劉東燕

滇桂黔石漠化片區(qū)精準(zhǔn)扶貧面臨的主要難點(diǎn)及對(duì)策研究

劉東燕

滇桂黔石漠化片區(qū)作為全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng)，在新階段呈現(xiàn)出貧困狀況更加嚴(yán)峻、致貧原因更加復(fù)雜、貧困程度更加突出、反貧困任務(wù)更加艱巨等一系列特征，實(shí)現(xiàn)脫貧致富任重道遠(yuǎn)。當(dāng)前，片區(qū)在加快推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧新戰(zhàn)略的過(guò)程中，面臨著反貧困政策設(shè)計(jì)、精淮識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)考核等諸多實(shí)際困難，亟須以可持續(xù)儲(chǔ)備型政策為導(dǎo)向、以“內(nèi)源化扶貧”為目標(biāo)、以“新型城鎮(zhèn)化”為載體、以“組合式”為切入、以“綠色化”為引領(lǐng)，有效破解片區(qū)精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)問(wèn)題，促進(jìn)片區(qū)內(nèi)全體人民共享改革發(fā)展成果、實(shí)現(xiàn)共同富裕。

石漠化片區(qū)；精準(zhǔn)扶貧研究；滇桂黔；難點(diǎn)；對(duì)策

滇桂黔石漠化片區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“片區(qū)”）包括廣西、貴州、云南三省區(qū)的15個(gè)地市（州）、91個(gè)縣（市、區(qū)），集革命老區(qū)、邊境地區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)于一體，是我國(guó)貧困人口最多、貧困程度最深、扶貧攻堅(jiān)難度最大的地區(qū)。經(jīng)過(guò)多年努力，片區(qū)扶貧攻堅(jiān)工程成績(jī)斐然，貧困狀況得以根本性改善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有效調(diào)整，基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，社會(huì)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，石漠化綜合治理持續(xù)推進(jìn)，貧困人口大幅減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，片區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到6640元，比2011年增長(zhǎng)了90.7%，農(nóng)村貧困人口由2011年的816萬(wàn)人減少到488萬(wàn)人①數(shù)據(jù)來(lái)源：2015年滇桂黔石漠化片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)推進(jìn)會(huì)資料。。但這一特殊區(qū)域至今仍是全國(guó)底子最薄弱、條件最?lèi)毫印⒐こ套钇D巨的貧困堡壘。隨著我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺期，深入實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，是新常態(tài)下片區(qū)與全國(guó)同步全面建成小康社會(huì)的必然要求，是促進(jìn)片區(qū)內(nèi)全體人民共享改革發(fā)展成果、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重大舉措。

一、新階段滇桂黔石漠化片區(qū)反貧困任務(wù)依然艱巨

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步入新常態(tài)階段，扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略深入推進(jìn)，片區(qū)作為全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng)，其貧困狀況出現(xiàn)了新的變化，呈現(xiàn)出貧困狀況更加嚴(yán)峻、致貧原因更加復(fù)雜、貧困程度更加突出、反貧困任務(wù)更加艱巨等一系列特征，實(shí)現(xiàn)脫貧致富任重道遠(yuǎn)。

（一）片區(qū)絕對(duì)貧困得到根本性緩解，但仍是最難啃的“骨頭”

經(jīng)過(guò)多年的扶貧攻堅(jiān)，困擾片區(qū)的農(nóng)村絕對(duì)生存貧困問(wèn)題得到了根本性緩解，但片區(qū)依舊深陷“貧困陷阱”當(dāng)中，發(fā)展問(wèn)題仍是制約其持續(xù)減貧和共享發(fā)展成果的最大瓶頸。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距以及不同群體收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì)未得到根本性扭轉(zhuǎn)，使片區(qū)發(fā)展面臨更大挑戰(zhàn)。以農(nóng)民收入為例，2014年片區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民人均可支配收入為6640元，僅達(dá)到全國(guó)平均水平（9892元）的67.1%①。此外，農(nóng)村“三留守”問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重，關(guān)愛(ài)體系有待進(jìn)一步建立健全，也使得扶貧開(kāi)發(fā)難度不斷加大。

