栗　廣

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尼克松-福特政府對(duì)菲律賓南沙訴求的立場(chǎng)評(píng)析
——以美國(guó)官方檔案為依據(jù)

栗廣

1971年，菲律賓政府正式提出了對(duì)南沙群島的主權(quán)要求。美國(guó)尼克松政府隨之對(duì)南海地區(qū)局勢(shì)進(jìn)行了數(shù)次評(píng)估，對(duì)南海爭(zhēng)端有了初步認(rèn)知。西沙海戰(zhàn)發(fā)生之后，面對(duì)菲律賓所提出的將南沙納入美菲協(xié)防范圍的請(qǐng)求，尼克松政府決定在此問(wèn)題上采取模棱兩可的立場(chǎng)。其后，菲律賓以軍事基地的使用權(quán)為籌碼要求美國(guó)同意協(xié)防南沙，但福特政府仍拒絕進(jìn)行明確表態(tài)。實(shí)際上，尼克松-福特政府采取的是不介入南海爭(zhēng)端的立場(chǎng)；這在一定程度上減緩了菲律賓在南沙地區(qū)采取行動(dòng)的步伐。

南沙群島； 尼克松政府； 福特政府； 《美菲共同防御條約》

1898年美西戰(zhàn)爭(zhēng)之后，菲律賓淪為美國(guó)的殖民地。1946年7月，菲律賓獲得獨(dú)立；1951年8月30日，美菲簽訂《美菲共同防御條約》，成為軍事盟友。根據(jù)條約的規(guī)定，“締約國(guó)每一方面都認(rèn)為，在太平洋區(qū)域?qū)喖s國(guó)任何一方的武裝進(jìn)攻將危及它自己的和平與安全，并且宣布，它將依照它的憲法手續(xù)采取行動(dòng)以對(duì)付共同的危險(xiǎn)”(第四條)；“對(duì)締約國(guó)任何一方的武裝進(jìn)攻應(yīng)包括對(duì)締約國(guó)任何一方的本土、或?qū)υ谒墓茌犞碌奶窖髰u嶼領(lǐng)土、或?qū)λ谔窖蟮能婈?duì)、公共船只、飛機(jī)的武裝進(jìn)攻”(第五條)*《國(guó)際條約集(1950-1952)》，世界知識(shí)出版社1959年，第325頁(yè)。。

1971年7月，菲律賓政府突然提出了對(duì)南沙群島*美、英等西方國(guó)家稱(chēng)南沙群島為“斯普拉特利群島”(Spratly Islands)，稱(chēng)西沙群島為“帕拉塞爾群島”(Paracel Islands)。的主權(quán)要求。而幾乎同時(shí)，中美關(guān)系正?；M(jìn)程也取得了突破性進(jìn)展。這樣一來(lái)，涉入南海爭(zhēng)端的各方包括中國(guó)大陸、中國(guó)臺(tái)灣、南越政權(quán)和菲律賓，它們不是美國(guó)的盟友就是“友好的非盟國(guó)”*DDRS,CK3100155998，Luncheon Meeting between Vice President Walter Mondale and Vice Premier Fang Yi Regarding Guidelines for Cultural and Scientific Exchange Programs between the U.S.and China,1979-8-27.。在此情況下，美國(guó)對(duì)菲律賓的南沙訴求持何種態(tài)度呢？

懷揣上述問(wèn)題，筆者對(duì)與本研究主題有關(guān)的論著進(jìn)行了較為全面的梳理。迄今為止，研究美國(guó)對(duì)南海爭(zhēng)端立場(chǎng)的論著已不在少數(shù)，但大多側(cè)重于對(duì)現(xiàn)狀和對(duì)策的分析*Lee Lai To.“China,the USA and the South China Sea Conflicts”，Security Dialogue,2003，34(1),pp.25～39；張明亮：《從〈東南亞集體防務(wù)條約〉看美國(guó)的南中國(guó)海政策》，載《東南亞研究》2004年第6期；王義桅：《重新思考南中國(guó)海問(wèn)題：中美關(guān)系的視角》，載《美國(guó)問(wèn)題研究》2006年第1期；王傳劍：《美國(guó)的南中國(guó)海政策：歷史與現(xiàn)實(shí)》，載《外交評(píng)論》2009年第6期；鄭澤民：《南海問(wèn)題中的大國(guó)因素》，世界知識(shí)出版社2010年，第30～104頁(yè)；李金明：《南海爭(zhēng)議現(xiàn)狀與區(qū)域外大國(guó)的介入》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2011年第7期，等。，很少涉及尼克松-福特政府對(duì)南海爭(zhēng)端的政策*郭淵：《中美關(guān)系緩和下的美國(guó)南中國(guó)海政策》，載《新東方》2011年第4期；尤洪波：《美國(guó)對(duì)中越西沙海戰(zhàn)的反應(yīng)》，載《南洋問(wèn)題研究》2011年第3期；邵笑：《簡(jiǎn)析尼克松的南海政策》，載《東南亞研究》2012年第3期；郭永虎：《美國(guó)對(duì)中菲南沙群島爭(zhēng)端政策的歷史考察》，載《當(dāng)代中國(guó)史研究》2013年第2期。。這些論著中不乏一些頗具代表性的力作，為本研究的展開(kāi)奠定了基礎(chǔ)。筆者擬以美國(guó)國(guó)家檔案館館藏檔案及相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)中的美國(guó)檔案為依據(jù)，詳盡、深入地研究尼克松-福特政府對(duì)菲律賓南沙訴求的立場(chǎng)，以求教于方家。

