○ 王建勛

(中國政法大學(xué)　法學(xué)院， 北京　102249)

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單一制與聯(lián)邦制究竟有何區(qū)別

○ 王建勛

(中國政法大學(xué)法學(xué)院， 北京102249)

國內(nèi)學(xué)界主流的看法認(rèn)為，單一制與聯(lián)邦制之間并無根本區(qū)別，只有形式上的差異，實行何種制度端賴一國之歷史與傳統(tǒng)等因素。此種看法是否站得住腳？歷史上的政治理論家們?nèi)绾慰创@兩種不同的制度安排？他們的論證給我們怎樣的啟示？對這些問題進(jìn)行深入細(xì)致的探討，無論在理論上還是在實踐上都大有裨益。

單一制；聯(lián)邦制；主權(quán)分享；地方自治；用腳投票

流行的看法認(rèn)為，聯(lián)邦制和單一制只是不同的“國家結(jié)構(gòu)形式”，二者之間沒有根本區(qū)別，實行哪一種制度只與一個國家的歷史、傳統(tǒng)等因素有關(guān)，而與建立一個有限政府等沒有關(guān)系。這種看法經(jīng)得起推敲嗎？倘若如此，為何美國的國父們煞費(fèi)苦心地設(shè)計一個聯(lián)邦共和國？聯(lián)邦制與單一制的區(qū)別究竟何在？這些問題具有重大的理論和實踐意義，值得深入探討。

從政治架構(gòu)上講，聯(lián)邦制與單一制之間存在著一些實質(zhì)性的區(qū)別。首先，聯(lián)邦制建立在主權(quán)分享的理念之上，而單一制則崇尚單一、不可分割的主權(quán)。在聯(lián)邦制社會里，聯(lián)邦政府和各邦政府之間分享主權(quán)，各自享有部分主權(quán)，各自在自己的權(quán)力范圍內(nèi)管轄或者治理公共事務(wù)?！?〕而在單一制社會里，主權(quán)由中央政府壟斷，地方政府不享有任何主權(quán)，其權(quán)力來自于中央政府的授予。漢密爾頓精當(dāng)?shù)乜偨Y(jié)了二者之間的區(qū)別：“將各邦完全統(tǒng)一為一個徹底的全國性主權(quán)(complete national sovereignty)，意味著各個部分完全處于從屬地位；無論它們可能還保留有什么權(quán)力，都將完全依賴全國性意志(general will)。但是，制憲會議的方案只是致力于部分的聯(lián)合或者統(tǒng)一，各邦政府顯然將保留所有它們以前享有的主權(quán)，除非根據(jù)憲法排他性地賦予了合眾國。”〔2〕

主權(quán)單一且不可分割的觀念，源自博丹、霍布斯等人的主權(quán)理論。在他們看來，主權(quán)是絕對的、至高無上的、不可分割的，主權(quán)的統(tǒng)一對于國家的統(tǒng)一是必需的，主權(quán)的分割將導(dǎo)致國家的分裂或者不穩(wěn)定?！?〕霍布斯說：“一群人經(jīng)由每個個體分別同意并由一個人代表時，就形成了單一的人格。因為是代表者的統(tǒng)一而非被代表者的統(tǒng)一，造就了人格的單一。承載這一人格且是唯一人格的是代表者，否則，統(tǒng)一在一群人中沒法獲得理解?！薄?〕這種主權(quán)觀為單一制的政治架構(gòu)提供了理論基礎(chǔ)，其要旨在于，主權(quán)或者權(quán)力的統(tǒng)一對于法律的統(tǒng)一是必需的，而權(quán)力和法律的統(tǒng)一對于國家的和平與統(tǒng)一又是必需的；權(quán)力和法律的統(tǒng)一意味著政府的單一和統(tǒng)治權(quán)的壟斷，意味著單一制與中央集權(quán)的政治安排?！?〕

與此相反，聯(lián)邦制則是建立在主權(quán)分享或者可分割觀念基礎(chǔ)之上的。這種主權(quán)觀與美國國父麥迪遜、漢密爾頓等人的理論貢獻(xiàn)密不可分。在他們看來，為了自由與和平，任何政府的主權(quán)或者權(quán)力都必須是有限的，不同政府之間完全可以分享主權(quán)或者權(quán)力，它們在各自的管轄范圍內(nèi)行使主權(quán)或者權(quán)力。這種理論構(gòu)建的是一個“復(fù)合共和國”(compound republic)，與“單一共和國”(single republic)適成對照。前者意味著人民的授權(quán)在兩個不同的政府——即聯(lián)邦政府和各邦政府——之間分割，后者則意味著人民的所有授權(quán)都集中在一個政府手里?！?〕其實，主權(quán)分享的觀念在很大程度上消解了主權(quán)，或者，更準(zhǔn)確地說，消解了博丹、霍布斯意義上的主權(quán)。在很大程度上講，美國聯(lián)邦主義的理論和實驗實際上提供了一種替代主權(quán)理論的政治思想。〔7〕