（二）扶貧開(kāi)發(fā)成本持續(xù)加大，對(duì)治貧手段的綜合性要求更高

首先，經(jīng)過(guò)多年的努力，減貧政策效應(yīng)已進(jìn)入遞減階段，滇桂黔三省區(qū)農(nóng)村貧困的區(qū)域進(jìn)一步向生態(tài)環(huán)境脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施條件差、科技教育水平低和社會(huì)發(fā)展落后的石漠化片區(qū)收縮，片區(qū)作為攻堅(jiān)拔寨的主戰(zhàn)場(chǎng)，貧困群體貧困程度最深、自身發(fā)展能力最弱，導(dǎo)致脫貧成本迅速增加、脫貧波動(dòng)性更大。同時(shí)，片區(qū)極易陷入“梅佐喬諾陷阱”，并存在人口困難、財(cái)政困難、扶貧困難等多難現(xiàn)象，尤其在當(dāng)前“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型”的形勢(shì)下，傳統(tǒng)常規(guī)的扶貧開(kāi)發(fā)方式越發(fā)難以形成長(zhǎng)久的增長(zhǎng)效應(yīng)促進(jìn)片區(qū)脫貧。其次，扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制和政策體系需進(jìn)一步完善。從機(jī)制創(chuàng)新看，片區(qū)內(nèi)貧困縣（市、區(qū)）政績(jī)考核仍無(wú)法擺脫唯GDP論評(píng)價(jià)的慣性，扶貧措施亟待進(jìn)一步加強(qiáng)精準(zhǔn)性、連續(xù)性和全面性。最后，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力延續(xù)向外轉(zhuǎn)移趨勢(shì)，農(nóng)村空化現(xiàn)象普遍；一些貧困鄉(xiāng)村治理陷于困境，基層組織弱化，帶領(lǐng)群眾脫貧致富能力不強(qiáng)；扶貧對(duì)象流動(dòng)性加大，給貧困識(shí)別、扶持政策落實(shí)等工作帶來(lái)新問(wèn)題新困難，傳統(tǒng)的扶貧開(kāi)發(fā)方式已難以達(dá)到預(yù)期效果。

（三）片區(qū)致貧返貧因素日趨復(fù)雜化，反貧困的任務(wù)更為艱巨

因資源要素缺乏、生態(tài)環(huán)境脆弱導(dǎo)致的資源約束性貧困，因單一的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式、生產(chǎn)方式落后、生產(chǎn)效率低下導(dǎo)致的生產(chǎn)性貧困，因勞動(dòng)主體自我發(fā)展能力低下、抵抗因病因?yàn)?zāi)等風(fēng)險(xiǎn)能力極弱導(dǎo)致的主體性貧困，因生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、可持續(xù)開(kāi)發(fā)機(jī)制尚未建立健全導(dǎo)致的政策性貧困，依然是構(gòu)成片區(qū)內(nèi)農(nóng)村貧困人口致貧返貧的主要因素。而在城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的背景下，片區(qū)內(nèi)青壯年勞動(dòng)力大量外流。一方面，因進(jìn)城難、就業(yè)難、社會(huì)融入難等現(xiàn)實(shí)制約，遭遇著“進(jìn)不去”又“回不來(lái)”的社會(huì)問(wèn)題；另一方面，加劇了片區(qū)農(nóng)村的人口老齡化、家庭空巢化，造成了“人口勞力荒”，相當(dāng)程度上制約片區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展。

（四）貧困人口呈“大分散、小集中”分布態(tài)勢(shì)，反貧困瞄準(zhǔn)的艱難性更為凸顯

片區(qū)作為全國(guó)貧困人口的主要集中地，依舊以碎片化狀態(tài)，零散分布在自然條件極其惡劣、交通非常閉塞的偏遠(yuǎn)地區(qū)，這無(wú)疑給以貧困家庭為瞄準(zhǔn)對(duì)象來(lái)提高瞄準(zhǔn)精確度的脫貧攻堅(jiān)工作帶來(lái)更大的難度。以廣西為例，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2015年底，廣西石漠化片區(qū)內(nèi)20戶以上的自然屯，仍有接近30%的自然屯沒(méi)有通屯級(jí)路，超過(guò)50%以上的自然屯沒(méi)有通水泥路①數(shù)據(jù)來(lái)源于廣西壯族自治區(qū)扶貧辦提供的有關(guān)數(shù)據(jù)材料。。而在產(chǎn)業(yè)扶貧方面，如何因地制宜地培育發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，增加群眾經(jīng)營(yíng)收入，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，都是嚴(yán)峻的考量和挑戰(zhàn)；對(duì)“一方水土難養(yǎng)一方人”的扶貧生態(tài)移民搬遷，要構(gòu)建因戶因人施策的精準(zhǔn)扶貧新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“搬得走、住得下、富起來(lái)”的目標(biāo)，任務(wù)依然十分艱巨。

