◎葉繼紅（1.蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；2.江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇蘇州215200）

城中村治理：問題、困境與理路
——以城灣村為個案

◎葉繼紅1，2（1.蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；2.江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇蘇州215200）

城中村是當(dāng)今城市化過程中的一個普遍現(xiàn)象。城中村和城郊結(jié)合部作為一種特殊的社區(qū)類型，是城市社區(qū)的自然延伸和重要組成部分，城市社區(qū)治理不能離開該類社區(qū)。蘇州市姑蘇區(qū)葑門街道“城灣村”是一個典型的城中村。該城中村社會治安形勢嚴(yán)峻，環(huán)境衛(wèi)生問題突出，公共服務(wù)設(shè)施薄弱，亂搭亂建、亂堆亂放現(xiàn)象較多，流動人口與本地人口融合難，需要進(jìn)行有效的治理。但是對城灣村的治理又存在資金缺口大、政府積極性不高、政府部門以應(yīng)急管理代替長效管理、外來人口需求常態(tài)化等問題?；诖耍枰獙⒊侵写逯卫砀脑旒{入蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃，在考慮外來人口需求的同時，控制城中村流動人口無序流入，建立城中村治理的長效機(jī)制，促進(jìn)城中村兩大群體的社會融合。

城市化；城鄉(xiāng)一體化；城市社區(qū)；城中村治理；城灣村

一、引言

蘇州是長三角城市群當(dāng)中的一座重要城市，也是蘇南地區(qū)的重要城市之一。近年來，蘇州通過撤村并居（村改居）、推進(jìn)農(nóng)民集中居住的方式，積極推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化步伐。2014年，蘇州城鄉(xiāng)一體化建設(shè)上升為國家試點，凸顯了在城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的引領(lǐng)和示范作用。但與此同時，在蘇州城市化進(jìn)程中也產(chǎn)生了一些阻礙城市化發(fā)展的因素，例如“城中村”問題。一些位于城市郊區(qū)的村落已被納入城市范圍，其土地已被征用變?yōu)闊o地村，土地性質(zhì)由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，但還沒有撤村并居，在逐漸被城市包圍的過程中形成了一個個“都市里的村莊”，即“城中村”。作為介于農(nóng)村與城市之間的一種過渡形態(tài)，“城中村”由于位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，有時也稱“城鄉(xiāng)（郊）結(jié)合部社區(qū)”［1］、“過渡型社區(qū)”［2］。在國外，相關(guān)的概念主要有“城市邊緣區(qū)”（Urban Fringe）、“城市蔓延區(qū)”（The Area Of Urban Sprawl）、“城市村莊”（Urban Village）等稱謂。本文所指的城中村，特指被城市建成區(qū)用地包圍，沒有或僅有少量農(nóng)用地且沒有撤村并居的村落。

在國內(nèi)，學(xué)者較早地關(guān)注了廣州、北京等地的城中村問題，例如周大鳴［3］對廣州市的城中村研究發(fā)現(xiàn)，由于戶籍和土地管理制度的城鄉(xiāng)差異，導(dǎo)致無規(guī)劃、高密度的城郊村落難以融入城市之中，該類社區(qū)的城市化進(jìn)程緩慢，是城市綜合治理的關(guān)鍵地區(qū)。李培林［4］通過研究發(fā)現(xiàn)了廣州城中村“村落終結(jié)的艱難”問題，指出村落的終結(jié)最終要伴隨產(chǎn)權(quán)的重新界定和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重組。此外，馮曉英［5］注意到北京城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)存在的諸如設(shè)施簡陋、空間狹小、私搭亂建、生活環(huán)境惡化、出租房藏污納垢等“城市爛邊”問題。這些研究以及揭示的問題向我們展示了城中村問題的復(fù)雜性及其治理的必要性。城中村問題的出現(xiàn)既與現(xiàn)有的政策、體制有關(guān)，又與大量的外來流動人口在此聚居有關(guān)，是政治、經(jīng)濟(jì)、社會、人口等多種因素綜合作用的結(jié)果。隨后，一批學(xué)者從地理學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等不同的學(xué)科角度，探討了城中村的結(jié)構(gòu)類型、演變機(jī)理、存在問題、改造模式等方面內(nèi)容，城中村研究受到學(xué)術(shù)界的廣泛重視。

需要注意的是，在以往的研究中，學(xué)術(shù)界大多強(qiáng)調(diào)城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部產(chǎn)生的負(fù)面影響，事實上，城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部還能緩解外來人口城市住房供需矛盾，幫助城中村居民（包括本地村民和外來人口）實現(xiàn)城市化的軟著陸等功能［6］。因此，在城中村治理過程中，必須基于大量外來人口在此立足的事實，考慮外來人口的實際需求，發(fā)揮他們的參與作用。城中村和城郊結(jié)合部作為一種社區(qū)類型，是城市社區(qū)的自然延伸和重要組成部分，城市社區(qū)治理不能離開該類社區(qū)，需要選擇一些較為典型的城中村進(jìn)行細(xì)致調(diào)查。本研究以蘇州市姑蘇區(qū)葑門街道“城灣村”為個案，期望通過對這一個案的細(xì)致解剖，來展示蘇州城中村的現(xiàn)實場景、存在問題、治理困境及可能的治理對策。

