吳瓊華

領導干部法治思維能力與制度領導力關系初探*

吳瓊華

文章認為要實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，就必須要求領導干部從“人治”思維轉向“法治”思維，從人格化的傳統(tǒng)領導模式轉向非人格化的制度領導模式；突破個人魅力、個人威信等傳統(tǒng)領導力框架，以制度設計與創(chuàng)新、制度執(zhí)行與落實形成現(xiàn)代新型領導力——制度領導力。法治思維能力是孕育制度領導力的基礎土壤，通過提高領導干部法治思維能力加強領導干部制度領導力建設是適應國家治理現(xiàn)代化轉型的一項必要且至關重要的領導人才建設工程。

制度治理 領導干部法治思維能力 制度領導力 職務影響力

一、法治思維、制度治理與國家治理現(xiàn)代化

(一)法治思維的內(nèi)涵及核心要義

1.關于法治思維的不同說法

關于法治思維，學界主要有兩種類型的觀點：一是從橫向比較的角度，提出“法治思維是以法治作為判斷是非和處理事務標準的思維”，強調(diào)站在非法律思維、人治思維、法制思維等不同角度認識法治思維。代表性觀點認為法治思維主要包括合法性思維、權利義務思維、公平正義思維、責任后果思維和治官治權思維等具體方面。*楊小軍：《領導干部需要什么樣的法治思維》，《學習月刊》2013年第4期。二是從縱向剖析的角度，指出法治思維“是以法治理念和法治精神為導向，運用法律原則、規(guī)則和方法思考和處理問題的路徑與過程”。代表性觀點認為法治思維的特征可以概括為理性思維、權利義務思維、規(guī)則思維、正當性思維、程序性思維，等等。*江必新：《領導干部的法治思維與法治方式》，北京：中國法制出版社，2014年，第5頁。對比兩類觀點，前者更強調(diào)事物判斷與處理的“法治”與“非法治”思維的標準界限，重在厘清法治標準相較于非法治標準的獨特衡量原則和價值取向。后者則更注重法治思維本身的體系邏輯，重在梳理包含法治理念、精神和原則、思考方法在內(nèi)的法治思維的體系性內(nèi)容。顯然，上述兩個角度對法治思維的界定一方面豐富了人們對法治思維的認識，另一方面也造成人們對法治思維認識標準的模糊，無法統(tǒng)一彰顯法治思維的根本特性。筆者認為，在全面推進依法治國背景下，當前對法治思維的界定應立足于全面推廣法治思維意識，尤其要在領導干部群體樹立對法治思維的基本共識，以促進其提高法治思維能力。為此，十分有必要將法治思維的核心要義提煉出來，以此為“形象”先導，統(tǒng)領法治思維的各項內(nèi)容，形成法治思維理論的完整體系，為法治思維理論與實踐結合梳理基本共識。

2.法治思維是以“規(guī)則思維”為核心要義的一套包含了價值、原則、方法的法治內(nèi)容體系

究竟什么才是法治思維的核心要義？有學者強調(diào)：“從形式和內(nèi)容上來看， 法治思維是基于法律規(guī)則基礎上所形成的一種思維方式；而從功能上來看，法治思維是要促成法律規(guī)則在社會生活領域中的形成、建立或者塑造。因此，法治思維從根本上來說，體現(xiàn)為一種規(guī)則意識，是一種規(guī)則性思維。”*公丕祥主編：《社會主義核心價值觀研究叢書·法治》，南京：江蘇人民出版社，2015年，第248頁?；诜ㄖ嗡季S是建立在法律規(guī)則基礎上并以最終促成法律規(guī)則的社會實現(xiàn)為目的，從而將規(guī)則意識、規(guī)則思維看作是法治思維的根本特性，這一觀點得到了理論界的多數(shù)認同。比如有學者認為：“法治思維的精髓在于規(guī)則意識，社會要發(fā)展，社會要和諧都必須要講規(guī)則，無論社會治理當中運用何種思維方式，其前提都在于制定良好的規(guī)則并得到大家的普遍遵守。”*江必新：《領導干部的法治思維與法治方式》，第34頁。還有學者進一步提出：“法治乃規(guī)則之治， 規(guī)則是法治的基礎……就法治思維而言,規(guī)則思維是其核心要義。”*龐凌：《作為法治思維的規(guī)則思維及其運用》，《法學》2015年第8期?？偠灾?，關于法治思維的具體內(nèi)容和特征，雖然理論界還存在不同說法，但就法治思維的核心要義而言，“規(guī)則”當然地成為大家共同捕捉的關鍵詞。

