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環(huán)境公共利益的法律屬性

2016-02-28 17:31:50朱謙蘇州大學(xué)王健法學(xué)院江蘇蘇州215006
學(xué)習(xí)與探索 2016年2期
關(guān)鍵詞:環(huán)境保護(hù)法環(huán)境

朱謙(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院,江蘇蘇州215006)

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環(huán)境公共利益的法律屬性

朱謙
(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院,江蘇蘇州215006)

摘要:作為生活利益的環(huán)境生態(tài)利益自古有之,但其生成為環(huán)境公共利益則是在環(huán)境危機(jī)背景下,通過民眾個(gè)體訴求、社會(huì)普遍認(rèn)同并最終由法律來加以確認(rèn)的,而且法律對(duì)環(huán)境公共利益的確認(rèn)是依附于承載環(huán)境公共利益的客體——“環(huán)境”來實(shí)現(xiàn)的。與國家環(huán)境利益、集體環(huán)境利益以及私人環(huán)境利益相比較,環(huán)境公共利益呈現(xiàn)出主體抽象、利益普惠、內(nèi)容不確定以及易受侵害等特性。

關(guān)鍵詞:環(huán)境;環(huán)境公共利益;《環(huán)境保護(hù)法》

一、問題的提出

在立法界和學(xué)術(shù)界多數(shù)學(xué)者看來,公共利益作為憲法性原則是不可定義的,因?yàn)楣怖婢哂邢喈?dāng)程度的模糊性和不確定性,更有學(xué)者認(rèn)為它是個(gè)縹緲不定的東西,迄今為止無人對(duì)之加以精確的界定[1]。正如中國臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者所言:“何謂公共利益,因非常抽象,可能人言人殊。”[2]法學(xué)領(lǐng)域?qū)怖娓拍罾斫馍系臓幷?,很大程度上源于公共利益作為法律概念和非法律概念區(qū)分的缺失。美國分析法學(xué)家霍菲爾德認(rèn)為,人們存在一種根深蒂固的不幸傾向,即在具體問題上往往混淆、參和法律量和非法律量[3]。關(guān)于法律概念的界定,正如德國學(xué)者魏德士所言,法律概念從來不曾是日常用語意義上的純粹“觀念性概念”。法律中的概念是從法律規(guī)范的保護(hù)目的與規(guī)范之間的聯(lián)系中才獲得了具體的含義的。法律概念也承擔(dān)著法的調(diào)控任務(wù),也受制于目的論。是規(guī)范目的決定了法律概念的功能,而不是相反[4]。因此,要探討公共利益作為法律概念的內(nèi)涵,應(yīng)當(dāng)從公共利益在法律中的規(guī)范目的出發(fā)來進(jìn)行研究。①有學(xué)者通過我國法律文本中的公共利益概念,歸納出作為規(guī)范目的的公共利益具有四種規(guī)范目的:第一,作為一部法律的立法宗旨;第二,作為公權(quán)力行使的正當(dāng)依據(jù);第三,作為私權(quán)利的界限;第四,作為法律保護(hù)的對(duì)象。參見倪斐《公共利益法律化:理論、路徑與制度完善》,載《法律科學(xué)》2009年第6期,45頁。

然而,在環(huán)境法學(xué)界,長期以來人們主要關(guān)注的是對(duì)于環(huán)境權(quán)問題的研究,對(duì)于環(huán)境公共利益這個(gè)主題,學(xué)界并沒有投入適當(dāng)?shù)膶W(xué)術(shù)精力,以致關(guān)于環(huán)境公共利益的基本范疇方面研究成果都很少。②在環(huán)境法學(xué)界,對(duì)于環(huán)境公共利益的初步討論的文獻(xiàn),散見于楊朝霞《論環(huán)境公益訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)和起訴順位——兼談自然資源物權(quán)和環(huán)境權(quán)的理論要點(diǎn)》,載《法學(xué)論壇》2013年第3期;王小鋼《論環(huán)境公益訴訟的利益和權(quán)利基礎(chǔ)》,載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2011年第3期;王小鋼《義務(wù)本位論、權(quán)利本位論和環(huán)境公共利益——以烏托邦現(xiàn)實(shí)主義為視角》,載《法商研究》2010年第2期;鞏固《私權(quán)還是公益?環(huán)境法學(xué)核心范疇探析》,載《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第6期。如果從環(huán)境公共利益在環(huán)境法律中的規(guī)范目的出發(fā)進(jìn)行研究的話,環(huán)境公共利益應(yīng)該實(shí)質(zhì)性地體現(xiàn)在我國《環(huán)境保護(hù)法》第1條“為保護(hù)和改善環(huán)境,防治污染和其他公害”的立法目的條款之中,并結(jié)合《環(huán)境保護(hù)法》第2條“本法所稱環(huán)境,是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體,包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等”來加以界定。作為立法宗旨的環(huán)境公共利益屬于法律價(jià)值層面的概念,因而有必要維持抽象的表達(dá)。這種立法模式的環(huán)境公共利益的法制化,不是通過法律規(guī)則而具體化,而是通過該部法律的整體制度設(shè)計(jì)來保證其實(shí)現(xiàn)的[5]。因此,環(huán)境公共利益是指與國家環(huán)境利益、集體環(huán)境利益以及私人環(huán)境利益相對(duì)的,各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素能夠滿足人類生存和發(fā)展需要的生態(tài)利益。

