丁　建　彪

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長春 130012)

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·政治發(fā)展研究·

提升政府治理能力：“互聯(lián)網(wǎng)+”條件下政府運(yùn)行模式變革

丁建彪

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長春 130012)

在現(xiàn)代社會，政府治理能力體現(xiàn)為政府內(nèi)部與外部溝通合作的能力、政府整體運(yùn)行的效度以及服務(wù)供給的有效內(nèi)容與基本方式。在一個特定的行政體制中，政府的總體架構(gòu)與組織結(jié)構(gòu)是相對穩(wěn)定和完整的，這使得變革政府運(yùn)行模式成為提升政府治理能力的關(guān)鍵變量?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”技術(shù)的出現(xiàn)和發(fā)展，為政府展開大規(guī)模合作提供了信息保障，為重塑權(quán)責(zé)關(guān)系創(chuàng)造了新的條件，為政府提供服務(wù)拓展了新的媒介和手段。因此，在“互聯(lián)網(wǎng)+”條件下變革政府運(yùn)行模式，使之從封閉走向合作、從碎片化運(yùn)行轉(zhuǎn)向整體性運(yùn)行、從部門式救助轉(zhuǎn)向一體化服務(wù)，是提升政府治理能力的必然選擇和現(xiàn)實(shí)要求。

政府治理能力；“互聯(lián)網(wǎng)+”；政府運(yùn)行模式

在新的時空環(huán)境下，不論政府內(nèi)部整合還是與外部合作，都需要借助互聯(lián)網(wǎng)來進(jìn)行?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”技術(shù)和理念在社會領(lǐng)域的滲透，標(biāo)志著互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)從簡單的工具成為社會的重要媒介。治理理念的確立以及政府系統(tǒng)對它的吸納，旨在形成一種更為完善和多層面的治理格局。對政府治理能力的聚焦，反映了政府在當(dāng)代環(huán)境中的新變化，意味著對政府治理能力的新要求。借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的優(yōu)勢，變革運(yùn)行模式，成為提升政府治理能力的可行之道。

一、以合作型政府為導(dǎo)向，構(gòu)建政府新的目標(biāo)選擇

“政府能力本質(zhì)上關(guān)注的是政府如何通過汲取、整合、利用特定的資源，采取特定管理工具與手段實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程。公共行政從傳統(tǒng)方式向治理的變革意味著人們對政府能力的要求也發(fā)生了重大變化，治理能力取代政府能力成為政府新的目標(biāo)與處方?！盵1]政府治理能力的內(nèi)涵是多層次和多維度的。在宏觀層面，體現(xiàn)為政府戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)略管理的能力，涉及決策的科學(xué)性和管理的有效性。在中觀層面，體現(xiàn)為政府不同職能部門、不同(區(qū)域、層級)政府之間的合作、溝通與統(tǒng)合能力以及縱向控制、執(zhí)行和反饋能力。在微觀層面，體現(xiàn)為政府目標(biāo)承諾的實(shí)現(xiàn)及綜合服務(wù)的供給能力。在整體框架與組織結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定的環(huán)境下，政府組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部諸要素的科學(xué)配置、整合與合作程度以及自身系統(tǒng)的整體性運(yùn)行，政府服務(wù)方式的積極轉(zhuǎn)變，對提升政府治理能力發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。在“互聯(lián)網(wǎng)+”條件下，政府系統(tǒng)會呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)和趨勢。一是整體的平臺化。政府的信息公開、職能履行和社會治理方式是以整體性的特征在互聯(lián)網(wǎng)平臺上展示的，政府的大多數(shù)服務(wù)功能借助互聯(lián)網(wǎng)來輸入和輸出。二是運(yùn)行的高效化。政府系統(tǒng)通過高效的運(yùn)行，對內(nèi)外環(huán)境所產(chǎn)生的壓力做出快速反應(yīng)，避免風(fēng)險因素擴(kuò)散對政府系統(tǒng)造成巨大沖擊，特別是對外部事件的反應(yīng)，如自然災(zāi)害、誘發(fā)因素引起的爭端、城市暴力、恐怖威脅等。三是服務(wù)的精準(zhǔn)化、智能化和一體化。政府公共服務(wù)的供給趨向量身定制和方案式的形態(tài)，以智能終端為接入端口，形式多樣的服務(wù)工具能夠被廣泛使用，這些工具大多具備智能化特征，趨向提供一站式和一體化的服務(wù)。然而，政府固有的運(yùn)行模式，大都圍繞著職能設(shè)定和封閉的信息系統(tǒng)所建立，并以此為運(yùn)行基礎(chǔ)，不僅難以適應(yīng)行政環(huán)境的變化，而且制約政府治理能力的提升。因此，政府運(yùn)行模式從封閉走向合作，尋求政府內(nèi)部不同職能部門、不同層級之間的合作，以及與外部社會組織、企業(yè)之間的合作，構(gòu)建合作型政府，就成為“互聯(lián)網(wǎng)+”條件下政府新的目標(biāo)選擇。