（五）貧困代際傳遞趨勢(shì)仍未得到有效阻斷，一些新貧困群體的產(chǎn)生增加了脫貧攻堅(jiān)的復(fù)雜性

盡管滇桂黔三省區(qū)就貧困家庭子女的教育問(wèn)題均出臺(tái)了教育精準(zhǔn)扶貧的政策文件，并取得了明顯成效，但受片區(qū)內(nèi)貧困人口自身缺乏內(nèi)在動(dòng)力、政策配套不盡完善、扶持力度有待加大等因素的影響，貧困的代際傳遞趨勢(shì)仍未得到全面有效地阻斷。此外，一些新貧困群體的產(chǎn)生，增加了脫貧攻堅(jiān)的難度，尤其是兩大新貧困群體應(yīng)當(dāng)引起足夠重視。一是農(nóng)村貧困向城市蔓延趨勢(shì)中產(chǎn)生的城市農(nóng)民工貧困群體。據(jù)調(diào)查，片區(qū)內(nèi)外出務(wù)工的不少農(nóng)民由于很難平等享受城市的教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)等福利待遇，基本生活在城市的最底層，貧困問(wèn)題突出。二是受政策影響有可能產(chǎn)生的新貧困群體。比如，資源開(kāi)發(fā)和城鎮(zhèn)化過(guò)程中因某些工作失當(dāng)可能造成新的貧困群體的產(chǎn)生；再比如，廣西在20世紀(jì)90年代，實(shí)施易地安置中跨市縣安置的部分貧困農(nóng)戶，因當(dāng)年租賃的耕地臨近到期，將面臨著“二次搬遷”的命運(yùn)。如何對(duì)這一特殊群體進(jìn)行妥善安置，保障其可持續(xù)生計(jì)，是亟須解決的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。

二、滇桂黔石漠化片區(qū)精準(zhǔn)扶貧存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)，滇桂黔三省區(qū)深入實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧新戰(zhàn)略，有序開(kāi)展了到村到戶的精準(zhǔn)識(shí)別工作；持續(xù)推進(jìn)以內(nèi)容精準(zhǔn)、方式精淮為重點(diǎn)的精準(zhǔn)幫扶工作；集聚多支幫扶力量，促進(jìn)多元主體共同發(fā)力；不斷完善以保障精準(zhǔn)為重點(diǎn)的組織落實(shí)與支撐機(jī)制；探索創(chuàng)新社會(huì)參與機(jī)制，動(dòng)員全社會(huì)廣泛參與精準(zhǔn)扶貧，取得了片區(qū)脫貧攻堅(jiān)的積極成效，形成了各具特色的幫扶模式和典型經(jīng)驗(yàn)。但與此同時(shí)，全面打贏片區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)仍面臨諸多問(wèn)題和困難。

（一）現(xiàn)有反貧困政策亟須進(jìn)一步從應(yīng)急型向發(fā)展型儲(chǔ)備型轉(zhuǎn)變

從整體來(lái)看，當(dāng)前片區(qū)內(nèi)的反貧困政策仍以應(yīng)急型政策為主，部分地區(qū)過(guò)于追求眼前的反貧困效果和“政績(jī)”效用，對(duì)反貧困的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性考量不足，尤其是對(duì)2020年片區(qū)步入全面小康社會(huì)后，相對(duì)貧困現(xiàn)象有可能出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題把握不全，從而導(dǎo)致在一些反貧困政策的設(shè)計(jì)和實(shí)踐過(guò)程中缺乏前瞻性、系統(tǒng)性和長(zhǎng)效性。

