許建明，鄧衡山

(1.清華大學 中國農(nóng)村研究院，北京 100084；2.福建農(nóng)林大學 經(jīng)濟學院，福州 350002)

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公平與效率：誘致性與強制性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式
——基于鳳陽縣小崗村與東陵村的調(diào)研分析

許建明1，鄧衡山2

(1.清華大學 中國農(nóng)村研究院，北京 100084；2.福建農(nóng)林大學 經(jīng)濟學院，福州 350002)

摘要：發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要對農(nóng)地進行集中連片適度規(guī)模經(jīng)營，這需要對當前處于細碎分散化狀態(tài)的農(nóng)地進行流轉(zhuǎn)，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營者擁有的農(nóng)地與其經(jīng)營能力相匹配，實現(xiàn)土地分配公平與新條件下農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率的統(tǒng)一，這一理想結(jié)果的實現(xiàn)依賴于農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式?；诎不帐▲P陽縣東陵村和小崗村的典型個案分析表明，不同的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式背后是農(nóng)民的權(quán)利和土地產(chǎn)權(quán)問題，其折射的是農(nóng)民作為公民個體與基層政權(quán)之間的政治體制問題；不同的村集體的性格與約束條件決定了它們對土地流轉(zhuǎn)方式的選擇；兩種方式會導致不同的收益與成本，誘致性農(nóng)地流轉(zhuǎn)比強制性農(nóng)地流轉(zhuǎn)更有利于實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式；誘致性農(nóng)地流轉(zhuǎn)；強制性農(nóng)地流轉(zhuǎn)；基層政權(quán)；鳳陽縣小崗村；鳳陽縣東陵村

一、問題的提出

亨廷頓在其經(jīng)典著作《變化社會中的政治秩序》中認為：“在現(xiàn)代化進程中，農(nóng)村扮演著關(guān)鍵性的‘鐘擺’角色，它不是穩(wěn)定的根源就是革命的根源?！薄耙粋€處于現(xiàn)代化之中的國家的政府的穩(wěn)定，依賴它在農(nóng)村推行改革的能力?！敝袊鳛樽畲蟮陌l(fā)展中國家，正在經(jīng)歷社會轉(zhuǎn)型，也面對如何平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的問題，為此，必須處理好農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村問題。

20世紀80年代中期，國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心發(fā)展研究所的一批青年學者到安徽省鳳陽縣做關(guān)于自20世紀70年代末農(nóng)地包干到戶之后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式改革所取得的成績與新問題的調(diào)查。發(fā)展研究所綜合課題組(1988)認為，農(nóng)民的土地使用權(quán)需要相應(yīng)的“法律表現(xiàn)”，“中國的問題恰恰是各種所有制都極度缺乏自己完備的法律表現(xiàn)”。而如果“所有制方面的革新性變化得不到相應(yīng)的法律肯定(如農(nóng)村承包經(jīng)濟牽動幾億人的根本利益，但至今尚無一個完備的法案)，倒退性變化難以制止”。*周其仁(2004)在他的論文集《產(chǎn)權(quán)與制度變遷——中國改革的經(jīng)驗研究》的序言中，特意提及這一觀點，認為它“值得一提”，而且“這比Hernando de Soto——他和他的秘魯同事們非常強調(diào)產(chǎn)權(quán)具有正式的法律表達對資本形成的意義——最早提到這一點的著作還早了幾年”。筆者將“倒退性變化”理解為政府對農(nóng)民土地權(quán)利的任意性侵犯、剝奪(如20世紀50年代所進行的“人民公社”之類的強制性集體化運動)。其后，關(guān)于農(nóng)村土地的“法律表現(xiàn)”在立法上逐步完善，分別有了1987年施行的《民法通則》、1988年修改的《土地管理法》、1993年的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、2003年的《土地承包法》和2007年實施的《物權(quán)法》。那么，在有關(guān)土地公法和私法體系逐漸完備的背景下，如今農(nóng)民的土地權(quán)利事實上處于一種怎樣的情景，是否已經(jīng)完全杜絕了“倒退性變化”的發(fā)生呢？