要研究環(huán)境公共利益的特性,就先要知悉學(xué)術(shù)界關(guān)于公共利益特點(diǎn)的各種認(rèn)識(shí)。然而,就如同什么是公共利益一樣,對(duì)于公共利益的特點(diǎn)的觀點(diǎn),也是眾說紛紜,難以統(tǒng)一。根據(jù)目前我國學(xué)術(shù)界關(guān)于公共利益特點(diǎn)的研究,主要有幾種代表性的觀點(diǎn),它們分別是“三特點(diǎn)說”[6]、“四特點(diǎn)說”[7]、“五特點(diǎn)說”[8]和“六特點(diǎn)說”[9]。在學(xué)術(shù)界,對(duì)公共利益的特點(diǎn)到底有幾個(gè)的爭議,說明了公共利益的復(fù)雜性。這些關(guān)于公共利益特征的概括雖然在數(shù)量上存在差異,但有許多共同的地方,這也反映了學(xué)術(shù)界在對(duì)公共利益特點(diǎn)的研究方面取得了一些學(xué)術(shù)性的共識(shí)[10]。事實(shí)上,即便形成了高度抽象性的公共利益的特征,由于公共利益涉及的領(lǐng)域和層次也都存在很大的差異,它們運(yùn)用到環(huán)境公共利益的特性分析中也恐怕難以完全適用。另外,任何關(guān)于某種對(duì)象的特性的表述所以能夠產(chǎn)生意義,就在于這種被描述的對(duì)象有明確的參照物,特性就是針對(duì)它們之間的區(qū)別而言的,不能脫離參照物談特性,抽象的特性是不存在的,因而它們的區(qū)別實(shí)際上就是各自的特性。以下關(guān)于環(huán)境公共利益的特性分析,主要是基于與環(huán)境私益①這里所說的環(huán)境私益,只是基于與環(huán)境公共利益相對(duì)稱而言的,并非完全是從私人主體資格方面來界定的。它實(shí)際上包括國家環(huán)境資源的所有權(quán)、企業(yè)以及個(gè)人具有獨(dú)占、排他性環(huán)境權(quán)益。相比較進(jìn)行的探討。

二、環(huán)境公共利益主體抽象性

既然環(huán)境法律將社會(huì)生活屬性的環(huán)境利益上升為法益性質(zhì)的環(huán)境公共利益,那么這種公共利益必須為所有共同體全體成員所需要,而又不被任何具體個(gè)體所獨(dú)占。因?yàn)榉ㄒ娓拍顝?qiáng)調(diào)的是,某種法益是否需要由法律來進(jìn)行保護(hù),不是為了申明利益的主體,或者是誰人有權(quán)利占有該種利益[11]。公共利益反映的不是利益主體歸屬的種類,我們不能用一種具體的實(shí)在主體去指代公共本身,公共就是人們交互關(guān)系的產(chǎn)物,是全部社會(huì)主體普遍聯(lián)系的總和。所以要讓公共利益在每一個(gè)主體中得到體現(xiàn),公共利益就不是與任何類型的主體利益相同性質(zhì)的范疇,它必然超越于任何具體形式的主體利益,而它又始終關(guān)注每一個(gè)主體利益[12]。