（二）精準(zhǔn)識(shí)別仍囿于規(guī)模控制下的區(qū)域統(tǒng)籌難、糾錯(cuò)機(jī)制尚未健全等困境

首先，受規(guī)?？刂频南拗?，片區(qū)內(nèi)一些貧困發(fā)生率較高的縣份，貧困農(nóng)戶“漏出”的現(xiàn)象仍有發(fā)生，無(wú)法全面保障對(duì)貧困人口的應(yīng)扶盡扶。加上片區(qū)現(xiàn)有識(shí)別機(jī)制對(duì)貧困線的“臨界農(nóng)戶”的界定仍存在一定困難，導(dǎo)致少數(shù)村屯只能采取“倒排隊(duì)”或“拆戶”“分戶”的辦法來(lái)回避可能引發(fā)的矛盾和沖突。而在現(xiàn)行名額分解機(jī)制下，不同區(qū)域尤其是不同縣份之間的貧困戶，在經(jīng)濟(jì)困難程度上無(wú)法通過(guò)橫向比較來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌，從而極易導(dǎo)致一部分貧困發(fā)生率較高的地方，一些貧困農(nóng)戶由于指標(biāo)限制而受到排斥。其次，雖然各地方在實(shí)踐中不斷健全和完善精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制，有效降低了主觀因素對(duì)貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別的干擾和影響，但如何進(jìn)一步降低識(shí)別差錯(cuò)率，加強(qiáng)后期修正機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制建設(shè)，仍是片區(qū)亟須破解的難點(diǎn)問(wèn)題。

（三）進(jìn)一步提高精準(zhǔn)幫扶有效性、實(shí)現(xiàn)差異化瞄準(zhǔn)仍面臨諸多制約

總體上看，扶貧項(xiàng)目和資金到村到戶有效機(jī)制不盡完善，極大程度上制約著貧困農(nóng)戶的受益程度。一是扶貧資金缺口大，扶貧資金投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制在實(shí)踐中也沒(méi)有得到很好落實(shí)。據(jù)估算，2015年底，片區(qū)內(nèi)整村推進(jìn)貧困村投資缺口平均在50%以上①數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)滇桂黔三省區(qū)扶貧辦資料測(cè)算。。二是部分扶貧項(xiàng)目的政策門(mén)檻及扶持資金與實(shí)施成本之間差距過(guò)大，在某種程度上形成貧困農(nóng)戶最大化受益的障礙，并由此加重了貧困農(nóng)戶的債務(wù)負(fù)擔(dān)。比如，在扶貧生態(tài)移民搬遷和危舊房改造中，貧困程度最深的農(nóng)戶往往負(fù)擔(dān)不起搬遷或改造成本，遭遇“搬（改）富不搬（改）窮”的困境；同時(shí)，危改政策的差異化實(shí)施極易誘發(fā)新矛盾，落地壓力大，且與整屯搬遷的扶貧生態(tài)移民標(biāo)準(zhǔn)差異過(guò)于懸殊，加上兩項(xiàng)政策缺乏統(tǒng)籌整合實(shí)施的頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致貧困戶對(duì)危改工作支持度偏低，危改工作在實(shí)際中頻遭冷遇。三是貧困戶由于沒(méi)有抵押和擔(dān)保而經(jīng)常被金融扶貧排除在外，難以獲得貸款用于自身累積發(fā)展，資金短缺成為了限制貧困戶發(fā)展的重要瓶頸因素。四是片區(qū)內(nèi)仍面臨精準(zhǔn)幫扶政策設(shè)計(jì)不盡完善、幫扶措施過(guò)于簡(jiǎn)化、幫扶環(huán)節(jié)較為單一等問(wèn)題，到戶幫扶項(xiàng)目與貧困農(nóng)戶發(fā)展意愿時(shí)有脫節(jié)等矛盾亟須有效破題。尤其是各地對(duì)扶貧資金的使用和審計(jì)都做了非常嚴(yán)格的規(guī)定，這一過(guò)于固化的政策往往忽視了縣域內(nèi)村屯之間的差異，忽略了農(nóng)戶自身綜合素質(zhì)、發(fā)展能力和發(fā)展訴求的差異，也未能充分考慮市場(chǎng)等風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)貧困農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的影響。

