◎王 棟 （重慶三峽學(xué)院馬克思主義學(xué)院，重慶404020）

政社分開：善制與善治的雙重進路

◎王 棟 （重慶三峽學(xué)院馬克思主義學(xué)院，重慶404020）

基于中國本土背景來分析我國政社關(guān)系演變歷程，已經(jīng)成為國內(nèi)學(xué)者的基本共識。但是研究的范疇不應(yīng)僅限于當前問題的突破和實驗的創(chuàng)新，更應(yīng)該從歷史宏觀背景中，挖掘政社關(guān)系演變的基本規(guī)律和規(guī)范要素。政社分開的“善制進路”即是在體制變革的微觀具體制度演變考察中探尋政社分開的層層遞進之路；“善治進路”則是基于問題意識上的反思進取，從相關(guān)政策沿革及社團發(fā)展演變規(guī)律中總結(jié)改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，以治理轉(zhuǎn)型的理論意識倒逼政社分開的事實路徑。二者以內(nèi)外雙重進路共同影響和推動政社分開的順利實現(xiàn)，從而構(gòu)建一條“政府之用”向“本體（社團）之律”再到“客體（體制要素）之通”，最后到“目的（善治）之本歸”的求真問路。

政社關(guān)系；政社分開；治理轉(zhuǎn)型；體制變革；善制與善治

“善制”是指良好、科學(xué)的，適于社會發(fā)展的制度體系，是系統(tǒng)的、可循環(huán)的、有機聯(lián)系的制度生命體，它尤其強調(diào)外在與內(nèi)在多元要素和環(huán)境條件的綜合運行機制，“體制”是這一范疇的最好闡釋；“善治”則是實現(xiàn)社會主體間合作互助、民主協(xié)商、共同治理的圖景?！吧浦巍币呀?jīng)成為國家現(xiàn)代化進程的必由之路。然而，我們在充分利用治理轉(zhuǎn)型所給予治理帶來現(xiàn)代化理念與方法的同時，還應(yīng)科學(xué)認識轉(zhuǎn)型的本體規(guī)律，正確把握轉(zhuǎn)型的路線技術(shù)，深刻挖掘治理轉(zhuǎn)型本身所能闡發(fā)出的內(nèi)生動力，以及由此而衍生出的外向型積極力量。同時我們還應(yīng)認識到“善制”對于國家的重要性，以積極的姿態(tài)去推動體制發(fā)展以應(yīng)對治理轉(zhuǎn)型所闡發(fā)出的倒逼作用影響，使二者形成一種相互因果動力的互動體系，即我們應(yīng)以自信的理念觸動體制的改變，并以科學(xué)的戰(zhàn)略路徑實現(xiàn)體制發(fā)展的“軟著陸”。

基于以上“體制變革與治理轉(zhuǎn)型”以達到“善制與善治”的雙重演變路徑，研究最后落腳點是分析我國政社分開的歷程與進路，通過以上二者的互動來挖掘政社分開的基本原動力和過程中的推動力，從而創(chuàng)新政社分開的本體內(nèi)動力，建立政社分開、治理轉(zhuǎn)型及體制改革間的雙向激勵機制，從而促進政社互動合作圖景的真正實現(xiàn)。

一、政社分開與政府管理：經(jīng)濟體制改革的最初萌動

從“國家主義向法團主義”到“國家主義→國家法團主義→社會法團主義→市民社會”再到“絕對主導(dǎo)官方控制的國家合作主義體制→相對主導(dǎo)官民合作的國家合作主義體制→平等合作民間自治的社會合作主義體制”研究的不斷深入細化。可以看出，在國家與社會（公民社會）關(guān)系的研究上，都沒有離開基于西方國家政社關(guān)系的演變規(guī)律范疇。張?。?009）指出西方公民社會經(jīng)歷了三個不同發(fā)展階段，具體體現(xiàn)為“三次大的分離”：第一次是公民社會同野蠻社會的分離，以城市文明出現(xiàn)為標志，完成于古希臘羅馬時代；第二次是公民社會同政治國家的分離，以代議制政治的形成為標志，完成于17、18世紀；第三次是公民社會同經(jīng)濟社會的分離，當代西方社會正試圖完成這一過程?；谶@一過程的認識，我國學(xué)者認為中國也必須經(jīng)歷這三個階段，當前中國正處于第二個階段。①較早利用西方“國家與社會”研究范式分析中國政社關(guān)系問題的成果有：顧昕：《公民社會發(fā)展的法團主義之道——能促型國家與國家和社會的相互增權(quán)》，《浙江學(xué)刊》，2004年第6期；康曉光：《權(quán)力的轉(zhuǎn)移——轉(zhuǎn)型時期中國權(quán)力格局的變遷》，浙江人民出版社1999年版；張?。骸豆裆鐣焊拍畹恼Z言分析及解釋框架》，《文史哲》，2009年第3期。

