教育監(jiān)管方式，改變過去過分依賴行政監(jiān)督的監(jiān)管方式，進(jìn)而形成法律、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的多元監(jiān)管方式。三要建立有效的問責(zé)制度和績效評估制度，明確各級政府、學(xué)校、家長、社區(qū)對辦學(xué)行為、教育質(zhì)量提升和學(xué)生發(fā)展所承擔(dān)的責(zé)任，從而強(qiáng)化其他非政府主體的責(zé)任意識，實現(xiàn)對各辦學(xué)主體的辦學(xué)行為及其所行使教育權(quán)力的監(jiān)督。

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(責(zé)任編輯：劉新才)

The Background and Problems of Higher Education Decentralization Reform in the New Era

SU Linqin, YANG Jiabang

(BeijingUniversityofTechnology,Beijing100124,China)

In higher education decentralization reform which is intensive and ongoing, exploring the background and reflecting the existing problems is benefit to form a comprehensive understanding and evaluation of higher education decentralization reform. Running higher education of people's satisfaction in the popularization background, gradual deepening of the reform of educational administration system and the spread of decentralized management theory form realistic background, historical background and theoretical basis of higher education decentralization reform. higher education decentralization reform has achieved very good results, and won the recognition of the community, but some problems still sexist, such as decentralization of the caliber is not uniform, power regulation is not in place and so on.so the government should change the function, actively promote the construction of the power capacity of schools and social forces, should assume the responsibility, and establish an effective power supervision system for that neither offside, nor absence.

higher education reform; decentralization; decentralized management theory; the theory of public governance; supervision

2016-06-13

蘇林琴(1978-)，女，漢族，浙江溫州人，教育學(xué)博士，北京工業(yè)大學(xué)高教所副研究員；研究方向：教育原理、教育政策與法規(guī)、學(xué)生事務(wù)管理。楊家榜(1992-)，男，漢族，云南昭通人，北京工業(yè)大學(xué)高教所碩士生；研究方向：教育學(xué)原理、教育史。

G640

A

1005-5843(2016)12-0015-04

10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.12.004