一、菲律賓的南沙訴求與尼克松政府對(duì)南海爭(zhēng)端的初步認(rèn)知

據(jù)已有記載，菲律賓占領(lǐng)南沙群島的想法始于1930年代。但限于自身實(shí)力和美國(guó)的不支持態(tài)度，菲政府在1970年代之前并未正式提出對(duì)該地區(qū)的主權(quán)要求。然而，1960年代末“南海地區(qū)可能蘊(yùn)藏著豐富的石油資源”*John Garver.“China's Push Through the South China Sea:The Interaction of Bureaucratic and National Interests”,The China Quarterly,1992，132(4),pp.999～1028.的消息傳出之后，菲律賓政府正式提出了對(duì)南沙群島的主權(quán)要求。

1971年7月10日，菲律賓總統(tǒng)馬科斯(Ferdinand Marcos)借口所謂“炮擊事件”*1971年7月7日，菲國(guó)會(huì)眾議員米特拉(Ramon Mitra)宣稱(chēng)他在巴拉望省海域垂釣之時(shí)，兩度遭到來(lái)自南沙海域的炮擊。Central Intelligence Agency Files,Approved for Release,2003-06-25:CIA-RDP79T00975A1019600030002-0,1971-07-23,National Archives.召開(kāi)國(guó)家安全會(huì)議，并宣布：根據(jù)1951年《舊金山和約》的規(guī)定，南沙群島事實(shí)上仍處于盟國(guó)的托管之下，其歸屬問(wèn)題并沒(méi)有得到解決；在此情況下，臺(tái)灣當(dāng)局沒(méi)有得到盟國(guó)同意不能在該群島駐軍，其行為構(gòu)成了對(duì)菲“國(guó)家安全的嚴(yán)重威脅”；而且，該群島在地理上距菲律賓最近，“理應(yīng)屬于菲律賓”*DDRS，CK3100398594，The Spratly Islands Dispute,1971-08.。此外，菲政府還宣布了菲軍已占領(lǐng)了南沙3個(gè)島礁的事實(shí)*“Taipei,Manila Dispute Islands”，The Washington Post,1971-07-13.。這是菲政府第一次正式提出了對(duì)南沙群島的主權(quán)要求。

菲律賓的做法引起了中國(guó)大陸、中國(guó)臺(tái)灣和南越政權(quán)等的強(qiáng)烈抗議；美國(guó)尼克松政府也開(kāi)始關(guān)注南海形勢(shì)。就在菲政府正式提出對(duì)南沙主權(quán)要求的當(dāng)月，美國(guó)中央情報(bào)局就起草了一份有關(guān)菲律賓南沙訴求的簡(jiǎn)要評(píng)估報(bào)告，認(rèn)為：中國(guó)很早就對(duì)南沙群島提出了主權(quán)要求，且這種要求由于1946年中國(guó)政府派兵駐守而有所增強(qiáng)；但近期南越和菲律賓所采取的行動(dòng)使得該地區(qū)的形勢(shì)變得復(fù)雜化。在中國(guó)大陸和臺(tái)灣堅(jiān)定地聲稱(chēng)擁有南沙主權(quán)的情況下，為了石油資源而出兵南沙的菲律賓將可能保持克制，不會(huì)采取行動(dòng)“驅(qū)逐中國(guó)國(guó)民黨軍隊(duì)”，但它仍會(huì)“考慮”占領(lǐng)該地區(qū)的其它島礁*Central Intelligence Agency Files,Approved for Release,2003-06-25:CIA-RDP79T00975A 019600030002-0,1971-07-23,National Archives.。這份評(píng)估報(bào)告雖然簡(jiǎn)潔，但或許是尼克松政府第一次關(guān)注到這一問(wèn)題。

8月，由中情局等部門(mén)聯(lián)合起草了一份名為《南沙群島爭(zhēng)端》的評(píng)估備忘錄，對(duì)南沙爭(zhēng)端進(jìn)行了比較全面的認(rèn)識(shí)*DDRS，CK3100398594,The Spratly Islands Dispute,1971-08.。其一，備忘錄對(duì)南沙群島本身的信息進(jìn)行了介紹，認(rèn)為：迄今為止，該群島上除了鳥(niǎo)糞和磷酸鹽礁石等礦藏之外，“幾乎沒(méi)有經(jīng)濟(jì)上的重要性”和“軍事重要性”；各方關(guān)注南沙島礁歸屬的原因在于“這里蘊(yùn)藏石油資源的傳言非常廣泛”。其二，備忘錄較為全面地論述了各聲索方與南沙群島關(guān)系的歷史。該報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)聲稱(chēng)它對(duì)南沙群島的主權(quán)源于3世紀(jì)，南越則“可能在19世紀(jì)早期就對(duì)南沙群島提出了主權(quán)要求”，但這種要求沒(méi)有“有效的文字記載作為依據(jù)”；二戰(zhàn)后，中國(guó)派兵接收了南海諸島，并駐守至1950年，其后又于1956年恢復(fù)了長(zhǎng)期駐軍；據(jù)傳，1970年以來(lái)，菲律賓也在南沙數(shù)個(gè)小島上有小規(guī)模駐軍。其三，備忘錄對(duì)南沙局勢(shì)進(jìn)行了評(píng)估，認(rèn)為菲律賓所采取的行動(dòng)不僅導(dǎo)致中國(guó)大陸和臺(tái)灣采取措施強(qiáng)化了對(duì)南沙群島的要求，而且引起了南越的強(qiáng)烈反應(yīng)，這樣南沙爭(zhēng)端“似乎陷入了僵局”。至此，尼克松政府對(duì)南沙爭(zhēng)端有了較為全面的了解。