1.政府系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域與跨部門整合與合作

政府應(yīng)尋求內(nèi)部系統(tǒng)之間的整合與合作，完善信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，以此來提高系統(tǒng)的整體運(yùn)行效率，同時降低整體運(yùn)行成本。在現(xiàn)代社會，政府必須圍繞本位職能履行職責(zé)，并設(shè)置相應(yīng)的職能部門，才能履行其承擔(dān)的責(zé)任、實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)。這些本位職能的存在必然要求政府具備一定規(guī)模，并存在一定數(shù)量的部門和機(jī)構(gòu)。政府不同于其他的組織或企業(yè)，過度空心化和扁平化不符合現(xiàn)代政府的組織原則和履行本位職能的使命。在科學(xué)梳理本位職能、合理設(shè)置層級結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，政府系統(tǒng)內(nèi)部不同職能部門、不同機(jī)構(gòu)、不同區(qū)域和層級應(yīng)開展廣泛的合作，實(shí)現(xiàn)合作基礎(chǔ)上的分工，破除部門本位主義和結(jié)構(gòu)利益統(tǒng)攝的現(xiàn)象。借助互聯(lián)網(wǎng)平臺和信息技術(shù)，以信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同為主軸，實(shí)現(xiàn)信息之間的傳遞、交流與共享以及各業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的跨部門協(xié)同處理和應(yīng)用集成。政府內(nèi)部應(yīng)建立統(tǒng)一的信息平臺，其他政府層級和部門在統(tǒng)一信息平臺接口上建立子平臺，實(shí)現(xiàn)信息的統(tǒng)一匯聚、發(fā)布和共享。借助統(tǒng)一的信息平臺，進(jìn)行指令的下達(dá)、政策法規(guī)的學(xué)習(xí)、人員績效的考核和內(nèi)部事務(wù)的協(xié)調(diào)，避免產(chǎn)生政出多門和政令不暢的問題。在各個子平臺內(nèi)部，應(yīng)建立統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)交換中心，避免信息孤島的產(chǎn)生。各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的協(xié)同與合作既要包括橫向、縱向之間的跨部門、跨區(qū)域、跨層次協(xié)同處理，也包括網(wǎng)上并聯(lián)審批的同步辦理、共同審批的一體化推進(jìn)。平臺是快速配置資源的架構(gòu)，通過互聯(lián)網(wǎng)這一平臺，政府部門可以對各種資源進(jìn)行無障礙溝通和整合利用。平臺型標(biāo)志著信息化從單一機(jī)構(gòu)應(yīng)用到跨部門協(xié)同，再到社會參與公共治理的轉(zhuǎn)變，是政府轉(zhuǎn)型的趨勢[2]。

2.政府與私營部門應(yīng)實(shí)現(xiàn)以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的應(yīng)用與合作

政府應(yīng)加強(qiáng)與私營部門的合作，發(fā)揮大數(shù)據(jù)的應(yīng)用價值，提升治理能力。在“互聯(lián)網(wǎng)+”條件下，出現(xiàn)以“網(wǎng)+端+云”等新型的基礎(chǔ)設(shè)施，這些設(shè)施的修建、運(yùn)行和維護(hù)大多由高新企業(yè)來主導(dǎo)，且其使用對象、產(chǎn)權(quán)歸屬都發(fā)生了轉(zhuǎn)移，這些轉(zhuǎn)變導(dǎo)致政府與企業(yè)之間傳統(tǒng)的管理與被管理、服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系發(fā)生了變化。政府和企業(yè)之間應(yīng)采用以數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)合作為主的新型合作方式。“人類將通過越來越普及的電子記錄手段建構(gòu)一個和物理世界相對應(yīng)的數(shù)據(jù)世界。這些數(shù)據(jù)世界在時間、空間兩個維度上不斷地繁衍、擴(kuò)大，形成一個和真實(shí)世界對應(yīng)的鏡像和映射，這個數(shù)據(jù)世界可以隨時被重構(gòu)、被分析?！盵3]毫無疑問，政府是數(shù)據(jù)資源的最大擁有者，政府應(yīng)將數(shù)據(jù)當(dāng)作一種公共資源，對這些數(shù)據(jù)資源進(jìn)行加工、過濾和清洗，變成一種能夠保值、增值的新資產(chǎn)，并由政府負(fù)責(zé)提供給那些可以使其產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的企業(yè)與機(jī)構(gòu)。而企業(yè)擁有強(qiáng)大的分析能力和數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，可以積極洞察在線客戶的消費(fèi)行為，投放更加符合市場需求的產(chǎn)品，充分挖掘現(xiàn)有設(shè)備的綜合效益。因此，政府應(yīng)和企業(yè)開展數(shù)據(jù)開放為基礎(chǔ)的合作。一方面，企業(yè)利用這些數(shù)據(jù)進(jìn)行新產(chǎn)業(yè)和新商業(yè)模式的延伸，使這些數(shù)據(jù)資源的附加值進(jìn)一步擴(kuò)大和增值，釋放出推動社會發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會效益；另一方面，政府通過利用企業(yè)，特別是大型商業(yè)系統(tǒng)企業(yè)擁有的初始信息和“元”數(shù)據(jù)，對教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、能源等領(lǐng)域的發(fā)展做出科學(xué)判斷，并以此制定發(fā)展戰(zhàn)略，因?yàn)榇髷?shù)據(jù)能夠幫助政府準(zhǔn)確識別各種資源的投入和使用效率，為公共決策提供數(shù)據(jù)依據(jù)，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化。不過，數(shù)據(jù)合作及大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，存在著侵犯公民個人隱私的風(fēng)險。因此，政府和企業(yè)之間應(yīng)保持適當(dāng)?shù)臋?quán)責(zé)平衡，依據(jù)法律和制度規(guī)則確保不威脅公民自由，保障公眾安全和執(zhí)法公正。政府與私營部門建立密切的合作伙伴關(guān)系，能夠?qū)崿F(xiàn)治理中的合作共贏。

