寇冠彪　張海娟

摘要：黨的十八大提出了“生態(tài)文明建設(shè)”的總布局，當(dāng)下我國(guó)政府正致力于建設(shè)“生態(tài)中國(guó)”，但近幾年來(lái)，大氣問題卻開始不斷地顯露出來(lái)，尤其是霧霾問題?；诖?，本文通過對(duì)霧霾問題的原因和影響的分析，將我國(guó)政府在霧霾問題中的管理與大工業(yè)以來(lái)的英美國(guó)家治霾經(jīng)驗(yàn)的對(duì)比，發(fā)現(xiàn)政府在治霾過程中的責(zé)任機(jī)制的缺失，其中主要對(duì)政府管理中的政策法律制定實(shí)施、以及各部門間的協(xié)作機(jī)制作了一定的闡述，然后將綠色經(jīng)濟(jì)作為我國(guó)政府績(jī)效的考核要點(diǎn)，提出了以政府為核心的全民治霾的解決方案。

關(guān)鍵詞：霧霾問題；政府管理；治理措施

1、霧霾問題的現(xiàn)狀

1.1霧霾問題的環(huán)境現(xiàn)狀

2015年3月，一部時(shí)長(zhǎng)為103分鐘的調(diào)查視頻占據(jù)互聯(lián)網(wǎng)的搜索頭條，這就是前央視主持人柴靜自費(fèi)百萬(wàn)拍攝的紀(jì)實(shí)性霧霾調(diào)查視頻《穹頂之下》，視頻一經(jīng)播出，關(guān)于霧霾問題的討論頓時(shí)就炸開了鍋。據(jù)2015年國(guó)家環(huán)境部發(fā)布的霧霾問題數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)有33個(gè)城市都發(fā)生了重度及以上的污染，我國(guó)大部分地區(qū)都出現(xiàn)了前所未有的嚴(yán)重霧霾天氣。霧霾這一環(huán)境問題由來(lái)已久，但對(duì)霧霾問題開始重視卻是近幾年的事情，尤其是在這個(gè)視頻播出之后。

透過我們的周圍生活以及相關(guān)的視頻和數(shù)據(jù)，我們可以感受到霧霾帶來(lái)的嚴(yán)重影響。首先，要肯定的一點(diǎn)，霧霾問題基本全部是人為因素引發(fā)的，我們可以具體概括為以下幾點(diǎn)：①工業(yè)污染，中國(guó)的能源結(jié)構(gòu)以燃油和燃煤為主，以天然氣和新型能源代替以上兩種能源在當(dāng)下來(lái)看是不可能做到的事，代價(jià)過高，很多企業(yè)不愿意也不可能去承擔(dān)這些責(zé)任；②交通污染，在一線城市尤為明顯，中國(guó)的城市傾向于“一城獨(dú)大”的格局，例如首都北京，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)的交通污染明顯在城市環(huán)境問題中占了很大的比例。③大氣的地域性特點(diǎn)，霧霾原先是因?yàn)榇髿獠涣鲃?dòng)而引發(fā)大量空氣中的懸浮微顆粒的聚集引起的，因此在霧霾更加嚴(yán)重的北方地區(qū)，空氣的濕度低，灰塵大很容易被車流等帶動(dòng)形成區(qū)域性的霧霾，在這一點(diǎn)上，南北方存在顯著的差異性。

柴靜拍攝視頻的初衷是因?yàn)樽约哼€未出生的女兒居然診斷出了良性腫瘤，這一點(diǎn)深深震撼到了她。霧霾的惡性影響是巨大的，我們簡(jiǎn)單列舉出以下幾點(diǎn)：①身體健康，主要是對(duì)呼吸道和心腦血管的影響，另外，發(fā)生霧霾的氣壓和氣溫一般都比較低，容易誘發(fā)高血壓病。②心理影響，主要分為兩個(gè)方面，面對(duì)霧霾時(shí)，我們常常會(huì)感覺煩躁不安，當(dāng)然長(zhǎng)期出于這種狀態(tài)下容易引起心理抑郁，再有一點(diǎn)，在對(duì)霧霾爆炸性關(guān)注的同時(shí)，我們也會(huì)對(duì)其形成一些三人成虎的夸張推測(cè)，造成普遍性的社會(huì)陰影和心理影響。③交通影響，我們都知道，大霧天氣下的能見度過低，所以極容易導(dǎo)致交通事故的發(fā)生，當(dāng)然還有嚴(yán)重的交通堵塞。

