毛 暉 謝李娜

（中南財經(jīng)政法大學財政稅務(wù)學院 湖北 武漢；中南財經(jīng)政法大學收入分配研究中心 湖北 武漢）

非營利組織資產(chǎn)管理體系的國際經(jīng)驗及借鑒

毛 暉 謝李娜

（中南財經(jīng)政法大學財政稅務(wù)學院 湖北 武漢；中南財經(jīng)政法大學收入分配研究中心 湖北 武漢）

我國行業(yè)協(xié)會、商會與行政機關(guān)脫鉤工作正在推進，研究非營利組織資產(chǎn)管理，總結(jié)和借鑒國外的先進經(jīng)驗，具有重要意義。在西方，各國對非營利組織資產(chǎn)的內(nèi)外監(jiān)管各有側(cè)重。非營利組織資產(chǎn)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，大多偏向于借鑒公司治理結(jié)構(gòu)模式，包括美國模式、德國模式和日本模式等。非營利組織資產(chǎn)的外部監(jiān)管體系，則主要由法律監(jiān)管、政府監(jiān)管、同業(yè)組織監(jiān)管和社會監(jiān)管構(gòu)成，參與者多，覆蓋面廣，促進了非營利組織的規(guī)范運行。

非營利組織；資產(chǎn)；內(nèi)部治理；外部監(jiān)管

2015年，中辦、國辦印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》，推出行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤政策，明確了脫鉤的任務(wù)和措施是 五脫鉤五規(guī)范 ，其中就包括 資產(chǎn)財務(wù)分離，規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系 。傳統(tǒng)管理體制下，我國行業(yè)協(xié)會商會資產(chǎn)的治理體系不健全，在脫鉤過程中，容易面臨資金流失、治理失范等風險。因此，借鑒國外非營利組織資產(chǎn)管理的先進經(jīng)驗，有利于引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會、商會的健康發(fā)展，防止國有資產(chǎn)的流失。

一、非營利組織資產(chǎn)的概念和產(chǎn)權(quán)界定

1．非營利組織資產(chǎn)的概念

根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)社理事會（Economicand Social Council，簡稱ECOSOC）的定義，非營利組織（Non-profit Organization，簡稱NPO）為正式成立的、自我管理、非營利、以一定程度的自愿參與為特點的民間組織。具體包括特殊利益組織、網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)提供者和公用事業(yè)承包商、非政府的籌資、業(yè)務(wù)和宣傳組織、專業(yè)協(xié)會、社區(qū)協(xié)會以及繳費成員組織等。

非營利組織的資產(chǎn)，一般包括地塊、樓房、建筑物、設(shè)施、設(shè)備、運輸工具、器材、用于公益方面的財產(chǎn)、資金、股票、其他有價證券，以及合法活動所必需的資產(chǎn)。

2．非營利組織資產(chǎn)的來源

國外非營利組織的資產(chǎn)，主要來源于發(fā)起人、接受捐贈、會費、投資和政府補貼。在許多國家，非營利組織需要符合一定的初始資產(chǎn)要求，才能登記注冊。而其接受的捐贈，主要是來自個人和企業(yè)的捐款。根據(jù)《2013世界國家和地區(qū)捐助指數(shù)》，美國排名世界第一，捐錢的比例高達62%，加拿大、新西蘭等緊隨其后。此外，在美、日、意等許多國家，會費和投資收入成了非營利組織的主要收入，所占比例接近或超過50%。在德、法等一些歐洲發(fā)達國家，非營利組織主要靠政府補貼和撥款，來維持運行。除了直接資助外，許多國家政府還會通過稅收減免等政策，對非營利組織進行間接資助。

3．非營利組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的界定

非營利組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，是一種公益產(chǎn)權(quán)。由于非營利組織不以營利為目的，資產(chǎn)最終用于公益或互益事項，受益權(quán)主體不明確，也不存在一個擁有完整產(chǎn)權(quán)的主體，致使其資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，和所有權(quán)明晰的私有產(chǎn)權(quán)、國有產(chǎn)權(quán)不同，是一種 公益產(chǎn)權(quán) 。