而有的學(xué)者對以上思路質(zhì)疑，黃宗智（1994）認為國家與社會的二者對立是早期現(xiàn)代化西方經(jīng)歷中抽象出來的理想概念，并不適合中國。楊念群（1995）將西方及國內(nèi)學(xué)者關(guān)于中國政社關(guān)系的論述進行了綜合分析，指出這是當前中國公民社會研究者所面臨的無法解決的兩難困境：一方面他們期望運用一套合理的“市民社會”概念所綜合演繹出來的態(tài)度、價值和制度去解析中國社會的本土結(jié)構(gòu)；另一方面，他們又不希望使地方普適為一條全球“常規(guī)”的道路，或者使中國歷史變?yōu)槲鞣叫螒B(tài)的機械投影，更為謹慎地辨析中西語境的差異是把研究導(dǎo)向深入的關(guān)鍵。劉安（2009）也認為中國歷史文化復(fù)雜性無法對應(yīng)西方歷史文化與政治的獨特性，二者不能在同一話語空間內(nèi)對話。①對于西方研究范式的質(zhì)疑，大多先始于香港學(xué)術(shù)界，如黃宗智：《中國研究的規(guī)范認識危機》，牛津大學(xué)出版社1994年版；楊念群：《近代中國研究中的“市民社會”——方法及限度》，《二十一世紀》，1995年第12期；劉安：《市民社會·法團主義——海外中國學(xué)關(guān)于改革后中國國家與社會關(guān)系研究述評》，《文史哲》，2009年第5期。

對于以上問題的質(zhì)疑，倒逼中國學(xué)者對中國政社關(guān)系進行重新審視。

一是從歷史中分析中國獨特文化與政社關(guān)系演變規(guī)律。秦暉（1999）指出中國大共同體本位是區(qū)別于西方小共同體本位的傳統(tǒng)政治文化結(jié)構(gòu)。許紀霖（2003）以“中國公共領(lǐng)域的本土傳統(tǒng)”為命題，分析了儒家思想對中國社會影響，從而異于西方的公共領(lǐng)域建構(gòu)之路。更多學(xué)者分析近代歷史中的中國實際。朱英（2006）回顧了近代中國“社會與國家”關(guān)系歷史，指出應(yīng)避免“西方中心論”，近代中國存在與西方市民社會理論所強調(diào)的社會與國家“對抗”所不同的另一種互動關(guān)系模式及影響。②大陸學(xué)者對于西方研究范式的反思主要是歷史研究領(lǐng)域，如秦暉：《從大共同體本位到公民社會——傳統(tǒng)中國及其現(xiàn)代化再認識》，《問題與主義》，長春出版社，1999年版；朱英：《近代中國的“社會與國家”：研究回顧與思考》，《江蘇社會科學(xué)》，2006年第4期；許繼霖：《近代中國的公共領(lǐng)域：形態(tài)、功能與自我理解——以上海為例》，《史林》，2003年第2期。

對某一個案例的解剖分析，豐富了這一理論的佐證資料。許紀霖（2003）以上海為例，指出上海的公共領(lǐng)域形成與市民社會無涉，而是與民族國家建構(gòu)以及社會變革及政治主導(dǎo)有關(guān)，威脅中國公共領(lǐng)域發(fā)展的，已不同于西方的權(quán)力與金錢的軟性滲透，而是中國近代黨派斗爭的侵蝕，因而許紀霖進一步指出中國的經(jīng)驗不是對西方國家的簡單重復(fù)和模仿，它有其自身的獨特性，所謂中國“市民社會”是在強烈的儒家文化與政治意識中發(fā)展起來，缺少基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟和資本權(quán)力影響。柳颯（2012）對清末自由權(quán)樣態(tài)進行了分析，指出清末結(jié)社等自由權(quán)是基于民族危機和政治斗爭背景下形成，具有強烈的政治利益傾向，缺乏基于人身的終極關(guān)懷，缺乏立憲主義精神。更有學(xué)者深入蘇州“市民公社”、成都和江南地帶茶館、近代“公園”等我國特有的市民社會生活場景來研究政社關(guān)系演變的特有軌跡。③本文案例的文獻請參見：柳颯：《清末自由權(quán)樣態(tài)分析》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報》，2012年第4期；李明：《蘇州市民公社的衍變及現(xiàn)代意義》，《史林》，2003年第1期；朱小田：《近代江南茶館與鄉(xiāng)村社會運作》，《社會學(xué)研究》，1997年第5期；劉風云：《清代的茶館及其社會化的空間》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2002年第2期；熊月之：《晚清上海私園開放與公共空間的拓展》，《學(xué)術(shù)月刊》，1998年第8期；李德英：《城市公共空間與城市社會生活：以近代城市公園為例》，《城市史研究》（2000年第10輯），天津社會科學(xué)院出版社；戴海斌：《中央公園與民初北京社會》，《北京社會科學(xué)》，2005年第2期。

