郭蓓

（新疆社會(huì)科學(xué)院　法學(xué)研究所，新疆　烏魯木齊　830011）

【公安理論與實(shí)踐】

新疆群體性事件應(yīng)急處置法律機(jī)制研究

郭蓓

（新疆社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，新疆烏魯木齊830011）

新疆群體性事件應(yīng)急“一案三制”建設(shè)卓有成效，但在應(yīng)急預(yù)案的制定和應(yīng)用、法律規(guī)定、應(yīng)急處置、預(yù)警機(jī)制及評(píng)估善后等方面存在一些問(wèn)題。為有效處置群體性事件，應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的編制，細(xì)化預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)預(yù)案的演練和評(píng)估，完善相關(guān)法律法規(guī)，賦予公安機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)下的決策權(quán)，對(duì)處置權(quán)力進(jìn)行更為具體的規(guī)范設(shè)定，建立和完善應(yīng)急處置權(quán)力的司法審查和各類監(jiān)督，為各種應(yīng)急主體參與機(jī)制提供法律保障；重視公安部門的裝備配置和自我防護(hù)，將自我防護(hù)訓(xùn)練和實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練的考核成績(jī)納入綜合素質(zhì)考核評(píng)價(jià)體系之中。

新疆群體性事件；應(yīng)急處置；法律機(jī)制

歷經(jīng)多年的維穩(wěn)實(shí)踐，新疆積累了豐富的應(yīng)對(duì)群體性事件的處置經(jīng)驗(yàn)，并圍繞“一案三制”①“一案三制”：“一案”為國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系；“三制”為應(yīng)急管理體制、運(yùn)行機(jī)制和法制。的建設(shè)，形成了堅(jiān)持黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、杜絕矛盾激化、打擊少數(shù)、團(tuán)結(jié)多數(shù)、依法果斷處置群體性事件等一系列處置原則和處置機(jī)制。這些處置機(jī)制的構(gòu)建與完善涉及的領(lǐng)域是深入而廣泛的，法律機(jī)制無(wú)疑是其中最重要的一環(huán)。

一、新疆群體性事件應(yīng)急處置體系基本形成

（一）應(yīng)急預(yù)案體系初步形成

應(yīng)急預(yù)案具有應(yīng)急規(guī)劃、行動(dòng)指南和動(dòng)員教育的基礎(chǔ)性作用，并在大量群體性事件案例處置中成為最基本的規(guī)范依據(jù)。截止2012年底，新疆按照“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)案體系建設(shè)要求，應(yīng)急預(yù)案從無(wú)到有，從實(shí)現(xiàn)全覆蓋到突出實(shí)操性，已制定各級(jí)各類應(yīng)急管理預(yù)案12萬(wàn)余件，預(yù)案覆蓋率達(dá)97%，應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件基本有案可依。新疆應(yīng)急預(yù)案體系由以下六部分構(gòu)成:自治區(qū)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案（新疆《突發(fā)公共安全事件總體預(yù)案》、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)《突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》）、自治區(qū)突發(fā)公共事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、自治區(qū)突發(fā)公共事件部門應(yīng)急預(yù)案、各地州、市、縣（市）人民政府（行署）及其基層政權(quán)組織的突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案。暴恐事件應(yīng)急預(yù)案是新疆最為常見的專項(xiàng)預(yù)案，目前，超過(guò)90%的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制訂了此類預(yù)案。隨著預(yù)案制訂工作的加快和預(yù)案演練的增多，群體性事件應(yīng)急預(yù)案被指責(zé)的數(shù)量少、結(jié)構(gòu)不完整、功能有待健全、針對(duì)性不強(qiáng)、程序與技術(shù)保障方面內(nèi)容粗略的狀況正在改變。

（二）應(yīng)急處置法制化道路基本確立

2012年，新疆頒布實(shí)施了《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉辦法》，在該辦法第12條的要求下，近三年制定和修訂的地方性法規(guī)大多都將應(yīng)急處置相關(guān)內(nèi)容納入其中。以《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心，新疆的實(shí)施辦法為依據(jù)，相關(guān)地方法規(guī)規(guī)章為配套的新疆地方應(yīng)急法律體系基本形成。這些法律法規(guī)系統(tǒng)規(guī)范了突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等活動(dòng)，突發(fā)事件應(yīng)急管理工作基本上有法可依、有章可循。