依據(jù)農(nóng)業(yè)部的政策解讀，“在經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型過程中，在全球農(nóng)業(yè)一體化背景下，保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給、確保國家糧食安全、提升中國農(nóng)業(yè)競爭力，必須以提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率為導向，深化農(nóng)村土地制度改革，發(fā)育生成新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制?！蹦壳?，最受關(guān)注、爭議最大的“三農(nóng)”問題是土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度。因此，土地制度改革要在法治軌道上推進，要保證土地資源配置在規(guī)劃允許條件下發(fā)揮市場機制。筆者擬從理論方面對農(nóng)地的功能及其所有者進行闡析，然后基于調(diào)研，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式進行分析。

二、農(nóng)地功能的演變趨勢

土地對于中國農(nóng)民而言，不僅可以提供最低生存保障“口糧”，而且也是財產(chǎn)，因為土地能為他們提供持續(xù)的收入流。土地對于農(nóng)民的這種雙重功能，也為中國決策者認識到，并分別在兩部法律中得到了正式的體現(xiàn)。保障生存功能在《土地承包法》中體現(xiàn)，《土地承包法》立法目的就是強調(diào)農(nóng)村的保障與穩(wěn)定。《土地承包法》第1條規(guī)定：“為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，維護農(nóng)村土地承包當事人的合法權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定。”土地的財產(chǎn)性功能則在《物權(quán)法》中得到體現(xiàn)，《物權(quán)法》提出，以促進土地經(jīng)濟效益的發(fā)揮為出發(fā)點，通過物權(quán)的自由流轉(zhuǎn)以促進資源的合理配置，實現(xiàn)作為財產(chǎn)權(quán)的集體土地所有權(quán)及土地承包經(jīng)營權(quán)所具備的市場機能。

如今，在中國農(nóng)村，土地已經(jīng)從解決農(nóng)民吃飯生存問題的社會保障工具逐漸演化為他們擴大產(chǎn)出、增加家庭收入的要素資產(chǎn)。在由國家財政建立的農(nóng)村社會保障體系逐步完善的背景下，土地的生存保障功能正在相對地弱化，土地原先所承載的保障功能將最終為土地的財產(chǎn)性權(quán)利所替代?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(簡稱為《決定》)提出，“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行?！边@些都為今后土地的完全財產(chǎn)權(quán)利化和市場化做了法律上的鋪墊。

根據(jù)現(xiàn)行的《土地承包法》《物權(quán)法》和《決定》精神，在村民小組集體內(nèi)部，農(nóng)民個人對集體土地承包權(quán)的獲得是以“份地權(quán)”方式平等實現(xiàn)的，這可以較好地保障農(nóng)民生存。這種方式通過具有身份性的初始分配權(quán)，較好地處理了農(nóng)村集體內(nèi)部的起點公平問題，維護了正統(tǒng)的社會主義意識形態(tài)，保障了農(nóng)民基本生活的需要。在初始分配之后，農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)利可依照市場的規(guī)則進行配置，促進物權(quán)化的土地承包經(jīng)營權(quán)最大化地自由流轉(zhuǎn)和繼承，以實現(xiàn)社會最優(yōu)的資源配置[1]。根據(jù)標準的科斯定理，在交易成本較小時，初始土地承包經(jīng)營權(quán)無論配置在誰的手里，都不會影響到最終的資源配置結(jié)果。也就是說，在不排斥事后的土地經(jīng)營權(quán)自由交易的情況下，土地承包權(quán)的均分并不影響資源配置效率。

但是，土地對于農(nóng)民的功能從生存保障到財產(chǎn)權(quán)利的演變，對于農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)安全性來說未必是一件好事。因為此時土地對于農(nóng)民的“生存?zhèn)惱硪饬x”[2]大為削弱，農(nóng)村傳統(tǒng)中的因“生存?zhèn)惱硪饬x”受威脅而結(jié)成組織進行反抗運動的精神紐帶斷裂，那么，如果基層政權(quán)侵犯農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，引起農(nóng)民群體性劇烈反抗的可能性將會大大降低。即便農(nóng)民會反抗，也可能是局限于個體性的反抗，而這種個體性的反抗更容易被強大的基層政權(quán)消除，個人的理性選擇終究是沉默。因此，基層政權(quán)侵犯農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)行為的成本也就大大降低。