二是當代中國政治結(jié)構(gòu)對社會組織影響分析。基于對中國傳統(tǒng)和近代歷史的具體分析，學(xué)者們對中國是否有真正的“市民社會”而動搖了信心。由于市民社會概念強調(diào)的是獨立于國家的社會領(lǐng)域，而中國一直未出現(xiàn)這一全新事物。因此，一些研究者放棄了“市民社會概念”，轉(zhuǎn)而運用“準市民社會”或“法團主義”分析中國的政社關(guān)系。也有學(xué)者基于中國實際經(jīng)驗提出新的分析概念，如王穎（1993）等人通過考察浙江蕭山的基層社團，提出了“社會中間階層”理論。更多的學(xué)者在著作論述中僅將市民社會作為一種發(fā)展理想，而把政府、社會組織這些具體的現(xiàn)實存在作為分析對象?？禃怨猓?008）以“政府”為切入點，用“分類控制”來概括政府與社會組織的關(guān)系，并用五個變量描述政府對不同類社會組織的管理程度：（1）政府對社會組織成立態(tài)度；（2）管理社會組織業(yè)務(wù)活動的政府部門的設(shè)置方式；（3）政府對社會組織治理結(jié)構(gòu)的控制；（4）政府對社會組織所需資源的控制；（5）政府對社會組織日?；顒拥目刂?。根據(jù)分析，康曉光指出“分類控制”不同于改革開放前的“集中式管理模式”，不同于出現(xiàn)在東歐的“市民社會反抗國家模式”，更不同于來自西方世界的“法團主義模式和市民社會模式”，而是一種新型的政府與社會組織關(guān)系。王名（2001）等從政府選擇角度提出了“水瓢模型”，他們經(jīng)過對新中國成立以來國家政治事件和政治氣氛的變化分析，指出當政府控制嚴時，社會組織就被壓入“水下”，反之，則浮出“水面”。龔詠梅（2007）也從政府影響角度分析了政府與社團的關(guān)系，她認為政府對社團的控制程度不同，“政府辦社團，準政府社團和民間社團”在組織宗旨、資金來源、公眾基礎(chǔ)、管理能力等方面表現(xiàn)出的問題嚴重程度則不一樣?？梢?，大多數(shù)學(xué)者都基本認同了中國政治結(jié)構(gòu)和政治傳統(tǒng)是影響政社關(guān)系的最實質(zhì)問題。中國的政府與社會組織的關(guān)系不是單純建立在西方“分離式對立”的研究范式上進行，而是必須基于中國現(xiàn)實，接受現(xiàn)實情況下進行學(xué)術(shù)對話。①政治學(xué)界與社會學(xué)界開始在實踐領(lǐng)域?qū)χ袊珀P(guān)系演變的本土范式做出貢獻：如王穎等：《社會中間層：改革與中國的社團組織》，中國發(fā)展出版社，1993年版，第54頁；王名等：《中國社團改革——從政府選擇到社會選擇》，社會科學(xué)文獻出版社，2001年版，第89-91頁；龔詠梅：《社團與政府關(guān)系研究》，社會科學(xué)文獻出版社，2007年版，第34-54頁；康曉光：《分類控制:當前中國大陸國家與社會關(guān)系研究》，《開放時代》，2008年第2期。

因而“良性互動說”應(yīng)運而生，倡導(dǎo)“社會與國家之間能夠具有一種良性互動關(guān)系，并保持一定的張力”，衍生出了“社會主義市民社會”，“國家中心主義→社會在國家中→國家在社會中”等觀點。②參見：鄧正來、景躍進：《建構(gòu)中國的市民社會》，鄧正來：《國家與社會——中國市民社會研究》，北京大學(xué)出版社，2008年版，第12頁；俞可平：《社會主義市民社會：一個新的研究課題》，俞可平：《增量民主與善治》，社會科學(xué)文獻出版社2003年版，第194頁。

但是“互動說”更接近于一種理想模式，對現(xiàn)實的解釋力不足，它偏重于政府作用和國家的影響，往往容易將“互動”的良性關(guān)系引向政府主導(dǎo)的“專制主義”。特別是它忽略了改革開放后中國民主政治得到了很大進步，市場經(jīng)濟領(lǐng)域也開始崛起，“國家—公民社會—市場”的社會結(jié)構(gòu)開始出現(xiàn)。因而以社會組織分析視角的研究開始登上學(xué)術(shù)舞臺，并逐漸成為政社關(guān)系研究中的重要領(lǐng)域。王信賢（2001）引入彼得·伊文思（Peter Evans）的“鑲嵌—自主性”認為社會組織既應(yīng)鑲嵌進政府關(guān)系與政府資源網(wǎng)絡(luò)中，同時也應(yīng)保持其自主性。俞可平（2003）改進了自己的“社會主義市民社會”范式，以“善治”理念，將社會組織提升到社會治理重要位置，是對政府主導(dǎo)社會理念的重大挑戰(zhàn)，并引起一大批學(xué)者的范式引用和拓展，如何增科、周紅云、包雅鈞等。周?。?008）以溫州為分析對象研究了中國特有領(lǐng)域的社會組織是如何在體制外生存和發(fā)展，“溫州商會”是不同于中國大多數(shù)地方“自上而下”的公民社會建構(gòu)路徑，而是在一定的“獨立性”和較強的自治性下發(fā)展，它的生存與發(fā)展依賴于它的本地經(jīng)濟文化和政治體制背景，在這一情況下，溫州商會不但沒有受到政府強烈的壓制，反而影響了政府行為，并參與了公共治理，與政府之間形成了一種較穩(wěn)定的合作關(guān)系，即“雙向自主—相互依賴—合作互動”模式。郁建興（2008）也長期研究浙江地區(qū)的商會組織，他得出同樣的分析答案，認為社會組織可以不完全依賴于政府作用，而是以積極的姿態(tài)參與到公共事務(wù)中，提出了“公共管理事務(wù)中公民社會”范式。③王信賢：《爭辯中的中國、社會組織研究：“國家—社會”關(guān)系視角》，韋伯文化國際出版有限公司，2006年版；俞可平：《增量民主與善治》，社會科學(xué)文獻出版社2003年版，周?。骸吨袊裆鐣l(fā)展的溫州模式》，《浙江社會科學(xué)》，2008年第6期；郁建興：《公共事務(wù)治理中的公民社會——中國公民社會發(fā)展路徑的反思與批判》，《二十一世紀》，2008年第2期。