當(dāng)然,在現(xiàn)實(shí)世界里,任何法律上的利益都是通過法律來確認(rèn)的,而確認(rèn)環(huán)境公共利益的法律淵源不同,必然導(dǎo)致法律共同體存在的相對(duì)性,而法律共同體的相對(duì)性又決定了環(huán)境公共利益具有多層次性。環(huán)境公共利益可能是全球的共同利益,也可能還是某一個(gè)國家的共同利益,還可能是某一個(gè)河流流域的共同利益[13]。公共利益與非公共利益最大的差異就在于,相比較環(huán)境公共利益,環(huán)境私益的主體資格往往在法律上有明確的界定,其利益只能歸屬于特定的利益主體。比如,我國法律規(guī)定水資源、礦產(chǎn)資源、城市土地資源屬于國家所有,社會(huì)其他主體如企業(yè)、個(gè)人等需要利用水資源、礦產(chǎn)資源、土地資源則只能通過國家的行政許可才能享有相應(yīng)的環(huán)境權(quán)益,即獲得取水許可證、礦產(chǎn)資源開采許可證以及土地使用許可證等。既然如此,個(gè)體法益與公共法益的劃分并不是為了明確利益主體,而只是為了標(biāo)明某種法益是否能夠?yàn)閭€(gè)體所獨(dú)享,并分別適用不同的保護(hù)策略而已。因此,并不存在一個(gè)所謂的環(huán)境公共利益主體問題,環(huán)境公共利益并不是國家環(huán)境利益,只是因?yàn)槠涔残裕床荒転閭€(gè)體所獨(dú)享的特性,而由所有個(gè)體所共享[14]。

盡管說環(huán)境公共利益的主體不確定,但這并不表明與環(huán)境公共利益相關(guān)的法律上的主體不存在。在環(huán)境公共利益下的相關(guān)主體至少包括:第一,享受環(huán)境公共利益的主體,如各自然人對(duì)于清潔空氣、水等生態(tài)利益的享受等。這類主體既包括自然人,也涵蓋有關(guān)的法人及社會(huì)組織等。第二,代表環(huán)境公共利益的主體,如環(huán)境公共利益維護(hù)與增進(jìn)中的環(huán)境公權(quán)力主體以及環(huán)境公權(quán)利主體,前者主要是指以維護(hù)和增進(jìn)環(huán)境公共利益為宗旨而設(shè)立的環(huán)境立法機(jī)關(guān)、環(huán)境行政機(jī)關(guān)和環(huán)境司法機(jī)關(guān)等,后者則主要是指以維護(hù)和增進(jìn)環(huán)境公共利益為目的而參與到環(huán)境立法過程、環(huán)境行政過程以及依法提起環(huán)境公益訴訟的公眾。

三、環(huán)境公共利益的利益普惠性

雖然環(huán)境利益不具有天然的法益性,但卻具有天然的公共性。由于生態(tài)系統(tǒng)的不可分性,環(huán)境利益在消費(fèi)上具有非排他性,一個(gè)人在利用一定數(shù)量和質(zhì)量的水體、大氣、動(dòng)植物資源為自己的生存發(fā)展提供生態(tài)服務(wù)時(shí),無法排斥其他人也從這些環(huán)境資源中獲取利益。同樣,對(duì)環(huán)境要素或者環(huán)境整體質(zhì)量的侵害,不僅損害生活于環(huán)境之中的個(gè)人利益,也損害人類作為一個(gè)群體的利益,包括當(dāng)代人和后代人。環(huán)境公共利益的最終受益主體是社會(huì)公眾,每一個(gè)體都從環(huán)境公共利益中受益,它實(shí)際上就是經(jīng)濟(jì)學(xué)家所稱的公共物品。薩繆爾森提出,公共物品的兩個(gè)特點(diǎn)就是消費(fèi)的非競(jìng)爭性和非排他性[14]12-13。在斯蒂格利茨看來,消費(fèi)的競(jìng)爭性是指如果某人使用一種物品,其他人就不能使用該物品;消費(fèi)的非競(jìng)爭性是指一個(gè)人消費(fèi)一種物品并不會(huì)減少或者阻止其他人對(duì)這種物品的消費(fèi),意味著多一個(gè)人消費(fèi)不需要支出更多的成本。消費(fèi)的非排他性是指不可能將任何人排除在某種物品的消費(fèi)之外,意味著不能刺激消費(fèi)者為其消費(fèi)付費(fèi)[15]。公共物品的均享性類似于消費(fèi)的非競(jìng)爭性,意味著一些個(gè)體享用公共物品不會(huì)影響其他個(gè)體同等程度地享用公共物品。公共物品的普惠性類似于消費(fèi)的非排他性,意味著一旦公共物品被創(chuàng)造出來,就不大可能排除任何人對(duì)公共物品的享用。