（三）應(yīng)急處置體制、機(jī)制逐步建立和完善

在法規(guī)和預(yù)案框架下，新疆群體性事件應(yīng)急處置在組織體系上己經(jīng)初步形成了由自治區(qū)、地市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）構(gòu)成的四級(jí)應(yīng)急運(yùn)行體制。預(yù)防突發(fā)事件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在基層。截止2012年底，新疆14個(gè)地（州、市）、98個(gè)縣（區(qū)、市）、1020個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、10600個(gè)社區(qū)（村）均設(shè)立了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，各縣（市）建立了1至2支綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍①人民網(wǎng).新疆應(yīng)對(duì)突發(fā)事件——“縱向到底、橫向到邊”［EB/OL］.（2012-08-01）［2015-09-23］.http://politics.people.com.cn/n/ 2012/0801/c14562-18646827.html.。新疆50%以上的城市社區(qū)實(shí)現(xiàn)了“網(wǎng)格化”覆蓋和“單位化”管理。防控服務(wù)隊(duì)以公安、協(xié)警與社區(qū)工作人員為主要力量，依托社區(qū)警務(wù)室、崗?fù)ず土鲃?dòng)警務(wù)車，嚴(yán)格執(zhí)行“2分鐘內(nèi)巡控力量到達(dá)本級(jí)網(wǎng)格、巡區(qū)內(nèi)任何位置”及人員密集場(chǎng)所、重點(diǎn)要害部位和“1分鐘內(nèi)巡控力量到達(dá)”的巡邏防控勤務(wù)要求，確保能夠快速處置突發(fā)事件。

二、新疆群體性事件應(yīng)急法律機(jī)制存在的主要問(wèn)題

（一）應(yīng)急預(yù)案的制訂和應(yīng)用存在缺陷

1.預(yù)案間缺乏協(xié)調(diào)和分工

地方各級(jí)政府的應(yīng)急預(yù)案都是本級(jí)制定后報(bào)上級(jí)備案。2013年國(guó)務(wù)院《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》下發(fā)后，應(yīng)急預(yù)案的制訂、評(píng)估和修訂等程序才有了嚴(yán)格的規(guī)定，如預(yù)案制訂后要報(bào)人民政府審議和審批等?！缎陆话l(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》2015年1月才出臺(tái)。區(qū)內(nèi)大多數(shù)基層的暴恐應(yīng)急預(yù)案都是立足本地區(qū)、本部門實(shí)際制定的，與其他地區(qū)的預(yù)案或與其他部門的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案之間普遍缺乏互相協(xié)同、互相補(bǔ)充，資源整合力度弱，一旦發(fā)生群體性事件，即使有上一級(jí)應(yīng)急指揮部的協(xié)調(diào)，各地方和各部門也會(huì)以較為保守的方式采取措施。

2.應(yīng)急預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)急條件偏粗

制定群體性事件的預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)急條件的意義十分明顯。新疆各級(jí)群體性事件應(yīng)急預(yù)案沿用國(guó)家和新疆突發(fā)公共事件總體預(yù)案的規(guī)定，群體性事件的預(yù)警級(jí)別一般劃分為四級(jí)：Ⅰ級(jí)（特別嚴(yán)重）、Ⅱ級(jí)（嚴(yán)重）、Ⅲ級(jí)（較重）和Ⅳ級(jí)（一般），這屬于靜態(tài)的、傳統(tǒng)的分級(jí)?；鶎涌h鄉(xiāng)級(jí)的預(yù)案大多沒(méi)有細(xì)化預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，這往往會(huì)造成：無(wú)論哪種級(jí)別的暴恐突發(fā)事件，基層所涉及各個(gè)部門的人員和資源全部動(dòng)用。基層也為此報(bào)怨，人手和物資保障不足；對(duì)于信息的報(bào)送，有的預(yù)案里僅籠統(tǒng)地表述為“下級(jí)能力解決不了的應(yīng)報(bào)上級(jí)政府機(jī)關(guān)處理”“需增援的向上級(jí)打電話”“邊處置邊上報(bào)”，而沒(méi)有進(jìn)一步細(xì)化這一能力界限（即指出危險(xiǎn)達(dá)到何種程度才可以上報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)），這給實(shí)際操作中的責(zé)任歸屬判定問(wèn)題埋下了隱患，也容易延誤應(yīng)對(duì)時(shí)機(jī)。而一些群體性事件的規(guī)?？赡芤堰h(yuǎn)超出下級(jí)政府的應(yīng)對(duì)能力，應(yīng)當(dāng)及時(shí)上報(bào)，由于缺少明確的標(biāo)準(zhǔn)體系，加之對(duì)政府問(wèn)責(zé)的片面理解，可能造成下級(jí)瞞報(bào)，或使下級(jí)對(duì)責(zé)任追究產(chǎn)生不滿。