在聯(lián)邦制下，聯(lián)邦政府和各邦政府的權(quán)力都來自憲法和人民，各邦政府的權(quán)力并非來自聯(lián)邦政府，聯(lián)邦政府無權(quán)剝奪各邦政府的權(quán)力，更沒有權(quán)力廢除或者合并各邦政府。在單一制下，地方政府的權(quán)力來自中央政府，中央政府有權(quán)決定賦予地方政府多少權(quán)力，也有權(quán)剝奪地方政府的任何權(quán)力，甚至有權(quán)廢除或者合并地方政府。聯(lián)邦制不承認(rèn)最高或者至高無上的權(quán)力，聯(lián)邦政府并非享有最高權(quán)力的政府，聯(lián)邦政府與各邦政府之間不是行政隸屬關(guān)系，而是平等分立關(guān)系。聯(lián)邦政府與各邦政府的區(qū)別僅僅在于它們管轄的公共事務(wù)不同，前者負(fù)責(zé)管轄全國性的公共事務(wù)，諸如外交、戰(zhàn)爭等，而后者負(fù)責(zé)管轄與民眾生活密切相關(guān)的地方性公共事務(wù)，諸如財產(chǎn)、婚姻、治安等。聯(lián)邦政府與各邦政府的管轄權(quán)同時存在，并且是重疊性的，其對象是相同的公民。相反，單一制則承認(rèn)最高或者至高無上的權(quán)力，這種權(quán)力屬于中央政府，中央政府與地方政府之間是等級隸屬關(guān)系，地方政府必須服從中央政府。中央政府有權(quán)管轄所有的公共事務(wù)，地方政府只是其在地方的代理人或者派出組織，負(fù)責(zé)執(zhí)行中央政府的法令與政策，而沒有專屬于自己的公共事務(wù)。即使中央政府有時授權(quán)地方政府嘗試一些全新的試驗，中央也可以隨時收回授權(quán)，叫停此種試驗。

其次，聯(lián)邦制與單一制的另一個重要區(qū)別在于，前者承認(rèn)憲法和法律的多元，而后者則奉行憲法和法律的一元。在聯(lián)邦制下，通常存在著兩個不同的憲法和法律體系，即聯(lián)邦有自己的憲法和法律，各邦也有自己的憲法和法律。這種體制的最大特點之一就是，憲法和法律的多元或者多樣性，人們同時生活在不同的憲法和法律之下。聯(lián)邦憲法是關(guān)于全國性公共事務(wù)的基本原則，各邦憲法則是關(guān)于本邦公共事務(wù)的基本原則。聯(lián)邦可以就全局性事務(wù)制定普遍性法律，各邦則根據(jù)當(dāng)?shù)氐臈l件制定地方性法律。與此相反，在單一制下，通常只存在一套憲法和法律體系，全國的憲法和法律都是單一或者統(tǒng)一的。它一般只有一部憲法，地方政府沒有立憲權(quán)；所有的法律都來自中央政府，地方政府沒有獨立的立法權(quán)，或者即使有，也是中央政府授予并可以剝奪的。在這種體制下，既然地方政府的所有權(quán)力都是中央政府授予的，它當(dāng)然沒有完全屬于自己的立法權(quán)。

也許有人會說，法律的統(tǒng)一對于法治不是必需的嗎？實際上，法治并不要求法律和制度的統(tǒng)一，相反，從根本上講，法制的統(tǒng)一是反法治的。法治要求法律制度具有正當(dāng)性，而這要求法律制度合乎地方性條件，尊重多樣性和差異化。〔8〕法治要求基本法律原則以及基本權(quán)利和自由的統(tǒng)一，諸如法律面前人人平等、法律不溯及既往、無罪推定等基本原則的統(tǒng)一，以及言論自由、宗教自由、結(jié)社自由等基本權(quán)利和自由的統(tǒng)一，而不要求法律制度和具體規(guī)則的統(tǒng)一。確立這些基本法律原則和基本權(quán)利與自由的是全國性的憲法和法律，即聯(lián)邦憲法和聯(lián)邦法律，但這些憲法和法律只是一小部分，大部分的法律和具體規(guī)則則由地方根據(jù)當(dāng)?shù)氐臈l件自行制定，而不應(yīng)全國整齊劃一?！?〕具體法律規(guī)則的統(tǒng)一意味著全國大一統(tǒng)，忽略地方性的差異，抹殺地方的多樣性，而這必然犧牲法律規(guī)則的正當(dāng)性，不利于法治的實現(xiàn)。譬如，如果全國范圍內(nèi)都對盜竊等經(jīng)濟(jì)犯罪規(guī)定同樣的處罰標(biāo)準(zhǔn)，則會忽略各個地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的差異。如果全國范圍內(nèi)的婚姻繼承等都適用同樣的規(guī)則，則會漠視不同地域的文化傳統(tǒng)和民族習(xí)慣。此外，稅收、治安、教育、交通等方面的大部分法律和制度，都應(yīng)由地方自行確立，不必要也不應(yīng)該全國統(tǒng)一。有利于法治的不是法制的統(tǒng)一，而是法制的多樣性。