4．非營利組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的特性

（1）各主體擁有的產(chǎn)權(quán)不完整。從各國情況來看，沒有任何非營利組織和個人，可以獨自占有完整的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。從委托方來看，捐贈者將款項捐給非營利組織時，便不再擁有與之有關(guān)的占有、使用、收益、處分等任何權(quán)利。如果捐贈者有意愿限定，還可能會擁有部分的剩余控制權(quán)。而投資者，只能依據(jù)合同，擁有獲得固定資產(chǎn)回報的合同收益權(quán)。從受托方來看，非營利組織代理運作公益資產(chǎn)，享有資產(chǎn)使用權(quán)，但它只能在法律、章程以及委托方的限制和約束下，對資產(chǎn)進行處分和經(jīng)營管理。從受益方來看，只有符合組織要求和捐贈者意愿限定的受益群體，才享有對部分資產(chǎn)的使用權(quán)。

（2）剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)分離不同于營利組織，非營利組織資產(chǎn)的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)是分離的。非營利組織代理運作組織資產(chǎn)，享有部分剩余控制權(quán)。捐贈者如果有意愿限定，也可能會擁有部分的剩余控制權(quán)。但是，由于非營利組織的非營利性，不能分配剩余利潤，非營利組織內(nèi)外的任何個人和組織，對組織運行中可能產(chǎn)生的任何剩余，都不擁有索取權(quán)。

二、非營利組織資產(chǎn)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

西方非營利組織發(fā)展歷史較長，內(nèi)部治理相對較為完善，非營利組織資產(chǎn)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，主要借鑒兩種模式：一是政府治理結(jié)構(gòu)模式，二是公司治理結(jié)構(gòu)模式。目前，大多數(shù)國家都偏向于借鑒公司治理結(jié)構(gòu)模式。綜觀世界各國的公司法人治理結(jié)構(gòu)模式，主要有三種，即英美、德國和日本模式，因此，本文選取美國、德國和日本三國為代表，介紹非營利組織資產(chǎn)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

1．美國模式

美國模式下，非營利組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，由成員大會、董事會和執(zhí)行管理機構(gòu)組成。其中，成員大會是非營利組織的最高權(quán)力機關(guān)，相當于公司中的股東會，決定組織的一系列重大事項，如決定會費收繳標準、審議董事會和執(zhí)行管理機構(gòu)的工作報告等。大多數(shù)情況下，須有2/3以上的會員代表出席，非營利組織才能召開成員大會。而其決議，須經(jīng)1/2以上到會會員代表的表決通過，方能生效。作為非營利組織的法定代表機關(guān)和最高決策機構(gòu)，董事會承擔著法人事務(wù)，包括激勵和監(jiān)督執(zhí)行管理機構(gòu)、獲取外部資源等。美國法律中，并沒有限制非營利組織董事會構(gòu)成的方式，但是董事會的成員及構(gòu)成，各州法律有較為詳細的規(guī)定，且必須在制定組織章程中寫明。執(zhí)行管理機構(gòu)，主要負責執(zhí)行董事會的各項決定和工作，包括資金資源籌集、項目運行、資產(chǎn)管理等。

值得注意的是，美國非營利組織內(nèi)部并未設(shè)立監(jiān)事會，而是聘用獨立的會計師來進行審計監(jiān)督。在這種模式下，對非營利組織管理層的監(jiān)督，主要是依靠其他外在的制度，如嚴格的會計準則、禁止內(nèi)幕交易制度、全面的信息披露制度等。為了彌補這缺陷，獨立董事制度就被提了出來，美國也非常強調(diào)董事的責任和義務(wù)。

2．德國模式

在德國，非營利組織的類型不同，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)也有所差異。德國非營利組織，可分為社團法人和財團法人。根據(jù)《民法典》，社團法人必須設(shè)有社團總會和理事會。而對財團法人，只規(guī)定了理事會是必設(shè)機構(gòu)。而且，對這兩個機構(gòu)的相關(guān)規(guī)定，必須寫入組織章程。作為法人的最高權(quán)力機構(gòu)和監(jiān)控機構(gòu)，社團總會決定非營利組織的重大事項，如修改組織章程、選舉和產(chǎn)生理事會、聽取和審查執(zhí)行機構(gòu)的年度工作報告和年度財政預(yù)算報告等。社團的最終決定權(quán)，取決于一年或兩年召開一次的社團總會。在符合總會程序的前提下，每個有投票權(quán)的成員，都有權(quán)提出組織的管理規(guī)則。理事會一般由3 5人組成，在對外交往中代表法人，每年須向全體會員報告資產(chǎn)管理等工作開展情況。對財團法人而言，理事會只是負責執(zhí)行法人的意思表示。