一般來說,清潔的空氣、水等通常也被視為環(huán)境公共物品,同樣具有均享性和普惠性,即環(huán)境公共物品的均享性意味著某一個(gè)體享受環(huán)境利益并不會(huì)減少其他個(gè)體享受環(huán)境利益的滿足程度,即每一主體都同等程度地享受環(huán)境利益。環(huán)境公共物品的普惠性意味著很難排除任何人對(duì)環(huán)境利益的享受。每一主體從公共環(huán)境利益中獲益,不以他人意志為轉(zhuǎn)移[16]51。當(dāng)然,也有學(xué)者試圖區(qū)分環(huán)境公共利益受益方式,將環(huán)境公共利益受益方式分為“享受”和“受益”,認(rèn)為享受是指呼吸空氣、飲用水和審美等滿足生理和心理需求的行為,而受益則是指從某種物質(zhì)或者行為中獲得利益的現(xiàn)象。在自然人、企業(yè)和政府中,自然人、企業(yè)和政府都能從清潔空氣中受益,但只有自然人能夠享受清潔空氣[16]52。這種區(qū)分對(duì)于環(huán)境公共利益維護(hù)的價(jià)值判斷和選擇很有意義,但卻并不能將非自然人的法人、組織等主體從環(huán)境公共利益普惠性中隔離出來;否則,在環(huán)境公共利益的維護(hù)過程中,對(duì)于法人、社會(huì)組織等的作用發(fā)揮將會(huì)產(chǎn)生消極的影響。對(duì)于私人環(huán)境利益來說,其只能是環(huán)境權(quán)利主體獲取具有經(jīng)濟(jì)性的環(huán)境利益,并能夠依據(jù)法律排除其他主體獲取或者侵害其環(huán)境私益。比如,水資源屬于國家所有,其他任何主體就不能對(duì)于屬于國家所有的水資源占有、使用、受益或者處分。當(dāng)然,環(huán)境私益主體可以將其環(huán)境權(quán)利中的某些權(quán)能進(jìn)行讓渡,如國家通過許可,可以將取水權(quán)、排污權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)等讓渡給其他私人主體。甚至于,獲得相應(yīng)取水權(quán)、排污權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)的私人主體還可以依法將這些環(huán)境權(quán)利轉(zhuǎn)讓給其他私人主體。

在環(huán)境公共利益之下,每一個(gè)法律上的主體都很自然地作為環(huán)境公共利益的受益人,既不需要通過任何形式的許可,也不需要通過主體之間的任何交易。

四、環(huán)境公共利益的內(nèi)容不確定性

如同所有的公共利益一樣,環(huán)境公共利益內(nèi)容也具有不確定性特征。正如哈耶克所說的:“自由社會(huì)的共同福利,或公共利益的概念,絕不可定義為所要達(dá)到的已知的特定結(jié)果的總和,而只能定義為一種抽象的秩序。作為一個(gè)整體,它不指向任何特定的具體目標(biāo),而是僅僅提供最佳渠道,使無論哪個(gè)成員都可以將自己的知識(shí)用于自己的目的?!保?7]“公共利益是一個(gè)類似于誠實(shí)信用、公序良俗等彈性條款的概念,一個(gè)難以在法律上對(duì)其內(nèi)容加以明確界定的概念,公共利益具有范圍的寬泛性、內(nèi)容的變動(dòng)性與不確定性等特征?!保?8]在環(huán)境法律上,由于難以界定環(huán)境公共利益的內(nèi)容和范圍等,立法者往往只能通過承載環(huán)境公共利益載體的“環(huán)境”概念來加以界定。例如,我國《環(huán)境保護(hù)法》第2條規(guī)定:“本法所稱環(huán)境,是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體,包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。”

不僅環(huán)境公共利益的內(nèi)容和范圍難以確定,而且它還是在不斷變化的過程中。也就是說,在一個(gè)國家或者某一個(gè)區(qū)域,“各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素”所承載的環(huán)境公共利益,既可能保持在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài),也可能會(huì)向環(huán)境公共利益增加或者減少的方向發(fā)展。如果人們能夠維持“各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素”現(xiàn)狀不變,則其上所承載的環(huán)境公共利益也會(huì)相對(duì)穩(wěn)定不變;如果人們實(shí)施污染或者破壞“各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素”,則其上所承載的環(huán)境公共利益也會(huì)減少,甚至消滅;如果人們對(duì)“各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素”進(jìn)行維護(hù)、修復(fù),則其上所承載的環(huán)境公共利益就會(huì)相應(yīng)提升或增加。這也是為何現(xiàn)行《憲法》在第26條中明確要求“國家保護(hù)和改善社會(huì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”的重要原因。而任何情形的私人環(huán)境利益,其法律上的內(nèi)容和范圍以及邊界都是確定的。如森林資源、土地資源的利益主體是明確的,不僅其客體邊界清晰、數(shù)量容易核定,還可以通過利益的法律公示制度來使得第三人周知。①例如,我國《森林法》中規(guī)定的林權(quán)證制度。林權(quán)證是縣級(jí)以上地方人民政府或國務(wù)院林業(yè)主管部門依據(jù)《森林法》或《農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定,按照有關(guān)程序,對(duì)國家所有的或集體所有的森林、林木和林地,個(gè)人所有的林木和使用的林地,確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán),并登記造冊(cè),發(fā)放的證書。