法國思想家貢斯當(dāng)曾指出，不同地方的人們在習(xí)俗、文化、傳統(tǒng)等諸多方面都存在差異，強(qiáng)行讓他們遵守同樣的法律和政策，無疑是弊大于利，因為它會犧牲掉人們對地方的情感、記憶和偏愛，而這是個體幸福的重要組成部分。讓不同的人們服從同一個政府和同樣的法令，并不能改變他們的內(nèi)在精神狀態(tài)。人們的道德狀況自幼逐步形成，與他們的成長經(jīng)歷、生活地域等密不可分，試圖用統(tǒng)一的法律和政策改變它們，往往是徒勞無功，如果不給人們帶來極大損害的話，倫理觀念、正義感以及對和平的熱愛等，更加容易在小地方養(yǎng)成?！?0〕

在單一制大國里，對地方的民眾而言，法律來自遙遠(yuǎn)的中央，經(jīng)常忽略各地的差異和多樣性，其在地方的適用必然帶來僵化和嚴(yán)厲的后果，由此造成的不正義很難傳遞到中央。地方民眾的命運(yùn)不是掌握在自己手里，而是掌握在數(shù)百甚至數(shù)千公里之外的一群人手里，這些人對地方的條件和民眾的訴求知之甚少，缺乏同情。這樣的治理方式很容易走向暴政。〔11〕在高度集權(quán)的大國里，往往會形成一個小國，那就是首都，并且，“所有的野心都會去那里釋放自己。其他所有地方都會靜止不動、缺乏生氣、停滯不前?！薄?2〕

除了在法律與制度上的區(qū)別之外，聯(lián)邦制和單一制在司法體系方面也存在著重大差異。在聯(lián)邦制下，法律與制度的多樣性要求司法體系的多樣化，要求兩套不同的司法體系，即聯(lián)邦司法體系和各邦司法體系。它們各自獨立存在，互不隸屬。一般而言，聯(lián)邦法院負(fù)責(zé)審理涉及聯(lián)邦憲法和法律的案件，而各邦法院則負(fù)責(zé)審理涉及各邦憲法和法律的案件；聯(lián)邦司法系統(tǒng)有自己的最高法院，各邦司法系統(tǒng)也有自己的最高法院，二者之間并無隸屬關(guān)系。在單一制下，與法制的整齊劃一相仿的是司法體系的單一，即全國只有一個司法系統(tǒng)，只有一個最高法院。全國所有的案件，不論是否涉及地方事務(wù)，都要在該單一司法系統(tǒng)內(nèi)審理。

聯(lián)邦制與單一制的第三個重要區(qū)別在于，前者實行名副其實的地方自治，而后者實行不折不扣的中央集權(quán)。在聯(lián)邦制下，由于聯(lián)邦政府和各邦政府的相互分立與獨立，聯(lián)邦政府的權(quán)力范圍不僅有限，而且是在憲法上明確厘定的。除了外交、戰(zhàn)爭等全國性事務(wù)由聯(lián)邦政府管轄之外，其余各項事務(wù)均由各邦政府管轄。因此，各邦政府享有高度的自治權(quán)，有權(quán)制定自己的憲法和法律并據(jù)此進(jìn)行治理。聯(lián)邦政府無權(quán)干預(yù)各邦政府的事務(wù)，無權(quán)命令各邦政府服從自己。當(dāng)聯(lián)邦政府和各邦政府因為管轄權(quán)發(fā)生沖突和糾紛時，由法院依據(jù)憲法進(jìn)行裁決。而在單一制下，中央政府享有至高無上的權(quán)力，或者說，所有權(quán)力都集中在中央政府手里，地方政府沒有專屬于自己的權(quán)力，其權(quán)力來自于中央政府。中央政府有權(quán)決定賦予地方政府多少權(quán)力以及何時剝奪這些權(quán)力，中央政府甚至有權(quán)廢除地方政府。盡管中央政府可以賦予地方政府較大或者較多的權(quán)力，但中央政府也可以隨時收回這些權(quán)力。在很大程度上講，地方政府不過是中央政府的傳聲筒，不得不服從中央政府的命令。