理論上，土地流轉(zhuǎn)可以產(chǎn)生兩種效應(yīng)：產(chǎn)出效率提升效應(yīng)和交易收益效應(yīng)。一方面，土地產(chǎn)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)能促使土地產(chǎn)出效率較低的農(nóng)戶將土地出讓給土地產(chǎn)出效率較高的農(nóng)戶經(jīng)營；另一方面，土地產(chǎn)權(quán)的合法交易能增加土地轉(zhuǎn)入方財產(chǎn)權(quán)利的安全性，進而提高土地轉(zhuǎn)入方對土地投資的長期激勵，即為交易收益效應(yīng)[3]。從這個角度來看，以“三權(quán)分離、家庭承包、多元經(jīng)營”為基本特征的新型農(nóng)村土地制度框架，“兼顧了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與保護土地資源和農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的需要，兼顧了農(nóng)地制度創(chuàng)新中的效率與公平兩大命題，兼顧了未來發(fā)展的必要性和現(xiàn)實條件的可行性，是具備充分可能的一種制度安排”。*參見張紅宇《工業(yè)化城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)地制度變遷》，“清華三農(nóng)講壇”第八講，2014年6月19日。

根據(jù)以上分析，農(nóng)地流轉(zhuǎn)使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的能力與其擁有的土地相匹配，真正實現(xiàn)農(nóng)地公平與效率的統(tǒng)一。但這一理想結(jié)果實現(xiàn)的前提是確保農(nóng)民對農(nóng)地的自主自愿及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的順暢實現(xiàn)。

三、誰是土地的所有者？

產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系，是一系列用來確定每個人相應(yīng)于稀缺資源使用時的地位的經(jīng)濟和社會關(guān)系。這里的“人”包括掌握暴力手段的公權(quán)力機構(gòu)。因此，產(chǎn)權(quán)需要政治體系對產(chǎn)權(quán)進行界定和提供保護，這也是公權(quán)力機構(gòu)的合法性來源。作為“在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織”的國家，“處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位”[4]。

權(quán)利是作為一個各個方面相互依存的整體框架存在的。阿馬蒂亞·森所開創(chuàng)的權(quán)利體系分析，可以作為人們理解中國農(nóng)民土地權(quán)利的一把鑰匙。根據(jù)阿馬蒂亞·森(2001)的權(quán)利體系，個人權(quán)利依賴于以下的支撐體系：一是政治體系，即政府能否提供明確的產(chǎn)權(quán)保護；二是經(jīng)濟體系，即微觀上是否有充分競爭的市場秩序，宏觀上能否維持穩(wěn)定的經(jīng)濟環(huán)境；三是社會體系，即包括家庭內(nèi)部分工、傳統(tǒng)觀念中對交換權(quán)利和互惠權(quán)利的規(guī)定[5]。也就是說，產(chǎn)權(quán)與權(quán)利折射出的是一個社會的政治關(guān)系。因此，抽象掉政治體系和公共權(quán)力對產(chǎn)權(quán)的影響是難以理解社會現(xiàn)實中的產(chǎn)權(quán)問題的，產(chǎn)權(quán)理論是難以與關(guān)于政治體系和國家的理論相剝離的。政治體系對產(chǎn)權(quán)有直接的影響，不同性質(zhì)的政治體系甚至決定了產(chǎn)權(quán)的有無和強弱。土地產(chǎn)權(quán)不可避免地與統(tǒng)治權(quán)緊密相連[6]，中國民法物權(quán)或者法律財產(chǎn)權(quán)是由政治權(quán)力決定的，政治權(quán)力決定著私人財產(chǎn)權(quán)的強弱與有無[7]。