二、蘇州“城灣村”：一個特殊的城中村社區(qū)

“城灣村”是蘇州市眾多城中村中的一個，它位于蘇州古城區(qū)的東南端。城灣村包括外城灣、里城灣、高田上和小橋巷等4個自然村，占地面積9萬平方米，建筑面積80 331平方米。2014年年底，城灣村戶籍?dāng)?shù)366戶，戶籍人口1 323人，外來租住人口約6 000人。4個自然村于2011年完成全部土地征用工作，屬于無地村。此前有一部分村民動遷進(jìn)入了現(xiàn)代花園安置小區(qū)，但仍有大部分村民還沒有搬遷，目前劃歸蘇州市姑蘇區(qū)葑門街道杏秀社區(qū)管理。概括起來，“城灣村”具有以下四個方面特征。

（一）人口特征

由于城灣村位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，物價和房租相對較低，加之交通便利，吸引大量的外來人口聚居，出現(xiàn)嚴(yán)重的人口倒掛現(xiàn)象，本地戶籍人口與外來人口比例為1∶4.5。租住在此的主要有兩部分人：一部分是在附近尤其是一路之隔的蘇州工業(yè)園區(qū)企業(yè)的“上班族”。這些人一般較為年輕，收入不高，暫住于此，一旦工資收入有所提高他們就會搬到條件更好的社區(qū)居??；另一部分是在村里主干道兩邊經(jīng)營的小商小販。他們經(jīng)營著各種店面，基本服務(wù)那些租住在村里的外來人口，這些流動人口常年租住在此。

（二）產(chǎn)業(yè)特征

城灣村土地已被全部征用，村民們基本轉(zhuǎn)向二三產(chǎn)業(yè)。在土地被征用之前，村里擁有的土地主要是村南邊至南環(huán)路幾十畝水田，當(dāng)時村民主要用來種植“水八仙”蔬菜。土地被征用后，村民們除了通過務(wù)工經(jīng)商獲取收入，還有很重要的一塊就是房租收入。在村口的張貼欄上，貼滿了出租房屋的小廣告，表明城灣村租房市場供需兩旺，房租收入成為當(dāng)?shù)鼐用窦彝ナ杖氲闹匾绞?。正是依賴外來人口提供的房租，本地人不必參與勞動過程與就業(yè)，就能依靠房租收入維持基本生活，儼然成為所謂的“農(nóng)民收租階級”［7］。

（三）體制特征

目前，城灣村在管理體制上實行了兩種混合管理體制，一部分拆遷安置村民進(jìn)入了集中安置區(qū)居住，實行了城市社區(qū)管理（如現(xiàn)代花園小區(qū)），而留在原地沒有拆遷的村民則依然保留村委會管理建制，在土地制度、戶籍管理制度等方面執(zhí)行的是農(nóng)村社區(qū)管理體制。因此，城灣村的管理體制較為特殊，兼有城市和農(nóng)村的雙重管理體制，或者說混合了城市和農(nóng)村的雙重管理體制，造成了城灣村“似城非城”“似鄉(xiāng)非鄉(xiāng)”“亦城亦鄉(xiāng)”的尷尬境地。不僅如此，由于歷史的原因，城灣村實際存在兩個鎮(zhèn)（街道）的雙重管理。在20世紀(jì)80年代修建蘇州市東環(huán)路時，城灣村曾被一分為二，造成了東環(huán)路以東的東城灣村歸蘇州工業(yè)園區(qū)婁葑鎮(zhèn)管轄（東城灣村早已撤村建居），東環(huán)路以西的西城灣村歸滄浪區(qū)（后改為姑蘇區(qū)）葑門街道管轄的分割管理。而西城灣村對葑門街道沒有歸屬感和認(rèn)同感，村民內(nèi)心仍感覺自己屬于工業(yè)園區(qū)，他們有困難時仍然找原村委會（已改居委會）解決，而婁葑鎮(zhèn)由于村級財力雄厚，仍會為西城灣村民解決一些實際問題?？傊菫炒宄青l(xiāng)二元的混合管理加上行政上的雙重管理，造就了一個異常獨特的城中村管理體制。