上述研究報(bào)告的分析基本上是客觀的，沒(méi)有提及美國(guó)的立場(chǎng)問(wèn)題；如果僅從上述研究報(bào)告入手，很難發(fā)現(xiàn)尼克松政府對(duì)南沙爭(zhēng)端的立場(chǎng)。但若對(duì)比尼克松上臺(tái)之前20年內(nèi)美國(guó)對(duì)南海爭(zhēng)端的政策，則可發(fā)現(xiàn)美國(guó)對(duì)南海爭(zhēng)端的立場(chǎng)發(fā)生了微妙的變化：此前，美國(guó)支持菲律賓、南越在南海地區(qū)的活動(dòng)，同時(shí)反對(duì)中國(guó)大陸在該處活動(dòng)；而此時(shí)，美國(guó)并未表現(xiàn)出支持任何一方的立場(chǎng)*National Archives,Nixon Presidential Materials, Box 849,President's File—China Trip,China Exchanges，undated.。只不過(guò)，此時(shí)南沙爭(zhēng)端暫未發(fā)展到兵戎相見(jiàn)的地步，菲律賓亦未如后來(lái)那樣迫切需要美國(guó)的支持，因而美國(guó)對(duì)菲律賓南沙訴求的態(tài)度暫時(shí)沒(méi)有清晰的體現(xiàn)。

隨后，菲、南越對(duì)南沙群島的占領(lǐng)步伐和石油開(kāi)采速度加快，南沙局勢(shì)趨于緊張。該地區(qū)爆發(fā)軍事沖突的可能性也在增加*DNSA，CH00861，China and the U.S.,1987-03.。在南海局勢(shì)日益緊張的情況下，菲律賓日益迫切地需要美國(guó)公開(kāi)而堅(jiān)定的支持。

二、西沙海戰(zhàn)后美國(guó)政府關(guān)于協(xié)防南沙問(wèn)題的內(nèi)部討論

1974年的西沙海戰(zhàn)無(wú)異于給菲律賓當(dāng)頭一棒。在海戰(zhàn)爆發(fā)前，菲律賓不僅出兵占領(lǐng)了6個(gè)南沙島礁，而且對(duì)臨近的54個(gè)南沙島礁及海域提出了主權(quán)要求，并不斷采取行動(dòng)鞏固它的主權(quán)要求。西沙海戰(zhàn)使菲律賓政府意識(shí)到，中國(guó)也可能在南沙采取類(lèi)似行動(dòng)*National Archives,Central Intelligence Agency Files,Approved for Release,2001-03-22:CIA-RDP79-01054A000100100001-9，undated.。海戰(zhàn)發(fā)生幾天后，菲律賓通過(guò)聯(lián)合國(guó)渠道收到了來(lái)自中國(guó)的備忘錄；備忘錄宣稱(chēng)中國(guó)“作好了保衛(wèi)包括西沙和南沙群島在內(nèi)的領(lǐng)土和主權(quán)的準(zhǔn)備”*National Archives，Central Foreign Policy Files,Electronic Telegrams,1/1/1974-12/31/1974,Created 7/1/1973-12/31/1977,Documenting the Period 1973-1977-12-31-RG 59，1974-01-26.，使菲更心有余悸。為此，菲律賓不得不將求助的目光轉(zhuǎn)向美國(guó)。

在西沙海戰(zhàn)爆發(fā)之后，美國(guó)駐菲大使蘇利文(Bill Sullivan)和英格索爾將軍(Stuart H.Ingersoll)對(duì)南海地區(qū)的局勢(shì)進(jìn)行了一般性探討*DNSA，KT01017，Kissinger Transcripts，1974-01-31.。菲政府在得知西沙海戰(zhàn)的消息后，立即詢問(wèn)蘇利文：美國(guó)對(duì)西沙海戰(zhàn)持何種立場(chǎng)？事實(shí)上，菲政府是希望了解：如果菲律賓也與中國(guó)在南海地區(qū)發(fā)生軍事沖突，美國(guó)是否會(huì)提供援助。蘇利文不敢妄自表態(tài)，沒(méi)有立刻給予回復(fù)。隨后，蘇利文去電國(guó)務(wù)院，詢問(wèn)政府對(duì)此問(wèn)題的意見(jiàn)，同時(shí)附上了其對(duì)該問(wèn)題的看法及建議，包括：(1)如果菲律賓在南沙海域遭到中國(guó)的進(jìn)攻，美國(guó)應(yīng)援引《美菲共同防御條約》所規(guī)定的義務(wù)“采取行動(dòng)”；(2)美國(guó)應(yīng)向菲律賓保證，將對(duì)該地區(qū)進(jìn)行全天候的密切監(jiān)視，以確保能夠打退中國(guó)可能發(fā)動(dòng)的“出其不意的進(jìn)攻”；(3)通過(guò)外交途徑警告北京，“針對(duì)菲律賓的軍事行動(dòng)將會(huì)導(dǎo)致美國(guó)依據(jù)《美菲共同防御條約》而卷入”；(4)建議美國(guó)政府授權(quán)與菲律賓進(jìn)行“以協(xié)防南沙為主題”的談判，以更為準(zhǔn)確地確定《美菲共同防御條約》將在何種情況下被援引，同時(shí)了解菲律賓的態(tài)度及為菲可能采取的行動(dòng)提供建議*National Archives，Central Foreign Policy Files,RG 59,1974-01-23.。

顯然，蘇利文提出的在南沙爭(zhēng)端中明確支持菲律賓的建議與尼克松的對(duì)華戰(zhàn)略嚴(yán)重相悖，因而不可能被美國(guó)高層所接受。這一點(diǎn)從美國(guó)的系列表態(tài)中可以看出。首先，西沙海戰(zhàn)爆發(fā)后，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人金 ( John King)在新聞發(fā)布會(huì)上一再聲明，美國(guó)不支持沖突任何一方，“不會(huì)卷入沖突之中”，希望看到“沖突的和平解決”*National Archives,Transcripts of Secretary of State Henry Kissinger’s Staff Meetings, 1973-1977,RG 59,E5177,Box 2，undated.。隨后，國(guó)務(wù)卿基辛格在與中國(guó)駐美聯(lián)絡(luò)處主任韓敘就西沙海戰(zhàn)一事舉行會(huì)談時(shí)也作出了表態(tài)：美國(guó)在西沙海戰(zhàn)后“沒(méi)有同南越代表進(jìn)行過(guò)接觸”，保證對(duì)南海爭(zhēng)端“不持立場(chǎng)”*National Archives,Nixon Presidential Materials,Box 96,Country Files,Far East,China Exchanges,1973-11-01,1974-03-31，1974-01-23.。