在中國，基層政權(quán)與村社共同體之間的利益關(guān)系，20世紀之前是一種相互依賴“保護性經(jīng)紀”關(guān)系，之后隨著國家政權(quán)的“科層制化”和“合理化”， 發(fā)展為“掠奪性經(jīng)紀”關(guān)系[8]，出現(xiàn)了利益的結(jié)構(gòu)性分離。這樣一種結(jié)構(gòu)使國家經(jīng)常面臨不可跨越的治理矛盾：一方面，為協(xié)調(diào)基層沖突和政治問題，不得不采用各種方法限制基層政權(quán)的恣意行為；另一方面，國家又不得不依賴基層政權(quán)從事具體的治理，這又等于中央政府為基層權(quán)威的合法性進行背書，進而助長了基層的權(quán)力[9]。從20世紀后半葉開始，中央政府權(quán)力通過全能型“科層制化”進程而極度擴張，在縣以下設(shè)立更加復(fù)雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政機構(gòu)，國家權(quán)力比過去任何朝代的政權(quán)都更加深入鄉(xiāng)村[10][11]。中國農(nóng)村集體土地，并不是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)農(nóng)戶之間的權(quán)利合作關(guān)系，亦非意思自治基礎(chǔ)上的自發(fā)產(chǎn)物，其實質(zhì)是一種公法領(lǐng)域的政治性安排，是國家控制農(nóng)村社會與經(jīng)濟的一種形式[12]。土地的集體所有權(quán)最初服務(wù)于政治目的，是政治體制中的集體公有制在法律層面制度化的結(jié)果。因此，它首先是從《憲法》關(guān)于所有制的第十條中得以確認與合法化。土地的集體所有權(quán)反映的并不僅僅是一種單純的經(jīng)濟關(guān)系，作為一種地權(quán)劃分方式，它是種種復(fù)雜權(quán)力關(guān)系的一個集結(jié)，反映了國家對于農(nóng)村的全面治理[13]。中國現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了農(nóng)村土地三級“農(nóng)民集體”所有，但卻在實際運行中架空了“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運行原則：沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人的利益關(guān)系。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能在日常實踐中為土地承包權(quán)所代替。這種權(quán)能替換在很大程度上改變了土地所有權(quán)的法律地位，使得土地所有權(quán)高度弱化，特別是國家對“農(nóng)民集體”行使土地所有權(quán)超法律強制，使本來在法律上已虛擬化了的“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權(quán)人，國家才是農(nóng)村土地的終極所有者[14]。

2007年開始實施的《物權(quán)法》第五章標題將所有權(quán)劃分為國家所有權(quán)、集體所有權(quán)和私人所有權(quán)三大類別。而當今世界上文明國家的民法體系中都沒有“集體所有權(quán)”這一法律概念?！凹w所有權(quán)”在現(xiàn)代法理體系中成了一個“產(chǎn)權(quán)怪胎”[7]。正是因為農(nóng)村土地“集體所有制”在法理上的模糊性質(zhì)，增加了農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的脆弱性，隨時可能會被基層政權(quán)傷害、剝奪。

四、兩種土地流轉(zhuǎn)方式

依據(jù)肥沃程度、地形與距離，將農(nóng)地均分到戶，必導致各家土地零碎化、分散化，農(nóng)地分布犬牙交錯。但是，在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中，一般土地是需要連片開發(fā)的，這樣可以集約耕作、節(jié)省生產(chǎn)經(jīng)營成本。那么，處于細碎化狀態(tài)的、由不同農(nóng)戶擁有的個別地塊，就會對謀求連片開發(fā)的生產(chǎn)經(jīng)營行為構(gòu)成障礙，這即是“反公共地悲劇”。*美國密西根大學的黑勒(Michael Heller)在1998年的《哈佛法律評論》中提出“反公共地悲劇”(The Tragedy of Anticommon)，與1968年哈丁(Hardin)在美國《科學》雜志上提出的“公共地悲劇”(The Tragedy of the Commons)相對?！肮驳亍弊鳛橐豁椮敭a(chǎn)或資源有許多擁有者，他們中的每一個都有使用權(quán)，而且沒有人有權(quán)阻止其他人使用，結(jié)果造成資源的過度使用；“反公共地”正好有相反的產(chǎn)權(quán)特征，其作為一項財產(chǎn)或資源也有許多擁有者，但他們中的每一個都有正式的或非正式的權(quán)利，來阻止其他人使用稀缺資源，最終沒有人擁有有效的、實質(zhì)性的使用權(quán)?！胺垂驳亍碑a(chǎn)權(quán)特性不是虛置、不明晰的產(chǎn)權(quán)，而是支離破碎的產(chǎn)權(quán)，導致資源的限制或使用不足。研究表明，土地細碎化導致中國耕地有效面積的3%～10%被浪費了[15]，土地生產(chǎn)率下降超過15%[16]。即使拋開現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模要求不講，就拿傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式來說，現(xiàn)在中國農(nóng)戶的戶均耕地面積和勞均耕地面積不及20世紀二三十年代的1/3[17]?，F(xiàn)今，中國農(nóng)戶平均經(jīng)營規(guī)模只有7畝，這一現(xiàn)實的經(jīng)營規(guī)模差距，需要農(nóng)地流轉(zhuǎn)來解決。