3.應(yīng)急預(yù)案演練不規(guī)范

新疆基層近年來(lái)普遍重視和加強(qiáng)了對(duì)應(yīng)急預(yù)案的宣傳、培訓(xùn)和演練，南疆部分縣的政法部門每星期都要進(jìn)行一次以上的演練，雖然演練的數(shù)量上去了，但還需要科學(xué)的指導(dǎo)和規(guī)范。總體來(lái)說(shuō)“表演式”演練居多，演練前對(duì)公眾的宣傳不夠重視，對(duì)事件的善后涉及較少，對(duì)事件的善后在理解上和實(shí)踐中主要表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)對(duì)群眾的政策法律宣傳教育和安撫。

（二）相關(guān)法律規(guī)定分散，缺乏銜接和協(xié)調(diào)

群體性事件應(yīng)急處置涉及到常態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)下的法律?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》出臺(tái)的直接背景是2003年的“非典”事件。雖然該法的適用對(duì)象是自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，但從其內(nèi)容可以看出，做為社會(huì)安全事件之一的群體性事件的處置可適用的條款較為原則，局限性較大?！豆矙C(jī)關(guān)處置群體性事件規(guī)定》（2008）對(duì)積極預(yù)防和處置群體性突發(fā)事件、規(guī)范執(zhí)法行為發(fā)揮了重要的作用，但該規(guī)定是公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)范性文件，效力位階較低，不能規(guī)范其他部門的行為?！督鋰?yán)法》和《集會(huì)游行示威法》適用的對(duì)象和采取的措施也有特定的范圍，對(duì)群體性事件不具有普遍適用意義，且以上法律涉及到的處置主體較多，在協(xié)調(diào)處置上可能難以統(tǒng)一。法律的分散和缺位，導(dǎo)致了多部門聯(lián)合處置群體性事件更多依靠法律的“配套規(guī)定”——應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施。

（三）應(yīng)急處置的決策權(quán)與責(zé)任倒掛

我國(guó)在群體性事件處置中的基本模式是，下級(jí)機(jī)關(guān)及時(shí)報(bào)告信息，等待上級(jí)黨委、政府命令后執(zhí)行?！豆矙C(jī)關(guān)處置群體性事件規(guī)定》第3條規(guī)定了必須堅(jiān)持在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展工作；第5條規(guī)定了群體性事件的現(xiàn)場(chǎng)處置工作由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將縣級(jí)人民政府確定為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的主要責(zé)任機(jī)關(guān)，要求其對(duì)絕大多數(shù)突發(fā)事件承擔(dān)應(yīng)對(duì)職責(zé)，但在具體的權(quán)力配置上卻仍然沿用了自上而下層層保留的縱向控制模式。①林鴻潮，栗燕杰.論非常規(guī)條件下的應(yīng)急決策及其制度保障［J］.中國(guó)應(yīng)急管理，2010，（5）:17.雖然黨委、政府在群體性事件處置中的組織者、指揮者和決策者地位有其現(xiàn)實(shí)合理性，可以保證應(yīng)急資源和權(quán)力的有效整合并實(shí)現(xiàn)政令統(tǒng)一，但卻很難滿足下級(jí)對(duì)靈活處置權(quán)的實(shí)際需求，使得掌握現(xiàn)場(chǎng)情況的縣級(jí)人民政府及其有關(guān)部門的積極性和執(zhí)法權(quán)威受到損害。而目前決策機(jī)制中慣用的領(lǐng)導(dǎo)拍板的模式，難免延誤處置時(shí)機(jī)，甚至導(dǎo)致處置失誤。從博弈角度來(lái)看，如果縣級(jí)人民政府沒(méi)有決策權(quán)而要承擔(dān)決策不利的責(zé)任，其結(jié)果可能是首先考慮如何推卸或規(guī)避法律為其設(shè)定的不利后果，而不是提供“控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害”有效建議。

（四）應(yīng)急處置權(quán)力設(shè)定不均衡

群體性事件處置最主要是控制事態(tài)發(fā)展，而相應(yīng)處置權(quán)力的不完善影響到了事件的控制。

1.缺乏強(qiáng)制手段實(shí)施的程序性規(guī)定

《人民警察法》及《公安機(jī)關(guān)處置群體性事件規(guī)定》授權(quán)公安機(jī)關(guān)可依法實(shí)施行政強(qiáng)制措施和行政處罰，以及依法使用警械和武器。但“禁止攜帶、使用致命性武器”“防止事態(tài)擴(kuò)大”“防止發(fā)生流血沖突”等可視為規(guī)定了“處置群體性事件的警察自由裁量權(quán)的必要底線”。近年來(lái)又強(qiáng)調(diào)了“慎用警力、慎用武器警械、慎用強(qiáng)制措施”（“三個(gè)慎用”）的要求。但仍然缺乏詳細(xì)的法律程序來(lái)指引警察權(quán)在什么樣的情況下須（或不準(zhǔn)）采取什么樣的措施。且“警情”的判定十分復(fù)雜，公安干警在處置過(guò)程中常常處于兩難境地，并面臨著安全風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和巨大的心理壓力?；鶎痈删从?，群體性事件處置難點(diǎn)就在于難以正確運(yùn)用“三個(gè)慎用”原則。