正是基于上述原因，蘇利文的電報(bào)遲遲未得到美國(guó)國(guó)務(wù)院的回復(fù)。在急于得到美國(guó)安全承諾但又沒(méi)有得到任何回復(fù)的情況下，1月26日，菲外長(zhǎng)羅慕洛(Carlos P.Romulo)將來(lái)自中國(guó)的抗議備忘錄轉(zhuǎn)交蘇利文，實(shí)際上表達(dá)了向美國(guó)求援之意。蘇利文再次去電國(guó)務(wù)院，認(rèn)為中國(guó)所采取的實(shí)際行動(dòng)與其之前的公開(kāi)聲明一致，它“將在南沙群島采取與西沙群島類(lèi)似的行動(dòng)”。在此情況下，如果美國(guó)不對(duì)中國(guó)的行為鄭重地發(fā)出警告，屆時(shí)“中國(guó)在南沙群島發(fā)起突然襲擊”是“完全可能的”。在信中，蘇利文重申了前一電報(bào)中的四點(diǎn)建議，并抱怨“三天前的電報(bào)未得到任何回復(fù)”*FRUS,1973-1976,Volume E-12,Washington:U.S.Government Printing Office,2011,Document 325.。

為了研究對(duì)策，1月31日，基辛格主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院會(huì)議，討論“美國(guó)應(yīng)否在南沙爭(zhēng)端中支持菲律賓”的問(wèn)題，初步擬定了美國(guó)應(yīng)對(duì)南沙爭(zhēng)端的政策。會(huì)議決定：在菲律賓沒(méi)有主動(dòng)援引《美菲共同防御條約》的情況下，美國(guó)不應(yīng)在此問(wèn)題上“表現(xiàn)出過(guò)多的主動(dòng)”，不應(yīng)“表現(xiàn)出過(guò)多的與中國(guó)對(duì)抗的意愿”，更不能明確表態(tài)將協(xié)助菲律賓保衛(wèi)該地區(qū)，而應(yīng)盡可能表現(xiàn)出“模糊的態(tài)度”*National Archives,Transcripts of Secretary of State Kissinger’s Staff Meetings,1973-1977,RG 59,E5177,Box 2，1974-01-31.。在此基礎(chǔ)上，基辛格對(duì)蘇利文所提出的建議逐一進(jìn)行了回復(fù)：(1)關(guān)于“如果菲律賓在南沙遭到中國(guó)進(jìn)攻，美國(guó)是否應(yīng)提供援助”的問(wèn)題是一個(gè)法律問(wèn)題，美國(guó)國(guó)務(wù)院正在對(duì)此進(jìn)行研究，但最終立場(chǎng)尚未確定；(2)關(guān)于“美國(guó)全天候監(jiān)視南沙地區(qū)”的建議，高層經(jīng)過(guò)慎重研究，最終決定這一建議的內(nèi)容不得執(zhí)行；(3)關(guān)于“向北京發(fā)出警告，中國(guó)在南沙的軍事行動(dòng)將導(dǎo)致美國(guó)履行對(duì)菲義務(wù)”的建議，基于以下考慮而不能執(zhí)行：美國(guó)的立場(chǎng)尚未確定、缺乏足夠的準(zhǔn)備時(shí)間、尚無(wú)證據(jù)表明中國(guó)將在南沙地區(qū)采取行動(dòng)、其他因素；(4)關(guān)于“授權(quán)與菲律賓就南沙局勢(shì)進(jìn)行商談的請(qǐng)求”，國(guó)務(wù)院將在進(jìn)一步研究之后再行決定*National Archives，Central Foreign Policy Files,Electronic Telegrams,1974-01-01-1974-12-31，Created,1973-07-01-1977-12-31,Documenting the Period 1973-1977-12-31-RG 59,1974-01-31.。顯然，蘇利文的建議未被接納。結(jié)合1月31日美國(guó)國(guó)務(wù)院會(huì)議的討論結(jié)果以及基辛格給蘇利文的電報(bào)，在南沙爭(zhēng)端中美國(guó)對(duì)菲律賓的態(tài)度已初現(xiàn)雛形：盡可能地對(duì)菲律賓的南沙訴求保持模糊的立場(chǎng)，不明確將南沙列入《美菲共同防御條約》的適用范疇。

美國(guó)的這一態(tài)度在實(shí)際行動(dòng)中也有所表現(xiàn)。1975年夏，菲總統(tǒng)馬科斯再次提出，希望美國(guó)明確將南沙地區(qū)納入《美菲共同防御條約》的適用范圍*National Archives，Central Intelligence Agency Files,National Intelligence Bulletin, Approved for Release 2007/3/6:CIA-RDP79T00975A027600010044-7，1975-04-25.。接替尼克松就任總統(tǒng)的福特也拒絕了這一要求，指示蘇利文在與菲律賓官員談?wù)撃仙碃?zhēng)端時(shí)，僅將談?wù)摻裹c(diǎn)集中于爭(zhēng)端本身，而避談美國(guó)的義務(wù)問(wèn)題；對(duì)于蘇利文在菲律賓所發(fā)表的“不當(dāng)言論”，基辛格甚至十分嚴(yán)厲地要求其“閉嘴”*National Archives,Transcripts of Secretary of State Kissinger’s Staff Meetings,1973-1977,RG 59,E5177,Box 3，1974-05-09.。而且，國(guó)務(wù)院要求蘇利文將原計(jì)劃在菲國(guó)會(huì)所作的有關(guān)“美國(guó)對(duì)菲義務(wù)”的演講取消，以免引發(fā)外界誤解。