3.政府與社會組織之間應(yīng)實(shí)現(xiàn)制度化共治與合作

政府應(yīng)尋求與不同社會組織之間的合作，通過制度化形式的合作，形成相互依賴性關(guān)系，提升治理能力。在全球化、多元化的發(fā)展背景下，大規(guī)模、復(fù)雜性公共事務(wù)的解決是任何單一主體都難以獨(dú)自承擔(dān)和完成的，需要通過合作來發(fā)揮各自的優(yōu)勢。社會組織在凝聚社會資源、構(gòu)建自組織網(wǎng)絡(luò)、處理微觀事物方面比公共組織具有更大的靈活性和適應(yīng)性。在“互聯(lián)網(wǎng)+”條件下，社會組織擁有的基層事務(wù)信息變得更為真實(shí)和準(zhǔn)確，組織的適應(yīng)能力、信息擴(kuò)散和滲透能力、動員能力將變得更為突出。在政府與社會組織的合作過程中，存在著對抗與非形式合作、強(qiáng)制與形式合作、協(xié)商與實(shí)質(zhì)性合作三種基本形式。政府應(yīng)通過界定公共事務(wù)的范圍和屬性，將部分權(quán)力以適當(dāng)“授權(quán)”的形式讓渡給社會組織代為行使，賦予社會組織獨(dú)立解決服務(wù)型事項(xiàng)的權(quán)力；建立起制度性的框架，清晰界定各自相應(yīng)的權(quán)利和責(zé)任，根除對抗與非形式合作帶來的沖突，消弭強(qiáng)制與形式合作產(chǎn)生的內(nèi)耗，形成政府和社會組織之間穩(wěn)定、長期且相互依賴的實(shí)質(zhì)性合作關(guān)系。在后工業(yè)化的過程中，社會的復(fù)雜程度大大提高，治理不再是以政府為中心而由社會自治力量輔助的治理，而是政府與社會自治力量的合作治理[4]。通過開展合作，政府系統(tǒng)不僅吸納了社會組織擁有的資金、設(shè)施、人力和物力等硬性資源，也吸納了社會組織擁有的管理經(jīng)驗(yàn)、技能、信息以及可信度、創(chuàng)造性等軟性資源，強(qiáng)化、拓展了政府治理能力。社會組織通過政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施、項(xiàng)目轉(zhuǎn)移和財政支持而獲得組織運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展所需的資源，進(jìn)一步增強(qiáng)了處理微觀事物的能力和相對優(yōu)勢。在合作過程中，政府對整個事務(wù)進(jìn)行政策制定、組織選擇、實(shí)施跟進(jìn)及政策引導(dǎo)，確保其他組織在限定的時限內(nèi)完成各自承擔(dān)的任務(wù)，以提升對關(guān)鍵事務(wù)的處理能力，其他組織在各自權(quán)利和義務(wù)的范圍內(nèi)，積極釋放和激發(fā)自身的潛能，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、合作增效的局面。

合作型政府的構(gòu)建，使政府系統(tǒng)將汲取公共資源并通過民主政治程序設(shè)定社會優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)和優(yōu)先關(guān)注重點(diǎn)事務(wù)的優(yōu)勢，與其他社會組織處理微觀事務(wù)的天然優(yōu)勢內(nèi)在地調(diào)和起來，政府集中于掌舵作用的發(fā)揮，其他社會組織進(jìn)行劃槳作用的釋放，在一定意義上，劃槳并不是政府的優(yōu)勢所在。“我們問題的根本之處在于我們政府的類型錯了。我們不需要什么大政府或者小政府，我們需要一個更好的政府，說得更加精確一點(diǎn)，我們需要更好的政府治理?！盵5]

二、以權(quán)責(zé)關(guān)系重塑為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)政府整體性運(yùn)行

權(quán)力與責(zé)任是政府運(yùn)行中的關(guān)鍵性因素，兩者關(guān)系的建構(gòu)影響著政府的效率與能力。因此，政府運(yùn)行方式的改進(jìn)，應(yīng)以重塑權(quán)責(zé)關(guān)系為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)政府整體性運(yùn)行。