2.個(gè)別應(yīng)急權(quán)力的合法性不足

在應(yīng)急法制中，秩序維護(hù)的價(jià)值高于人權(quán)保障，對(duì)人權(quán)保障只是立足于最低保障而不是充分保障。②同①.在應(yīng)急狀態(tài)下，政府部門無(wú)可避免地會(huì)發(fā)布涉及到公民人身和財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制措施的命令、決定、公告、通告、通知等。如，采取“斷網(wǎng)、封鎖、隔離、疏散、強(qiáng)制集中、停市、停工等緊急措施”，也可能對(duì)公民、組織的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征用、征調(diào)、搜查、檢查、凍結(jié)、查封、扣押等。這類行政行為行使頻率很高。在新疆發(fā)生的較大規(guī)模群體性事件中，交通管制和對(duì)網(wǎng)絡(luò)通信進(jìn)行限制是政府較常采取的措施，會(huì)影響到公民的日常生活以及言論權(quán)、知情權(quán)，其權(quán)限和流程又沒(méi)有法律依據(jù)，多次招致國(guó)外及當(dāng)?shù)毓妼?duì)其合法性的質(zhì)疑。此外，一部分應(yīng)急行政權(quán)力還屬于憲法層面的國(guó)家權(quán)力，有賴于違憲審查制度的建立。

3.應(yīng)急權(quán)監(jiān)督內(nèi)容籠統(tǒng)

群體性事件處置中，因個(gè)別執(zhí)法人員的認(rèn)識(shí)和判斷能力或執(zhí)業(yè)素質(zhì)方面的原因，有粗暴執(zhí)法、處置不當(dāng)，激化矛盾的現(xiàn)象。對(duì)此，法律監(jiān)督內(nèi)容上較為普遍地存在著問(wèn)責(zé)客體不明晰、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、問(wèn)責(zé)救濟(jì)制度不健全、公眾參與缺位等缺憾。如，《公安機(jī)關(guān)處置群體性事件規(guī)定》第21條規(guī)定，“對(duì)違反處置規(guī)定，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)依紀(jì)追究責(zé)任”。以上過(guò)于簡(jiǎn)單的規(guī)定是一些違法侵權(quán)行為的追究常常不了了之的原因之一。對(duì)群體性事件中違反規(guī)定使用警力的行政問(wèn)責(zé)制度是個(gè)創(chuàng)新，但存在著很大的隨意性和人治色彩，尚處于運(yùn)動(dòng)式和應(yīng)急式的階段。③孫發(fā)峰.群體性事件中的行政問(wèn)責(zé)制的困境與對(duì)策［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2010，（23）:23.警務(wù)公開制度普遍不完善，也制約了監(jiān)督工作的正常開展。

《行政訴訟法》修訂后雖然擴(kuò)大了司法審查的受案范圍，表明了政府約束行政權(quán)力的立法態(tài)度。但行政訴訟法適用范圍是常態(tài)的行政行為，不適用于應(yīng)急狀態(tài)下采取的緊急的、非常態(tài)的行政行為?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》雖然在總則第12條中規(guī)定了對(duì)突發(fā)事件中征用財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償，在第61條規(guī)定了“受突發(fā)事件影響地區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)遭受損失的情況，制定救助、補(bǔ)償、撫慰、撫恤、安置等善后工作計(jì)劃并組織實(shí)施，妥善解決因處置突發(fā)事件引發(fā)的矛盾和糾紛”，《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉辦法》也有類似的規(guī)定，但均很籠統(tǒng)，實(shí)際操作中各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，甚至出現(xiàn)家屬表現(xiàn)強(qiáng)硬就會(huì)多得到補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。