可能有人會說，在單一制下不是亦可實行地方自治嗎？英國等國家為單一制國家，不是也存在地方自治么？首先，從制度構(gòu)造上講，單一制是無法實行真正的地方自治，因為中央政府享有所有的權(quán)力，地方政府沒有獨立的權(quán)力。即使中央政府出于某種原因賦予了地方政府一定的自治權(quán)，這種權(quán)力也是沒有憲法和制度保障的，因為中央政府可以隨時收回這種權(quán)力，即剝奪地方政府的自治權(quán)。當(dāng)中央政府剝奪地方政府的自治權(quán)后，地方政府沒有獲得救濟(jì)的法律手段。其次，從自治程度上講，單一制下的地方自治與聯(lián)邦制下的地方自治無法相提并論。也就是說，即使單一制下存在一定程度的地方自治，它也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及聯(lián)邦制下的地方自治。單一制下地方政府享有的自治權(quán)，無論如何都無法與聯(lián)邦制下各邦政府享有的自治權(quán)媲美。譬如，在聯(lián)邦制下，各邦都可以制定自己的憲法，都可以確立自己的司法系統(tǒng)，而單一制下的地方政府則不享有這些權(quán)力。最后，對一個國家政治結(jié)構(gòu)的理解不能只看其形式，而要看其實質(zhì)，看其權(quán)力架構(gòu)的制度安排以及全國性政府和地方政府之間的關(guān)系等因素。盡管英國表面上看是一個單一制國家——很多理論家也這么認(rèn)為，但從實質(zhì)上看，它更像一個聯(lián)邦制國家，或者說，它是一個“事實上的聯(lián)邦制政體”(de facto federal system)。〔13〕

其實，英國有著悠久的地方自治和聯(lián)邦傳統(tǒng)。〔14〕至少自中世紀(jì)起，地方自治就在英國生根發(fā)芽，這一進(jìn)程與城市憲章的出現(xiàn)密切相關(guān)。很多城市都獲得了確保自治的憲章，不少市鎮(zhèn)就被稱為“自治市”(borough)。1215年的《大憲章》第13條規(guī)定：“倫敦市享有自古即有之自由，以及水陸通關(guān)之自由。而且，我們授權(quán)所有其他城市、自治市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與港口享有其全部自由并得自由通關(guān)?！痹谟鴼v史上，公民積極地捍衛(wèi)地方權(quán)力和自治，這是維護(hù)他們在議會中代表權(quán)利的重要手段?！肮鈽s革命”爆發(fā)的原因之一，就是地方的政治自由(local political liberty)受到了侵犯。革命之后英國公民的基本共識是，全國性的權(quán)力必須受到限制，地方自治必須受到尊重。〔15〕光榮革命之后的英國，經(jīng)歷了權(quán)力回歸地方的重要轉(zhuǎn)變，地方民眾和政府享有高度的自治權(quán)，來自中央政府的干預(yù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于斯圖加特王朝時代，英格蘭、威爾士以及蘇格蘭的郡縣變成了“接近獨立的孤地”(pockets of approximate independence)?！?6〕

英國的聯(lián)邦傳統(tǒng)在19世紀(jì)之后與帝國觀念、愛爾蘭問題以及歐盟的演化相伴。〔17〕今天的英國仍然有著重要的聯(lián)邦特征，蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭都享有高度的自治權(quán)，有些權(quán)力類似于甚至等同于聯(lián)邦制政體下各邦享有的權(quán)力。譬如，蘇格蘭有自己的議會，可以就外交、國防、社保等以外的幾乎所有地方性事務(wù)立法；蘇格蘭有自己的最高法院系統(tǒng)——最高刑事法院(High Court of Justiciary)、最高民事法院(Court of Session)和法院會計師辦事處(Office of the Accountant of Court)，且對當(dāng)?shù)氐男淌掳讣碛薪K審管轄權(quán)，不受制于2009年設(shè)立的英國最高法院。威爾士的議會——國民大會(National Assembly of Wales)也在2011年之后享有廣泛的立法權(quán)，可以在教育、醫(yī)療等20個領(lǐng)域完全自行立法，無需經(jīng)過英國議會的同意。

與此同時，有些國家雖然名義上是聯(lián)邦制，實際上是單一制，因而在那里并沒有真正的地方自治，比如前蘇聯(lián)。雖然它名叫“聯(lián)盟”，架構(gòu)看起來也類似聯(lián)邦，由若干加盟共和國組成，甚至在憲法上規(guī)定它們可以退出聯(lián)盟，但是前蘇聯(lián)奉行的是高度的中央集權(quán)，所有的權(quán)力都集中在莫斯科和中央政府，集中在蘇共甚至斯大林等黨魁手里，各加盟共和國不僅沒有實際上的自由退出權(quán)力，而且沒有根據(jù)當(dāng)?shù)厍樾巫孕兄贫ǚ珊驼叩臋?quán)力。其實，權(quán)力高度集中的前蘇聯(lián)黨國體制，不僅對各加盟共和國和地方政府控制嚴(yán)密，而且?guī)缀鯊U除了所有中間組織，對每一個人實行極權(quán)統(tǒng)治。〔18〕因此，判斷一個國家的政治架構(gòu)究竟是聯(lián)邦制還是單一制，不能只看其形式或者外表，而要看其政治運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)實。