（四）社會特征

傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社區(qū)，是一個建立在血緣、地域基礎(chǔ)上的相對封閉的“熟人社會”，鄰里之間守望相助、相互信任。而城鄉(xiāng)結(jié)合部受城市文明的影響，地理空間開放，人員流動性大，居民結(jié)構(gòu)復(fù)雜，社區(qū)信任感下降，傳統(tǒng)的街坊鄰里關(guān)系在一定程度上出現(xiàn)淡化和遭到破壞。然而在城灣村，目前已形成了另外一種意義上的“城中村”。國內(nèi)一些學(xué)者在對北京“浙江村”“安徽村”“河南村”等的研究中，將這些城中村看作是對原有鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)的復(fù)制和移植，是一種融入城市的方式［8］［9］。城灣村也是一樣，目前外來人口在城灣已形成了一個“城中村熟人社會”。雖然這些流動人口來自不同的省份沒有形成以籍貫為基礎(chǔ)的“××村”，但租住在此的流動人口由于在小范圍內(nèi)長期居住、生活和互動，彼此已十分熟識，他們也會在生活、生意上互助和照應(yīng)，他們服務(wù)的對象也主要是流動人口自身，從而形成了一個小型的熟人社會，他們在很大程度上已經(jīng)形成對該村落生活的認(rèn)同感和歸屬感。

三、蘇州“城灣村”存在的問題

（一）社會治安形勢嚴(yán)峻

城中村由于地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，人口流動頻繁，社會閑散人員多，出租房屋較多，物業(yè)、保安等力量還不成熟，該地區(qū)往往成為違法犯罪分子作案的首選地，也成為治安防控鏈條上的薄弱環(huán)節(jié)。在實地走訪中，城灣村不少住戶反映這里的偷盜情況較為嚴(yán)重。由于城灣村外來人口集中，流動性強(qiáng)，加之缺乏物業(yè)管理和治安巡邏，夜晚弄堂內(nèi)又漆黑一片，村民丟失自行車、電動車的現(xiàn)象時有發(fā)生。被訪者張女士說：“晚上下班回來，車子（電瓶車）根本不敢停在門外，稍有疏忽車子就掉了。”另一位被訪者說：“感覺這里秩序太差，小偷挺多的，沒有物業(yè)，沒人管?！贝送?，城灣村還發(fā)生過持刀搶劫案件，江蘇新聞網(wǎng)曾報道：“（2013年）8月12日凌晨1點多，張某在葑門城灣村尾隨一女子，持刀搶劫一只黑色挎包，劫得一部手機(jī)及400余元現(xiàn)金?！保?0］所有這些表明城灣村治安狀況不容樂觀。

（二）環(huán)境衛(wèi)生問題突出

城中村的環(huán)境衛(wèi)生一直被人詬病，有人這樣形容城中村的環(huán)境：“村外現(xiàn)代化、村里臟亂差”“墻內(nèi)是歐洲，墻外是非洲”。城灣村的衛(wèi)生環(huán)境也不例外。城灣村的整體衛(wèi)生環(huán)境狀況較差，尤其是在夏天，走進(jìn)城灣村可以發(fā)現(xiàn)道路污水橫流，垃圾成堆，雜草叢生，蒼蠅蚊蟲亂飛，距離很遠(yuǎn)就能聞到陣陣臭味。就城灣村的環(huán)境，名城蘇州網(wǎng)曾這樣報道：“河道堆滿了垃圾無人清理，公廁附近臭氣熏天，根本沒處下腳，周圍污穢不堪……去年（2013年），城灣村前的小河還能流動，河水沒有大范圍污染。但自從西面建了小區(qū)（‘冠南苑’），這條小河徹底成了一條斷頭浜。在河面上，居民的生活垃圾隨處可見，曾經(jīng)清澈干凈的小河，淪為一條臭氣熏天的‘黃河’?！保?1］由此，城灣村的環(huán)境衛(wèi)生可見一斑。而與之一墻之隔的“冠南苑”商品房小區(qū)則較為現(xiàn)代，環(huán)境衛(wèi)生條件較好；與之相比，城灣村倒像個臟亂差的貧民窟，從而形成了鮮明的對比。

（三）公共服務(wù)設(shè)施薄弱

相對于城市社區(qū)較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施而言，城中村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施一般都比較差。城灣村也是一樣，村內(nèi)唯一的主干道也是坑洼不平，路面斑駁；村內(nèi)巷道狹窄、蜿蜒曲折，路面缺少硬化，機(jī)動車、消防車無法進(jìn)入。此外，城灣村沒有污水雨水管網(wǎng)，致使村民產(chǎn)生的生活污水直接排放，村內(nèi)到處流淌著生活污水。遇到汛期，又容易產(chǎn)生洪澇災(zāi)害。在基本公共服務(wù)設(shè)施方面，城灣村除了建有公共廁所，像菜市場、健身設(shè)施/廣場、社區(qū)活動中心、社區(qū)圖書室、警務(wù)室、衛(wèi)生服務(wù)站等設(shè)施都沒有配備。雖然目前城灣村劃歸為村西面現(xiàn)代花園內(nèi)的杏秀社區(qū)，使村民們有機(jī)會接受城市社區(qū)的公共資源和服務(wù)，但村民對新的社區(qū)居委會沒有認(rèn)同感，也很少去杏秀社區(qū)活動。