1.2霧霾問題的研究現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)外的專家學(xué)者針對(duì)這一問題進(jìn)行了長(zhǎng)期大量的調(diào)查研究，在對(duì)這些研究進(jìn)行比較之后，我們發(fā)現(xiàn)了一些具體的研究方向及研究現(xiàn)狀，現(xiàn)綜述如下：①典型區(qū)域性研究，這類研究的文獻(xiàn)最多，研究范圍可控，而且研究的過程和結(jié)果可靠性更高，但這些研究的不足在于地域性太強(qiáng)導(dǎo)致無(wú)法進(jìn)行類似的拓展。②措施性研究，此類研究的相似性極高，大量研究報(bào)告的結(jié)果措施無(wú)非是針對(duì)社會(huì)、企業(yè)、政府這幾類群體提出，其中針對(duì)政府管理方面的措施研究有很大的類似，比如政府的聯(lián)防聯(lián)控措施。③概括性研究，這類研究的實(shí)行性自然沒有前面兩類研究的高，普遍性的研究只能是泛泛而談，但這也為后繼者提供了一種不錯(cuò)的研究框架。

2、霧霾的公共性

霧霾的危害是如此的大，那么誰(shuí)應(yīng)該為此而買單？是政府、社會(huì)還是企業(yè)？

接下來(lái)我們來(lái)看一下霧霾問題的性質(zhì)，它是由很多不同的人為因素引發(fā)的，波及到整個(gè)社會(huì)，牽制著國(guó)家經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也影響到我們每個(gè)人的生活質(zhì)量，這種影響無(wú)國(guó)界和種族的區(qū)分，它一視同仁。我們可以得出答案，它是公共性的，不可抗力的，任何人都要接受的。公共性是一種基于物的規(guī)定性，它是存在承載主體的，因此，每個(gè)人、每個(gè)群體、每個(gè)單位、每個(gè)國(guó)家都應(yīng)對(duì)霧霾問題負(fù)責(zé)，當(dāng)然這種責(zé)任是分國(guó)界和種族的，也是分不同群體的，在一個(gè)國(guó)家里至少有三類機(jī)構(gòu)或者單位可以對(duì)其負(fù)責(zé)：政府、企業(yè)、NGO組織。當(dāng)然有些部門也提出了一個(gè)含糊的“全民買單”，反過來(lái)我們可以從霧霾的成因以及影響來(lái)看，污染的造成主要是能源結(jié)構(gòu)的不合理和城市交通引發(fā)的，而在我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)運(yùn)行中，政府才是領(lǐng)頭羊，政府的管理機(jī)制直接影響著整個(gè)社會(huì)，正所謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，政府就是那個(gè)“發(fā)”，這個(gè)重?fù)?dān)的核心仍然在于政府。

權(quán)利和義務(wù)是相對(duì)稱的，政府掌握著公共權(quán)力，理應(yīng)為公民的基本生存權(quán)利和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)運(yùn)行提供保障?？諝庾鳛橐环N純公共物品，是存在極大的“外部性”的，這就很容易造成很多企業(yè)及組織的“搭便車”行為，顯然對(duì)于霧霾治理沒有絲毫的幫助，因此，政府應(yīng)該使用好自己手中的公共權(quán)力來(lái)防治霧霾，早日實(shí)現(xiàn)黨的十八屆三中全會(huì)提出的“生態(tài)文明建設(shè)，綠色持續(xù)發(fā)展”。