（五）預(yù)警機(jī)制不健全

“政府危機(jī)管理的最理想狀態(tài)是將危機(jī)消滅在潛伏時(shí)期或萌芽時(shí)期?！痹谌后w性事件的處置中，我們不得不承認(rèn)這樣一種客觀現(xiàn)實(shí)，少數(shù)管理者把政府對(duì)公眾的服務(wù)職能單純以管理姿態(tài)應(yīng)付，沒(méi)有重視基層組織在維穩(wěn)工作第一線的責(zé)任和義務(wù)，認(rèn)為群體性事件是偶然的、與自身實(shí)際工作沒(méi)有直接聯(lián)系的，從而荒廢了事前預(yù)警。由于預(yù)警機(jī)制的忽視和缺乏，導(dǎo)致一些該收集到的情報(bào)信息沒(méi)有收集和及時(shí)地掌握；有的雖有所察覺(jué)，但沒(méi)有及時(shí)報(bào)告等。同時(shí)，各部門收集到情報(bào)信息后沒(méi)有及時(shí)有效地溝通、整合和專業(yè)分析，錯(cuò)過(guò)處置的最佳時(shí)機(jī)。

（六）評(píng)估善后是薄弱環(huán)節(jié)

我國(guó)目前在社會(huì)安全突發(fā)事件應(yīng)急管理績(jī)效評(píng)估方面的實(shí)踐還較少，缺乏應(yīng)急管理績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)體系和制度，對(duì)于群體性事件應(yīng)急處置的執(zhí)行情況，預(yù)案的合理性與可操作性，指揮協(xié)調(diào)和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)情況，設(shè)備資源的適用性鮮少進(jìn)行規(guī)范的評(píng)估，缺乏在評(píng)估基礎(chǔ)上的對(duì)應(yīng)急預(yù)案的修訂和完善工作。

大量事實(shí)證明，群體性事件的事態(tài)化解平息和善后工作與處置工作同等重要，甚至更為重要。善后工作要求有善后領(lǐng)導(dǎo)小組，制定群體性事件善后化解的具體方案，并將善后處置在本區(qū)域進(jìn)行通報(bào)，及時(shí)對(duì)損失進(jìn)行評(píng)估，制定恢復(fù)重建計(jì)劃等。目前自治區(qū)范圍內(nèi)鮮少這方面的規(guī)范性文件。

三、應(yīng)急處置法律機(jī)制的構(gòu)建與完善

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

1.賦予縣級(jí)政府一定的應(yīng)急狀態(tài)決策權(quán)

建議立法授權(quán)縣級(jí)政府在發(fā)生緊急狀態(tài)、來(lái)不及請(qǐng)示或與上級(jí)中斷聯(lián)系、無(wú)法及時(shí)得到上級(jí)指令的情況下，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際情況，對(duì)事件采取適當(dāng)?shù)奶幹么胧坏欣诩皶r(shí)調(diào)整策略控制群體性事件，也在一定程度上彌補(bǔ)了決策權(quán)與執(zhí)法權(quán)分離帶來(lái)的不利。

2.進(jìn)一步規(guī)范行政應(yīng)急處置權(quán)

明確、細(xì)化群體性事件應(yīng)對(duì)中應(yīng)急權(quán)力的主體、處置原則、職權(quán)范圍、權(quán)力范圍、種類、條件、措施等內(nèi)容是當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急處置權(quán)力法律規(guī)制的重要工作。對(duì)此，一方面應(yīng)整理《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《公安機(jī)關(guān)處置群體性事件規(guī)定》《戒嚴(yán)法》《集會(huì)游行示威法》《治安管理處罰法》《人民警察法》等對(duì)處置群體性事件的啟動(dòng)程序、授權(quán)程序、控制程序，使其達(dá)成一致；另一方面，結(jié)合各地處置和演練以及通過(guò)對(duì)群體性事件的事前、事后的評(píng)估，總結(jié)出成熟的、有積極成效的措施和制度吸收到地方性法規(guī)中賦予法律效力。

以警察權(quán)為例，相關(guān)法律已經(jīng)明確了警察權(quán)力行使的目的，可進(jìn)一步確定其職責(zé)范圍，防止其在處置中怠于履行法定職責(zé)；同樣要明確規(guī)定警察權(quán)力的行使要與事件的性質(zhì)、范圍、程序相對(duì)應(yīng)，將權(quán)力嚴(yán)格限制在應(yīng)對(duì)群體性事件現(xiàn)實(shí)需要的范圍內(nèi)。如在《人民警察使用警械和武器條例》等規(guī)定中將槍支使用及不得使用的情形最大限度地明確化，以及持槍壓制和口頭警告、鳴槍警告、開槍前談判的條件和細(xì)節(jié)，包括嚴(yán)格的事后報(bào)告、調(diào)查程序和公正、公開的處置制度。在應(yīng)急狀態(tài)下未嚴(yán)格履行程序行使權(quán)力的，則必須于事后作出說(shuō)明，接受司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和審議。