（四）亂搭亂建、亂堆亂放現(xiàn)象較多

在城灣村，存在一些亂搭亂建現(xiàn)象，例如，在馬路邊上搭建簡易木房做門面房，在房屋的后面搭建鐵皮房放置雜物，在房屋前面搭簡易棚放置臺球桌，一些沿河村民私自搭建棚架、柵欄等。此外，在城灣村的馬路邊被隨意堆放了一些木板等建筑廢料，常年無人清理。這些亂搭亂建的違章建筑和亂堆亂放的雜物，占用了公共通道，影響視覺美觀，使得本來就顯擁擠和無序的城中村更加密集擁擠和雜亂無章。不僅如此，違章建筑和垃圾廢料還存在較大的安全隱患。夏天溫度較高，用電負(fù)荷加大，一些線路老化，極易引起火災(zāi)。而一旦發(fā)生火災(zāi)，城灣村狹窄的通道和弄堂，令消防車很難及時進(jìn)入施救。

（五）流動人口與本地人口融合困難

城中村的人口主要由本地村民、外來流動人口兩大群體組成。雖然外來流動人口通過租住在城灣村，在空間上實現(xiàn)了與本地人的共同生活，但兩大群體之間存在一定的社會距離，融合較為困難，主要因為本地人對外來人口的社會排斥。之所以如此，是因為一方面外來人口的流入客觀上造成了對本地勞動力的擠壓，奪去了一部分本地人的“飯碗”，使本地人對他們充滿了敵意；另一方面，大量外來人口租住在此又造成了社區(qū)治安環(huán)境變差，與本地人的摩擦和矛盾不斷增多，因而造成了本地人對他們的不滿和歧視。但同時，本地人又離不開外地人租房而獲得的可觀的收益，因而本地人有著復(fù)雜而又矛盾的心理。

四、蘇州“城灣村”治理困境

（一）城灣村拆遷改造所需資金較高與村集體經(jīng)濟(jì)能力有限之間的矛盾

城中村改造或拆遷異地重建需要大量的資金投入，這也許是解釋城灣村當(dāng)年只有部分村民拆遷的最主要原因。根據(jù)張友庭等人［12］對上海城中村改造的研究，目前郊區(qū)采用“三級政府、三級管理”的體制，“城中村”改造的責(zé)任主體在鎮(zhèn)級政府。隨著城市住房價格居高不下，“城中村”整體改造成本逐年增加，目前每戶農(nóng)民宅基地動遷的平均成本（安置、過渡、補(bǔ)償）已達(dá)300萬—500萬元。如果加上基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境整治的投入會更高。

當(dāng)然與上海相比，蘇州的房價要低得多，如果按照2013年1月的平均房價計算口徑，蘇州房價只有上海的43.7%（12 098萬元/27 655萬元），蘇州農(nóng)戶拆遷的各項補(bǔ)償也要達(dá)到131萬—219萬元左右，目前城灣村現(xiàn)有366戶就需要至少4.8億元的拆遷補(bǔ)償費，這還沒考慮每年房價的增長因素，以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投入。此外，還要考慮沿街破墻開店住戶要求提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實。因此，城灣村改造或拆遷需要巨大的資金投入。而目前城灣村已取消了村委會建制，劃歸為葑門街道杏秀社區(qū)，也就沒有了集體經(jīng)濟(jì)來源，因而街道政府的資金投入壓力更大。可以預(yù)計，隨著時間的推移，未來拆遷的成本會進(jìn)一步加劇，而越是往后拖延將來付出的拆遷成本就越高。

（二）城灣村民期盼拆遷改造與政府部門的積極性不高之間的矛盾

在城灣村調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村民們談?wù)撟疃嗟脑掝}之一就是城灣村要不要拆遷，何時拆遷？村民們最大的愿望就是通過整體搬遷來改善目前的居住環(huán)境狀況。尤其是在炎熱的夏天，糟糕的衛(wèi)生環(huán)境使他們的生活備受煎熬時，他們要求改造和拆遷的愿望就愈加強(qiáng)烈。一些村民自發(fā)通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖（蘇州市政府網(wǎng)站、市住建局網(wǎng)站、蘇州寒山聞鐘論壇）、電視提問（“對話蘇州”電視欄目）等渠道反映他們的呼聲和訴求，但效果不佳，多年來問題一直未能得到解決，改造或拆遷的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出他們的預(yù)期和想象。