聯(lián)邦制與單一制的第四個重要區(qū)別體現(xiàn)在公民身份上。在聯(lián)邦制下，公民身份是雙重甚至多重的，即每個公民不僅是聯(lián)邦的公民，而且是某個邦的公民。比如，每個美國公民不僅是聯(lián)邦的公民——美利堅合眾國公民，而且是他(她)所居住邦的公民。瑞士的公民身份則有三重，即每個瑞士公民首先是某個市鎮(zhèn)(commune或者municipality)的公民，其次是某個邦(canton)的公民，最后是瑞士聯(lián)邦的公民?！?9〕這種雙重或者多重公民身份是與聯(lián)邦制的復(fù)合共和結(jié)構(gòu)以及重疊性管轄權(quán)相一致的。既然在聯(lián)邦制下存在著雙重或者多重共和國，既然它們對同一個公民同時行使管轄權(quán)，那么，每一個公民的身份必然是雙重或者多重的。這種雙重或者多重公民身份意味著，每一個公民享有的權(quán)利和負(fù)有的義務(wù)也是雙重或者多重的，他(她)同時受兩個或者多個分立政府的保護(hù)，而且同時對兩個或者多個分立的政府負(fù)擔(dān)責(zé)任。而在單一制下，公民身份是單一或者唯一的，所有的公民都只有一重身份。既然奉行中央集權(quán)和整齊劃一，它不大可能承認(rèn)公民的雙重或者多重身份，相反，它要求公民只對一個政府保持忠誠，只服從一個政府的法令。

聯(lián)邦制和單一制的第五個區(qū)別在于，聯(lián)邦制能夠更好地防止多數(shù)的暴政，而單一制則難以避免這一點。在很大程度上講，聯(lián)邦制旨在維護(hù)多樣性，尊重每個地方獨特的文化、傳統(tǒng)、習(xí)俗等，哪怕是少數(shù)的利益也必須受到尊重，防止多數(shù)侵犯少數(shù)的權(quán)利?！?0〕在聯(lián)邦制下，議會的組織架構(gòu)通常實行兩院制，一院(眾議院)按照人口產(chǎn)生代表，另一院(參議院)則按照地域產(chǎn)生代表——各邦代表相同，所有的法律都須同時經(jīng)過兩院批準(zhǔn)，這樣，兩院之間形成分權(quán)制衡。如果代表人口多數(shù)的眾議院通過了一個損害少數(shù)人口或者某個邦利益的法律，參議院則可阻止這一法律的通過，避免多數(shù)的暴政。正如阿克頓勛爵(Lord Acton)所言：“在所有制約民主的措施中，聯(lián)邦主義是最有效和最令人滿意的……。聯(lián)邦制通過分割主權(quán)以及只賦予政府特定界明的權(quán)力而限制和約束主權(quán)。它是制約不僅多數(shù)而且全體人民權(quán)力的唯一方法，它為議會的另一院提供了最堅實的基礎(chǔ)——這被發(fā)現(xiàn)是每一個真正民主政體中保障自由的基本措施?！薄?1〕他還說：“對絕對民主(absolute democracy)的真正天然制約就是聯(lián)邦制，它通過保留給各邦的權(quán)力限制聯(lián)邦政府，通過各邦讓渡的權(quán)力限制各邦政府。它是美國對政治學(xué)的不朽貢獻(xiàn)，因為邦權(quán)利(state rights)同時是民主的最終目的和防護(hù)裝置?！薄?2〕美國學(xué)者莫利(Felix Morley)也表達(dá)了同樣的看法，他說：“據(jù)其本性，聯(lián)邦制是多數(shù)意志無限制獲勝——政治民主的實質(zhì)——的阻礙力量。聯(lián)邦制分權(quán)的特點是阻遏保留給自治地方控制之所有事務(wù)中的任何‘公意’?！薄?3〕

而在單一制下，由于實行中央集權(quán)，全國只有一個政府，中央政府與地方政府之間沒有相互制衡的關(guān)系。在這種體制下，倘若政府系民選產(chǎn)生，多數(shù)的力量幾乎總是占上風(fēng)，因為沒有抑制民主的機(jī)制。單一制社會中的議會通常實行一院制，根據(jù)人口產(chǎn)生代表，占人口多數(shù)地區(qū)的意志難以受到制約，因而容易產(chǎn)生多數(shù)的暴政。譬如，如果來自人口較多地區(qū)的議會中多數(shù)打算制定一項侵犯人口較少地區(qū)利益的法律，議會中的少數(shù)幾乎無法獲得救濟(jì)。盡管司法審查是一個防止多數(shù)暴政的重要手段，但一院制的議會里沒有相互制衡以防止多數(shù)暴政的制度安排。

從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講，聯(lián)邦制與單一制的區(qū)別也十分明顯。聯(lián)邦制類似于市場機(jī)制，有助于不同政府之間——尤其是各邦政府之間——的競爭，從而促使其更有效地提供地方性公共物品和公共服務(wù)，并給民眾提供了出口選擇?！?4〕在聯(lián)邦制下，由于各地實行不同的法律和制度，不同地方課征的稅收和提供的公共物品也千差萬別，如果人們可以自由遷徙，他們會選擇“用腳投票”，遷入公共物品提供較為有效的地域，從而迫使其他地方的政府改善當(dāng)?shù)氐墓参锲诽峁?，更好地滿足當(dāng)?shù)孛癖姷男枨??！?5〕當(dāng)然，遷徙需要成本，并且，與公司或者企業(yè)的遷徙相比，居民的遷徙成本更大一些，因為他們的主要財產(chǎn)——尤其是房地產(chǎn)，是無法跟著遷徙的。不過，聯(lián)邦體制下居民的自由流動，導(dǎo)致有相同或者類似偏好的人們聚居到一起，而這有助于提高公共物品提供的效率?！?6〕