清華大學中國農(nóng)村研究院調(diào)研隊在鳳陽縣調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，當?shù)剞r(nóng)村正用兩種不同的土地流轉(zhuǎn)方式來解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的“反公共地悲劇”問題。一種是由大戶、合作社骨干或農(nóng)戶個體通過協(xié)商的方式來進行的，筆者借鑒林毅夫(1994)的理論稱之為“誘致性流轉(zhuǎn)方式”[18]；另一種是由村委會出面，通過半?yún)f(xié)商或者“強制”的方式從農(nóng)戶手中轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，然后進行平整、規(guī)劃，再進行招商引資，筆者稱之為“強制性流轉(zhuǎn)方式”。小崗村和東陵村分別位于鳳陽縣城的東西兩邊，同為安徽省的“省級美好鄉(xiāng)村示范村”，是兩種土地流轉(zhuǎn)方式的典型村。

1.東陵村農(nóng)村土地的“誘致性流轉(zhuǎn)”。東陵村有一個合作社，即東陵新農(nóng)村資金互助合作社，該合作社是從2008年7月15日，由24戶村民成立的，注冊資產(chǎn)8.4萬元。其中，社長陳冠玉投資最多，為10 000元，社員中最少的出資500元，一般出資為2 000～3 000元。合作社以“1+1”模式發(fā)展業(yè)務(wù)，以資金互助發(fā)展產(chǎn)業(yè)，以發(fā)展產(chǎn)業(yè)壯大資金。2009年，合作社進行土地流轉(zhuǎn)，通過私下協(xié)商的方式，最終以提前一年預(yù)付、每畝500斤原糧的國家收購價(大約600元)的形式獲得土地經(jīng)營權(quán)。第一批流轉(zhuǎn)土地136畝，建立了蔬菜基地。第二批流轉(zhuǎn)土地900多畝，用于發(fā)展苗圃、蔬菜、水果等產(chǎn)業(yè)。合作社實現(xiàn)統(tǒng)一購買、集體銷售。從2010年開始，合作社每年都召開一次社員大會，給社員分紅，公布發(fā)展狀況和新的發(fā)展規(guī)劃。2012年，合作社舉行選舉大會，不管出資多少，社員一人一票，現(xiàn)在理事會有7人，監(jiān)事會有5人。起初三年所有人都沒有工資，目前只有理事長和會計有工資，每人一年5 000元。筆者在東陵村調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，該村的村民對于合作社的經(jīng)營前景普遍樂觀，對于土地流轉(zhuǎn)的狀況普遍滿意。一般情況下，農(nóng)民從商業(yè)銀行獲得貸款的利率普遍高達20%，而東陵村資金合作社的貸款月息為1分，同時在年終時按月息7厘給社員分紅，資金紅利超過銀行存款利息近1倍。這既可以緩解社員發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營所急需的小額貸款難題，也可以使入股社員的資金有較好的收益。合作社通過流轉(zhuǎn)土地，不僅解決了耕地拋荒問題，也有效地增加了農(nóng)民收入。合作社雇傭的勞動力，都是五六十歲以上的人，這些雇工除種好自家剩下的耕地外，還可以到合作社進行季節(jié)性打工，工資每天60元，一般年收入6 000元。農(nóng)民得到這三項收入，肯定比自己種地強。如果一戶農(nóng)民流轉(zhuǎn)10畝地，流轉(zhuǎn)費收入6 000元，國家對農(nóng)業(yè)補貼每畝120元，共1 200元，在合作社季節(jié)打工收入6 000元，合計13 200元。如果自己耕種，年景好的情況下可收入1萬元。