相比德國公司而言，德國非營利組織資產(chǎn)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)有待完善。在德國公司中，監(jiān)事會是必設(shè)的機構(gòu)，權(quán)力非常大，能決定公司的基本政策、任免管理委員會成員及監(jiān)管其工作等，在公司利益需要時，有權(quán)召集股東大會，從而能及時發(fā)現(xiàn)公司經(jīng)營管理中存在的問題，推動了公司的規(guī)范運行，有助于公司的長期發(fā)展。相比而言，在德國非營利組織中，監(jiān)事會并非必設(shè)的機構(gòu)，組織內(nèi)部的治理力度有待加強。

3．日本模式

日本強調(diào)非營利組織內(nèi)部的治理，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和公司治理結(jié)構(gòu)模式非常相似。其非營利組織法人，包括社團法人和財團法人。社團法人的內(nèi)部治理機構(gòu)，包括會員大會、理事會和監(jiān)事；財團法人的內(nèi)部治理機構(gòu)，則包括評議員會、理事會和監(jiān)事。

《民法典》和《特定非營利活動促進法》，對非營利法人的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，作了較為詳盡的規(guī)定。法人的內(nèi)部治理必須在組織章程中加以闡述，具體指出該組織與會員之間的關(guān)系、職責、會員大會（評議員會）的管理、組織的資產(chǎn)管理程序等。會員大會（評議員會）是法人的最高權(quán)力機構(gòu)，職責包括選舉產(chǎn)生理事會、審查上一年度事業(yè)報告和財政決算、決定本年度計劃等，所有決定均遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則。理事會在一切事務(wù)上代表法人，和監(jiān)事相互制約。法人的一切事務(wù)，須經(jīng)理事會1/2以上決定通過。監(jiān)事承擔著監(jiān)督的職責，包括監(jiān)督理事會財務(wù)的執(zhí)行狀況、監(jiān)督法人的資產(chǎn)狀況、發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況時向會員大會或政府主管機關(guān)報告等。

三、非營利組織資產(chǎn)的外部監(jiān)管體系

發(fā)達國家非營利組織資產(chǎn)的外部監(jiān)管體系，主要由法律監(jiān)管、政府監(jiān)管、同業(yè)組織監(jiān)管和社會監(jiān)管構(gòu)成，參與者多，覆蓋面廣，促進了非營利組織的規(guī)范運行。

1．法律監(jiān)督管理

西方國家講究法治，普遍都建立起了與非營利組織監(jiān)管有關(guān)的法律制度，以促進其更為合理、有效地運行。而法律制度的具體構(gòu)建，不同國家有不同的模式。

美國對非營利組織資產(chǎn)的監(jiān)管，主要是通過一系列與稅收相關(guān)的州政府和國家法令規(guī)定來實現(xiàn)。聯(lián)邦稅法僅對獲得免稅權(quán)的實體做出要求，只有滿足要求的組織，才可以申請成為慈善組織，獲得稅收優(yōu)惠。各州均能獨立行使自己的權(quán)力，監(jiān)管管轄范圍內(nèi)的非營利組織。除了采納美國律師協(xié)會的《統(tǒng)一非法人非營利社團法》和《非營利法人示范法》外，大多數(shù)州都制定了自己的法律條例，如《伊利諾伊州法典》、《明尼蘇達州法典》等，來監(jiān)管非營利組織資產(chǎn)。

日本對非營利組織監(jiān)管的法律體系也比較健全。除了《民法典》對非營利組織作了原則性規(guī)定外，日本還針對不同類型的非營利組織，制定了特定的法律法規(guī)，如《特定非營利活動促進法》、《宗教法人法》、《商公會議所法》等。

2．政府監(jiān)督管理

發(fā)達國家的政府監(jiān)管體系比較完善，普遍設(shè)有專門的監(jiān)管機構(gòu)，綜合運用多種監(jiān)管措施，并嚴格處罰違規(guī)的非營利組織，有力地推動了非營利組織的規(guī)范運作。

（1）設(shè)立專門監(jiān)管機構(gòu)。發(fā)達國家政府機構(gòu)對非營利組織的監(jiān)管，主要采用分級監(jiān)管、分類監(jiān)管和項目監(jiān)管三種方式。

根據(jù)資產(chǎn)的性質(zhì)，日本、法國、澳大利亞等國政府，分中央和地方兩級來監(jiān)管非營利組織的資產(chǎn)。在澳大利亞，全國性非營利組織的登記注冊，由澳大利亞證券和投資委員會負責，而地方性非營利組織，則由各州建立專門的機構(gòu)負責管理。