3、霧霾治理中的政府管理

3.1我國(guó)政府管理現(xiàn)狀

當(dāng)下我國(guó)政府針對(duì)霧霾的管理是以法律和政策為核心，輔之以必要的懲戒措施。在政策方面主要體現(xiàn)在引導(dǎo)和監(jiān)督，提出了“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”、“污染者收費(fèi)制”、單雙號(hào)限行、大力發(fā)展清潔能源等政策規(guī)定，這些規(guī)定也被付諸到了實(shí)際行動(dòng)中，例如在我國(guó)北方的大部分城市地區(qū)都會(huì)定時(shí)出現(xiàn)灑水車，降低揚(yáng)塵清潔空氣，并且在2008年奧運(yùn)會(huì)以及2015年上海APEC會(huì)議期間曾提出以建設(shè)“中國(guó)藍(lán)”為目標(biāo)的“奧運(yùn)藍(lán)”和“APEC藍(lán)”，這體現(xiàn)了政府一定的治理決心。在法律方面，以《大氣污染防治法》為中心，在1996年和2012年先后通過并完善了《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，將大氣污染方面的法律從宏觀的明確責(zé)任、監(jiān)督管理等制度的建立逐步推向了具體的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，將PM10和PM2.5值的先后納入了空氣質(zhì)量的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)體系中，并在近幾年陸續(xù)出臺(tái)了《汽車排氣污染監(jiān)督管理辦法》等一系列的細(xì)節(jié)規(guī)定。在宣傳方面，近年來(lái)在媒體推出的一些公益廣告的牽引下，人們逐漸接受了以綠色環(huán)保循環(huán)為中心的社會(huì)主義可持續(xù)發(fā)展觀，并且在NGO組織及社會(huì)個(gè)人的調(diào)查宣傳中引發(fā)了人們對(duì)霧霾為每天的深思，正如某一報(bào)紙所言，中國(guó)的治霾過程勢(shì)必是一場(chǎng)全民戰(zhàn)。

3.2國(guó)外政府治理的經(jīng)驗(yàn)

在大工業(yè)時(shí)代，英美等國(guó)家也曾出現(xiàn)過嚴(yán)重的霧霾污染問題，但這些國(guó)家并沒有選擇持續(xù)的忍耐，他們通過一系列的管理措施積極地應(yīng)對(duì)這一問題，是工業(yè)化進(jìn)程中被污染的環(huán)境得到了初步的恢復(fù)，并且在后來(lái)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中，將環(huán)境污染的防護(hù)治理納入到其中。其治理經(jīng)驗(yàn)主要有以下三點(diǎn)；

（1）完善且系統(tǒng)的立法，明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)、責(zé)任對(duì)象、獎(jiǎng)罰措施、排放標(biāo)準(zhǔn)等一整套從生產(chǎn)到結(jié)束過程中的法律護(hù)航。英國(guó)早在工業(yè)革命期間就制定了阿爾卡立法和公共衛(wèi)生法（又稱為“倫敦法”，主要針對(duì)倫敦?zé)熿F事件而頒布），1956年頒布了專門針對(duì)大氣污染的《清潔空氣法》，并進(jìn)行了多次修改完善；美國(guó)于1955年頒布了《空氣污染控制法》，1963年頒布了《清潔空氣法》；日本在20世紀(jì)50年代以來(lái)頒布了《煙塵限制法》、《公害對(duì)策基本法》、《環(huán)境基本法》。我們可以發(fā)現(xiàn)，每一個(gè)對(duì)大氣污染治理成功的國(guó)家都形成了一個(gè)合理細(xì)化的法律體系。

（2）控制工業(yè)污染，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。他們果斷的關(guān)閉了很多依賴于燃煤燃油的工廠、發(fā)電站，或者將這些企業(yè)遷至其他國(guó)家，在20世紀(jì)80年代，追隨世界科技技術(shù)發(fā)展的浪潮，推動(dòng)對(duì)新能源的研發(fā)、探測(cè)、發(fā)掘，并依靠新能源的使用實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2011年，英國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)煤炭、天然氣、石油比例已經(jīng)調(diào)整為：1.8：30.7：45：19.8，已初步實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綠色改造。

（3）提倡公民參與治理，實(shí)現(xiàn)低碳綠色生活。在治理過程中形成政府牽頭、全民監(jiān)督的實(shí)效防治機(jī)制，提高公民的監(jiān)督積極性，并且通過訴訟等形式形成防護(hù)治理高效的保障。倡導(dǎo)人們綠色出行，限制私家車，控制汽車尾氣排放量，形成一種良好的社會(huì)習(xí)慣。