聯(lián)邦制內(nèi)在地構(gòu)造了一種競爭格局，不僅通過競爭形成相互制衡的態(tài)勢，而且通過競爭鼓勵創(chuàng)新和多樣性。聯(lián)邦政府不是單一制意義上的中央政府，因為在聯(lián)邦制下，沒有“中央”，聯(lián)邦政府不過是第若干個邦政府，正如有學(xué)者將美國的聯(lián)邦視為第五十一個邦一樣?！?7〕聯(lián)邦政府應(yīng)被視為多樣性而非大一統(tǒng)的來源，它的任務(wù)不是推進(jìn)各邦的法律與政策整齊劃一，而是參與到與各邦的競爭之中，給人們提供更多的選擇機(jī)會，鼓勵多樣性和差異性?！?8〕在聯(lián)邦制下，只要資本和勞動力可以自由流動，地方政府限制或者干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的企圖就會受挫，因為資源會流向別處。地方政府之間的競爭，意味著它們爭相制定吸引居民和資源的公共政策，導(dǎo)致出現(xiàn)多樣性的公共物品和服務(wù)。同時，聯(lián)邦制有助于削弱尋租的程度和普遍性，因為地方政府之間的競爭限制了尋租的成功。由于尋租型的規(guī)制只能是地方性的，本地區(qū)之外的競爭者就會占上風(fēng)。〔29〕

然而，盡管各邦之間的競爭限制了它們對公民的榨取，但這種競爭對聯(lián)邦政府的限制較為有限，無法遏制聯(lián)邦政府的擴(kuò)張和膨脹。因此，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者布坎南(James M. Buchanan)建議，更具競爭性的聯(lián)邦制應(yīng)當(dāng)賦予各邦在特定條件下脫離聯(lián)邦的權(quán)力，以制約聯(lián)邦政府的集權(quán)化傾向，防止其蛻變?yōu)閱我恢葡碌闹醒爰瘷?quán)政府。如果各邦政府擁有脫離聯(lián)邦的權(quán)力，那么，當(dāng)聯(lián)邦政府僭越了自己的憲法權(quán)限時，各邦政府可以選擇退出聯(lián)邦。這種退出的威脅類似于各邦之間競爭造成的個人出口選擇，構(gòu)成了一種對聯(lián)邦政府限制的有效手段。雖然很多人或許難以接受這種脫離聯(lián)邦的制度設(shè)計，但它提供了一種防止聯(lián)邦制蛻變?yōu)橹醒爰瘷?quán)的理想藍(lán)圖?！?0〕

除了競爭性的一面之外，聯(lián)邦主義還為民眾提供了有效參與政治選擇的機(jī)會。如果說競爭給人們帶來的是出口(exit)選擇的話，那么，參與讓人們發(fā)出自己的聲音(voice)，影響政治過程與公共決策，左右公共物品的提供。在聯(lián)邦制下，由于存在大量的地方政治單位，它們的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于全國性政府，因而民眾在政治生活中更有可能扮演較為重要的角色，他們發(fā)出的聲音要比在一個大政治共同體里更加有力和有效?！?1〕可以想象，在一個人口只有1萬或者10萬的共同體中，一個人的聲音要比其在一個人口數(shù)千萬甚至上億的共同體中更有影響。同時，一個共同體越小，民眾的同質(zhì)性就相對越高，人們之間的政治訴求和倫理觀念就會越接近，而這有助于他們相互之間的理解和同情，有助于他們自由而和平地共處?！?2〕

而在單一制下，由于全國只有一個政府，地方政府不過是中央政府的傳聲筒，且全國各地的法律和制度整齊劃一，地方政府之間不能形成競爭的態(tài)勢，民眾也無法通過用腳投票行使出口選擇權(quán)。事實上，在這種體制下，民眾從一個地方遷徙到另一個地方的意義不大，因為各地幾乎是鐵板一塊，除非自然因素以及歧視性制度造成地區(qū)間的差別。在中央集權(quán)社會里，中央政府所在地——首都——以及各地區(qū)的首府，往往都是權(quán)力和資源較為集中的地方，享有一些其他地方所不享有的特權(quán)。民眾遷徙的基本特點是從邊緣地區(qū)遷往那些中心或者中央地區(qū)，而不像聯(lián)邦社會里人們在不同的地區(qū)之間自由流動，并通過這種流動給地方政府施加改善公共物品提供的壓力。如果說聯(lián)邦制造就了競爭的話，那么，單一制形成了壟斷。同時，單一制也不像聯(lián)邦制一樣給民眾提供有效發(fā)出聲音的機(jī)會，因為那里沒有地方性政治，只有全國性政治，或者，更加準(zhǔn)確地說，那里的地方性政治幾乎完全受制于或者依附于全國性政治，而民眾對全國性政治的影響幾乎微不足道。