三、美菲軍事基地談判與協(xié)防南沙

為了搶占先機(jī)，菲律賓1976年4月開(kāi)始與美國(guó)、瑞典企業(yè)合作，在南沙禮樂(lè)灘地區(qū)開(kāi)采油氣資源。菲律賓的行為遭到了臺(tái)灣當(dāng)局、越南和中國(guó)大陸的一致反對(duì)；越南甚至宣稱(chēng)“保留保衛(wèi)主權(quán)的權(quán)利”。菲律賓意識(shí)到，如果它的此類(lèi)行動(dòng)繼續(xù)下去，越南可能會(huì)將菲的行為視為“一種迫在眉睫的挑戰(zhàn)”，從而采取必要的武力行動(dòng)*National Archives,Central Intelligence Agency Files,Approved for Release,2003-09-29:CIA-RDP85T00353R000100290005-0,1976-06-15.。這使菲律賓再次感受到了獲取美國(guó)支持的迫切性。

在此情況下，菲律賓再次明確地要求美國(guó)將南沙群島納入《美菲共同防御條約》適用范圍。其時(shí)恰逢1947年簽訂的《美菲軍事基地協(xié)議》期滿，菲律賓遂借機(jī)以軍事基地的使用權(quán)為籌碼，試圖達(dá)到這一目的。1976年4月12日，美、菲兩國(guó)外長(zhǎng)開(kāi)啟了關(guān)于軍事基地談判的進(jìn)程。顯然菲律賓對(duì)美國(guó)先前有關(guān)協(xié)防南沙的表態(tài)不滿，羅慕洛一開(kāi)始就提出：應(yīng)東盟的要求，菲律賓將弱化與超級(jí)大國(guó)的聯(lián)系；此后如果美國(guó)要繼續(xù)保留在菲軍事基地，那么它必須向菲支付一定數(shù)額的租金。羅慕洛的提議立即遭到基辛格的反對(duì)，但他并不退讓。在這次會(huì)晤中，雙方僅就“開(kāi)啟軍事基地談判”一事達(dá)成了一致，此外別無(wú)成果。

7月29日，美菲軍事基地談判菲方高級(jí)官員佩萊斯(Emmanuel Pelaez)暗示說(shuō)，將等美國(guó)總統(tǒng)大選結(jié)束后再與美談基地使用權(quán)問(wèn)題，以此向福特政府施壓。8月3日，羅慕洛在接受媒體采訪時(shí)也放出消息說(shuō)，菲政府將任命菲基地司令掌管美國(guó)駐菲軍事基地，“以防止美國(guó)采取單方面的軍事行動(dòng)”。上述兩位政要的發(fā)言實(shí)際上是菲律賓對(duì)福特政府的一種要挾之舉，試圖以此迫使美國(guó)在協(xié)防南沙問(wèn)題上做出讓步。8月6日，馬科斯在美國(guó)副國(guó)務(wù)卿羅賓遜(Charles W.Robinson)訪菲之際多次重申，菲律賓需要美國(guó)的明確保證，如果菲律賓以及在禮樂(lè)灘地區(qū)行駛的菲船只、飛機(jī)遭到攻擊時(shí)，美國(guó)將提供保護(hù)；這種保證無(wú)需以書(shū)面形式體現(xiàn)出來(lái)，但他希望是美國(guó)高層——如福特總統(tǒng)或國(guó)務(wù)卿親自私下做出承諾；只要美國(guó)答應(yīng)這一條件，新的美菲軍事基地協(xié)議將在1個(gè)月內(nèi)達(dá)成*Ford Library，Presidential Country Files for East Asia and the Pacific,Box 15,Philippines (5)，1976-08-06.。

9月初，馬科斯更為明確地表示：在美國(guó)承諾將《美菲共同防御條約》的適用范圍擴(kuò)大至南沙群島之前，他將不會(huì)授權(quán)羅慕洛與基辛格舉行會(huì)談。盡管美國(guó)“與菲律賓締結(jié)新的軍事基地協(xié)議有利于保護(hù)美國(guó)的利益”，但美國(guó)國(guó)務(wù)院和國(guó)防部官員仍一致認(rèn)為美國(guó)需在協(xié)防南沙的問(wèn)題上保持謹(jǐn)慎態(tài)度*Ford Library,NSC Staff for East Asia and Pacific Affairs Convenience File,Box 31，1976-09-02.。在他們看來(lái)，雖然美國(guó)急需菲律賓的軍事基地，但在協(xié)防南沙問(wèn)題上美國(guó)幾乎沒(méi)有讓步的空間；美國(guó)不能給菲這樣一種印象——即美國(guó)對(duì)菲軍事基地的需求大于菲對(duì)美的需要，以免讓菲在談判中更加堅(jiān)定；為此，美國(guó)寧可暫緩談判的步伐*FRUS,1973-1976,Volume E-12,Document 352.。得知此消息的馬科斯暴跳如雷，隨即提高了要價(jià)：不僅要求美國(guó)高層口頭保證協(xié)防南沙，而且要求美國(guó)“以書(shū)面形式保證”將保衛(wèi)活動(dòng)于禮樂(lè)灘地區(qū)的菲律賓船只。