當(dāng)然,環(huán)境公共利益除了基于科學(xué)上的認(rèn)知有限因素而帶來的不確定性以外,它還表現(xiàn)為由于重大的利益衡量而導(dǎo)致的不確定性。因?yàn)樵谌祟惿婧桶l(fā)展過程中,不僅僅只是存在環(huán)境公共利益,它還有其他多方面的公共利益,如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步等。因此,一個(gè)國家或者國際社會(huì),一定時(shí)期的環(huán)境公共利益的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)往往也是難以確定的,因?yàn)樗鼤r(shí)常受到其他社會(huì)公共利益的衡量影響。正如新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第4條所規(guī)定:“國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護(hù)和改善環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施,使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)?!笔聦?shí)上,由于利益衡量往往受到人們的主觀因素的影響比較大,由此而生的各種法律規(guī)則的制定、重大決策的形成以及各種行為的實(shí)施,都將在很大程度上影響到特定時(shí)期的環(huán)境公共利益的質(zhì)和量。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是,環(huán)境公共利益的內(nèi)容雖然具有不確定性,但是環(huán)境公共利益本身確實(shí)具有客觀性并能夠被人們所享受和感知。這正如德國法學(xué)家耶林所指出:“公共利益在由個(gè)人接近權(quán)利實(shí)現(xiàn)的情形下,就不再僅僅是法律主張其自身權(quán)威、威嚴(yán)這樣一個(gè)單純的概念上的利益,而同時(shí)也是一種誰都能感受得到,誰都能理解得到的非常現(xiàn)實(shí)、極為實(shí)際的利益,即一種能夠保證和維持各人所關(guān)注的交易性生活的安定秩序的利益?!保?9]事實(shí)上,抽象的環(huán)境公共利益在環(huán)境法律上往往是通過其客體“環(huán)境”狀況來體現(xiàn)的,而環(huán)境狀況則又是通過各類環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來明示一個(gè)國家一定時(shí)期的環(huán)境公共利益的水平特征的。任何影響環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)難以實(shí)現(xiàn)的行為,都將被視為環(huán)境法律上侵害環(huán)境公共利益的行為,并將承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境侵害賠償責(zé)任、環(huán)境行政責(zé)任甚至環(huán)境刑事責(zé)任。②需要說明的是,這里的環(huán)境損害賠償責(zé)任、環(huán)境行政責(zé)任和環(huán)境刑事責(zé)任承擔(dān)的前提都是,體現(xiàn)環(huán)境公共利益的環(huán)境本身遭受到侵害,而不是指因環(huán)境污染或者生態(tài)破壞而導(dǎo)致的人身、財(cái)產(chǎn)利益的侵害而承擔(dān)的法律責(zé)任。當(dāng)然,基于各國經(jīng)濟(jì)社會(huì)等方面存在很大的差異,各國之間的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也存在很大的差異,這也說明各國法律上所體現(xiàn)的環(huán)境公共利益在水平上有差距。即便是在一個(gè)國家內(nèi)部,在不同時(shí)期,國家所提供的環(huán)境公共利益水平也在不斷變化,但總體上是在朝更加良好的環(huán)境狀況轉(zhuǎn)變,這可以從各國不斷修改提升各類環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象中得到印證。