東陵村以誘致性農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，集中連片農(nóng)地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，還能利用農(nóng)村的閑置勞動力。這樣，農(nóng)民在獲得穩(wěn)定土地租金的同時，能外出從事工商業(yè)活動，這也免去了他們因為要顧及在村的農(nóng)地經(jīng)營耕作而奔波所引起的時間與精力成本，且在村高齡農(nóng)民可以到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地中從事輕型、力所能及的工作。因此，東陵村以誘致性農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，以“看不見的手”實現(xiàn)了農(nóng)地、勞動力和資金等諸種要素的優(yōu)化配置。同時，基于農(nóng)戶個體自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地的方式，使得農(nóng)地承包權(quán)出讓的承受雙方達到各自的合意。換句話說，誘致性農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式既實現(xiàn)了要素配置的效率，又實現(xiàn)了各個參與主體間的公平。

2.小崗村農(nóng)村土地的“強制性流轉(zhuǎn)”。與東陵村相比， 小崗村被視為“中國農(nóng)村改革的發(fā)源地”。 小崗村除本村人擔任村委會主任之外， 村支部書記、 村支部副書記，以及職位更高的第一書記都是外來的，是安徽省和鳳陽縣從各部門選調(diào)來的優(yōu)秀人才， 用當?shù)馗刹康恼Z言就是提供智力支持和管理模式支持。 可能由于具有強大的政治背景支持和強烈的政績沖動， 村委會以家長制方式從村民手中強制性流轉(zhuǎn)農(nóng)地。 租金很高， 每畝一年700斤原糧(約1 000多元)。 村委會從13個村民小組、 329戶村民手中流轉(zhuǎn)了4 300多畝土地， 集中發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和工業(yè)。 為集中發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)， 小崗村興建了所需要配套的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。時隔多年之后， 當我們到小崗村調(diào)研時問及這次農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況，許多村民仍然余憤未平， 村干部也表示這個工作難度很大， 并表示其留下了一些后遺癥， 這無異于含蓄承認他們所推行的強制性流轉(zhuǎn)農(nóng)地的工作并不成功。 外來企業(yè)大多水土不服、 經(jīng)營不善， 其中， 有的農(nóng)業(yè)企業(yè)甚至已經(jīng)進入清理程序。 農(nóng)民的土地租金屢屢被拖欠， 原先集中流轉(zhuǎn)的土地處于“拋荒”狀態(tài)， 原有的生活被改變， 并不見得改善， 村民怨聲不少；*參見翁士洪對于小崗村村民在土地流轉(zhuǎn)中的抵制的引述。興建的基礎(chǔ)設(shè)施沒有能形成有效回報， 使得小崗村也受到巨大的財政壓力。 筆者調(diào)研時， 村委會正準備將那些高租金土地再返還給村民， 這意味著他們承認這一土地流轉(zhuǎn)方式是失敗的。 村委會恣意使用權(quán)力的真實面目在這一強制性土地流轉(zhuǎn)方式中彰顯無遺， 公權(quán)力可以凌駕于契約的合意之上， 可以單方面終止合同的實施。 小崗村的強制性農(nóng)地流轉(zhuǎn)， 既導致土地資源的閑置， 損失了資源的配置效率， 又傷害了公平。 一個社會的公平不就是首先來自于大家的合意和對公共政策的認同嗎？

與當今普遍開展的“村民自治式”選舉的制度安排相悖的是小崗村的領(lǐng)導團隊基本上是外來的，是由上級部門“空降”的。那么，這種與主流相悖的做法顯然缺乏足夠的合法性。因此，領(lǐng)導團隊為了獲得治理本村的合法性，就對村民實行分而治之，對本村的重要人物給予物質(zhì)上的恩惠，比如將位于小崗村中心地帶友誼大道兩旁的標準化住房優(yōu)先分配給當年按手印的“十八戶”家人。而且，對于有一方健在的大包干帶頭人及配偶，每月給予1 000元的額外獎勵。一個與強調(diào)平等的現(xiàn)代文明相悖的特權(quán)體系在小崗村儼然形成。