從“政府主導(dǎo)”到“社會組織主動”的研究范式轉(zhuǎn)變并沒有止步，有些學(xué)者甚至從經(jīng)濟學(xué)和心理學(xué)等視角分析政社關(guān)系，如周?。?008）認為政府和社會組織都是理性經(jīng)濟人，它們之間充滿強烈的利益算計和合作愿望以及競爭意識。楊敏（2012）認為政社之間是“婆媳關(guān)系”，二者有著矛盾但又彼此不能分離，主張政府與社會組織在“和而不同”中共同發(fā)展。④以心理學(xué)方法研究政社關(guān)系還較為欠缺，且沒有專門的論著，只是在一些文章中簡單提及，如周俊：《中國公民社會發(fā)展的溫州模式》，《浙江社會科學(xué)》，2008年第6期；楊敏：《當代社會變革中的“國家—社會”新型關(guān)系——社會學(xué)中國化視野下的社會建設(shè)與社會管理》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》，2012年第5期。然而，以上都是基于單方主體的研究，喬耀章（2012）一改以往的“單體向下論”，提出了主體間“相互管理”理論，突破了“獨自管理→合作管理”的理論發(fā)展局限［1］。

綜上分析，政社關(guān)系的研究經(jīng)歷從“主觀→客觀→微觀”，從“應(yīng)然→未然→實然”的演變歷程，研究范式則實現(xiàn)“由西到中”的轉(zhuǎn)變，并在國內(nèi)衍生出多種樣態(tài)研究概念和實體范例。但是，研究仍舊止于對市場經(jīng)濟體制改革問題與障礙的回應(yīng)以及對于經(jīng)濟發(fā)展的社會空間突破。研究范式還限于宏觀歷史敘事與論證，缺乏現(xiàn)實實踐與微觀實驗，在呼吁與吶喊中，政府“管理”的理念還是基本主流。

二、政社分開與公共管理：行政體制改革的大膽嘗試

社會組織政社分離改革拉開了政社分離由“論證”到“實踐”轉(zhuǎn)變的序幕。改革最早始于1998年的中辦與國辦聯(lián)合發(fā)文要求“黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不再兼任社會團體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，真正進入大面積改革的始于2002年，改革只涉及社會組織中的行業(yè)協(xié)會組織，直到2007年，正式涉及社會團體的改革，至此，社會組織政社分離才真正步入實質(zhì)性的和全方位的改革階段。

改革率先在重慶、上海、北京等地展開，2008年12月，重慶市所有區(qū)縣完成社會團體與黨政機關(guān)在“資金、人員、場所、業(yè)務(wù)、利益”等五個方面的分離。然而改革立即招來了眾多媒體和學(xué)者的質(zhì)疑與批評。《人民日報》《時代信報》《工人日報》連續(xù)發(fā)文指出：（1）黨政機關(guān)與社團分離后，“政府拿掉了別人的拐杖，卻沒教會人家走路”；（2）在關(guān)鍵問題上，改革方案語焉不詳，也沒有實際上可操作的制度安排，并且改革從頭至尾沒有觸及社團的雙重管理體制；（3）政社分離改革并未出臺保障社團發(fā)展的法律，社團分離后，社團職能、地位、角色依舊模糊；（4）政社分離只是表面上脫鉤，實際上還藕斷絲連，從而導(dǎo)致政府職能定位不清，責任不明，行政效率低下，社團也發(fā)育緩慢，自生能力差。針對媒體的接連發(fā)難，學(xué)者和相關(guān)部門對此相繼展開專題調(diào)研。2008年，重慶市教委與重慶市社科聯(lián)聯(lián)合組成“重慶市社科社團現(xiàn)狀與發(fā)展研究”課題組，調(diào)研指出：“23.5%的社科社團認為改革制約了發(fā)展，41.2%認為改革沒有多大影響?！敝貞c市民政局“重慶市社會組織建設(shè)管理”調(diào)研組（2009）指出，“黨政機關(guān)與社會團體職能分離之所以難以進展，很大程度上因為行政體制改革嚴重滯后所致，‘小政府，大社會’格局尚未形成，服務(wù)型政府尚在建設(shè)之中，許多政府部門由于部門利益，不愿將職能轉(zhuǎn)移授權(quán)或委托給社會組織”。也有學(xué)者對重慶市科技社團發(fā)展現(xiàn)狀進行了跟蹤調(diào)研，指出政社分離對科技社團的后續(xù)發(fā)展帶來了機遇，同樣也產(chǎn)生了新的問題，需要從行政體制改革角度進行全面深入改革。①政社分開改革問題的提出，主要出現(xiàn)于相關(guān)報刊及網(wǎng)站，而在學(xué)術(shù)刊物研究較少，本文文獻參見：劉天亮：《重慶要求社會團體“去行政化”能否解社團之困?》，《人民日報》，2007年7月3日；重慶教育學(xué)會：《“政社分離”后，重慶市教育社團的發(fā)展對策》，http://www.cqskl.com/279.shtml；《社團“去行政化”難在何處？》，《工人日報》，2007年7月6日；謝菊：重慶市科協(xié)2011年調(diào)查研究報告（內(nèi)參）。