（四）精準(zhǔn)幫扶機(jī)制亟待進(jìn)一步健全和完善

一是精準(zhǔn)幫扶資源的非制度化供給問(wèn)題突出。即駐村幫扶工作隊(duì)的結(jié)對(duì)幫扶和第一書(shū)記等幫扶責(zé)任人的定點(diǎn)幫扶為主要形式的精準(zhǔn)幫扶機(jī)制非制度化、非持續(xù)性摯肘明顯，幫扶資源主要依靠幫扶單位及其成員所擁有或所能動(dòng)員的資源，無(wú)形中加大了扶貧資源的不均等分布，甚至影響到整體扶貧資源使用效益。二是部分地方的幫扶資源與貧困村屯、貧困戶的幫扶需求仍未實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對(duì)接，一些產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目脫離扶貧目標(biāo)，與貧困戶未形成緊密的聯(lián)接關(guān)系，導(dǎo)致這些扶貧項(xiàng)目?jī)H成為“看上去很美”的盆景工程。此外，幫扶當(dāng)中，一些干部搞“走讀式”“掛名式”幫扶，脫離群眾脫離實(shí)際的工作作風(fēng)應(yīng)當(dāng)引起足夠重視。

（五）精準(zhǔn)考核存在形式主義等苗頭性問(wèn)題

首先，“短期內(nèi)出效益”的政績(jī)?cè)V求造成的偏離，仍對(duì)精準(zhǔn)考核產(chǎn)生慣性影響。具體表現(xiàn)為：一些地方脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際，把脫貧期限躍進(jìn)式前移，給基層脫貧工作造成極大困擾；對(duì)貧困縣正向激勵(lì)的考核評(píng)價(jià)體系尚未真正健全，基層脫貧工作內(nèi)在動(dòng)力不足；定點(diǎn)幫扶、干部幫扶考核機(jī)制落地難，切合片區(qū)實(shí)際的制度化的評(píng)估制度、問(wèn)責(zé)制度和監(jiān)督復(fù)查制度較大程度上仍處于缺失狀態(tài)，尤其是根據(jù)貧困程度和扶貧工作難度，對(duì)集中連片特困區(qū)縣、插花型貧困縣實(shí)施分類(lèi)考核的體制機(jī)制尚未健全。其次，一些脫貧考核指標(biāo)存在的形式主義令人堪憂，考核體系中有關(guān)新農(nóng)合參保率、小額信貸完成率和電視機(jī)戶均擁有率等指標(biāo)的確立，嚴(yán)重背離當(dāng)前鄉(xiāng)村實(shí)際，缺乏可操作性和靈活性。比如，在廣西的“雙認(rèn)定”考核當(dāng)中，要求貧困村的新農(nóng)合參保率必須達(dá)到95%以上，這一政策設(shè)計(jì)未能充分考慮到貧困村外出務(wù)工人員異地參保現(xiàn)象普遍、貧困村周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)可及性低下導(dǎo)致群眾參保熱情不足等現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)多數(shù)地處偏隅的貧困鄉(xiāng)村而言，要達(dá)到考核要求的95%的水平存在相當(dāng)難度；再比如，在對(duì)貧困戶電視機(jī)擁有率的考評(píng)上，未能考慮到“互聯(lián)網(wǎng)+”等新媒體對(duì)群眾獲取信息途徑偏好的沖擊，對(duì)一些視覺(jué)聽(tīng)覺(jué)殘疾貧困群眾的實(shí)際需求也未能充分考量體現(xiàn)。最后，對(duì)建檔立卡貧困農(nóng)戶進(jìn)退的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制仍缺乏完善的頂層設(shè)計(jì)。由于對(duì)農(nóng)戶收入水平的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)缺乏操作性針對(duì)性，相當(dāng)一部分地區(qū)采取“倒排工期”的做法，對(duì)建檔立卡貧困農(nóng)戶大搞數(shù)字脫貧。

三、滇桂黔石漠化片區(qū)加快精準(zhǔn)扶貧的若干建議

（一）解決形式主義問(wèn)題，避免“穿新鞋、走老路”

當(dāng)前，片區(qū)上下必須立足國(guó)家扶貧政策、片區(qū)實(shí)際和村情、戶情，必須從根本上轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，完善體制機(jī)制，堅(jiān)持“一村一策、一戶一法”“一把鑰匙開(kāi)一把鎖”，幫助片區(qū)貧困戶理清發(fā)展思路，激發(fā)其內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，擺脫過(guò)去大片漫灌式的扶貧思路和扶貧方法，切斷形式主義的思想根源，及時(shí)糾正扶貧工作中的形式主義等傾向性苗頭性問(wèn)題，逐步形成精準(zhǔn)滴灌式的扶貧體系，確保如期實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧到精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)，推動(dòng)片區(qū)全面建成小康社會(huì)。