綜合學界各方觀點，筆者認為，法治思維是以“規(guī)則思維”為核心要義的一套包含了法治價值、原則、方法的法治內(nèi)容體系。

(二)法治思維與制度治理的內(nèi)在統(tǒng)一

黨的十八屆三中全會明確了實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化這一全面深化改革的目標，具體而言，就是要實現(xiàn)國家制度體系和運用國家制度管理社會各方面事務的能力的現(xiàn)代化。從這個意義上說，制度治理是國家治理現(xiàn)代化的必由之路?；诖?，黨的十八屆四中全會將完善黨內(nèi)法規(guī)納入社會主法治體系并對黨內(nèi)法規(guī)制度建設作出重要部署，十八屆五中全會明確提出依規(guī)治黨，十八屆六中全會則進一步將依規(guī)治黨推向深入。顯然，這一系列舉措就是在以制度治理的方式推進全面從嚴治黨，是黨的治理方式的現(xiàn)代化改革，是我國通向國家治理現(xiàn)代化目標的中國特色制度治理探索實踐。而制度治理和法治思維存在著天然聯(lián)系。

1.制度治理蘊含了法治思維

制度治理是世界各國現(xiàn)代化進程中必然要解決的問題，比如美國現(xiàn)代化之初的憲政制度設計、日本明治維新全面西化的現(xiàn)代化發(fā)端以及后現(xiàn)代化國家新加坡體制內(nèi)的民族化制度改造，各國因其歷史、文化背景的不同，在制度內(nèi)容以及體制架構上或許存在一定差異，但通過推進制度治理破除特權專制從而實現(xiàn)國家現(xiàn)代化這一點上，則異曲同工。制度治理，簡單而言就是按照制度治理意識辦事、依據(jù)治理規(guī)律辦事、運用制度治理規(guī)則辦事。*溫憲元：《制度治理：國家治理的重要基石》，《深圳特區(qū)報》2014年3月11日B09版。

2.法治思維是實現(xiàn)制度治理的重要工具

如前文所述，法治思維的核心要義是規(guī)則思維。那么，制度與規(guī)則從深層來講又是一種怎樣的關系？關于制度的界定學界一直缺乏定論，國外相對權威的說法當屬新制度經(jīng)濟學家代表人物諾思的精辟論斷：“制度是一個社會的游戲規(guī)則”*諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994年，第3頁。。國內(nèi)學者張宇燕對制度所做的闡述比較全面，也得到國內(nèi)不少學者認同：“所謂制度，無非是指那些人們自愿或被迫接受的、規(guī)范人類偏好及選擇行為的各種規(guī)則和習慣。規(guī)則包括法律、規(guī)章以及政府政策，等等；而習慣則多指文化傳統(tǒng)、風俗、禁忌、道德規(guī)范，等等”*張宇燕：《利益集團與制度非中性》，《改革》1994年第2期。。顯然，不論如何看待制度，制度與規(guī)則的天然聯(lián)系都不容阻斷。換言之，制度在本質(zhì)上其實就是規(guī)則。

法治思維就是以規(guī)則思維為核心要義、強調(diào)以規(guī)則依據(jù)為標準、以規(guī)則落實為目標的社會秩序價值取向。只有將制度治理的政治價值與法治思維的技術運用在國家治理中，才能夠讓國家治理現(xiàn)代化的愿景扎實落地。從這個意義上說，法治思維與制度治理具有價值、原則、方法上的內(nèi)在統(tǒng)一性，運用法治思維辦事，完全契合制度治理的目標方向。