質(zhì)疑頻發(fā)，然而改革并未止步，重慶立即采取措施，2007年8月，重慶市三部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于處理社會團體政社分離改革工作有關(guān)問題的通知》，就“人員、辦公場所、資產(chǎn)”等具體爭議問題進行研究解決。然而，這些措施的提出，恰恰反映了政府在改革中遇到體制問題的硬性限制，不得以在既有體制內(nèi)把握尺度，盡量不觸及政策底線。針對重慶市的“強制式”推動改革做法帶來的負面問題，其他地區(qū)進行了反思和完善。2007年4月，北京市成立“樞紐型”社會組織，要求“社會組織管理將逐步實現(xiàn)政社分開，管辦分離，大部分行政部門只行使行業(yè)指導(dǎo)職責，原則上不再作為社會組織的業(yè)務(wù)主管單位，對社會組織進行分類管理”。北京做法并未風平浪靜，《中國發(fā)展簡報》（2009）認為改革將導(dǎo)致三個問題：（1）樞紐型社會組織是否以自身的強大資源與民間社會組織進行不正當?shù)膲艛嘈愿偁?；?）當草根組織主要業(yè)務(wù)跨領(lǐng)域時如何處理注冊登記；（3）這些“樞紐型”社會組織本身的獨立性地位、能力也存在問題。面對質(zhì)疑，2012年12月，北京市通州區(qū)民間組織科成立調(diào)研組對改革的現(xiàn)狀與問題進行了專題調(diào)研，發(fā)現(xiàn)仍有14.1%的社團不支持“樞紐型”社會組織改革，有34.2%的社團認為政府與社團在“人財物”方面分開不應(yīng)提倡。在改革中也暴露出社團職能不清、資金不足、職權(quán)缺少、人才匱乏等問題。上海市在吸取了2002年，來本市政社分離改革以及重慶、北京等地改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，從制度構(gòu)建、行政體制突破、社團法規(guī)建設(shè)和社團發(fā)展平臺等多方面，全方位進行更有實質(zhì)性和實效性的改革創(chuàng)新。2009年6月，國家民間組織管理局調(diào)研組對上海市做法進行了總結(jié)，指出上海市積極轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建政社合作平臺，推行政社有序分開，并創(chuàng)新了公益組織“孵化器”，培育和扶持新的民間組織發(fā)展。廣東省從2006年開始率先取消了業(yè)務(wù)主管單位，統(tǒng)一由民政部門行使對行業(yè)協(xié)會的登記和管理。這一創(chuàng)新相比北京、上海在管理體制改革方面更進一步，“廣東的做法直接避免了不少地方所謂的‘變通’和‘迂回’措施，可以說是一步到位。盡管遇到與現(xiàn)有法規(guī)的沖突以及原有掛靠部門資源和相應(yīng)職能轉(zhuǎn)移方面的滯后以及其他有待克服的問題，但是，廣東在雙重管理體制方面的改革的確具有標桿意義，在實現(xiàn)政社分開上具有一定的推廣價值”［2］。

自2002年以來的社會組織政社分離改革，成績喜憂參半，雖然取得了一定的突破，但仍需反思，馬慶鈺（2010）等人進一步對各地創(chuàng)新改革進行了全面總結(jié)：“遼寧的創(chuàng)新雖然將原來的業(yè)務(wù)主管單位審批權(quán)轉(zhuǎn)移到當?shù)毓I(yè)經(jīng)濟聯(lián)合會名下，但是沒有從根本上突破‘雙重管理體制’，且違背了‘社會團體主體地位一律平等’的法規(guī)原則。北京的創(chuàng)新設(shè)立了‘樞紐型社會組織’并派生出大量分管部門，違背了‘精簡機構(gòu)，人員’的原則且職能不清。所以，如果創(chuàng)新偏離了正確價值理念的導(dǎo)向，我們的創(chuàng)新可能走入誤區(qū)，最終讓政社分開的道路越走障礙越多，這樣，我們就不是創(chuàng)新而是‘繼續(xù)守舊’了?！保?］

馬慶鈺等人所指出的“繼續(xù)守舊”，實際上是指這一階段的社會組織政社分離改革仍舊只是涉及行政機制體制改革，在政府職能轉(zhuǎn)變、社會組織管理體制改革等方面取得了進展，然而卻始終未觸及政治機制體制改革，如黨社關(guān)系、黨政不分等更為深層次根本性的問題。改革雖然認識到政府改革滯后以及社會組織發(fā)展問題，但整體改革意圖和目的還是落腳于為政府加強社會管理、促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定等服務(wù)，并未實現(xiàn)從“管理到治理”的體制改變［4］。

三、政社分開與公共治理：政治體制改革的謹慎探索

政社分離改革進入“后改革時代”，并沒有明顯的時間和標志性的界限，它仍是前期改革的繼續(xù)。只是在改革程度上已經(jīng)悄然發(fā)生變化，主要是在前期的單純強調(diào)“分離”，而開始轉(zhuǎn)向“合作”“競爭”，并且伴以相關(guān)機制模式和路徑的探索，改革的范圍也深入新的領(lǐng)域，引起了更深刻和更廣泛的影響。