1.權(quán)責(zé)關(guān)系的異化現(xiàn)象與重塑維度

權(quán)責(zé)關(guān)系在政府運(yùn)行過程中發(fā)揮著中樞神經(jīng)的作用，單向度和一元化的權(quán)責(zé)關(guān)系是政府運(yùn)行碎片化的重要根源。現(xiàn)代政府的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行邏輯是以科層制為基礎(chǔ)，實(shí)行權(quán)力的一元化控制和責(zé)任的單向度支撐，而支持科層制運(yùn)行的關(guān)鍵是權(quán)責(zé)一致原則。但在“互聯(lián)網(wǎng)+”條件下，權(quán)責(zé)一致會發(fā)生權(quán)責(zé)背離，且權(quán)責(zé)關(guān)系的呈現(xiàn)狀態(tài)也會發(fā)生變化。權(quán)責(zé)背離一方面表現(xiàn)為權(quán)力和責(zé)任優(yōu)勢的強(qiáng)化?？茖又七\(yùn)行的重要基礎(chǔ)是上級比下級擁有更大的權(quán)力和權(quán)威，上級對下級擁有支配權(quán)，下級服從上級。因此，上級借助權(quán)力優(yōu)勢形成責(zé)任優(yōu)勢，將原本承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移到下級。另一方面表現(xiàn)為權(quán)力和責(zé)任的變異。下級并不是被動和消極地接受上級的責(zé)任轉(zhuǎn)移，而是利用自身的經(jīng)驗(yàn)、信息和情景優(yōu)勢選擇特定的權(quán)力，壓縮責(zé)任范圍，對權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)化和擴(kuò)張。就權(quán)責(zé)關(guān)系的呈現(xiàn)狀態(tài)來講，權(quán)力的行使更多從傳統(tǒng)的面對面授權(quán)、依靠會議、特定文件等可見方式轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)傳達(dá)、平臺控制和遠(yuǎn)程命令等隱性方式?；ヂ?lián)網(wǎng)作為一種新的媒介，拓展了權(quán)力運(yùn)行的空間、邊界和隱蔽度，而責(zé)任卻從相對隱蔽的狀態(tài)轉(zhuǎn)向顯性狀態(tài)，易被社會和公眾所發(fā)現(xiàn)和追認(rèn)。“等級制下不平等的支配與服從關(guān)系正在被平等主體之間的合作關(guān)系所取代，合作關(guān)系下多元主體之間不再具有支配性的權(quán)力, 權(quán)力的基礎(chǔ)由權(quán)威、控制轉(zhuǎn)變?yōu)榉窒?、互補(bǔ)、合作的權(quán)力，責(zé)任也由服從控制的義務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⒌呢?zé)任和積極主動的責(zé)任意識”[6]。權(quán)責(zé)關(guān)系的變化，必然導(dǎo)致政府運(yùn)行方式的變化，政府系統(tǒng)要實(shí)現(xiàn)整體性運(yùn)行，核心在于重塑權(quán)責(zé)關(guān)系。一是等級制的責(zé)任體系重塑為責(zé)任的等級體系。等級制的責(zé)任體系對官僚制發(fā)揮優(yōu)勢起到了積極作用?！敖?jīng)驗(yàn)一般傾向表明，從純技術(shù)的觀點(diǎn)來看，純粹的官僚制形式的行政組織能夠?qū)崿F(xiàn)高效率，它在精確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律性和可靠性方面都優(yōu)于其他任何形式，在活動范圍方面都占有優(yōu)勢?！盵7]但在實(shí)際運(yùn)行中，官僚制也呈現(xiàn)出一定的消極性特征。默頓認(rèn)為，減弱個人化關(guān)系，增強(qiáng)規(guī)則內(nèi)在化以及尋求備選方案的數(shù)目，這三者結(jié)合起來使組織成員的行為具有高度的可預(yù)見性，但反過來，它鞏固了行為刻板的趨勢，導(dǎo)致官僚在對待用戶方面出現(xiàn)困難。塞爾茲尼克則認(rèn)為，官僚制運(yùn)行的一個重要控制手段是授權(quán)，但授權(quán)導(dǎo)致了分散主義和組織內(nèi)子單位間利益分歧的增加。授權(quán)對組織的目標(biāo)來說，既可能有利于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，也可能會造成目標(biāo)偏離。責(zé)任的等級體系，通過整體性的責(zé)任界定，然后根據(jù)不同的層次配置權(quán)力和責(zé)任，既保留了等級制的優(yōu)勢，符合行政過程追求效率和集中行使權(quán)力的特征，也確定了合作優(yōu)先于分工的原則。因?yàn)檎w性的責(zé)任界定本身包含著不同部門和組織之間的責(zé)任定位和權(quán)利歸屬，分工合作轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞣止?，以及保障政府的整體性運(yùn)行。二是一元和單向的權(quán)責(zé)關(guān)系重塑為多重的權(quán)責(zé)關(guān)系。提升政府治理能力需要將分散的事項(xiàng)和職能進(jìn)行集中，通過科學(xué)的設(shè)計(jì)和業(yè)務(wù)流程再造，實(shí)現(xiàn)新的組合形式和配置方式。一元和單向的權(quán)責(zé)關(guān)系，導(dǎo)致政府的運(yùn)行處于鏈?zhǔn)降拇怪笨刂茽顟B(tài)，影響部門和單位之間的橫向互動。多種的權(quán)責(zé)關(guān)系，將權(quán)力和責(zé)任的配置以事項(xiàng)的完成和問題的解決為基準(zhǔn)，輻射到不同的部門和機(jī)構(gòu)之中，形成與之匹配的權(quán)責(zé)關(guān)系。權(quán)責(zé)配置有制度化的形式，它依據(jù)權(quán)責(zé)配置的制度形式，確立起長期和規(guī)范的關(guān)系，使得權(quán)責(zé)配置可以被追溯、觀察、調(diào)整和評價，成為約束政府履行職責(zé)的手段；也有非制度化和臨時性的形式，當(dāng)某些事項(xiàng)和問題完成時，這些權(quán)責(zé)關(guān)系也不再存在，當(dāng)新的事項(xiàng)和問題產(chǎn)生時，又依據(jù)事項(xiàng)和問題的程度重新配置權(quán)責(zé)關(guān)系，形成機(jī)動靈活的狀態(tài)。多重的權(quán)責(zé)關(guān)系，形成政府系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)以及縱向與橫向之間的整體聯(lián)動，是政府整體性運(yùn)行的關(guān)鍵保障。三是將靜態(tài)的權(quán)責(zé)一致重塑為動態(tài)平衡的權(quán)責(zé)一致。靜態(tài)意義上的權(quán)責(zé)一致，導(dǎo)致行政過程碎片化現(xiàn)象加劇。一方面體現(xiàn)為由外部因素造成的“無心碎片化”現(xiàn)象加劇。靜態(tài)權(quán)責(zé)一致需要在特定的時限和階段對目標(biāo)和結(jié)果進(jìn)行權(quán)衡，這種權(quán)衡往往采取目標(biāo)管理和績效管理的形式，通過權(quán)力和權(quán)威將數(shù)量化的任務(wù)分解到不同的部門和政府層級之中，明確完成的期限。然而，根據(jù)短期結(jié)果界定和追究責(zé)任也會造成部門和層級為中心的碎片化運(yùn)行。另一方面體現(xiàn)為由內(nèi)部因素造成的“有意碎片化”現(xiàn)象加劇。在短期壓力和功利化目標(biāo)的影響下，政府官員在事務(wù)的解決、問題方法的選取和績效的考評上，會尋求一種易于實(shí)現(xiàn)的、短期性的議題，而將深層次或解決難度大的問題拖延、遮蔽甚至隱藏起來。他們有意通過單個部門和單個層級的政府來完成簡單和易于實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，從而獲得政治晉升的機(jī)會和各種物質(zhì)、榮譽(yù)的獎勵?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代的一個重要特征是不同產(chǎn)業(yè)、行業(yè)之間的跨界融合。在復(fù)雜的社會治理關(guān)系中，無論是不同部門、行業(yè)跨界融合產(chǎn)生的效果，還是政府系統(tǒng)輸出的政策、規(guī)劃和方案，都需要一個相對較長的時期進(jìn)行權(quán)衡和界定。動態(tài)的權(quán)責(zé)關(guān)系則與靜態(tài)相反，它將權(quán)責(zé)關(guān)系置于更為長期的、整體性的產(chǎn)出結(jié)果中去權(quán)衡、調(diào)整和矯正，從而實(shí)現(xiàn)長期目標(biāo)和結(jié)果之間動態(tài)的權(quán)責(zé)一致，保證決策者和管理者能夠綜合考量，尋求解決問題的整體性方案，最終推動政府的整體性運(yùn)行。