從相關(guān)部門的回復(fù)來看，雖然政府部門也在籌劃、部署和協(xié)調(diào)，但城灣村村民對政府的工作并不滿意。歸結(jié)起來，主要有以下四點：一是工作進(jìn)展緩慢，行政效率低下。從政府部門的回復(fù)用詞來看，主要有“收集相關(guān)資料”“調(diào)查核準(zhǔn)”“辦理相關(guān)批文”“待市政府批復(fù)后立即啟動”①參見寒山聞鐘網(wǎng)站、蘇州市政府網(wǎng)站、蘇州市住建局網(wǎng)站，相關(guān)標(biāo)題分別為“城灣村到底在不在2014年城中村改造范圍呢”“蘇州市滄浪區(qū)城灣村拆遷”“滄浪區(qū)楊枝塘路城灣村何時拆”“蘇州城灣村何時拆遷”等。等。但到目前為止，仍然沒有多大進(jìn)展。二是承諾不能兌現(xiàn)，公信力缺失。相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在“對話蘇州”電視欄目中公開承諾：“最晚將于明年（指2012年），徹底改造城灣村”［13］，但四年多過去了沒有絲毫改造跡象。三是朝令夕改，計劃一變再變。城灣村的改造經(jīng)歷了“列入改造計劃”（2011年）—“不在改造計劃”（2013年）—“拆遷已經(jīng)停止”（2014年）—“列入整治計劃，待市政府批復(fù)”（2015年）的變遷②參見蘇州市政府網(wǎng)站、蘇州市住建局網(wǎng)站，相關(guān)標(biāo)題分別為“滄浪區(qū)楊枝塘路城灣村何時拆”“蘇州城灣村是否列入2013年37個城中村（無地隊）改造范圍內(nèi)”“蘇州市滄浪區(qū)城灣村拆遷”等。，截至目前沒有絲毫整治跡象。四是工作被動，信息不暢。關(guān)于城灣村是否拆遷的問題，每次都是村民提出疑問，政府部門才被迫應(yīng)答，工作缺乏主動性，缺乏與村民的主動溝通，信息溝通機(jī)制不順暢。五是政出多門，相互推諉。相關(guān)部門掌握著不同的信息，才有了“你也可以向姑蘇區(qū)住建局征收部門了解”［14］的說法。城中村拆遷或改造涉及的部門多，就會出現(xiàn)信息的壟斷和工作的推諉。

結(jié)果只能讓村民們無休止地等待、盼望、忍耐直至失望和憤怒，以至于有村民發(fā)出“到底是什么原因使這個神奇的村莊既無人管理，垃圾橫飛，拆又拆不掉呢”［15］的驚嘆和無奈，反映出政府部門對城灣村改造工作的不重視、不積極、不作為。分析其中的原因，大致有以下四點：一是資金因素。整體改造或拆遷需要大量的資金投入，還要確定各級政府部門需要分?jǐn)偟谋壤送?，資金的籌集需要一定的時間。二是組織協(xié)調(diào)因素。改造或拆遷是一項浩大的系統(tǒng)工程，涉及國土、規(guī)劃、城建、人社等政府多個部門，需要各部門之間的密切配合、緊密協(xié)作與共同行動，要做到這一點在客觀上存在一定的協(xié)調(diào)難度；此外，相關(guān)方案的編制需要審核、論證、報批，也需要一定的時間。三是決策方案因素。從已有的城中村治理實踐來看，對于城中村要么是整體搬遷（拔點和異地重建），要么是就地整治（一般是改造基礎(chǔ)設(shè)施、整治環(huán)境衛(wèi)生）。從二者的資金投入來看，顯然后者所需資金要少得多，更易于操作，但這并非治本之策。因為不少老房子都已年久失修、需要翻新，而原有宅基地面積過小，前后樓間距過窄，如果若干年后又要整體拆遷就會造成先期投入的巨大浪費。因此，到底是拆遷還是整治，議而不決，久拖不決。四是技術(shù)操作因素。在實際籌劃和操作時發(fā)現(xiàn)一些技術(shù)難題，如“合法面積的認(rèn)定”困難等。從筆者對葑門街道調(diào)研得到的資料顯示，“城灣地塊最早的于20世紀(jì)80年代已撤隊，因東環(huán)路建設(shè)后又被劃分為兩個行政村，導(dǎo)致絕大部分居民提供的建房批復(fù)和宅基地證不全，且大多為復(fù)印件。一旦啟動征收，關(guān)于面積認(rèn)定的問題將大范圍爆發(fā)”。但是，這一理由似乎有點牽強(qiáng)，難道就因為證件材料不全就久拖不治？此外，“大范圍爆發(fā)”也僅僅是一種假想。