（一）政府與社會組織合作關(guān)系：從行政機制到行政體制

通過前期的改革教訓(xùn)，很多學(xué)者已經(jīng)認識到，社會組織政社分離不是目的，目的是分離后政府、社會組織等社會主體更好地合作，實現(xiàn)共同治理。學(xué)者的共識促進了研究的深入，在合作機制、模式、路徑等具體問題都取得了進展。（1）合作機制方面。學(xué)者從我國現(xiàn)實政治體制和政治環(huán)境現(xiàn)實角度，結(jié)合政府與社會組織的優(yōu)勢特征，主張建立符合政社利益訴求，國家政治要求和社會發(fā)展需求的系統(tǒng)性、科學(xué)性合作機制。①相關(guān)文獻請參見曾永和：《加強體制、機制和能力建設(shè)實現(xiàn)政治保證、共治合作和自治發(fā)展》，《第四屆社會組織創(chuàng)新與發(fā)展論壇文集摘要》，2011年；虞維華：《非政府組織與政府的關(guān)系——資源相互依賴理論的視角》，《公共管理學(xué)報》，2005年第2期;任慧穎：《對中國非營利組織與政府關(guān)系的研究探討——以中國青基會為個案》，《山東社會科學(xué)》，2005年第10期。（2）機制建設(shè)一般嵌入模式之中，模式是一個更為系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)化的東西。如“參與式治理模式”、“公共合作行政模式”、“伙伴關(guān)系模式”、“公共事務(wù)管理參與模式”以及富有各地的實踐特色的寧波“81890”政社合作電子平臺、上?！袄钋俟ぷ魇夷Ｊ健薄刂荨白灾鳌蕾嚒印蹦Ｊ降?。②在研究政社合作關(guān)系上，國內(nèi)許多學(xué)者結(jié)合中國政治背景和歷史傳統(tǒng)提出了一些很有見地的研究模式，如胡益芬：《“參與式治理”——第三部門與政府關(guān)系探析》，《重慶社會科學(xué)》，2004年第3期；陳曉濟：《由沖突走向合作：政府與非政府組織公共合作行政模式構(gòu)建》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2007年第2期；劉繼同：《從“父子“關(guān)系到伙伴關(guān)系：轉(zhuǎn)型時期政府與慈善組織關(guān)系模式轉(zhuǎn)變》，載田玉榮：《非政府組織與社區(qū)發(fā)展》，社會科學(xué)文獻出版社，2008年版，第41頁；郁建興：《公共事務(wù)治理中的公民社會——中國公民社會發(fā)展路徑的反思與批判》，《二十一世紀》，2008年第2期。其他以地區(qū)案例為分析對象則有李慧鳳：《社區(qū)合作治理實證研究》，中國社會科學(xué)出版社，2009年版；田玉榮：《非政府組織與社區(qū)發(fā)展》，社會科學(xué)文獻出版社，2008年版，第230頁;周?。骸吨袊裆鐣l(fā)展的溫州模式》，《浙江社會科學(xué)》，2008年第6期。（3）合作路徑選擇方面，研究成果十分豐富：一是轉(zhuǎn)變政府職能；二是加強法律保障；三是政府購買社會組織服務(wù)。首屆“政府購買社會組織公共服務(wù)國際學(xué)術(shù)研討會”（2011）提交的論文中學(xué)者從多角度進行了分析，如徐家良、趙挺、范明海、陳建剛等人以上海為例分析，江明修、李衍儒、劉旭等人從法律建設(shè)角度，鄭衛(wèi)東以農(nóng)村社區(qū)政府為視角，陳旭清則以少數(shù)民族地區(qū)為例等。③參見劉芳等：《城市社區(qū)社會組織發(fā)展與治理的法律創(chuàng)制》，《2010年中國社會組織理論研究文集》，時事出版社，2010年版，第382頁；徐家良、范志海以及江明修、劉旭等的文章參見《2011年首屆政府購買社會組織公共服務(wù)國際學(xué)術(shù)研討會文集》，2011年，第82、101、1、229頁。

分離與合作的研究有效推動了政社關(guān)系的進一步優(yōu)化，然而改進仍然是限于機制內(nèi)的運作。當“競爭”理念提出后，“行政體制”上的影響才有了明顯的變動。郭小聰?shù)热耍?004）指出，我國社會組織與政府沒有構(gòu)成真正的合作伙伴關(guān)系，社會組織更像是政府的附屬物或是行政配合角色，因而應(yīng)該培育新型政社關(guān)系：“合作中的競爭”，并提出在公共事務(wù)管理權(quán)力、財政資源、公共產(chǎn)品供給等方面構(gòu)建競爭機制。④郭小聰，文明超：《合作中的競爭：非營利組織與政府新型關(guān)系》，《公共管理學(xué)報》，2004年第1期。有學(xué)者認為“積極推動向社會組織放權(quán)”和“加強社會組織對政府政策的監(jiān)督和提議”［5］，從而使競爭具有實質(zhì)意義。