（二）以可持續(xù)儲(chǔ)備型政策為導(dǎo)向，打通脫貧攻堅(jiān)“最先一公里”

進(jìn)一步健全和完善反貧困政策的發(fā)展內(nèi)涵，加強(qiáng)反貧困政策的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和持續(xù)性，堅(jiān)持用科學(xué)理性態(tài)度看待片區(qū)內(nèi)的貧困現(xiàn)象，逐步扭轉(zhuǎn)其過(guò)度“政績(jī)化”的評(píng)價(jià)導(dǎo)向，避免過(guò)于急功近利，推動(dòng)反貧困政策從應(yīng)急型政策向儲(chǔ)備型轉(zhuǎn)變，從消除貧困現(xiàn)象更好地向消除貧困原因轉(zhuǎn)變，從注重短期利益向注重長(zhǎng)期利益轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，尤其要針對(duì)片區(qū)扶貧資源邊際效益遞減，扶貧資源惠及難度加大，扶貧資源涓滴效應(yīng)式微，甚至讓貧困群眾、脫貧項(xiàng)目、扶貧政策和扶貧資金陷入“零和博弈”等突出問(wèn)題，結(jié)合片區(qū)典型問(wèn)題，全面構(gòu)建綜合性系統(tǒng)性的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧機(jī)制，保障在扶貧攻堅(jiān)階段能夠全面系統(tǒng)地開(kāi)展扶貧工作。必須進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)片區(qū)脫貧攻堅(jiān)“最先一公里”的頂層設(shè)計(jì)，針對(duì)片區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的突出重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，采取特殊的重大措施，發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)對(duì)基層治理的引領(lǐng)、規(guī)劃和指導(dǎo)作用，推動(dòng)面上的制度創(chuàng)新，形成層次化、多元化、互補(bǔ)化的科學(xué)扶貧機(jī)制，運(yùn)用機(jī)制匯集各方力量，進(jìn)而奪取片區(qū)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)最終勝利。

（三）以“內(nèi)源化扶貧”為目標(biāo)，培養(yǎng)貧困群眾脫貧致富能力

注重提升片區(qū)貧困人口素質(zhì)，加快制定片區(qū)貧困人力資源尤其是深度貧困人力資源投資政策，推動(dòng)單純注重物質(zhì)基礎(chǔ)建設(shè)轉(zhuǎn)向注重教育和人力資源開(kāi)發(fā)，切實(shí)增強(qiáng)貧困人口分享經(jīng)濟(jì)成果、緩解返貧脆弱性的能力。加快推進(jìn)片區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人口綜合素質(zhì)與技能積累緊密結(jié)合，加大職業(yè)技能培訓(xùn)和貧困戶教育培訓(xùn)力度，提高片區(qū)貧困群體勞動(dòng)技能和綜合素質(zhì)，探索貧困群體可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃，增強(qiáng)貧困人口穩(wěn)定脫貧增收致富能力。積極營(yíng)造自力更生、健康向上的農(nóng)村社區(qū)文化，探索新模式新路徑，幫助貧困群體擺脫等靠要思想的禁錮。

（四）以“新型城鎮(zhèn)化”為載體，充分釋放精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)大紅利

圍繞新型城鎮(zhèn)化，指導(dǎo)片區(qū)內(nèi)各縣（區(qū)）制定易地扶貧搬遷實(shí)施方案，支持片區(qū)內(nèi)有條件的地方依托小城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)安置搬遷群眾，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，共享同等的基本公共服務(wù)。大力推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，合理引導(dǎo)片區(qū)農(nóng)村人口向中小城市和城鎮(zhèn)就地就近轉(zhuǎn)移，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尤其是貧困人口市民化。推動(dòng)城鎮(zhèn)公共設(shè)施網(wǎng)絡(luò)向鄉(xiāng)村延伸，規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、社會(huì)救助等公共服務(wù)設(shè)施。加大資金投入，加大貧困村通瀝青（水泥）路、村莊內(nèi)道路硬化，完善農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)機(jī)制，全面提高農(nóng)村公路服務(wù)水平和抗災(zāi)能力，徹底改變貧困村（屯）在雨季等特殊條件下通而不達(dá)、通而不暢等問(wèn)題。全面解決片區(qū)內(nèi)貧困戶飲水問(wèn)題，進(jìn)一步提高農(nóng)村飲水安全保障。大力推進(jìn)片區(qū)農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)，加快貧困村互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)和4G等無(wú)線寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高貧困戶寬帶網(wǎng)絡(luò)使用率。