分類監(jiān)管，是指針對不同的監(jiān)管對象，設(shè)有不同的監(jiān)管機構(gòu)。在英國18.6萬個已登記注冊的非營利組織中，有1萬個規(guī)模較大的組織所擁有的總收入和資產(chǎn)，占整個慈善行業(yè)的90%，成為英國慈善委員會的重點監(jiān)管對象。而針對這其中的400個大型非營利組織，慈善委員會還專門設(shè)立了監(jiān)管機構(gòu)，進行重點監(jiān)管。此外，承擔政府公共服務(wù)項目的非營利組織，還要接受該項目招標的有關(guān)部門的監(jiān)管，即項目監(jiān)管。在德國，政府非常關(guān)注非營利組織受資助項目的執(zhí)行和財物使用情況。政府要求基金會設(shè)立人行使監(jiān)管權(quán)，以確保基金會能遵循其意愿使用財產(chǎn)。對所有人和社員不足的自治基金會，政府會派員參加其監(jiān)事會進行監(jiān)督。

（2）運用多種監(jiān)管措施。發(fā)達國家的監(jiān)管措施多種多樣，包括登記監(jiān)管、報告制度、審計制度、信息披露制度、現(xiàn)場檢查等等。本文重點介紹登記監(jiān)管和報告制度這兩項重要的監(jiān)管措施。

（3）制定違規(guī)處罰措施。為確保非營利組織的規(guī)范運行，不少發(fā)達國家都對違規(guī)的非營利組織都制定了較為嚴厲的處罰措施。例如，在美國，對違規(guī)的非營利組織，有關(guān)機關(guān)會進行嚴懲，如罰款、征收懲罰性稅收、更換理事，或者強制性解散等。若非營利組織違規(guī)從事營利活動，國稅局可以取消其免稅資格，州內(nèi)政司還有權(quán)吊銷其登記執(zhí)照。

3．同業(yè)組織監(jiān)督管理

在許多發(fā)達國家，非營利組織會積極聯(lián)合，組建專門的行業(yè)管理主體，即非營利同業(yè)組織，通過制定一個共同遵守的道德標準和行為規(guī)范，發(fā)揮自律的作用。同業(yè)組織的監(jiān)管形式包括評估、認證等。

（1）組建同業(yè)組織。發(fā)達國家組建專門的同業(yè)組織，監(jiān)督非營利組織。這在一定程度上彌補了政府對非營利組織監(jiān)管的不足，促進了非營利組織的自律。

以美國和德國為例。美國各大基金會的主要負責人，組成了基金理事會，負責推行本行業(yè)的行為規(guī)范，要求每個會員組織都要嚴格遵守。不遵守互律條款的會員組織，會受到聯(lián)合組織的處罰，甚至是取消會員資格。澳大利亞的慈善總會會定期出版《澳大利亞慈善指南》，列舉所有致力于捐贈事業(yè)的信托基金會、公司和企業(yè)及其運行情況，讓社會知曉和監(jiān)督。這些舉措，有利于會員組織的規(guī)范運行，實行非營利組織的行業(yè)自律。

（2）制定行業(yè)規(guī)范。非營利同業(yè)組織監(jiān)管的重要方式，就是制定非營利組織行為規(guī)范。由于行業(yè)規(guī)范的制定主體不同，所涉及的內(nèi)容就呈現(xiàn)多樣化的趨勢。

許多發(fā)達國家非營利同業(yè)組織都制定了相關(guān)的行業(yè)規(guī)范。例如，澳大利亞制定了海外援助委員會行為準則，規(guī)定了會員組織應(yīng)遵守的管理、經(jīng)營、財務(wù)控制與財務(wù)報表的標準，要求所有簽署的非營利組織都必須嚴格遵守。

國際上也有相關(guān)的標準。2010年，國際標準化組織頒發(fā)了組織社會責任標準指南，即ISO26000，對所有組織的社會責任進行了界定。該指南重點圍繞組織治理、人權(quán)、勞工權(quán)利、消費者權(quán)益、公平運營等主題，全面闡釋了組織的社會責任。

（3）獨立第三方評估和認證。由于發(fā)達國家非營利組織較早呈現(xiàn)出管理職業(yè)化、專業(yè)化的趨勢，通過設(shè)立獨立第三方，對非營利組織進行評估和認證，已成為發(fā)達國家非營利同業(yè)組織監(jiān)管的重要手段。

獨立的非營利組織評估機構(gòu)，主要負責制定非營利組織行為準則、評估非營利組織誠信情況。例如，美國的全國慈善信息局會收集被評機構(gòu)的各種信息，根據(jù)擬定的行為準則，對非營利組織進行定期評估，并以季報的形式，公布達到評估標準的機構(gòu)名單，并獲得了社會的認可。