為此，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議討論美國(guó)在南沙爭(zhēng)端中的立場(chǎng)問(wèn)題，并最終形成了名為《美國(guó)在亞太地區(qū)的利益與安全目標(biāo)回顧》的第235號(hào)國(guó)家安全研究備忘錄。該文件就協(xié)防南沙問(wèn)題提出了三套可選方案：一是明確地給予菲律賓肯定的答復(fù)，但這可能導(dǎo)致菲律賓在禮樂(lè)灘地區(qū)隨意采取行動(dòng)，結(jié)果很可能將美國(guó)拖入戰(zhàn)爭(zhēng)；二是拒絕菲律賓的要求，這將使美菲軍事基地談判更加艱難，且在一定程度上有損于長(zhǎng)期友好的美菲關(guān)系；三是繼續(xù)保持先前模棱兩可的態(tài)度，在重申保衛(wèi)菲律賓領(lǐng)土的同時(shí)，又不明確表明保衛(wèi)范圍是否包括爭(zhēng)議領(lǐng)土*DDRS，CK3100656391，U.S.Interests in the Asia-Pacific Area and Philippine Bases，Undated.。經(jīng)過(guò)綜合權(quán)衡，國(guó)務(wù)院和國(guó)防部大多數(shù)與會(huì)者都傾向于選擇第三種方案。他們認(rèn)為，作為公開(kāi)性的行動(dòng)，美國(guó)可以做出模棱兩可的答復(fù)，即美國(guó)愿意考慮菲律賓所提出的要求，將活動(dòng)于禮樂(lè)灘附近的菲律賓飛機(jī)、船只納入《美菲共同防御條約》的適用范圍，但菲律賓所提出的援助要求必須與《美菲共同防御條約》的規(guī)定相一致，特別是與“和平解決爭(zhēng)端與克制使用武力”的條款相一致*DDRS，CK3100077199，Brent Scowcroft Outlines Key Issues in U.S.Base Negotiations with the Philippines，Undated.。這樣，美國(guó)就保留了對(duì)援引條約的解釋權(quán)，既可以此在心理上給菲律賓一定的安慰，又可根據(jù)具體情況對(duì)可能發(fā)生的沖突作出反應(yīng)。如此一來(lái)，實(shí)際上美國(guó)的義務(wù)與《美菲共同防御條約》的規(guī)定相比并沒(méi)有增加。

對(duì)于美國(guó)提供的這種折中方案，菲律賓顯然不滿意，但亦無(wú)可奈何。在1976年10月6日兩國(guó)外長(zhǎng)的會(huì)談中，基辛格為美國(guó)的這種態(tài)度作出了解釋?zhuān)耗仙橙簫u情況復(fù)雜，這使得美國(guó)不得不采取較為復(fù)雜的方案。在發(fā)現(xiàn)美國(guó)態(tài)度十分堅(jiān)決的情況下，羅慕洛不得不表示，菲無(wú)意因“有爭(zhēng)議的地區(qū)”而將美國(guó)拖入戰(zhàn)爭(zhēng)，因?yàn)榉瓶膳c相關(guān)國(guó)家通過(guò)和平談判解決爭(zhēng)端，無(wú)需美國(guó)的援助。言下之意，菲律賓最終不得不接受美國(guó)模棱兩可的方案。在此情況下，羅慕洛與基辛格在當(dāng)年11月23日舉行的外長(zhǎng)會(huì)談中再次確認(rèn)：菲政府接受《巴黎和約》和《華盛頓條約》的規(guī)定，將菲律賓本土與南沙群島區(qū)別開(kāi)來(lái)，不再要求美國(guó)明確保證協(xié)防南沙。同時(shí)，雙方達(dá)成一致：將基地談判問(wèn)題留待美國(guó)總統(tǒng)大選后解決*DNSA,KT02132,Kissinger Transcripts，1976-11-23.。這也就意味著，菲律賓試圖以軍事基地使用權(quán)作為籌碼迫使美國(guó)同意協(xié)防南沙的做法徹底歸于失敗。

在菲律賓被迫接受該方案的情況下，總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理斯考克羅夫特(Brent Scowcroft)將該方案上呈福特總統(tǒng)；最終，該方案被福特總統(tǒng)批準(zhǔn)，成為隨后10多年時(shí)間里美國(guó)對(duì)菲律賓南沙訴求的官方立場(chǎng)*Ford Library，NSC Institutional Files (H-Files),Box H-40,undated.。

四、美國(guó)不介入南沙爭(zhēng)端的動(dòng)因及中國(guó)的應(yīng)對(duì)

菲律賓作為美國(guó)的前殖民地，又是美國(guó)在東南亞地區(qū)最為堅(jiān)定的軍事盟友之一，其軍事基地長(zhǎng)期供美國(guó)使用，二者關(guān)系可謂“特殊”。然而，盡管菲律賓軟硬兼施、甚至以美國(guó)駐菲軍事基地的使用權(quán)為籌碼要求美國(guó)協(xié)防南沙，但尼克松-福特政府一直堅(jiān)持模棱兩可的態(tài)度。為何美國(guó)對(duì)菲律賓的南沙訴求置若罔聞呢？筆者以為，可以從以下數(shù)個(gè)角度進(jìn)行分析。

其一，1970年代初中美關(guān)系緩和之后，中國(guó)一度被美國(guó)列入“友好的非盟國(guó)”名單之中。這樣，美國(guó)無(wú)需繼續(xù)借助菲律賓遏制中國(guó)，這使得菲在美國(guó)亞太戰(zhàn)略中的地位有所降低。而且，鑒于涉入南海爭(zhēng)端的各方——菲律賓、南越政權(quán)、臺(tái)灣當(dāng)局、中國(guó)大陸等不是美國(guó)的盟友就是“友好的非盟國(guó)”，美國(guó)支持其中任何一方勢(shì)必引起其它各方的不滿，甚至可能引起中國(guó)的強(qiáng)硬反應(yīng)，這可能使尼克松煞費(fèi)苦心地緩和中美關(guān)系的努力付之一炬，美國(guó)“聯(lián)華抗蘇”戰(zhàn)略也將化為泡影。如此一來(lái)，美國(guó)的地位將繼續(xù)遭到蘇聯(lián)咄咄逼人的挑戰(zhàn)。此外，蘇聯(lián)支持的北越在統(tǒng)一越南之后，繼承了南越在南海爭(zhēng)端中的角色；如果美國(guó)堅(jiān)定地支持菲律賓，還可能導(dǎo)致美蘇在南海對(duì)峙的風(fēng)險(xiǎn)*National Archives,Central Foreign Policy Files,Electronic Telegrams,1974-01-01-1974-12-31,Created 1973-07-01-1977-12-31,Documenting the Period 1973-1977-12-31-RG 59，1976-03-10.?；谏鲜隼碛桑绹?guó)支持菲律賓的南沙訴求并非明智之舉。