（三）政府部門對城灣村進(jìn)行的應(yīng)急治理與城灣村長效治理要求之間的矛盾

從政府部門對城灣村的治理來看，基本上是反映的問題引起關(guān)注或是遇到突發(fā)事件后必須解決而進(jìn)行的應(yīng)急管理。有兩個案例可以說明。一是“城灣村濁臭小河浜被清理，周邊居民拍手稱快”［16］，二是“葑門街道多方協(xié)調(diào)解決城灣村斷頭河積水難題”［17］。不難看出，地方政府部門（市、區(qū)、街道）對于城灣村的治理仍然采用應(yīng)急式的、滅火式的治理方式。在本質(zhì)上，這種治理行動是在迫于外部輿論壓力或擔(dān)心突發(fā)事件造成群眾生命財產(chǎn)損失而遭問責(zé)的情況下的一種被動之舉?？梢约僭O(shè)，如果沒有新聞報道城灣村小河浜污穢問題就不會有對小河浜的清理，如果沒有突降暴雨所造成的險情就不會有對城灣斷頭河的整治。雖然這種聯(lián)合行動能夠在短時間內(nèi)取得好的效果，但是其可持續(xù)性值得懷疑。也就是說，這次對小河浜的清理不能保證是否以及何時會有對小河浜的下一次清理，同樣，這次對斷頭河的整治也不能保證是否以及何時會有對斷頭河的下一次整治。因為像河道垃圾污染是周期性的，必須定期治理，應(yīng)急式治理治標(biāo)不治標(biāo)，并不能從根本上解決問題，這種做法也不符合目前城灣村的實際，對于政府部門來說，需要有長效之舉，建立長效的治理機(jī)制。

（四）城灣村公共設(shè)施改善與流動人口對公共資源需求之間的矛盾

目前，城灣村流動人口達(dá)到6 000余人，本地人口只有1 323人，外地人口和本地人口嚴(yán)重倒掛，外來人口對城灣村的資源與環(huán)境形成了巨大的壓力，使得城灣村的資源與環(huán)境超負(fù)荷運行。假設(shè)通過整體改造或拆遷使城灣村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施大大改善，但也同樣存在外來人口聚集和占用本地資源的問題，能否滿足外來人口的需求仍然是城市政府面臨的一大挑戰(zhàn)?？梢灶A(yù)見，城灣村將來改造之后，隨著居住環(huán)境和條件的進(jìn)一步改善，如果拆遷戶有多余房屋可供出租的話，仍然會吸引眾多的流動人口來此租住。事實上也是如此，在蘇州某拆遷安置小區(qū)的調(diào)研中，一位社區(qū)負(fù)責(zé)人這樣說道：“這里動遷過來的住戶百分之八九十都有出租，一般五口之家都拿三套房子，四口以下人家拿兩套，可以住一套出租一套?！币虼?，毫無疑問，城灣村將來是否改造或拆遷，都會是蘇州外來人口的聚集地之一。

五、蘇州“城中村”治理路徑

（一）將城中村治理改造納入蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃，運用城市社區(qū)建設(shè)的理念改造城中村

目前城灣村出現(xiàn)的環(huán)境臟亂差、公共服務(wù)不完善等一系列問題凸顯出加強(qiáng)城中村治理改造的必要性和緊迫性。蘇州市正在積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化，《蘇州市新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014—2020）》強(qiáng)調(diào)指出，“要大力推進(jìn)棚戶區(qū)、城中村和老新村改造，全面改善人居環(huán)境”。在多年的實踐中，蘇州市創(chuàng)造性地實施了以農(nóng)民集中居住為核心的農(nóng)村“三集中”（即“農(nóng)民居住向鎮(zhèn)區(qū)集中”“工業(yè)向園區(qū)集中”“農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中”）政策。所謂農(nóng)民集中居住，就是通過對城鎮(zhèn)周邊自然村進(jìn)行撤并的方式，引導(dǎo)農(nóng)民集中入住新型農(nóng)村社區(qū)。農(nóng)民集中居住區(qū)在建設(shè)之初，按照城市居住小區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求，在房屋結(jié)構(gòu)、道路交通、通信設(shè)施、供水排水、垃圾處理等方面進(jìn)行了整體規(guī)劃和統(tǒng)一建設(shè)。居住區(qū)不但基礎(chǔ)設(shè)施配備齊全，而且教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)網(wǎng)點等公共服務(wù)設(shè)施也應(yīng)有盡有，從而形成了高起點、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量和現(xiàn)代化的居住小區(qū)，讓農(nóng)民享受與市民同等的居住條件和公共服務(wù)，從而推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

因此，要從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度出發(fā)，以推進(jìn)農(nóng)民集中居住為契機(jī)，以撤村并居為手段，將城灣村納入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃，盡快實施整體拆遷。當(dāng)務(wù)之急要加緊對蘇州城中村的摸底、統(tǒng)計和調(diào)查工作，力爭獲取蘇州城中村的第一手?jǐn)?shù)據(jù)，建立蘇州城中村數(shù)據(jù)庫。同時將包括城灣村在內(nèi)的所有城中村按照近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)以及改造的輕重緩急，進(jìn)行通盤考慮和整體規(guī)劃，并能夠與蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展“十三五”規(guī)劃相銜接。此外，在改造的過程中要適當(dāng)考慮和滿足外來人口的現(xiàn)實需求，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)要將外來常住人口考慮在內(nèi)。