以美國修訂環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為例,1970年,美國國會(huì)通過《清潔空氣法》修正案,要求美國聯(lián)邦環(huán)保署在成立后12個(gè)月內(nèi)制定完成并發(fā)布國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這一要求,美國環(huán)保署于1971年4月30日首次發(fā)布《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。同時(shí),根據(jù)《清潔空氣法》,美國環(huán)保署原則上需要在1980年12月31日之前審查已經(jīng)發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn),之后審查工作每5年一次,并根據(jù)每次的審查結(jié)果決定是否修訂標(biāo)準(zhǔn)。40年來,美國環(huán)保署根據(jù)每個(gè)階段最新的科學(xué)研究結(jié)果、經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平和國家管理的需要,對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了多達(dá)10余次的修訂,有力地推動(dòng)了國家環(huán)境空氣質(zhì)量的改善[20]。我國環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)首次發(fā)布于1982年,分別經(jīng)過1996年、2000年以及2012年的三次修訂,每次的修訂也都對(duì)提升大氣環(huán)境公共利益產(chǎn)生了積極的促進(jìn)作用[21]。

五、環(huán)境公共利益易受侵害性

環(huán)境公共利益從最終的角度來說,仍然屬于人之利益,它是環(huán)境內(nèi)在價(jià)值轉(zhuǎn)化為與人類的生存與發(fā)展密切相關(guān)的利益。因此,環(huán)境公共利益既不能劃歸具體的個(gè)體排他性的使用,也不能將任何個(gè)體排除在環(huán)境公共利益的受益主體之外。與私人環(huán)境利益相比,環(huán)境公共利益更容易受到侵害。理由有如下三個(gè)方面。

第一,環(huán)境公共利益與環(huán)境私人利益的承載客體大多相同或者重疊。森林資源、水資源、礦產(chǎn)資源、土地資源、草原資源等環(huán)境資源,不僅僅可以作為木材、工農(nóng)業(yè)用水、礦產(chǎn)品、土地開發(fā)以及畜牧等以獲取經(jīng)濟(jì)利益,而且其上還存在著環(huán)境公共利益。典型的如森林資源,它既能夠提供各類林業(yè)產(chǎn)品,如砍伐而獲取木材,也能夠發(fā)揮吸收空氣中的二氧化碳、釋放氧氣、涵養(yǎng)水源、保持水土以及防風(fēng)固沙等生態(tài)功能,以體現(xiàn)環(huán)境公共利益。更為主要的是,環(huán)境公共利益與環(huán)境私人利益的價(jià)值取向往往是相異的,這種相異性往往導(dǎo)致承載這兩種利益的客體難以共生[22]。對(duì)于體現(xiàn)環(huán)境私人利益的各類環(huán)境資源,無論是基于所有權(quán),還是由所有權(quán)派生出來的其他用益物權(quán),權(quán)利人主要是獲取承載在環(huán)境資源之上的經(jīng)濟(jì)利益即財(cái)產(chǎn)利益,而且在獲取財(cái)產(chǎn)利益的過程中,通??紤]的是其個(gè)體利益的最大化。在這一點(diǎn)上,即便是國家作為環(huán)境資源的所有人,恐怕也難以避免。比如,現(xiàn)實(shí)中的森林資源、水資源、礦產(chǎn)資源、土地資源、草原資源等的開發(fā)、利用,往往都是相應(yīng)的環(huán)境資源權(quán)利人基于經(jīng)濟(jì)利益的考慮,在沒有法律強(qiáng)行性的干預(yù)之下,他們是很難主動(dòng)考慮到這些環(huán)境資源之上所承載的環(huán)境公共利益的,甚至在所有權(quán)絕對(duì)化的過程中,往往利用其所有權(quán)及其派生之權(quán)能,以獲取個(gè)體的環(huán)境利益。環(huán)境財(cái)產(chǎn)上多重價(jià)值的存在,為財(cái)產(chǎn)權(quán)人行使權(quán)利提供了自由的空間[23]。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,每個(gè)人都以追逐個(gè)人利益最大化為其行為的指南,其本身也無可厚非。正如朱迪·麗絲所言:“具有多種用途的資源表現(xiàn)出一種更為不同的公共財(cái)產(chǎn)性質(zhì)?!黄窒碌耐恋夭粌H為其他人提供潛在的木材產(chǎn)品,而且對(duì)其他人也很有價(jià)值,可作為一種視覺審美,一種娛樂資源、一塊野生生物的棲息地、一種土地侵蝕障礙或水流調(diào)節(jié)器等。由于其主人一般都會(huì)有某種開發(fā)利益(如農(nóng)業(yè)或木材生產(chǎn),或投機(jī)性建房),而其他人希望他全部或部分地放棄以使資源保持對(duì)他們的價(jià)值,這就會(huì)產(chǎn)生一些困難?!保?4]現(xiàn)實(shí)世界出現(xiàn)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞現(xiàn)象,就是各類對(duì)環(huán)境資源的開發(fā)和利用行為所致。