（五）以“組合式”為切入，深入推進(jìn)幫扶供需精準(zhǔn)對(duì)接

構(gòu)建專(zhuān)項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等多方力量、多種舉措有機(jī)結(jié)合、互為支撐的“三位一體”大扶貧格局，堅(jiān)持“精準(zhǔn)對(duì)接、按需定供、組織引領(lǐng)”的原則，聚焦扶貧對(duì)象訴求，改變片區(qū)單一扶貧模式導(dǎo)向，探索“特色基地（示范園區(qū)、特色村鎮(zhèn)）+扶貧龍頭企業(yè)+專(zhuān)業(yè)合作社+貧困戶”的“產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)椒鲐殹毙聶C(jī)制，實(shí)施“組合式”發(fā)展扶持模式，有效破解多維致貧因素。按照“政府—市場(chǎng)—社會(huì)組織—貧困人口”的邏輯發(fā)展結(jié)構(gòu)，探索構(gòu)建互動(dòng)激勵(lì)機(jī)制，關(guān)注扶貧行為供需對(duì)接與扶貧服務(wù)的市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)，建設(shè)扶貧信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，優(yōu)化協(xié)作機(jī)制、驅(qū)動(dòng)機(jī)制與發(fā)展保障機(jī)制，提高扶貧資源配置效率，打造扶貧公益品牌，增強(qiáng)貧困人口的扶貧資源獲得感。

(六）以“綠色化”為引領(lǐng)，深化貫通脫貧攻堅(jiān)全局

堅(jiān)持改善生態(tài)與搞好片區(qū)貧困群眾可持續(xù)脫貧生計(jì)相結(jié)合，實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)工程，積極推進(jìn)石漠化治理，將新一輪退耕還林工程向片區(qū)傾斜。建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度，加大對(duì)珠江—西江跨流域、跨省區(qū)橫向水資源補(bǔ)償試點(diǎn)，完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，支持百色探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行Х绞?。發(fā)展低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)，在工業(yè)化過(guò)程中注重環(huán)保低碳、產(chǎn)業(yè)耦合和可持續(xù)性，在信息化發(fā)展中更加科學(xué)、有效，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中更加注重以人為本、產(chǎn)城融合，在農(nóng)業(yè)發(fā)展中更加注重有機(jī)化、生態(tài)化。進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，探索開(kāi)展片區(qū)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，加快構(gòu)建片區(qū)人與自然和諧共生的新格局。

[1]中共中央，國(guó)務(wù)院.關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定[Z].2015.

[2]游俊，冷志明，丁建軍.中國(guó)連片特困區(qū)發(fā)展報(bào)告（2013）[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

[3]汪三貴.論中國(guó)的精準(zhǔn)扶貧[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2015（5）.

[4]黃承偉，覃志敏.論精準(zhǔn)扶貧與國(guó)家扶貧治理體系建構(gòu)[J].中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（1）.

[5]楊朝中.構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制[J].政策，2014（5）.

[6]鄧維杰.精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)、對(duì)策及路徑選擇[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014（6）.

[7]中國(guó)國(guó)際扶貧中心，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署駐華代表處.國(guó)際減貧與發(fā)展論壇集萃[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

[8]課題組.山西推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2015.

[9]韓斌.推進(jìn)集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧初析[J].學(xué)術(shù)探索，2015（6）.

[責(zé)任編輯：陳梅云]

劉東燕，廣西社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長(zhǎng)，副研究員，廣西南寧530022

F304.8

A

1004-4434(2016)11-0117-05

國(guó)家社科基金西部項(xiàng)目“滇桂黔石漠化片區(qū)生態(tài)移民的社會(huì)融入問(wèn)題研究”（12XMZ063）