3.為應(yīng)急權(quán)的行使留下法律空間

為保障和鼓勵(lì)應(yīng)急狀態(tài)下，政府部門采取必要但有可能“形式違法”和結(jié)果難以預(yù)料的權(quán)宜措施，法律應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的授權(quán)，并規(guī)定追認(rèn)制度和豁免制度。如公安機(jī)關(guān)、武警部門依法履職時(shí)，只要執(zhí)法主體在當(dāng)時(shí)已經(jīng)盡了合理的注意義務(wù)和審慎義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)免除個(gè)人責(zé)任或進(jìn)行有限度的過(guò)失歸責(zé)，為應(yīng)急處置權(quán)的行使提供合理的空間。

4.建立和完善應(yīng)急處置權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制

有了完善的監(jiān)督機(jī)制才能最大程度地避免群體性事件的應(yīng)急處置過(guò)程中政府公共權(quán)力的恣意擴(kuò)張和公民個(gè)人權(quán)利的萎縮。要進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察，積極推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)和績(jī)效管理監(jiān)察；建立群體性事件處置工作的綜合評(píng)估機(jī)制，逐步使責(zé)任機(jī)制和評(píng)估機(jī)制統(tǒng)一起來(lái)；需要相關(guān)法律明確群體性事件應(yīng)急狀態(tài)下公民權(quán)利保護(hù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，明確應(yīng)急權(quán)力的司法審查范圍、司法審查程序、證據(jù)原則等，并考慮與行政訴訟法規(guī)定的司法審查制度銜接。

（二）加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的編制、演練和評(píng)估

應(yīng)急處置最大的挑戰(zhàn)來(lái)自于群體性事件的突發(fā)性、不確定性以及應(yīng)急反應(yīng)過(guò)程中的不確定因素。預(yù)案可以增加事件的可控程度。

1.切實(shí)發(fā)揮預(yù)警信息平臺(tái)作用

應(yīng)急預(yù)案的有效性決定于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的客觀、準(zhǔn)確的預(yù)判。因此，加強(qiáng)預(yù)案編制前期摸排力度、客觀地進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是暴恐應(yīng)急預(yù)案編制工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。將信息匯總建立數(shù)據(jù)庫(kù)，既要調(diào)動(dòng)專業(yè)人員對(duì)安全形勢(shì)進(jìn)行科學(xué)測(cè)評(píng)和分析，盡可能準(zhǔn)確地捕捉風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)，確定預(yù)案編制重點(diǎn)。同時(shí)在信息平臺(tái)中建立一整套適用于整個(gè)系統(tǒng)的概念、原則、術(shù)語(yǔ)和技術(shù)，使這個(gè)系統(tǒng)不會(huì)在使用中因出現(xiàn)歧義而影響輸送，繼續(xù)推進(jìn)區(qū)域間信息共享。

2.加強(qiáng)預(yù)案演練

應(yīng)急演練分為多種。各類演練方式所涉及的層面與動(dòng)用的資源各有不同，其功能與效果也有所差異，因而要根據(jù)實(shí)際需要切實(shí)選擇所需的演練方式。如在一些公眾對(duì)于應(yīng)急管理關(guān)注度不高，對(duì)演練相關(guān)知識(shí)缺乏了解的地區(qū)，有必要開展示范性演練。而對(duì)于應(yīng)急專業(yè)隊(duì)伍，要想通過(guò)演練來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，提高處置的策略、技巧和方法，就必須更多地采取實(shí)戰(zhàn)演練。

預(yù)案演練需要調(diào)集的人力、物力和財(cái)力是相當(dāng)大的，因而有必要制定演練的年度規(guī)劃，合理確定應(yīng)急演練的頻次、規(guī)模、形式、時(shí)間、地點(diǎn)等。在演練前進(jìn)行策劃，制定較為完善的方案。在一些較為封閉的地區(qū)，相關(guān)部門要向公眾廣泛宣傳和動(dòng)員，說(shuō)明演練的目的與內(nèi)容，防止信息不對(duì)稱造成的群眾恐慌。

在演練中要結(jié)合維穩(wěn)和全民反恐戰(zhàn)略，幫助公眾在群體性事件中掌握基本應(yīng)急常識(shí)和自救互救能力，以及在自保的前提下，為政府機(jī)構(gòu)提供信息和線索；嘗試設(shè)計(jì)大的綜合演練，檢驗(yàn)政府控制輿情，消除負(fù)面影響，降低社會(huì)動(dòng)蕩烈度，有效防止“單一型”事件向“復(fù)合型”事件轉(zhuǎn)化的能力。