（二）政黨與社會組織關(guān)系優(yōu)化：從政治機制到政治體制

競爭關(guān)系的論述或構(gòu)建雖然對行政體制的改進起到了積極作用，但仍未涉及黨政體制機制更深層次的領(lǐng)域，對此問題馬慶鈺（2010）認為，應(yīng)當以不影響民間非政府組織的獨立自主性為前提，來謹慎探索社會組織中黨建工作的可行之路，切實避免因不當措施，使政社分開的改革努力成為無果而終的“同義反復(fù)”。景躍進（2011）則用“轉(zhuǎn)型、吸納、滲透”來解釋中共對社會組織的管理與控制的歷史演變歷程，指出中共必須吸取蘇聯(lián)列寧主義式政黨的教訓(xùn)，從中國實際出發(fā)建構(gòu)“政黨—國家體制”新型關(guān)系。王松（2011）引入了西方經(jīng)濟學(xué)外部性理論，按照正負外部性分析黨建工作對社會組織管理體制的影響，認為黨建工作的政治性與社會組織的民間性的差異性特征，造成了社會角色混肴，不利于二者的健康發(fā)展?；谝陨蠁栴}，學(xué)者們積極以實現(xiàn)社會組織黨建科學(xué)化路徑為切入點，在基本發(fā)展方向、領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)、資源支撐體系建設(shè)、協(xié)調(diào)整合機制等方面積極探索社會組織黨建新途徑，以及構(gòu)建社會組織發(fā)展與黨的建設(shè)良性互動和相互促進新機制等方面提出行之有效的策略。⑤參見馬慶鈺等：《關(guān)于“政社分開”的探討》，《社團管理研究》，2010年第4期；景躍進：《轉(zhuǎn)型、吸納和滲透——挑戰(zhàn)環(huán)境下執(zhí)政黨組織技術(shù)的嬗變及其問題》，《第二屆（2011年）增愛中國公益學(xué)術(shù)獎文集》，2011年，第69頁；王松：《新社會組織管理體制中黨建工作外部性研究》，《社團管理研究》，2011年第6期；曾永和：《加強體制、機制和能力建設(shè)實現(xiàn)政治保證、共治合作和自治發(fā)展》，《第四屆社會組織創(chuàng)新與發(fā)展論壇文集摘要》，2011年10月；周海南等：《社會組織黨建工作研究》、于今等：《我國社會組織中的黨組織作用分析》，《2010年中國社會組織理論研究文集》，時事出版社，2010年版，第456、215頁。最新研究成果且以案例為分析對象，參見管廷蓮：《社會組織中黨的建設(shè)研究：基于溫州的實證分析》，知識產(chǎn)權(quán)出版社，2011年版，第198-202頁。

四、政社分開與社會治理：權(quán)力體制改革的初步論證

權(quán)力是政社分離中的核心要素問題，這方面研究一直以來十分薄弱。突破首先是從微觀領(lǐng)域開始的。一是社區(qū)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)重設(shè)。李璐（2010）認為廣州和深圳的社區(qū)“居站分設(shè)”改革，以社區(qū)黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心，社區(qū)居委會為議事監(jiān)督機構(gòu)，社區(qū)工作站為執(zhí)行機構(gòu)的新型社區(qū)管理模式，使黨、政、社等三方組織既相互獨立，又相互依存，相互監(jiān)督，并有效推進了社區(qū)工作站權(quán)界關(guān)系改進，居委會與社區(qū)企業(yè)分離等。高鑒國（2008）對上?！皺?quán)隨責走，費隨事轉(zhuǎn)”等社區(qū)向民間組織分權(quán)、放權(quán)，沈陽、武漢“社區(qū)自治、議行分設(shè)”等創(chuàng)新進行了比較研究［6］。二是村莊治理權(quán)力變遷。地球村公益組織廖曉義倡導(dǎo)和推動的巫溪“樂和家園”建設(shè)是這方面研究的典范，改革的目的是試圖用“公益＋農(nóng)戶”模式來改變或置換“集體＋農(nóng)戶”和“公司＋農(nóng)戶”的兩極模式，以鄉(xiāng)村獨特的本土文化探索適合中國發(fā)展的鄉(xiāng)村公民社會之路。周天勇（2011）對此認為巫溪案例典型的意義就是處理了社會變遷與公共權(quán)力異化兩個問題［7］。三是社會組織參與治理權(quán)力重塑。李建琴（2007）以民間商會為例，指出在地方治理體系中，民間商會與地方政府既是兩種并存的不同治理主體，也是兩種相互依賴的權(quán)力利益主體。二者在共同治理中的權(quán)力配置和權(quán)力運作方式發(fā)生變化，在權(quán)力博弈中不斷調(diào)整角色，最終走向一個利益格局和權(quán)力結(jié)構(gòu)相吻合的穩(wěn)定狀態(tài)的過程。以上僅是地方商會的分析，而從中國社會組織整體來看，則體現(xiàn)出權(quán)力在不同類社會組織與政府關(guān)系變遷中的不同處境。社會企業(yè)（陳璐，2012）是以經(jīng)濟權(quán)力為目標，行業(yè)協(xié)會（姜琦，2011）是以經(jīng)濟事務(wù)為范圍，環(huán)保組織（王飛，2006）是以公共利益為訴求，而民間智庫（朱旭峰，2009）是以公共決策為傾向。這個過程是以“經(jīng)濟—社會—政治”權(quán)力核心不斷遞進的“剝離”深入。①李建琴，王詩宗：《民間商會與地方政府：權(quán)力博弈、互動機制與現(xiàn)實局限》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2005年第5期；朱旭峰：《中國思想庫：政策過程中的影響力研究》，清華大學(xué)出版社，2009年版，第9頁。四是社會組織與其他治理主體的權(quán)力關(guān)系變異。政府與社會組織的分權(quán)研究已經(jīng)十分豐富，而權(quán)力的核心主體——政黨，與社會組織的分權(quán)還處于研究的初期。高奇崎（2011）提出了構(gòu)建中國執(zhí)政黨與社會組織關(guān)系的“雙向賦權(quán)模式”，指出需要在兩方面努力：第一，政黨放權(quán)給社會組織，給予社會組織更多的自由結(jié)社空間；第二，政黨應(yīng)利用接近政治決策的便利為公民社會爭取諸如自組織權(quán)等基本權(quán)力，同時社會組織也利用其自身的優(yōu)勢和權(quán)利為政黨爭取更多的合法性。南通崇川區(qū)社區(qū)黨建工作的創(chuàng)新突破為黨與社會組織的權(quán)力劃分和權(quán)力重置做了有效探索。胡穎廉等人（2010）指出南通的“一心兩體三會”改革實驗建構(gòu)了社區(qū)整體民主運行機制，發(fā)揮了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，規(guī)范了黨政權(quán)力的界內(nèi)合理實施，營造了黨向社會組織“放水養(yǎng)魚、放飛風箏、放馬奔騰”的立體化放權(quán)模式［8］。