（二）控制“城中村”外來人口無序流入，緩解城中村人口壓力

近年來，蘇州市外來流動人口數(shù)量一直處于高位，統(tǒng)計顯示，除了2013年稍有下降，一直保持增長態(tài)勢。截至2014年年底，外來人口總量達(dá)到698.9萬人，比上年增長6.89%。這些流動人口主要集中在包括城灣村在內(nèi)的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，從而給本來就較為薄弱的城郊公共服務(wù)資源和社會管理帶來極大的壓力。因此，需要反思現(xiàn)有流動人口治理模式，想辦法控制城中村外來人口規(guī)模，謹(jǐn)防因外來人口的無序流入而導(dǎo)致的人口過度膨脹和對資源的過度消耗。倘若找不到控制蘇州外來流動人口增長和無序流入的有效途徑，“城中村”治理將始終處于被動狀態(tài)。

在實踐中，一些地區(qū)實施“以業(yè)控人”（以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級引導(dǎo)人口規(guī)模結(jié)構(gòu)優(yōu)化）的治理模式為我們提供了可能的解決辦法。當(dāng)前，蘇州市正在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，即通過技術(shù)改造促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)含量和產(chǎn)品附加值的提升，來倒逼勞動者轉(zhuǎn)型升級，提高職業(yè)技能。盡管全市勞動密集型企業(yè)的數(shù)量在減少，但外來人口的總體規(guī)模仍在不斷增加，因此，需要以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為契機(jī)通過淘汰城鄉(xiāng)結(jié)合部低端服務(wù)業(yè)，規(guī)范非正規(guī)就業(yè)市場，拆除城鄉(xiāng)結(jié)合部違章建筑，適當(dāng)提高生活成本，以此來達(dá)到減少低端流動人口過多聚集的目的，緩解城中村人口壓力?！耙詷I(yè)控人”既是一種技術(shù)和產(chǎn)業(yè)控制手段，也體現(xiàn)了分類管理的思想，即讓有能力在城市生存的外來人口留下來，享受一定的市民待遇，從而形成了無形的“門檻”和過濾機(jī)制。

（三）將他治與自治相結(jié)合，建立城中村治理的長效機(jī)制

需要從政府行政推動與城中村居民自治兩方面進(jìn)行思考，具體要做好以下三個方面的工作。

1.充分重視城中村的治理工作。從各地治理城中村的實踐來看，政府部門一直扮演著重要角色。如果能夠?qū)⒊侵写逭w拆遷是最理想的結(jié)果，但是從目前的形勢分析來看，限于各種條件，城灣村在短時間（一兩年）內(nèi)不會被拆遷，也就是說，城中村作為一種特殊的社區(qū)樣態(tài)還會持續(xù)下去。未來隨著城市化“攤大餅”式的擴(kuò)張，還會有越來越多的遠(yuǎn)郊農(nóng)村變?yōu)榻嫁r(nóng)村，會有越來越多的村莊變成“城中村”而進(jìn)入政府改造的“視域”，因此，城中村改造只有起點沒有終點。城中村改造既是政府的形象工程，更是一項民生實事工程。就城灣村來說，不管出于何種因素（資金、組織協(xié)調(diào)、決策方案或技術(shù)操作因素等），政府部門（市、區(qū)、街道）都需要直面城灣村的實際，想村民之所想，急村民之所急，盡早拿出切實可行的治理和改造方案，因為越是往后拖延拆遷成本就越高，村民忍受糟糕環(huán)境的時間就越長；必要時可以邀請城灣村村民代表參與改造決策，盡快確定城中村改造的具體時間表，并及時向社會公布，接受監(jiān)督，兌現(xiàn)公開承諾，樹立執(zhí)政公信力；如果沒有納入整治規(guī)劃就要向村民詳細(xì)地說明緣由，以取得村民的理解和支持。

2.加強(qiáng)對城中村的綜合治理。城中村社會管理和綜合治理是一項系統(tǒng)性的工作，也是常態(tài)化的工作，需要加強(qiáng)公安、衛(wèi)生、城管、工商等部門的常態(tài)化執(zhí)法，將城灣村治理納入法治化軌道，而不僅僅是針對城中村的突擊行動、專項行動或應(yīng)急行動。在社會治安治理方面，要加強(qiáng)城灣村治安防范力量，建立專職治安巡邏隊伍，建立治安崗?fù)?，加裝視頻探頭，安排值班巡防隊員定點值守。在環(huán)境治理方面，要對城中村亂設(shè)攤點及占道經(jīng)營進(jìn)行整治，對相關(guān)人員進(jìn)行勸導(dǎo)教育，對堆放在道路兩側(cè)、墻角的廢舊木料和垃圾進(jìn)行清除，清理衛(wèi)生死角，拆除城中村違章建筑，拆除危墻，要求出租屋房主簽訂治安、消防、衛(wèi)生等責(zé)任書，力爭呈現(xiàn)一個干凈、整潔、安全、有序的全新的城中村形象。