3.制訂評(píng)估體系，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的評(píng)估工作

經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，新疆積累了豐富的處置群體性事件的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上再借鑒國(guó)外和其他省市的經(jīng)驗(yàn)和做法，如委托第三方，以“一案三制”建設(shè)為依托，在不斷總結(jié)、多次試用、評(píng)審的基礎(chǔ)上，完成群體性事件應(yīng)急預(yù)案評(píng)估指標(biāo)體系。應(yīng)急預(yù)案評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)涵蓋應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、善后處理和評(píng)估總結(jié)的全過(guò)程。每次應(yīng)急處置后，根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)估分析，查找問(wèn)題與不足，對(duì)演練方案及應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行科學(xué)修訂完善，使評(píng)估和應(yīng)急預(yù)案的適用形成一種動(dòng)態(tài)的優(yōu)化系統(tǒng)。對(duì)評(píng)估中的成熟的、有積極成效的措施和制度應(yīng)當(dāng)吸收到本地區(qū)的地方性規(guī)章中賦予強(qiáng)制性法律效力。在此基礎(chǔ)上，要逐漸建立群體性事件的善后機(jī)制?；鶎诱畱?yīng)該盡快恢復(fù)生產(chǎn)、生活和治安秩序，對(duì)傷亡人員給予撫恤、補(bǔ)助或補(bǔ)償，關(guān)注傷亡人員家屬的精神狀態(tài)，提供必要的心理及司法援助；對(duì)造成的損失進(jìn)行評(píng)估，制訂恢復(fù)重建計(jì)劃；將事件的發(fā)生過(guò)程，善后處置情況、處置措施、反映的問(wèn)題、處理方式和結(jié)果以及應(yīng)當(dāng)吸取的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，向本區(qū)域和上級(jí)通報(bào)。

4.制定明確的群體性事件應(yīng)急預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)

各基層應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化，變靜態(tài)為動(dòng)態(tài)，并有針對(duì)性地設(shè)定第一時(shí)間應(yīng)當(dāng)采取的戰(zhàn)術(shù)層面和具體操作層面的應(yīng)急規(guī)程，提高事件的可控程度。

對(duì)于群體性事件的分級(jí)，應(yīng)遵循“就高不就低”的原則；突出“三敏感”的原則，即對(duì)敏感時(shí)間、敏感地點(diǎn)和敏感性質(zhì)的事件定級(jí)要從高；應(yīng)識(shí)別和確定以下高風(fēng)險(xiǎn)因素：涉及民族宗教方面的突發(fā)性事件；單純的民漢沖突；因新聞媒體和文藝作品傷害群眾宗教感情和民族感情而引發(fā)的影響社會(huì)穩(wěn)定的事件；利用宗教進(jìn)行的非法活動(dòng)引發(fā)的影響穩(wěn)定的事件；宗教活動(dòng)場(chǎng)所和民族宗教界代表人士不幸發(fā)生的較大事故、意外造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失數(shù)額較大的事件等。根據(jù)以上事件涉及的背景、人員構(gòu)成、復(fù)雜程度、危害或損失程度、社會(huì)影響、公眾心理承受度、資源保障度等細(xì)化成不同的預(yù)警級(jí)別和不同的應(yīng)急處置程序、權(quán)限和責(zé)任，以確定性應(yīng)對(duì)不確定性。

（三）為各種應(yīng)急主體參與機(jī)制提供法律保障

政府應(yīng)急管理體系應(yīng)當(dāng)吸納更多主體的參與，包括非政府組織、企事業(yè)單位、國(guó)際機(jī)構(gòu)、媒體、志愿者以及普通民眾。許多應(yīng)急處置較為發(fā)達(dá)的國(guó)家都制定了鼓勵(lì)應(yīng)急主體參與的法律、法規(guī)，為在危機(jī)處置中不同主體資源的整合和保障提供了法律依據(jù)。北京、上海、廣東、四川也頒布了應(yīng)急志愿者管理辦法等。

新疆突發(fā)事件的處置和恢復(fù)中各種力量的參與，也是不同文化與信仰的群眾增進(jìn)彼此了解與認(rèn)同的過(guò)程，是合作與互信的良機(jī)。我們應(yīng)當(dāng)借鑒以上社會(huì)動(dòng)員的法制經(jīng)驗(yàn)，制定符合新疆實(shí)際的應(yīng)急參與辦法，包括規(guī)范社會(huì)組織應(yīng)急救援裝備購(gòu)置稅費(fèi)減免、應(yīng)急救援有償服務(wù)、應(yīng)急救援的培訓(xùn)與指導(dǎo)、應(yīng)急物資征用補(bǔ)償、應(yīng)急車輛執(zhí)行任務(wù)時(shí)免繳車輛通行費(fèi)、應(yīng)急救援表彰獎(jiǎng)勵(lì)和責(zé)任追究，以及制定志愿者實(shí)現(xiàn)優(yōu)先就業(yè)，或?yàn)槠涮峁┑攘糠?wù)等政策措施。