然而，社區(qū)、村莊、不同類社會組織，黨建等領(lǐng)域的政社分離仍是局限于局部微觀權(quán)力的變化，并未對國家整體權(quán)力格局產(chǎn)生影響，隨著相關(guān)改革的深入，學(xué)者們開始呼吁在未來重大改革中應(yīng)充分體現(xiàn)政社分離的改革，“下一步應(yīng)通過深入的事業(yè)單位改革，打破這種政府和準政府組織一統(tǒng)天下、部門職能資源在內(nèi)部循環(huán)的封閉局面，否則就無法實現(xiàn)政社相對分離和建立政社伙伴關(guān)系，當然也就沒有民間組織的參與空間”。另外，還應(yīng)分別從大部制改革、法定機構(gòu)建設(shè)以及行政審批制度改革等方面“減權(quán)、放權(quán)和轉(zhuǎn)權(quán)”，深化和拓展政社分開的路徑范圍，形成系統(tǒng)性的政社有機合作體系。②相關(guān)文獻參見竹立家：《社會轉(zhuǎn)型與政府機構(gòu)的“大部制”改革戰(zhàn)略》，http://www.chinareform.org.cn；楊秋榮：《事業(yè)單位向法定機構(gòu)轉(zhuǎn)型面臨什么問題》，《第一財經(jīng)日報》，2009年10月29日；羅銳等：《珠三角新一輪行政審批改革多地唱響“三字訣”》，《南方日報》，2012年7月26日。

五、政社分開與協(xié)同治理：社會文化體制改革亟須涉入

總結(jié)政社分離與治理轉(zhuǎn)型的研究歷程，經(jīng)歷從“經(jīng)濟體制改革→行政機制體制改革→政治機制體制改革→權(quán)力機制體制改革”過程，隨著改革的深入，政社分離對權(quán)力的觸及領(lǐng)域也逐漸進入深水區(qū)，然而問題愈是深入，問題話語空間似與最初宏大背景及高遠理想的研究初衷漸行漸遠，陷入就事論事的怪圈，因此跳出當前研究的藩籬，納入社會文化體制這一更為深層、根本和基礎(chǔ)性的問題領(lǐng)域，推動“權(quán)力重建向社會重建”理念轉(zhuǎn)換，把政社分離的研究范圍放到社會、文化或生態(tài)的廣闊視野中，從而實現(xiàn)“治理”向“善治”的轉(zhuǎn)型。

［1］喬耀章.對中國特色社會主義社會管理問題的新認識——再論政府社會管理中的政府、社會、公民三者關(guān)系［J］.湖北行政學(xué)院學(xué)報，2012，（2）：5-10.

［2］馬慶鈺.論“政社分開”與社會組織管理改革［J］.行政管理改革，2010，（7）：53-60.

［3］馬慶鈺，程玥.關(guān)于“政社分開”的探討［J］.社團管理研究，2010，（4）：1-7.

［4］王棟.從主觀定性到規(guī)范分類：當前社會組織管理方式的轉(zhuǎn)型［J］.行政論壇，2014，（4）：62-67.

［5］廖鴻，等.通過社會組織管理制度改革 推進現(xiàn)代社會組織體制建設(shè)［J］.行政論壇，2013，（6）：66—71.

［6］李璐.社會轉(zhuǎn)型期城市社會組織管理創(chuàng)新研究——以廣州、深圳實地調(diào)查為例［C］//2010年中國社會組織理論研究文集.北京：時事出版社，2010：357.

［7］廖曉義.樂和家園：破解鄉(xiāng)村公共服務(wù)難題［C］//樂和家園理論文集（內(nèi)部資料）.2011：12.

［8］高奇崎.國外政黨與公民社會關(guān)系——以歐美和東亞為例［M］.北京：中央編譯出版社，2011：252.

（責任編輯：溫美榮）

D601；C916.2

A

1005-460X（2016）03-0037-06

2016-01-08

國家社會科學(xué)基金項目“新形勢下我國社會組織界別協(xié)商建設(shè)研究”（15BZZ075）；教育部人文社會科學(xué)青年項目“善治圖景下政社分開與社團管理創(chuàng)新研究“（13XJC810001）

王棟（1979—），男，山東淄博人，博士，副教授，從事社會組織與社會治理研究。