3.3我國(guó)政府管理的缺陷

我國(guó)政府的治霾過程當(dāng)然有一定的發(fā)展，但相對(duì)于以上發(fā)達(dá)國(guó)家，依然表現(xiàn)出了明顯的缺陷和不足，這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）政策和法律的制定不完善?，F(xiàn)行的治理政策和法律大多是以大氣污染這樣的綜合治理為主，鮮有涉及到關(guān)于霧霾的具體治理方案，我國(guó)的政策王往往單一化，僅僅依靠行政手段或者經(jīng)濟(jì)手段，很難形成一個(gè)多管齊下的平衡狀態(tài)，缺少多種手段間的協(xié)調(diào)，而且在法律的設(shè)立中存在漏洞，帶有一定的滯后性，就當(dāng)下而言，我國(guó)在這方面的法律政策還處于不成熟階段。

（2）政策和法律的實(shí)施困難重重。我國(guó)各個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境建設(shè)是不同步的，因此很難設(shè)立一個(gè)具體的治理標(biāo)準(zhǔn)，有些地方還存在地方保護(hù)主義等因素；另一方面，政府責(zé)任的缺失導(dǎo)致政出多門卻無(wú)法有效的推行，尤其在大氣治理方面，主要依靠中央政府行政命令的力量，所設(shè)立的機(jī)構(gòu)間存在權(quán)責(zé)交叉、相互推諉的現(xiàn)象，這直接導(dǎo)致了政策在起步階段就已經(jīng)開始?xì)埲辈蝗臓顩r。再有，政府相關(guān)部門監(jiān)督不力，統(tǒng)一監(jiān)管的部門和分管部門之間存在權(quán)責(zé)不清的關(guān)系狀態(tài)，由于權(quán)力的分配不合理，很難調(diào)動(dòng)地方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的積極性，非政府部門和公眾監(jiān)督力量薄弱，這使得政策在實(shí)施階段又打了折扣。

（3）治理標(biāo)準(zhǔn)和政績(jī)體系有失偏頗。我們很難拿出許多治理成功的例子，政府也難以下達(dá)具體量化的指標(biāo)來(lái)控制和治理霧霾，而且治理標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定一般太過于依賴主觀經(jīng)驗(yàn)，沒有經(jīng)過深入的實(shí)地考察就下達(dá)一個(gè)虛化的指標(biāo)，對(duì)于治理毫無(wú)意義可言。再有，傳統(tǒng)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)體系主要在于看GDP的成長(zhǎng)速度，政府官員的政績(jī)也主要依靠這一點(diǎn)，但是，隨著世界綠色經(jīng)濟(jì)的迅速崛起發(fā)展下，以GDP為核心的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系顯然已經(jīng)不適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也無(wú)法真實(shí)反映社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r，如果我國(guó)依舊堅(jiān)持這種績(jī)效體系，只會(huì)形成畸形的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)。

（4）政府沒有將全社會(huì)的環(huán)保力量調(diào)動(dòng)起來(lái)。非政府組織和公民的參與度過低，而且在某些方面作秀成分嚴(yán)重，實(shí)際行動(dòng)則寥寥無(wú)幾，在很多發(fā)達(dá)國(guó)家，非政府組織在大氣治理中的所貢獻(xiàn)的力量是巨大的，龐大的組織和資金投入上均是我國(guó)現(xiàn)階段無(wú)法企及的。我國(guó)公民對(duì)霧霾也只是處于一種了解狀態(tài)，未接觸到很清晰的宣傳，雖然在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)方面做到了公開透明，但沒有調(diào)動(dòng)全體公民的參與力量，每個(gè)人的積極性也不是很高，這主要是因?yàn)檎疀]有讓人們看到自己在治霾過程中的權(quán)利，忽略了大眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4、針對(duì)政府的治霾建議