2.整體性運(yùn)行的內(nèi)在要求與實(shí)踐形式

權(quán)責(zé)關(guān)系的重塑必然要求政府運(yùn)行模式的變革，變革的內(nèi)在要求在于破除條塊分割帶來的弊端，建立起行政過程中決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者分化中的集中、制衡中的綜合這一整體性關(guān)系結(jié)構(gòu)。沒有一個具體的關(guān)系結(jié)構(gòu)，就沒有整體性的行動。行政過程運(yùn)行的關(guān)系結(jié)構(gòu)不同于政治過程運(yùn)行的分權(quán)結(jié)構(gòu)，它是一種狹義的相對區(qū)分，目的是為政府的整體性運(yùn)行提供規(guī)范性框架。決策權(quán)與決策部門決定公共資源和利益的權(quán)威性分配，執(zhí)行權(quán)與執(zhí)行部門通過高效率完成這些分配，監(jiān)督權(quán)與監(jiān)督部門通過控制確保分配的合理和執(zhí)行的效率。這種屬性和功能的差異，要求各自呈現(xiàn)出分化的趨勢，來增強(qiáng)各自的專業(yè)性和功能性，但分化又必須和集中相聯(lián)系。決策要從長遠(yuǎn)利益、整體利益和公共利益出發(fā)，將具有決策職能和屬性的部門、業(yè)務(wù)集中起來，專注于決策的科學(xué)化；行政執(zhí)行要從落實(shí)目標(biāo)的效率出發(fā)，將具有執(zhí)行部門和業(yè)務(wù)納入執(zhí)行過程之中，提高執(zhí)行力；監(jiān)督要從提升監(jiān)督效能的角度出發(fā)，將監(jiān)督部門和監(jiān)督業(yè)務(wù)納入監(jiān)督過程之中，提高監(jiān)督的專業(yè)化和精準(zhǔn)化。通過分化基礎(chǔ)上的集中，三者之間展開整體性的互動、協(xié)調(diào)和銜接，保障政府的整體運(yùn)行。同樣，決策者的權(quán)力過強(qiáng)，也會導(dǎo)致決策過程中出現(xiàn)的問題轉(zhuǎn)嫁到執(zhí)行過程中(很多問題并不完全是執(zhí)行不力所引起的)，存在著決策者認(rèn)知和能力不足導(dǎo)致的問題。執(zhí)行連接著決策目標(biāo)和政策產(chǎn)出，需要一定的創(chuàng)造性，執(zhí)行過強(qiáng)會導(dǎo)致政策積聚?！罢畬τ诔晒Φ恼吆褪〉恼呖偟姆磻?yīng)是一樣的：成功的政策會導(dǎo)致制造出更多同樣政策的興趣，失敗的政策則要求相關(guān)政府出臺更多的新政策來修正原有的政策?！盵8]監(jiān)督過強(qiáng)會導(dǎo)致監(jiān)督規(guī)則愈綿密，規(guī)避的規(guī)則愈繁殖，結(jié)果造成決策過程保守和行政過程僵化。因此，三者之間應(yīng)實(shí)現(xiàn)一定程度的制衡，防止各自權(quán)力過大對行政過程產(chǎn)生消極影響。制衡又必須和綜合相聯(lián)系，通過綜合實(shí)現(xiàn)三者之間權(quán)責(zé)配置的大體平衡，防止在三者之間的內(nèi)耗和銜接過程中出現(xiàn)碎片化和效能流失。在制衡基礎(chǔ)上的綜合，有利于形成開放和可調(diào)整的體系。整體性關(guān)系結(jié)構(gòu)是權(quán)責(zé)關(guān)系重塑的反映，它適應(yīng)責(zé)任的等級制和多種的權(quán)責(zé)關(guān)系，在互動協(xié)調(diào)和開放調(diào)整中實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)關(guān)系的動態(tài)平衡，既保證了三者各自的專業(yè)性和完整性，又限制了三者所產(chǎn)生的缺陷和不足，為政府整體性運(yùn)行提供結(jié)構(gòu)性保障。在整體性運(yùn)行的基礎(chǔ)上，政府的實(shí)踐形式體現(xiàn)為兩個方面：一方面，中央層級的政府運(yùn)行應(yīng)通過部級聯(lián)席會議來強(qiáng)化決策的一致和行動的統(tǒng)一?！安侩H聯(lián)席會議是一個議事機(jī)構(gòu), 沒有專門的辦事機(jī)構(gòu)，而由牽頭的部門承擔(dān)日常的秘書工作。雖然，這些委員會和聯(lián)席會議沒有專門的人員和機(jī)構(gòu), 但是在政府運(yùn)轉(zhuǎn)過程中卻起著十分重要的作用”[9]，它在不增加行政運(yùn)行成本的前提下，能夠有效聯(lián)系決策和執(zhí)行，成為整體性運(yùn)行的重要手段。另一方面，地方層次的政府運(yùn)行，應(yīng)推行綜合性服務(wù)與執(zhí)法。在政府系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行科學(xué)梳理、有機(jī)整合、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和互聯(lián)互通，打破分割的界限和圍墻，以整體性的服務(wù)和執(zhí)法面貌向外部呈現(xiàn)出來。政府整體性運(yùn)行的目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)公共管理的目標(biāo)。它向上銜接著政府與其他組織的合作，政府系統(tǒng)自身不能整體性運(yùn)行，就不能實(shí)現(xiàn)與其他組織的真正合作，政府運(yùn)行的碎片化是合作難以深入推進(jìn)的根本性障礙；它向下貫通政府提供一站式和一體化服務(wù)的實(shí)現(xiàn)，沒有政府整體性運(yùn)行，政府提供服務(wù)的方式必然是部門式和分離的?！罢w性政府能夠排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地聯(lián)合使用稀缺資源，促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)?！盵10]因此，政府整體性運(yùn)行成為“互聯(lián)網(wǎng)+”條件下運(yùn)行模式變革的中樞和關(guān)鍵。