(三)國家治理現(xiàn)代化就是要運用法治思維實現(xiàn)“良法善治”的制度治理效果

黨的十八屆三中全會對國家治理現(xiàn)代化的闡述昭示了我國制度治理變革的方向，黨的十八屆四中全會指出“法治是國家治理現(xiàn)代化的重要依托”，并由此提出全面推進依法治國，建構中國特色社會主義法治體系。這一系列遞進舉措蘊含著對法治與國家治理現(xiàn)代化、法治思維與制度治理間天然聯(lián)系的深刻認識：國家治理現(xiàn)代化就是要破除人治藩籬，運用法治思維推進制度治理，具體說就是要實現(xiàn)國家制度體系、國家制度運行在社會管理效能上的現(xiàn)代化。法治思維的核心要義是規(guī)則思維，制度從本質(zhì)上講是規(guī)則，并且不僅僅是法律規(guī)則，還包含政策規(guī)則、道德規(guī)則、宗教規(guī)則、政黨規(guī)則、禮儀規(guī)則等各種規(guī)則。因此，如果說制度治理明確了國家治理現(xiàn)代化的路徑切入點，那么運用法治思維推進制度治理則是進一步理順國家制度體系并引導國家制度對社會的管理運行趨向理性、科學。基于這一認識，黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)體系的完善提上重要議事日程，隨后，中央清理和修訂了大量黨內(nèi)法規(guī)。十八屆六中全會發(fā)布《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，突出強調(diào)了以黨章為總規(guī)則的黨內(nèi)法規(guī)體系在全面從嚴治黨中的制度權威。

黨的十八屆三中全會后，政府權責清單制度大力推行，運用法治思維梳理行政機關事權及相應執(zhí)法責任，按照法律、行政法規(guī)、規(guī)章的規(guī)則效力層級，以“下位法服從上位法”的法治原則，清理、矯正行政機關既往事權的合法性及落實操作合理性，強化程序流程，深入貫徹“法無授權不可為，法定職責必須為”的法治理念，有力地遏制了一些政府部門僅憑“紅頭文件”任性執(zhí)法的現(xiàn)象。這是法治思維在國家制度具體執(zhí)行落實環(huán)節(jié)能夠發(fā)揮的作用，它能有力地加強法律實施、提升依法行政水平，促進國家制度在社會管理運行中的科學化效能。

綜上所述，回溯黨在十八屆四中全會決定中的“良法善治”倡導，可以說是為現(xiàn)代化制度治理效能所做的最佳的價值詮釋。換言之，以法治為依托實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，其實就是運用法治思維實現(xiàn)“良法善治”的制度治理效果。

二、領導干部的法治思維能力

(一)領導干部的法治思維能力是靜態(tài)的法治價值觀念和動態(tài)的法治價值追求的有機綜合

法治思維作為一套包含了法治價值、原則、方法的內(nèi)容體系，法治價值是法治思維的首要內(nèi)容。領導干部的法治思維能力自然應首先表現(xiàn)為對公平正義、權責一致、程序正當?shù)确ㄖ蝺r值觀念的強烈認同和堅守。當我們的領導干部能夠始終將公平正義、權力本位等法治價值作為底線價值加以堅守的時候，我們才可以說他具備了基本的法治思維能力。其次，領導干部的法治思維能力還應進一步表現(xiàn)為執(zhí)行中對法治價值目標的強有力落實。“法律的生命力在于實施”，我們難以想象一個具備法治思維能力的領導干部會忽視決策內(nèi)容的落實監(jiān)督；“法無授權不可為”，我們也很難想象一個具備法治思維能力的領導干部會不恪守“權力有邊界”的鐵律；“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)”，我們更難想象一個具備法治思維能力的領導干部會輕視對正當程序的遵循。因此，領導干部法治思維能力的提升絕不只是樹立“法治是治國理政的基本方式”這樣一個宏觀理念這么簡單，它更應是一場內(nèi)在價值信念的更新塑造，具體呈現(xiàn)為領導干部靜態(tài)的法治價值觀念和動態(tài)的法治價值追求的有機綜合。

(二)領導干部的法治思維能力是一種現(xiàn)代化領導能力

毛澤東同志曾經(jīng)說過，領導工作千頭萬緒，但大事只有兩件：一是出主意、做決策，二是用干部、用人。從傳統(tǒng)的角度看，一名領導者在事務決策上表現(xiàn)出的洞察力和決斷力以及在選干部、用人上體現(xiàn)的判斷力、整合隊伍的能力等，就是他個人獨特的領導能力。這樣一種領導能力主要取決于領導者的個性魅力，它決定了一名領導者的決策智慧和用人水平。傳統(tǒng)思維下的領導能力基于領導者獨特的個人魅力、集體的追隨慣性難免會妨礙人們對領導者決策與用人的質(zhì)疑，從而可能導致由于領導者個人的失誤而造成國家、社會不可估量的損失。對此，“文革”的傷痛已足以令我們深思。