認證工作包括職業(yè)認證和組織認證。例如，美國家庭和兒童服務(wù)認證委員會推行了家庭和兒童服務(wù)機構(gòu)的認證制度、醫(yī)學協(xié)會推行了醫(yī)生資格認證制度等。為認證社會福利組織和慈善組織的募捐資質(zhì)，德國社會福利問題中央研究所和天主教聯(lián)盟，會對通過審查的組織頒發(fā) 捐助徽章 。若想持有徽章，非營利組織必須每年申請，并接受一次審查認證。這些常態(tài)化、制度化的認證，獲得了公眾的認可，公信力較高。

4．社會監(jiān)督管理

社會監(jiān)管，具體包括信息披露制度、捐贈者監(jiān)督和輿論監(jiān)督等，操作成本低，實行有效。

（1）信息披露制度。發(fā)達國家非營利組織的信息披露制度健全：信息公開有特定的范圍，能有效保障適宜公開的對象對信息的可獲得性。許多國家信息披露的內(nèi)容都較為詳盡，公眾獲得信息的渠道較多。

以日本為例。根據(jù)《特定非營利活動促進法》，日本特定非營利活動法人每年應(yīng)向政府主管機關(guān)，提交一份上一財務(wù)年度的事業(yè)報告書、財產(chǎn)清單、資產(chǎn)負債表和收支計算書、上一年度所有負責人的姓名、住所的列表等材料，接受社員或他人的查閱。同時，發(fā)達國家普遍也都會保護非營利組織的機密或?qū)Ｓ行畔?，不予公開。

（2）捐贈者監(jiān)督。從目前各國的發(fā)展情況來看，捐贈者監(jiān)督主要包括事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，能直接有效地促進非營利組織的規(guī)范運行。

捐款者事前監(jiān)督是指捐贈者意愿限定，即通過限定非營利組織捐贈物資的使用領(lǐng)域、方向、渠道，甚至是受贈對象，以監(jiān)督非營利組織。例如，募捐前，美國聯(lián)合勸募會發(fā)布一份列有當?shù)卮壬茩C構(gòu)及項目的清單，供捐贈者參考和選擇。在遵循捐贈人意愿的基礎(chǔ)上，聯(lián)合勸募分配善款的具體去向，并接受監(jiān)督。

捐款者事中監(jiān)督，主要包括監(jiān)督資金使用、參與組織治理、審查財務(wù)報告和審計報告。為了保障捐贈者的知情權(quán)，發(fā)達國家非營利組織通常采用一對一捐贈，或是以一對一為核心的多對多捐贈模式。同時，捐贈者也有權(quán)審查非營利組織的財務(wù)報告和審計報告，參與組織治理。

（3）輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督，主要是指媒體監(jiān)督和公眾監(jiān)督。這一監(jiān)督體系，能廣泛調(diào)動公眾力量，對非營利組織的監(jiān)督作用越來越大。

在發(fā)達國家，有些非營利組織寧可接受巨額罰款，也不想被媒體曝光。因為一旦被曝光，該組織將會面臨捐款者、志愿者流失，甚至陷入組織解散的危機。

西方，公眾參與監(jiān)督的意識較強，監(jiān)督水平高。隨著現(xiàn)代科技的進步，公眾參與監(jiān)督的渠道增多。公眾可以通過一些專業(yè)網(wǎng)站和全國性的數(shù)據(jù)庫等，查看各非營利組織的詳細情況，并通過新媒體等途徑，表達意愿，反映訴求。例如，美國的 指導(dǎo)之星 網(wǎng)站，搜集并向社會公開了超過85萬個免稅的非營利組織的資料，受到美國公眾的認可和關(guān)注。國外非營利組織的資產(chǎn)管理經(jīng)驗，對我國脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會資產(chǎn)的管理，具有重要的借鑒價值。我國應(yīng)建立健全其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建起相應(yīng)的權(quán)力、決策、執(zhí)行和監(jiān)督體系。同時，應(yīng)逐步構(gòu)建起多主體、多層次的外部監(jiān)管體系，加強相關(guān)法制建設(shè)，細化政府的監(jiān)管職能，建立起有效的同業(yè)自律機制，加大社會監(jiān)督力度。內(nèi)外監(jiān)管機制的配合與完善，將有助于推動我國各類非營利組織的規(guī)范管理，引導(dǎo)其健康發(fā)展。

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（責任編輯：劉海琳）