此外，從地方試驗、錯誤糾正以及沖突解決的角度來講，聯(lián)邦制也與單一制存在著不小的區(qū)別。在聯(lián)邦制下，由于地方自治受到高度尊重，各地可以充分地進(jìn)行地方性試驗，并且，一個地方試驗的失敗或者由此造成的失誤不會對其他地方造成影響，不會給全國帶來危險和災(zāi)難，試錯的成本相對較低。正如布賴斯所言：“聯(lián)邦主義能夠使人們嘗試立法和治理方面的試驗，而它們在一個大的中央集權(quán)國家不能安全地嘗試。一個相對小的共和國，諸如美國的一個邦，容易制定或者廢除其法律；錯誤不會那么嚴(yán)重，因為它們很快就可以糾正；其他邦可以從進(jìn)行試驗之邦的立法或者措施帶來的經(jīng)驗教訓(xùn)中受益?！薄?3〕他還敏銳地指出：“如果聯(lián)邦主義削弱了一個國家的集體力量，那么，它也削弱了其規(guī)模和地方多樣性所暴露出的危險。一個國家的分割，就像一個防水艙隔組成的船一樣。當(dāng)一個隔斷漏水時，裝在那里的貨物也許會損壞，但其他隔斷部分仍然保持干燥，確保船舶漂浮。因此，如果社會沖突或者經(jīng)濟(jì)危機(jī)招致騷亂，或者在聯(lián)邦的一個成員中出現(xiàn)了愚蠢的立法，禍害或許就局限于該邦范圍內(nèi)，而非擴(kuò)至并危及整個國家。”〔34〕其實，聯(lián)邦制允許國家的不同地方根據(jù)當(dāng)?shù)氐臈l件進(jìn)行自治，能夠在很大程度上避免地方的不滿，或者阻止地方不滿轉(zhuǎn)化為全國性的沖突。〔35〕

與此相反，單一制的體制要么不允許地方性試驗，要么將這種試驗控制在中央政府的手里，或者由其做出統(tǒng)一安排?！?6〕整齊劃一的要求，意味著多樣性、差異化的地方試驗難以獲得批準(zhǔn)。因而，這種體制下的試驗往往是全國性的，哪怕看起來是在地方推行，因為操控試驗的真正力量來自中央。在這種情況下，一旦試驗失敗，結(jié)果可能會殃及全國。如果一個地方的試驗造成了危險和沖突，它們往往會波及整個國家，中央政府也會將其視為全國性事件或者災(zāi)難。在這種體制下，試錯的成本通常比較高，一旦立法或者政策出現(xiàn)了失誤，往往損失慘重，民眾為此付出高昂的代價。

以上這些區(qū)別表明，聯(lián)邦制與單一制的不同，決不僅僅是形式上的，而是具有根本性的不同。

注釋：

〔1〕嚴(yán)格而言，在共和政體里，任何政府都不享有主權(quán)，因為主權(quán)在人民手里，所有政府的權(quán)力都來自人民，即“人民主權(quán)”(popular sovereignty)。所以，當(dāng)談及政府主權(quán)的時候，這種主權(quán)應(yīng)被理解為管轄權(quán)或者治理權(quán)——人民授予政府的部分權(quán)力。

〔2〕〔6〕Hamilton,Alexander,John Jay,and James Madison. The Federalist.The Gideon Edition.Ed.George W.Carey and James McClellan.Indianapolis,IN:Liberty Fund,2001,pp.154-155,270.

〔3〕Bodin,Jean., On Sovereignty:Four Chapters from The Six Books of Commonwealth. Ed.Julian H.Franklin.New York:Cambridge University Press,1992,pp.49,104;Hobbes,Thomas., Leviathan.Ed. Edwin Curley.Indianapolis,IN:Hackett Publishing Company,Inc.1994,pp.115-116;Bartelson,Jens.,“On the Indivisibility of Sovereignty,” Republics of Letters:A Journal for the Study of Knowledge,Politics,and the Arts,2011,2(2),pp.85-94.

〔4〕Hobbes,Thomas. Leviathan.Ed.Edwin Curley.Indianapolis,IN:Hackett Publishing Company,Inc.1994,p.104.

〔5〕〔7〕Ostrom,Vincent.The Meaning of American Federalism:Constituting a Self-governing Society.San Francisco: ICS Press,1991,pp.29-52,51.

〔8〕從效率與分工的角度講，法制的多樣性也優(yōu)于法制的統(tǒng)一。布賴斯曾指出：“通過創(chuàng)設(shè)許多擁有廣泛權(quán)力的地方立法機(jī)關(guān)，聯(lián)邦主義減輕了全國性立法機(jī)關(guān)的大量負(fù)擔(dān)，否則，對其過于沉重。這樣，事務(wù)處理得更加迅捷，全國性立法機(jī)關(guān)有時間審議那些最近乎影響全國的問題?！币姡築ryce,James.The American Commonwealth, Vol.I.Indianapolis,IN:Liberty Fund,1995,p.313.