其二，從相關(guān)的國(guó)際條約和美國(guó)官方檔案來(lái)看，美國(guó)認(rèn)為菲律賓的聲索依據(jù)不足，因而在歷史上從未支持菲律賓的南沙訴求。美國(guó)深知，美國(guó)與西班牙于1898年簽訂的《巴黎和約》*Papers Relating to the Foreign Relations of the United States,With the Annual Message of the President Transmitted to Congress,Washington:U.S.Government Printing Office,1902,p.965.、1900年的《關(guān)于菲律賓外圍島嶼割讓的條約》*Papers Relating to the Foreign Relations of the United States,With the Annual Message of the President Transmitted to Congress,pp.887～895.，美國(guó)與英國(guó)于1930年簽訂的《關(guān)于劃定英屬北婆羅洲與美屬菲律賓之間邊界的條約》*國(guó)家海洋局政策研究室：《國(guó)際海域劃界條約集》，海洋出版社1989年，第301頁(yè)。均對(duì)菲律賓的領(lǐng)土范圍進(jìn)行了明確的界定，南沙群島根本就不在其領(lǐng)土范圍內(nèi)。從歷史上看，美國(guó)非但從未明確支持菲對(duì)南沙群島的主權(quán)，反而曾數(shù)次拒絕在這一問(wèn)題上提供支持。1933年“九小島”事件后美國(guó)對(duì)菲律賓政要陸雷彝提出的占領(lǐng)南沙的建議置之不理、“克洛馬事件”后菲律賓提出的成立包括美國(guó)在內(nèi)的調(diào)解委員會(huì)的建議被美國(guó)拒絕，這些都是不爭(zhēng)的事實(shí)。此外，美國(guó)還多次直接或間接表達(dá)了菲律賓聲索依據(jù)不足的看法。如，1971年8月美國(guó)的一份檔案明確指出，位于南海邊緣地區(qū)的海溝將“南沙群島從大陸架邊緣到菲律賓的巴拉望島清楚地分隔開(kāi)”*DDRS,CK3100398594,The Spratly Islands Dispute,Memorandum,1971-08.，這在客觀上是對(duì)后來(lái)菲律賓所提出的“南沙群島是菲律賓大陸架的延伸”這一論據(jù)的有力反駁。又如，1974年菲律賓向美國(guó)提出協(xié)防南沙問(wèn)題之后，美國(guó)國(guó)務(wù)院認(rèn)為菲律賓的聲索依據(jù)“薄弱”*National Archives,Nixon Presidential Materials,NSC Institutional Files (H-Files),Box H-117,1974-01-25.。上述事實(shí)均表明，美國(guó)并不認(rèn)同菲律賓的聲索依據(jù)，也不支持菲對(duì)南沙群島的主權(quán)要求。

其三，在尼克松-福特政府時(shí)期，美國(guó)并不重視南海諸島，因而也不愿意為此而卷入此類(lèi)爭(zhēng)端。1971年8月美國(guó)的一份情報(bào)評(píng)估報(bào)告認(rèn)為，盡管南海周邊各方均表示其國(guó)家安全因外國(guó)對(duì)南沙群島領(lǐng)土要求而受到威脅，但“南沙群島幾乎沒(méi)有軍事重要性”；該海域除用作捕魚(yú)和開(kāi)采鳥(niǎo)糞、磷酸鹽礁石外，“迄今為止，這些島嶼還沒(méi)有什么經(jīng)濟(jì)上的重要性”。1974年西沙海戰(zhàn)之后，美國(guó)國(guó)務(wù)院在討論美國(guó)的應(yīng)對(duì)方略時(shí)仍舊認(rèn)為，南海之中的油氣資源不過(guò)是“天上的餡餅”；即便是確實(shí)有，那也是很久之后的事情*FRUS,January 1973-July 1975,Volume X,pp.507～515.?；诖?，在尼克松-福特時(shí)期，美國(guó)并不看重南海的價(jià)值，因而也不愿意為這些不重要的地區(qū)而卷入沖突。

不論上述哪種因素更符合實(shí)際情況，但所導(dǎo)致的結(jié)果是：尼克松-福特政府堅(jiān)決在協(xié)防南沙的問(wèn)題上采取模糊的立場(chǎng)，拒絕明確支持菲律賓的南沙訴求；其實(shí)質(zhì)是，美國(guó)執(zhí)行了一種不介入南海爭(zhēng)端的政策。直至福特任期結(jié)束，美國(guó)都未改變對(duì)菲律賓南沙訴求的立場(chǎng)，始終不介入南沙爭(zhēng)端。這樣一來(lái)，菲律賓不得不宣布：它可通過(guò)談判與“相關(guān)國(guó)家”解決爭(zhēng)端。實(shí)際上，自1974年西沙海戰(zhàn)過(guò)后，菲律賓就隱約意識(shí)到美國(guó)不愿介入南沙爭(zhēng)端的心理，遂一方面加強(qiáng)了與中國(guó)在南沙問(wèn)題上的溝通，緩和了雙方在該地區(qū)的對(duì)立情緒，達(dá)成了通過(guò)外交談判解決爭(zhēng)端的原則*Special to The New York Times.“High Peking Aide Ends Manila Visit”，The New York Times，1978-03-16.；另一方面，菲律賓雖聲稱(chēng)擁有更多的南沙島礁的主權(quán)，但在1974年之后占領(lǐng)的步伐明顯放慢。正因?yàn)槊绹?guó)的做法未能使菲律賓政府滿意，福特政府也未能在任期內(nèi)與菲政府就軍事基地的使用權(quán)問(wèn)題達(dá)成一致。事實(shí)上，不僅是福特政府，在其后10多年時(shí)間里，卡特政府和里根政府多次討論了美國(guó)對(duì)菲律賓南沙訴求的政策，但尼克松時(shí)期所確立的不介入南海爭(zhēng)端的政策并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，得以延續(xù)下來(lái)*DDRS，CK3100510319，Summary of a Policy Review Committee (PRC) Meeting on Philippine Base Negotiations，1977-04-21.。