3.加強(qiáng)城中村村民的自我治理。城中村治理既要強(qiáng)調(diào)政府的組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，也要強(qiáng)化社區(qū)居民的自治功能，依靠社區(qū)內(nèi)部的組織和力量，因為從根本上講“民眾就是社區(qū)的所有者和主人，他們承擔(dān)著社區(qū)治理的責(zé)任”［18］。需要整合城灣村現(xiàn)有的資源，動員、發(fā)動城灣村村民，尤其是黨員和團(tuán)員，組建各種志愿者組織，如鄰里互助小組、環(huán)境保護(hù)小組、治安巡邏小組、普法宣傳小組等，開展各種志愿服務(wù)活動。小組的成員除了本地居民還要吸收一些有志于志愿服務(wù)的外來人口。通過這些小組在城灣村經(jīng)常性地開展志愿服務(wù)，讓城灣村村民學(xué)會自我管理和自我服務(wù)，也能喚起村民關(guān)心、愛護(hù)自己家園的意識。而在城灣村，尤其值得一提的是：一些外來務(wù)工婦女主動組成了計劃生育義務(wù)宣傳小組，幫助村委會采集流動婦女信息，義務(wù)宣傳計劃生育政策，搭建了流動人口與村委會溝通聯(lián)系的橋梁，效果很好［19］。

（四）發(fā)展和壯大城中村集體經(jīng)濟(jì)實力，減輕政府改造城中村的資金投入壓力

由于城中村改造需要巨大的資金投入，既要依靠政府財政撥款，又要依靠村級經(jīng)濟(jì)，而在政府財力有限的情況下就需要大力發(fā)展村級經(jīng)濟(jì)。城灣村遲遲得不到改造的一個重要原因就是政府需要投入的資金不足。而與東環(huán)路一路之隔的東城灣由于所屬的工業(yè)園區(qū)婁葑鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實力雄厚而早早完成拆遷改造。因此，相關(guān)部門可以利用城灣村的地理優(yōu)勢，將舊廠房利用起來，組織村民搞項目開發(fā)、辦企業(yè)、辦市場，壯大集體經(jīng)濟(jì)實力。這樣做，一方面能夠增加村民的就業(yè)崗位和分紅收入，改善村民的生活；另一方面，能夠為即將到來的整體拆遷積累資金，從而減輕政府改造城中村的資金投入壓力。

（五）積極創(chuàng)造條件，促進(jìn)城中村兩大群體的社會融合

針對城灣村外來人口與本地人口融合難的問題，需要建立有效的群體融合機(jī)制。首先，通過宣傳教育改變本地人不正確的認(rèn)知。一方面，政府部門和城中村管理部門要通過報紙、電視、宣傳欄等多種渠道積極宣傳外來人口（農(nóng)民工）所做的貢獻(xiàn)，讓本地人知道蘇州市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開這些外來農(nóng)民工所做的貢獻(xiàn)，以培養(yǎng)本地人對農(nóng)民工的好感，爭取在心理上能夠接納外來農(nóng)民工，主動與他們交流和溝通，友好對待他們。另一方面，本地人應(yīng)該培養(yǎng)市場經(jīng)濟(jì)條件下的競爭意識，增強(qiáng)自身的競爭能力，而不是一味抱怨外來人口搶了他們的飯碗。其次，通過公共活動增加相互溝通和了解。城中村管理部門要創(chuàng)造兩大群體接觸的機(jī)會和條件，如開展社區(qū)公共活動應(yīng)將外來人口納入其中，社區(qū)志愿者組織和活動要鼓勵和吸引外來人口的參加。“公民參與的網(wǎng)絡(luò)孕育了一般性交流的牢固準(zhǔn)則，促進(jìn)了社會信任的產(chǎn)生”［20］。毫無疑問，參與社區(qū)活動能夠促進(jìn)兩大群體之間的溝通，增加彼此間的信任，化解彼此之間的隔膜、冷漠，消除誤會，使本地人和外來人口之間形成和諧融洽的關(guān)系，從而提高城中村成員的關(guān)聯(lián)度和整合度。

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［16］城灣村濁臭小河浜被清理周邊居民拍手稱快［EB/OL］.（2013-07-06）［2016-02-20］.http://news.2500sz.com/news/szxw/2013-7/6_2059356.shtml.

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（責(zé)任編輯：溫美榮）

F291.1

A

1005-460X（2016）03-0069-06

2016-03-12

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“創(chuàng)新社會治理體制與社會和諧穩(wěn)定長效機(jī)制研究”（14JZD029）；國家社會科學(xué)基金項目“新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)轉(zhuǎn)型與社區(qū)治理研究”（15BSH071）；江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)重大項目“江蘇推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制研究”（2014ZDAXM007）

葉繼紅（1969—），男，安徽合肥人，博士，教授，博士研究生導(dǎo)師；教授，從事農(nóng)村社會學(xué)與社區(qū)治理研究。