〔9〕貢斯當(dāng)(Benjamin Constant)曾說，統(tǒng)治者的三種思想尤其危險：一是整齊劃一的思想，二是穩(wěn)定的思想，三是對草率改進(jìn)的不明智欲望。見：Constant,Benjamin. Principles of Politics Applicable to All Governments.Ed.Etienne Hofmann.Trans.Dennis O’Keeffe.Indianapolis,IN:Liberty Fund.p.322.

〔10〕〔11〕〔12〕Constant,Benjamin. Principles of Politics Applicable to All Governments.Ed.Etienne Hofmann.Trans.Dennis O’Keeffe.Indianapolis,IN:Liberty Fund.pp.323,324,324.

〔13〕Weingast,Barry R.“Constitutions as Governance Structures: The Political Foundations of Secure Markets,” Journal of Institutional and Theoretical Economics,1993,149(1),pp.286-311,293.盡管這是溫加斯特(Barry R. Weingast)對18世紀(jì)英國的描述，但它在很大程度上也適用于今天的英國。

〔14〕〔17〕Burgess,Michael.The British Tradition of Federalism.London:Leicester University Press.1995.

〔15〕〔29〕Weingast,Barry R.“Constitutions as Governance Structures:The Political Foundations of Secure Markets,” Journal of Institutional and Theoretical Economics,1993, 149(1),pp.303-304,286-311.

〔16〕Green,Jake P.Negotiated Authorities:Essays in Colonial Political and Constitutional History.Charlottesville, VA:University Press of Virginia,1994, p.37. “接近獨立的孤地”一語出自：Shils, Edward.Center and Periphery:Essays in Microsociology.Chicago:University of Chicago Press,1975, p.10.

〔18〕Pipes,Richard.1997. The Formation of the Soviet Union:Communism and Nationalism, 1917-1923.Rev.ed.Cambridge,MA:Harvard University Press. Suny,Ronald Grigor.Ed.2006. Cambridge History of Russia,Vol. 3:The Twentieth Century.New York:Cambridge University Press.Obolonsky,Alexander V. 2003. The Drama of Russian Political History:System against Individuality.College Station,TX:Texas A&M University Press.

〔19〕1999年《瑞士聯(lián)邦憲法》(Swiss Federal Constitution)第37條。

〔20〕〔36〕McClellan,James.Liberty,Order,and Justice:An Introduction to the Constitutional Principles of American Government.3rded.Indianapolis, IN: Liberty Fund,2000,pp.316,319.

〔21〕Lord Acton.Essays in the History of Liberty:Selected Writings of Lord Acton,Vol.I. Ed.J.Rufus Fears. Indianapolis,IN:Liberty Fund,1985, p.84.在談到古希臘羅馬時代的聯(lián)邦試驗時，阿克頓勛爵還說：“眾多的政府和對話中心，能夠促進(jìn)政治知識的傳播和健康獨立觀念的維系。它是少數(shù)派的保護(hù)裝置以及自治的圣殿。”p.21.

〔22〕Lord Acton. Essays in the History of Liberty:Selected Writings of Lord Acton,Vol.I.Ed.J.Rufus Fears. Indianapolis, IN:Liberty Fund,1985, p.211.

〔23〕Morley,Felix.Freedom and Federalism.Chicago:Henry Regnery Company,1959, p.226.

〔24〕〔30〕〔32〕Buchanan,James M.The Collected Works of James M. Buchanan,Vol.18:Federalism,Liberty,and the Law.Indianapolis,IN:Liberty Fund,2001,pp.68-70,70-72,84-86.

〔25〕Tiebout,Charles M.“A Pure Theory of Local Expenditures,” Journal of Political Economy,1956, 64(5),pp.416-424.Bish,Robert L.“Federalism:A Market Economics Perspective”, Cato Journal, 1987,7(2),pp. 377-396. Dye, Thomas R.American Federalism:Competition among Governments.Lexington,MA:Lexington Books.1990.

〔26〕 Oakerson,Ronald J.Governing Local Public Economies:Creating the Civic Metropolis.Oakland,CA:ICS Press,1999, p.111.

〔27〕〔28〕Wildavsky,Aaron.“A Double Security:Federalism as Competition,” Cato Journal,1990,10(1),pp.39-58.

〔31〕Buchanan,James M.The Collected Works of James M. Buchanan,Vol.18:Federalism,Liberty,and the Law.Indianapolis,IN:Liberty Fund,2001, pp.82-84.對“出口”和“選擇”的系統(tǒng)討論，見：Hirschman,Albert O.Exit,Voice,and Loyalty:Responses to Decline in Firms,Organizations, and States. Cambridge, MA:Harvard University Press,1970.

〔33〕〔34〕〔35〕Bryce,James.The American Commonwealth,Vol.I.Indianapolis, IN:Liberty Fund,1995,pp.312,312-313,309.

〔責(zé)任編輯：馬立釗〕

王建勛，中國政法大學(xué)法學(xué)院副教授。