通過(guò)詳盡、深入地分析尼克松-福特政府對(duì)南海爭(zhēng)端的立場(chǎng)及持此種立場(chǎng)的動(dòng)因，我們可以發(fā)現(xiàn)，尼克松-福特出于維護(hù)中美關(guān)系大局等方面的考慮，堅(jiān)決拒絕了菲律賓政府所提出的將南沙群島納入美菲協(xié)防范圍的要求，實(shí)際上在中菲南沙爭(zhēng)端中采取了相對(duì)中立的立場(chǎng)。在此情況下，南沙爭(zhēng)端并未導(dǎo)致中菲關(guān)系的全面緊張。相比之下，當(dāng)前美國(guó)在中菲南沙爭(zhēng)端中所采取的“一邊倒”地支持菲律賓的立場(chǎng)導(dǎo)致南海形勢(shì)的復(fù)雜化和地區(qū)的不穩(wěn)定。由此可見(jiàn)，美國(guó)的立場(chǎng)對(duì)南沙局勢(shì)的緊張與否產(chǎn)生了較為明顯的影響。

針對(duì)這一情況，中國(guó)政府可在堅(jiān)持“有關(guān)爭(zhēng)議由直接當(dāng)事國(guó)通過(guò)友好協(xié)商談判尋求和平解決，而南海的和平與穩(wěn)定則由中國(guó)與東盟國(guó)家共同維護(hù)”的雙軌思路的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定周邊大國(guó)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對(duì)美國(guó)“亞太再平衡”戰(zhàn)略的“平衡”。一方面，中國(guó)應(yīng)積極主動(dòng)地拓展周邊戰(zhàn)略，保持良好的周邊環(huán)境。未來(lái)，中國(guó)將把周邊地區(qū)作為踐行和諧世界理念的首要地區(qū)，強(qiáng)調(diào)維護(hù)和營(yíng)造睦鄰友好、穩(wěn)定繁榮的周邊環(huán)境，更加強(qiáng)調(diào)“深化互利合作，努力使自身發(fā)展更好惠及周邊國(guó)家”。在與周邊國(guó)家發(fā)展睦鄰友好關(guān)系的過(guò)程中，中國(guó)應(yīng)特別加強(qiáng)與周邊大國(guó)的關(guān)系——例如中俄關(guān)系，使雙方在亞太的特殊安全環(huán)境下求同存異，進(jìn)行全方位合作。這種合作客觀上會(huì)對(duì)美國(guó)“亞太再平衡”戰(zhàn)略起到平衡作用，將地區(qū)局勢(shì)拉回到一個(gè)相對(duì)緩和、各方都比較節(jié)制的狀態(tài)，有利于南海地區(qū)局勢(shì)的緩和。另一方面，中國(guó)應(yīng)通過(guò)構(gòu)建中美新型大國(guó)關(guān)系來(lái)維系兩國(guó)關(guān)系的總體穩(wěn)定，以推動(dòng)南沙爭(zhēng)端走向緩和，直至最終和平解決。在將來(lái)，新型大國(guó)關(guān)系將是中國(guó)與美國(guó)相處的最合適模式。為此，中國(guó)應(yīng)努力使中美關(guān)系保持總體穩(wěn)定發(fā)展，并與美國(guó)建立一種相互尊重、互利共贏的合作伙伴關(guān)系。在中俄進(jìn)行全方位戰(zhàn)略合作、中美建立成熟的新型大國(guó)關(guān)系之后，美國(guó)必將重新權(quán)衡介入中菲南沙爭(zhēng)端的利弊，自然而然地從現(xiàn)有的介入立場(chǎng)上后退。屆時(shí)，美國(guó)不介入南沙爭(zhēng)端，將大大降低南沙爭(zhēng)端的復(fù)雜化程度，有利于中菲南沙爭(zhēng)端的和平解決。

●責(zé)任編輯：桂莉

Analysis of Nixon-Ford Administration’s Stance to Philippine Claim to Spratly Islands

LiGuang(Fujian Provincial Party School of CPC)

The Philippine Government laid claim to Spratly islands formally in 1971.Afterwards the Nixon Administration of U.S.assessed the situation for several times and got an elementary recognition of the South China Sea Dispute.After the Battle of the Xisha Islands,Nixon decided to take an ambiguous stance when the Philippines asked U.S.to help defend Spratly Islands.Although the Philippine government took the military base as leverage，F(xiàn)ord still refuse to declare its position definitely.Actually,Nixon-Ford Administration took the stance of nonintervention,which to some extent slowed down the pace that the Philippines to occupy Spratly Islands.

Spratly Islands； Nixon administration； Ford administration；U.S.-PhilippinesMutualDefenseTreaty

10.14086/j.cnki.wujhs.2016.06.003

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目(16CDJ006)

●作者地址：栗廣，中共福建省委黨校黨史教研部;福建 福州 350001。Email：liguangwhu@163.com。