第二,作為體現(xiàn)環(huán)境公共利益的各類環(huán)境要素,每時(shí)每刻都在與人們的生產(chǎn)和生活活動(dòng)發(fā)生著聯(lián)系。這種密切的關(guān)聯(lián)性使得環(huán)境公共利益非常容易受到這些活動(dòng)的消極影響。特別需要提及的是,環(huán)境私人利益在主體、客體、內(nèi)容及其救濟(jì)等方面都具有法律上的確定性,它不僅有特定利益主體的自我維護(hù),而且其清晰的內(nèi)容與責(zé)任制度還使得任何第三人都能夠準(zhǔn)確判斷自身行為不可逾越的法律邊界及其逾越法律邊界而需要承擔(dān)的責(zé)任[25]。反觀環(huán)境公共利益,它在利益歸屬主體、客體、內(nèi)容以及救濟(jì)等方面都存在法律上的不確定性,這種不確定性使得任何人都極有可能侵害到環(huán)境公共利益,而這可能與行為人主觀上是否存在過錯(cuò)無關(guān)。

第三,由于環(huán)境公共利益具有普惠性和受益的非排他性,因此,在增進(jìn)或者維護(hù)環(huán)境公共利益的時(shí)候,將會(huì)面臨社會(huì)公眾個(gè)體的“搭便車”困境。因?yàn)榘凑諍W爾森提出的集體行動(dòng)邏輯理論,任何集體中的成員在進(jìn)行集體行動(dòng)時(shí)都是一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人,會(huì)把個(gè)人利益放在最為重要的位置。正是因?yàn)檫@種個(gè)體理性,使得成員在為集體物品而行動(dòng)時(shí),總是會(huì)對(duì)其行動(dòng)進(jìn)行成本—收益權(quán)衡比較后才做出選擇。但是,在集體行動(dòng)中,這種成本—收益是集團(tuán)規(guī)模的一個(gè)遞減函數(shù),即集團(tuán)規(guī)模越大,增進(jìn)集團(tuán)利益的人獲得的集團(tuán)總收益的份額就越小,有利于集團(tuán)的行動(dòng)得到的報(bào)酬就越少;同時(shí),成員獲得的收益份額越小,而其所支出的成本卻越大。往往收益不足以抵銷他的成本;而且集團(tuán)規(guī)模越大,組織成本越大,獲得集體物品前需要跨越的障礙也越大[14]40。

除此之外,通過集體行動(dòng)而獲取的最終成果——公共物品還具有一個(gè)不同于私人物品的最大特征即消費(fèi)的非排他性。公共物品一旦提供,每個(gè)集體成員都可以毫無例外地得到消費(fèi),即使成員不行動(dòng),他也不能被排除在對(duì)公共物品的消費(fèi)之外。以上兩個(gè)方面的原因,使得理性的集體成員在為公共物品行動(dòng)時(shí)總是會(huì)持觀望的態(tài)度,并希望或者等待別人行動(dòng)而自己坐享其成,這就是典型的“搭便車”現(xiàn)象[14]192。這種“搭便車”現(xiàn)象不僅使得社會(huì)公眾難以自覺地通過自身行動(dòng)去增進(jìn)環(huán)境公共利益,而且還會(huì)導(dǎo)致在環(huán)境公共利益遭受非法侵害時(shí),呈現(xiàn)無人問津的結(jié)果。也正是這種原因,為了鼓勵(lì)公眾維護(hù)環(huán)境公共利益,環(huán)境法律上往往都設(shè)置激勵(lì)性機(jī)制,對(duì)于公眾維護(hù)環(huán)境公共利益的行為進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)[26]。比如,我國《環(huán)境保護(hù)法》第11條規(guī)定:“對(duì)保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個(gè)人,由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)?!绷硗?,在我國《水污染防治法》《大氣污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》以及《固體廢物污染環(huán)境防治法》等單行環(huán)境法律中,也都有類似的條款規(guī)定。這種典型的激勵(lì)機(jī)制,在確立環(huán)境公益訴訟制度中得到很好的體現(xiàn)。比如,為了鼓勵(lì)公眾提起環(huán)境公益訴訟,美國國會(huì)在《清潔空氣法》《清潔水法》《有毒物質(zhì)控制法》《瀕危物種法》等16項(xiàng)環(huán)境法律的公民訴訟條款中,都授權(quán)法院在“其認(rèn)為適當(dāng)時(shí)”判決由被告為環(huán)境公益訴訟原告負(fù)擔(dān)律師費(fèi)用,這種“認(rèn)為適當(dāng)時(shí)”的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)以私人污染者為對(duì)象和以政府為對(duì)象的訴訟都適用。除了律師費(fèi)用外,法院還可以酌定專家鑒定費(fèi)。1986年通過的《超級(jí)基金修正與再授權(quán)法》還明文規(guī)定最高可提供公民團(tuán)體五萬美元的技術(shù)支援補(bǔ)助款,用于支付其預(yù)防參與評(píng)估污染場(chǎng)所遭受潛在危害的花費(fèi)。在州立法方面,加州有關(guān)致癌化學(xué)物質(zhì)的管制法規(guī)定:公民提起訴訟,如果指控屬實(shí),有權(quán)獲取其中25%的罰款[27]。