三、以效能指標(biāo)為規(guī)約，推動政府服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變

政府被視為社會公平正義的捍衛(wèi)者和守護(hù)者。政府有責(zé)任阻止困難群體生活狀況的惡化，并為改善這種境況做出積極努力。在這種理念的影響下，政府通過濟(jì)貧、救助、補(bǔ)償?shù)纫幌盗写胧樘囟ㄈ后w提供服務(wù)，借助特定部門來執(zhí)行，形成了以部門式救助為主導(dǎo)的服務(wù)方式。但與此相伴隨，政府提供的服務(wù)又與特定的程序、身份、資格條件聯(lián)系在一起，服務(wù)通過層層審批、層層把關(guān)和層層落實(shí)來實(shí)現(xiàn)，服務(wù)寄予控制之中，控制通過服務(wù)體現(xiàn)出來，控制和服務(wù)深度融合在一起，這種傳統(tǒng)的服務(wù)方式成為政府治理社會的一種隱性手段?！胺?wù)+控制”使得政府提供服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量和方式都由政府部門和行政官員來決定，服務(wù)對象只能消極被動地接受，而不是積極有效地參與和影響服務(wù)過程?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”對傳統(tǒng)的服務(wù)方式帶來了全新挑戰(zhàn)，政府的服務(wù)不再以特定的群體、特別是弱勢群體為特征，而是以每一個個體為對象。在“互聯(lián)網(wǎng)+”條件下，每個個體需要服務(wù)的范圍和領(lǐng)域急劇擴(kuò)大，不同的服務(wù)需求被廣泛激發(fā)出來，政府需要在更大的范圍和更廣的領(lǐng)域針對所有個體提供個性化、差異化的服務(wù)。在新的背景下，無論是面對服務(wù)對象的壓力，還是適應(yīng)政府部門便捷的需要，政府各個系統(tǒng)和部門都應(yīng)投入大量的資金，建立起形式多樣的服務(wù)信息系統(tǒng)，并引入各種新的服務(wù)手段，借助這些系統(tǒng)和手段，公眾能夠真實(shí)、清晰地辨識政府提供服務(wù)的效率和效能，清楚地觀察到服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣，不再消極被動而是積極主動地影響政府服務(wù)供給的內(nèi)容和結(jié)果。傳統(tǒng)的服務(wù)方式難以滿足公眾的服務(wù)要求和實(shí)際需要，政府需要轉(zhuǎn)變服務(wù)方式來提升服務(wù)質(zhì)量，而服務(wù)質(zhì)量的提升又改善了公眾的生活質(zhì)量，兩者內(nèi)在地聯(lián)結(jié)在一起，又激發(fā)了公眾對服務(wù)質(zhì)量進(jìn)一步改善的動機(jī)和意愿?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”政府服務(wù)是從公眾真正需求的角度出發(fā)，政府回應(yīng)和滿足公眾的真實(shí)需求并提供一站式和一體化的服務(wù)，這不僅是線下到線上的職責(zé)變遷，更意味著服務(wù)方式的革新。在現(xiàn)代社會，政府服務(wù)方式影響著服務(wù)的內(nèi)容和結(jié)果，優(yōu)質(zhì)和可選擇的服務(wù)必須依賴現(xiàn)代化的服務(wù)方式才能體現(xiàn)出來，并為公眾所廣泛接受。服務(wù)方式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向不僅是社會善治的要求，也是政府治理能力的體現(xiàn)，沒有現(xiàn)代性的服務(wù)方式，政府治理能力的提升必然是空洞和缺乏價值性歸宿的。而現(xiàn)代性的服務(wù)方式需要科學(xué)的效能指標(biāo)體系來測度、檢驗(yàn)和規(guī)約，程序性、交易性、實(shí)質(zhì)性和規(guī)范性效能共同構(gòu)成了效能指標(biāo)的要素，它們相互銜接，有機(jī)統(tǒng)一。