因此，應當有一種能夠確保在領導者個人判斷失誤的情況下，不使決策與用人的正確方向發(fā)生根本偏離。法治思維恰恰就是這樣一種避免最壞結果出現(xiàn)的現(xiàn)代理性思維，許多現(xiàn)代國家的發(fā)展經(jīng)驗告訴我們，運用“法治思維”建構領導者決策與用人的法律規(guī)則底線、通過對絕對權力的制約防范領導個人完全決斷的風險，是一種融合集體智慧的現(xiàn)代化平衡機制，是防范領導“最糟結果出現(xiàn)”的有效手段。當然，一方面，這種平衡機制的順利建立，要以領導者放下追求個人絕對權威為前提，它取決于領導者對傳統(tǒng)人格化領導能力潛在風險的清醒認識；另一方面，這種平衡機制的有效實施要以領導者對風險防范的法治方法選擇為基礎，它意味著相較于依賴個人智慧，領導者更愿意致力于融合集體智慧的法律規(guī)則的科學設計與權威運行。黨的十八屆四中全會強調(diào)的政府重大決策合法性審查機制以及責任倒查機制就體現(xiàn)了對我國領導干部法治思維能力的制度塑造。

(三)領導干部的法治思維能力一般來自于具體的法治實踐

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些具有較強法治思維能力的領導干部往往具有一定的法治實踐基礎。有一位主管當?shù)卣忝穹罩行牡奶幖夘I導干部，任現(xiàn)職前曾長期在法制部門工作，在新崗位工作中，該干部自覺沿襲以往工作形成的法治思維習慣，特別注重公開透明等程序的正當性，其主管工作的法治成效突出，被當?shù)厥⌒姓▽W研究會年會選做實務研究范例，會議研討中他的法治思維能力得到了與會專家的高度評價。2013年3月6日，國務院總理李克強參加十二屆全國人大一次會議湖南代表團審議發(fā)言時，全國人大代表、湖南省勞動模范、民營企業(yè)家肖安江突然打斷他的話，談起對城鎮(zhèn)化的感受，面對工作人員對肖長話短說的婉勸，李克強總理看似平淡的一句“讓這個代表把話講完”的反應，折射出他頭腦中高度的權利意識。當前，我國恰恰需要各層級領導干部的這種尊重權利、恪守權力界限的“自然而然”表現(xiàn)，這才真正體現(xiàn)了一名領導干部的法治思維能力。上述事例表明，領導干部法治思維能力不可能脫離實踐憑空產(chǎn)生，它必然是在長期的法治實踐基礎上歷練內(nèi)化而生成的穩(wěn)固品格。

三、國家治理現(xiàn)代化需要一批具備制度領導力的領導人才力量

國家治理現(xiàn)代化首先需要領導干部的能力素質(zhì)現(xiàn)代化，領導干部能力素質(zhì)的核心體現(xiàn)是其領導力。因此，如果說國家治理現(xiàn)代化變革的主要內(nèi)容是推進制度治理，那么，領導干部能力素質(zhì)現(xiàn)代化變革的主要內(nèi)容就是領導力更新。從這個意義上說，提高領導干部法治思維能力只是手段，其目標和方向應當是更新領導干部的領導力、打破傳統(tǒng)領導力框架、建設符合現(xiàn)代化制度治理要求的制度領導力。