可能是小崗村過度政治化*這種過度政治化，不僅是小崗村對自身有意識的特殊定位，更多的是，整個社會對于小崗村的過度關(guān)注和意識形態(tài)解讀上?；蛟S，本文也是對小崗村的一個“過度關(guān)注”。環(huán)境與小崗村領(lǐng)導團隊的強勢行為痼習，壓縮了小崗村民間自組織能力的發(fā)育空間，使得公民社會和公共領(lǐng)域在村民中無法自發(fā)形成?！罢蔚倪^度進入或嵌入化，往往可能破壞鄉(xiāng)土社會自身的自主機制。”[19]我們在小崗村調(diào)研時很難發(fā)現(xiàn)小崗村在現(xiàn)代公共治理方面多于其他村莊。當我們問及村民對村(集體)的財政收支狀況的了解時，他們往往是一臉的茫然。村民沒有主體地位、沒有主體意識，無從問責領(lǐng)導干部。

五、結(jié)論及啟示

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要連片規(guī)模經(jīng)營，這需要進行土地流轉(zhuǎn)[20]以解決“反公共地悲劇”問題。鳳陽縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)兩種方式：漸進的誘致性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式和激進的強制性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式。這兩種農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的背后是農(nóng)民的權(quán)利和土地產(chǎn)權(quán)問題，其實折射的是農(nóng)民作為個體的公民與政府公權(quán)力之間的政治體制問題。而要讓這一權(quán)利成為“可置信的承諾”[21]，就需要對具有父愛主義情節(jié)的基層政府進行制度性約束，同時，農(nóng)民能實現(xiàn)憲法上所承諾的結(jié)社自由，形成獨立的合作經(jīng)濟組織，以維護自己的合法權(quán)益，用市場的方式解決“反公共地悲劇”問題。

小崗村會選擇激進的強制性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，東陵村會選擇漸進的誘致性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，可能是由不同的村基層政權(quán)的性格與約束條件決定的。小崗村因為其領(lǐng)導團隊外來精英化，因此，他們具有強烈的政績激勵，過度政治化抑制了本村社會自組織的發(fā)展，使得領(lǐng)導團隊的強制性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的外在成本比較低。而與大多數(shù)村莊一樣，東陵村的領(lǐng)導團隊基本上是在地化，使得村基層政權(quán)沒有按上級規(guī)定的政績菜單進行發(fā)展，且本村社會自組織具有一定的發(fā)展空間，使得村基層政權(quán)意欲采取強制性的土地流轉(zhuǎn)方式的外在成本比較高。調(diào)研觀察，誘致性的土地流轉(zhuǎn)方式比強制性的土地流轉(zhuǎn)方式更有利于實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。

小崗村所實行的激進的強制性的土地流轉(zhuǎn)方式，在中國廣大的農(nóng)村地區(qū)并不是一個偶然發(fā)生的個例，它可能也會被實行漸進的誘致性的土地流轉(zhuǎn)方式的東陵村所采納。對于這一點，我們要有足夠的警覺。值得注意的是，我們在多個地方調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，基層政權(quán)中似乎并沒有理解好合作社的獨立性原則。我們應(yīng)該警惕這種違反合作社獨立性原則的事例發(fā)生。這是中國20世紀50年代時的集體化與1959—1961年大饑荒給我們的深刻教訓。鄧小平警告我們，“中國要警惕右，但主要是防止‘左’”。正如本文所分析，由于土地產(chǎn)權(quán)與政治權(quán)力之間有千絲萬縷的聯(lián)系，而且農(nóng)村土地的集體所有制也為基層政權(quán)干預(yù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)留下了法律空間，因此，作為誘致性的土地流轉(zhuǎn)方式載體的合作社的獨立性原則需要保持。如果合作社獨立性原則受到破壞，那么合作社就很可能淪為基層政權(quán)的傀儡，進而農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)很可能會受到任意的侵犯，誘致性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式也會轉(zhuǎn)化為強制性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式。這是一把雙刃劍，合作社一旦淪為基層政權(quán)的附庸，絕不意味著合作社是基層政權(quán)的一頓免費午餐，合作社將很可能成為基層政權(quán)的財政包袱和社會包袱。

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[責任編輯：房宏琳，曾博]

中圖分類號：F311

文獻標志碼：A

文章編號：1002-462X(2016)01-0111-06

作者簡介：許建明(1976—)，男，博士后研究人員，從事農(nóng)村治理與發(fā)展研究；鄧衡山(1980—)，男，副教授，從事合作社和農(nóng)村發(fā)展研究。

基金項目：國家自然科學基金項目“農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展分化與農(nóng)戶受益差異及原因研究”(71103040)

收稿日期：2015-11-17