1.程序性效能對服務(wù)內(nèi)容與方式轉(zhuǎn)變的保障功能

程序性效能關(guān)注政府提供服務(wù)所遵循的制度化、公開化和透明化的程序。固定的程序能夠減少熟人關(guān)系和部門內(nèi)部暗箱操作的服務(wù)方式對服務(wù)質(zhì)量的消極影響。固定程序的缺失，使得服務(wù)資源不是投向真正需要的群體或個人，而是投向特定的群體或個人，這導(dǎo)致公共資源出現(xiàn)大量浪費(fèi)和尋租現(xiàn)象，尋租又進(jìn)一步固化了特定階層的利益和部門化的服務(wù)方式。通過公開透明的程序，政府對利用什么樣的人力、物力以及多大數(shù)量的財政資源來提供什么樣的服務(wù)，通過什么樣形式和途徑來提供、什么樣的群體來分享，分享這些服務(wù)需要什么樣的資格條件給予公示和明示。對負(fù)責(zé)執(zhí)行這些服務(wù)的公私機(jī)構(gòu)、服務(wù)的具體時限、所要達(dá)到的基本目標(biāo)和受眾所獲得的實(shí)際結(jié)果給予全程性的界定和說明。政府在提供服務(wù)過程中，要對其他主體合作的身份、地位、方式給予充分的保障。公眾基于公開、透明的程序，選擇性地接受符合自身實(shí)際需要的服務(wù)，并通過先期和前端的經(jīng)驗(yàn)累積、接受再教育、參加培訓(xùn)等措施來達(dá)到服務(wù)的條件和要求。在這一過程中，公眾自身擁有的資源、能力與政府提供的服務(wù)深入地融合在一起，使公民自身的造血功能得到強(qiáng)化，從而實(shí)現(xiàn)了政府服務(wù)的延伸和增殖，政府服務(wù)的造血功能又得到進(jìn)一步釋放，形成相互補(bǔ)充和相互合作的關(guān)系結(jié)構(gòu)。程序效能規(guī)約公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出“憲法式”特征，并以此來提升服務(wù)效能，同時促使服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變。

2.交易性效能對服務(wù)內(nèi)容與方式轉(zhuǎn)變的選擇功能

交易性效能關(guān)注政府提供服務(wù)成本和收益之間的比較關(guān)系，規(guī)約政府選擇經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代的服務(wù)方式。在“互聯(lián)網(wǎng)+” 條件下，公共服務(wù)供給方式日益多樣化，既有政府主體單獨(dú)提供、政策引導(dǎo)以及購買服務(wù)等方式，也有授權(quán)委托、企業(yè)經(jīng)營、公私合作以及服務(wù)外包等其他形式。政府提供服務(wù)只是可供選擇的方式之一，政府的重要作用在于保證服務(wù)供給得以實(shí)現(xiàn)，并選擇成本小而收益大的服務(wù)形式。政府提供公共服務(wù)的成本相比于私營部門難以精準(zhǔn)地計(jì)算，其成本不僅包括私營部門的一些資金，也包括服務(wù)對象付出的隱性成本，但借助“互聯(lián)網(wǎng)+”所具有的大數(shù)據(jù)思維和技術(shù)，通過服務(wù)成本與收益之間的比較就能夠加以測度。大數(shù)據(jù)提供了不同服務(wù)方式的成本—收益數(shù)據(jù)，利用數(shù)據(jù)挖掘和比對技術(shù)，不同的服務(wù)方式之間的優(yōu)劣就能夠呈現(xiàn)出來，從而為政府選擇經(jīng)濟(jì)、合理的服務(wù)方式提供科學(xué)支撐。比如，在新的形勢下，通過實(shí)際比對和分析，社會服務(wù)外包就是一種有利于交易性效能的方式?！吧鐣?wù)外包是減少政府預(yù)算的一種方式，也是提高服務(wù)質(zhì)量，彌補(bǔ)服務(wù)體系不足，推動資助形式創(chuàng)新，減少煩瑣手續(xù)和鼓勵增加靈活性，發(fā)掘能量和資源以改進(jìn)項(xiàng)目效果的途徑?！盵11]通過交易性效能的規(guī)約，政府服務(wù)方式選擇的空間和余地更大，服務(wù)資源的來源更加多元，服務(wù)質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)效益被持續(xù)溢出，成為推動服務(wù)方式轉(zhuǎn)變的重要動力。