（四）重視公安部門的自我防護(hù)

國(guó)外針對(duì)群體性事件處置能夠做到快速控制并驅(qū)散，其中一個(gè)原因就是警察配置的都是特殊裝備并結(jié)合戰(zhàn)斗隊(duì)形來(lái)實(shí)現(xiàn)的。新疆維穩(wěn)任務(wù)繁重，公安民警的犧牲率是內(nèi)地公安民警的5.4倍。2014年，新疆基層干部猝死在工作崗位上的有230多人，遠(yuǎn)超過(guò)內(nèi)地平均數(shù)；新疆的烈士占全國(guó)的1/3。①“新疆公安犧牲率是內(nèi)地的5.4倍，暴恐案95%提前打掉”［EB/OL］.（2015-03-11）［2016-04-30］.http://politics.people.com.cn/ GB/n/2015/03/11/c1001-26671721.html。這些數(shù)據(jù)從一個(gè)側(cè)面反映了新疆公安民警在群體性事件處置中承受的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)防暴單警裝備、武器裝備、技術(shù)裝備水平正在提高，并對(duì)警察的安全保障和保護(hù)做立法的準(zhǔn)備。目前，比較現(xiàn)實(shí)的減少警察傷亡數(shù)量的做法是提高警察的自我防護(hù)意識(shí)。在保證執(zhí)法效益的前提下，依照2015年《公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍管理使用規(guī)定》訓(xùn)練考核的要求，強(qiáng)化警察在臨戰(zhàn)心理、體能、技能和戰(zhàn)術(shù)等方面的自我防護(hù)訓(xùn)練和實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練，改革警察技戰(zhàn)術(shù)的考評(píng)方式和達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，把考核成績(jī)納入綜合素質(zhì)考核評(píng)價(jià)體系之中，將其內(nèi)容融入隊(duì)伍目標(biāo)管理責(zé)任制。對(duì)確因決策指揮失職而發(fā)生不應(yīng)有的非戰(zhàn)斗性傷亡或?qū)е轮卮蟮呢?zé)任事故，追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在大力弘揚(yáng)警察英雄模范事跡的同時(shí)，重點(diǎn)表彰那些應(yīng)急措施執(zhí)行好，技戰(zhàn)術(shù)水平高，自我防護(hù)能力強(qiáng)，在處置群體性事件中表現(xiàn)突出的人員。對(duì)那些確因業(yè)務(wù)素質(zhì)低、忽視自我防護(hù)而負(fù)傷的，視情況不宜表彰或限定獎(jiǎng)勵(lì)級(jí)別，以促進(jìn)警察隊(duì)伍重視對(duì)執(zhí)法作戰(zhàn)水平和自我防護(hù)能力的最終目的。

［1］趙鼎立.社會(huì)與政治運(yùn)動(dòng)講義［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.

［2］金宜久.當(dāng)代宗教與極端主義［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008.

［3］朱永彪，任彥.國(guó)際網(wǎng)絡(luò)恐怖主義研究［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2014.

［4］范鐵中.社會(huì)轉(zhuǎn)型期群體性事件預(yù)防與處置機(jī)制研究［M］.上海：上海大學(xué)出版社，2014.

［5］王慶功，張宗亮.社會(huì)沖突與集群行為［M］.北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2015.

責(zé)任編輯：王梅

On Law Mechanism of Emergency Response to Mass Affairs in Xinjiang

Guo Bei
（Law Institute，Xinjiang Social Science Academy，Urumqi，Xinjiang 830011，China）

The construction of"One Case Three Systems"in mass affairs emergency system in Xinjiang is fruitful，but the establishment and application of emergency，law rules，emergency response treatment and early-warning mechanism and valuation of preparing the case and rehabilitate waiting still have some problems.To effectively treat mass affairs，we should strengthen the emergency preparation plan，early warning standard，and improve the rehearsal and evaluation.It is necessary to make perfect related laws to protect the right under the emergency state，to lay emphasis on the equipment and self-protection of police，to take the achievement of protection training and practical training into the comprehensive assessment system.

mass affairs in Xinjiang；emergency response treatment；law mechanism

10.3969/j.issn.1672-1195.2016.01.003

D631.4

A

1672-1195（2016）01-0013-（06）

2016-05-30

郭蓓（1971-），女，河北張家口人，新疆社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員，大學(xué)本科，主要研究方向：法理學(xué)。