4.1政府的治霾責(zé)任

霧霾的治理具有雜糅性和多樣性的特點(diǎn)，政府在治霾過程中應(yīng)該建立一定的責(zé)任聯(lián)動(dòng)機(jī)制，具體有以下幾點(diǎn)構(gòu)成；（1）建立系統(tǒng)化的行政監(jiān)督和協(xié)助制度，完善環(huán)保法律體系。首先，一定要避免政出多頭，無(wú)人負(fù)責(zé)的局面，這就要求各部門之間形成一種科學(xué)的分工和靈活的協(xié)作，在一級(jí)政策的指導(dǎo)下對(duì)霧霾問題進(jìn)行有效管理和高效處理。立法機(jī)關(guān)應(yīng)著眼于更加具體的生產(chǎn)生活活動(dòng)中，真正做到有法可依，良序循環(huán)，有法必依；（2）依靠新常態(tài)，發(fā)展綠色GDP。根據(jù)十八大的“新常態(tài)”指示，要在不斷地否定之否定中前進(jìn)，改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展的唯GDP模式，急需改變的是政府官員的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，可以將綠色發(fā)展指標(biāo)納入到其中，促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)在國(guó)民產(chǎn)業(yè)中的占有比例，逐步取代粗放的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)模式。再有一點(diǎn)，政府應(yīng)該加大對(duì)我國(guó)能源結(jié)構(gòu)的改革，大力開發(fā)新型穩(wěn)定安全的能源，減少污染源，這是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)，需要國(guó)家的強(qiáng)力政策和企業(yè)的配合才可以完成。

4.2政府引導(dǎo)下的多元治理

政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)民間的霧霾問題宣傳工作，激勵(lì)更多的民間組織團(tuán)體以及個(gè)人加入到這個(gè)治霾大軍中，通過政策透明度和公民監(jiān)督權(quán)力下放來(lái)團(tuán)結(jié)一切致力于環(huán)保的力量。在一方面，可以通過教育觀念的輸入來(lái)做長(zhǎng)遠(yuǎn)的治霾準(zhǔn)備，每個(gè)人都積極參與起來(lái)，就會(huì)形成一道堅(jiān)固的抗霾戰(zhàn)線。

4.3政府間的聯(lián)防聯(lián)控

聯(lián)防聯(lián)控主要是應(yīng)對(duì)霧霾的區(qū)域不穩(wěn)定性，以區(qū)域合作為主線，提出用共同但有區(qū)別責(zé)任原則指導(dǎo)區(qū)域合作、探討區(qū)域性規(guī)章制度、政府間協(xié)議在區(qū)域合作方法上的應(yīng)用等等，這是區(qū)域間治理的關(guān)鍵，全國(guó)各省市政府應(yīng)該盡量避免孤軍奮戰(zhàn)，通過彼此間政策行動(dòng)合作來(lái)形成一張全國(guó)治霾的網(wǎng)絡(luò)，在這之間應(yīng)加強(qiáng)資源和資金的共享幫助，在環(huán)境問題治理上是沒有你我他之分的。

5、政府管理的展望

我國(guó)的治霾工作必定是一項(xiàng)長(zhǎng)期持續(xù)的艱苦戰(zhàn)斗，縱觀國(guó)際歷史上的發(fā)達(dá)國(guó)家治霾經(jīng)歷，我們應(yīng)該樹立長(zhǎng)期應(yīng)戰(zhàn)的心理準(zhǔn)備，其中，政府管理的核心作用應(yīng)該得到更充分的發(fā)揮。治霾是必須的，不論在什么時(shí)候，這個(gè)任務(wù)都必須完成，通過這政府引導(dǎo)對(duì)其形成有效治理，將可以為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，人民生活水平的提高是一個(gè)巨大的幫助。十八大以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)走向改革深水區(qū)，但是在環(huán)保這一塊上面，政府做的還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，正如新常態(tài)的指向一樣，政府的管理目的就是為了國(guó)民生活質(zhì)量的提高，老百姓的“獲得感”提升，民生保障更加完善。霧霾問題涉及的不僅僅是國(guó)民產(chǎn)業(yè)問題，還切身到每個(gè)公民的生活，這對(duì)政府管理來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，當(dāng)然也是一種很好的政府管理能力的證明，權(quán)利與責(zé)任是成正比的，權(quán)力越大，責(zé)任越大，政府應(yīng)當(dāng)挑起這副擔(dān)子。

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