結(jié)語

作為生活利益的環(huán)境生態(tài)利益自古有之,但其生成為環(huán)境公共利益則是在環(huán)境危機(jī)背景下,通過民眾個(gè)體訴求、社會(huì)普遍認(rèn)同并最終由法律來加以確認(rèn)的,且法律對(duì)環(huán)境公共利益的確認(rèn)是依附于承載環(huán)境公共利益的客體——“環(huán)境”來實(shí)現(xiàn)的。與國家環(huán)境利益、集體環(huán)境利益以及私人環(huán)境利益相比較,環(huán)境公共利益呈現(xiàn)出主體抽象、利益普惠、內(nèi)容不確定以及易受侵害等特性。環(huán)境公共利益不僅是環(huán)境法上各類義務(wù)規(guī)范設(shè)立的利益基礎(chǔ),也是環(huán)境公權(quán)力和環(huán)境公權(quán)利興起的正當(dāng)性來源。在環(huán)境法中,環(huán)境公共利益并沒有通過顯性的法律條款而彰顯出來,它只是隱藏在生態(tài)環(huán)境的背后而客觀存在,并引導(dǎo)和安排著環(huán)境法律的基本原則和法律制度。然而,環(huán)境公共利益這種非顯性的立法模式,容易使人只見環(huán)境客體,不見環(huán)境客體背后的利益,以至于多年來,環(huán)境公共利益這種實(shí)際上早已成為環(huán)境法律確立的法益,并沒有獲得它本來應(yīng)該得到的尊重和關(guān)注,而是被淹沒在漫無邊際的公民環(huán)境權(quán)的討論之中。事實(shí)上,環(huán)境法中的大量義務(wù)性規(guī)范設(shè)置的正當(dāng)性基礎(chǔ),不在于所謂的公民環(huán)境權(quán),而在于被遮蔽在環(huán)境法中的環(huán)境公共利益。①這里所謂的“被遮蔽的環(huán)境公共利益”是在兩種語境下使用的:其一,是指在現(xiàn)有環(huán)境立法中,法律上并沒有明確“環(huán)境公共利益”,而是通過其利益承載之客體的“環(huán)境”來指代;其二,是指在環(huán)境法學(xué)界,與“環(huán)境權(quán)”研究呈現(xiàn)一片繁榮景象相比,“環(huán)境公共利益”的專門研究則顯得很蕭條。因此,以我國新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施為契機(jī),未來的環(huán)境法以及環(huán)境法學(xué)都應(yīng)該以環(huán)境公共利益及其維護(hù)作為環(huán)境法以及環(huán)境法學(xué)的邏輯起點(diǎn),②事實(shí)上,環(huán)境法學(xué)界已經(jīng)有學(xué)者敏銳地意識(shí)到,應(yīng)該將環(huán)境損害作為環(huán)境法學(xué)的邏輯起點(diǎn)。然而,這種觀點(diǎn)的不足之處在于,它只是看到了作為客體的被損害的“環(huán)境本身”,而沒有意識(shí)到“環(huán)境本身”的損害實(shí)際上是其背后所體現(xiàn)的環(huán)境公共利益的損害。參見徐祥民、劉衛(wèi)先《環(huán)境損害:環(huán)境法學(xué)的邏輯起點(diǎn)》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2010年第4期。并以此引導(dǎo)環(huán)境權(quán)研究走出現(xiàn)實(shí)困境。

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[責(zé)任編輯:朱磊]

作者簡介:朱謙( 1964—),男,教授,博士生導(dǎo)師,從事環(huán)境法學(xué)研究。

收稿日期:2015-10-20

中圖分類號(hào):D922.68

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號(hào):1002-462X( 2016)02-0059-07

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