3.實(shí)質(zhì)性效能對服務(wù)內(nèi)容與方式轉(zhuǎn)變的評估功能

實(shí)質(zhì)性效能關(guān)注服務(wù)受眾在政府提供服務(wù)中所獲得的實(shí)際收益份額和具體福祉增進(jìn)水平。依據(jù)每個受眾的實(shí)際收益份額來測度服務(wù)結(jié)果，存在著現(xiàn)實(shí)因素和技術(shù)因素的雙重難題，服務(wù)主體只能根據(jù)平均估值來反映服務(wù)效果。然而，平均估值和具體實(shí)際收益份額之間存在著偏差，不能充分地反映每個個體的收益狀況，因?yàn)榉?wù)受眾中個別成員依靠自身的信息、能力和條件優(yōu)勢，甚至通過尋租、潛規(guī)則、熟人關(guān)系等其他手段獲得結(jié)果優(yōu)勢。在投入服務(wù)資源總量和產(chǎn)出結(jié)果既定的情況下，部分成員的多得意味著其他成員的少得，從而導(dǎo)致投入大、總量多、效率高而實(shí)質(zhì)性效能低的情形。同樣，實(shí)際收益份額的增加和具體福祉水平的提升之間也不是正比例式的簡單線性關(guān)系，實(shí)際收益的增加并不必然導(dǎo)致福祉水平的提升。福祉增進(jìn)受特定時期社會發(fā)展水平、物價水平、消費(fèi)習(xí)慣、消費(fèi)結(jié)構(gòu)和支出結(jié)構(gòu)等多種因素疊加的影響，需根據(jù)社會整體發(fā)展來評估和確認(rèn)。一個領(lǐng)域獲得的收益可能通過另一領(lǐng)域轉(zhuǎn)移出去，甚至存在收不抵支問題。比如，家庭教育支出的增加會和服務(wù)收益的增加相抵消。而且，政府提供服務(wù)的結(jié)果并不全是正向的，服務(wù)結(jié)果常伴有相應(yīng)的副產(chǎn)品，在改善部分群體或個人的處境時，也可能造成其他群體或個人處境的惡化，并不能實(shí)現(xiàn)“帕累托改進(jìn)”。因此，實(shí)質(zhì)性效能是由正副結(jié)果的總和來確定的，應(yīng)該以受眾的福祉增進(jìn)水平為核心，設(shè)定服務(wù)的內(nèi)容和評價體系，進(jìn)而推動服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變。

4.規(guī)范性效能對服務(wù)內(nèi)容與方式轉(zhuǎn)變的引導(dǎo)功能

規(guī)范性效能關(guān)注政府提供服務(wù)的規(guī)范性目標(biāo)的塑造及積極影響。任何時代都存在著一系列的規(guī)范、信仰、信念以及廣為接受的原則。比如，以人為本和尊重人的價值與尊嚴(yán)、公民權(quán)的保障與實(shí)現(xiàn)、社會和人的全面發(fā)展與進(jìn)步、貧富差距的合理控制、基本的公平正義和服務(wù)的均等化等理念、原則，總體上構(gòu)成了一個特定時代的規(guī)范性目標(biāo)。提供服務(wù)的主體和客體一樣，都會被這些規(guī)范所塑造，因?yàn)槿魏畏?wù)都是“人”提供的服務(wù)，也是對“人”的服務(wù)。一方面，規(guī)范性目標(biāo)塑造著服務(wù)主體的價值觀念和行為選擇，影響著服務(wù)主體界定、詮釋，以及服務(wù)優(yōu)先目標(biāo)、優(yōu)先群體和優(yōu)先措施的排列，影響著服務(wù)主體對不同手段和方式的選取，不同的目標(biāo)、措施和方式對規(guī)范性效能產(chǎn)生的影響；另一方面，它又能提升服務(wù)主體的行動能力，促使提供服務(wù)的行動者形成共同的理念，在服務(wù)過程中積極地恪守這些目標(biāo)的承諾和實(shí)現(xiàn)，這有利于行動者之間展開相互溝通、協(xié)調(diào)與合作，形成集體行動的合力。對服務(wù)提供的個體行動者而言，政府提供服務(wù)也是一個長期的過程，需要政府官員具備奉獻(xiàn)精神，并付出艱苦的努力。“在那些已徹底適應(yīng)社會方式的個人之中，它以一定方式約束個人行動的能力，或展現(xiàn)出新的有利機(jī)會，或者引起責(zé)任和承諾的氛圍?！盵12]規(guī)范性目標(biāo)增強(qiáng)了行動者的動機(jī)和意愿，并實(shí)現(xiàn)了一定程度的自我認(rèn)同，從而產(chǎn)生自我滿足感和榮譽(yù)感，助推服務(wù)能力的進(jìn)一步釋放，因?yàn)榇嬖谟趥€人頭腦中的規(guī)范，可以通過傳播激勵個人行動、思考和感情的力量。規(guī)范性目標(biāo)能積極地影響服務(wù)主體，促使他們將這些目標(biāo)滲透到服務(wù)過程之中，并在一定程度上去實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，從而規(guī)約政府提供服務(wù)的認(rèn)知觀念和行動能力，促使服務(wù)方式體現(xiàn)價值歸宿。

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[責(zé)任編輯：鞏村磊]

2016-08-10

國家社會科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“中國特色社會主義政治發(fā)展道路的理論闡釋與實(shí)踐路徑研究”(12&ZD058)；吉林大學(xué)廉政教育與研究項(xiàng)目“提升黨內(nèi)巡視效能的路徑研究”(2015LZY020)；吉林大學(xué)種子基金項(xiàng)目“轉(zhuǎn)型期中國弱勢群體保護(hù)中的政府責(zé)任研究”(10DZZ0022)

丁建彪(1979—)，男，講師，博士，從事政治學(xué)理論、公共治理研究。

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1002-462X(2016)10-0067-07