(一)制度領導力是一種現(xiàn)代化的新型領導力

基于制度治理在國家現(xiàn)代化進程中的關鍵作用，我國關于“制度與領導”問題的政治學研究也逐漸興起。長期以來，在領導實踐中，我國更側重于從領導者思想境界、道德水平、方法技巧上認識領導力，一定程度地忽略了領導力在制度建設與制度執(zhí)行方面的體現(xiàn)。事實上，制度才應當是領導工作的基礎與核心，因為“制度是領導者進行領導活動的基本手段和依據(jù)”，那么理所應當?shù)?，“對制度運用的成效是衡量領導者能力大小的主要標尺”。 由此，有學者提出制度是第一領導力。*蔣薇薇、朱思丞：《制度是第一領導力》，《理論觀察》2011年第3期。還有學者提出了“制度力”的概念，認為制度力是核心領導力、核心執(zhí)政力，并指出如果不走出認識誤區(qū)，“僅在領導者、領導集團之思想意識、品德人格、方法謀略、作風技巧上面下功夫, 極易偏離科學領導與執(zhí)政、民主領導與執(zhí)政、依法領導與執(zhí)政的軌道, 陷入人治和權術的泥潭”*田廣清：《制度力：核心領導力——政治學的視閾》，2008年“中國領導科學研究會——研究領導科學，實現(xiàn)科學領導”會議論文。。這一觀點的科學之處在于道出了領導力效能在制度上應有的核心體現(xiàn)，打開了超越傳統(tǒng)領導力的出口，然而，“制度力”這一表述似乎更側重于制度之于執(zhí)政能力的總體效能，還不能夠突出其領導力特征。不管怎樣，上述研究都表明制度與領導的密切關系正被日益重視、被看作是打破傳統(tǒng)領導藩籬的利器，以致于有學者將“制度領導”模式稱之為新領導力“密鑰”*李拓：《制度領導：新領導力“密鑰”》，《學習時報》2012年7月2日B005版。。顯然，在我國從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉型的當口，“制度”正成為一種主流的社會期待，在國家治理層面，人們期待制度成為治理的穩(wěn)固依賴；在領導人才方面，人們期待領導者具有制度建設、制度執(zhí)行方面的核心領導力。至于領導者在制度方面的領導力具體應如何稱謂界定，綜合學界認識，筆者認為可將其表述為“制度領導力”，即一名領導者在制度設計與創(chuàng)新、制度執(zhí)行與落實方面應當具有的影響力，它屬于職務影響力的范疇，是一種現(xiàn)代化的新型領導力。

(二)制度領導力是一種非人格化領導力，以去“人治”尚“法治”為表現(xiàn)

制度領導力是一種非人格化的領導力，領導者通過制度設計與執(zhí)行實施領導，開展具體工作的主要標準是制度內(nèi)容而不再僅僅是領導者個人的決斷，領導者只有將個人意志有效地轉化為制度內(nèi)容時才能成為具體事務處理的依據(jù)，這種處理因此而更具有公開性、普遍性和穩(wěn)定性。在此情況下，領導者個人魅力在領導過程中的功能將被減弱，而代之以制度權威的建立。在這一領導模式下，領導者的個人素質(zhì)只有轉化成對制度的貢獻時才能夠發(fā)揮關鍵性的影響力。這無疑更有利于形成“規(guī)則之治”的法治文化氛圍。所以說，制度領導力的基本效能就表現(xiàn)在去“人治”尚“法治”的環(huán)境氛圍養(yǎng)成上。

(三)制度領導力是一種權力性影響力，注重“權力運行以制度為框架”的用權過程

領導力作為一種影響力，其來源首先是領導者手中所掌握的權力。眾所周知，權力失去邊界約束就難免滑向腐敗的泥潭，制度領導力崇尚以制度為依托運用權力，體現(xiàn)了領導者在權力運行過程中堅守制度邊界的能力，是杜絕權力腐敗的有效手段。一方面，它以對現(xiàn)行制度的執(zhí)行水平衡量領導決策的現(xiàn)實合法性；另一方面，它以對未來制度的創(chuàng)新完善評價領導工作的科學創(chuàng)造性。對領導者而言，具備制度領導力意味著要善于將權力運用與制度運行有效銜接，形象地說就是要學會把用權的腳步落在制度舞臺的空間范圍內(nèi)?？偠灾贫阮I導力要求制度與領導者權力緊密相依，它通過將權力運行納入制度框架的方式，有力地抑制用權過程中可能發(fā)生的權力任性沖動。

(四)制度領導力是一種職務影響力，追求個體效用服務于集體價值的職業(yè)精神

制度領導力與領導者的權力運用密切相關，領導者的權力主要緣于其領導職務，所以說，制度領導力是一種職務影響力。領導職務是領導干部在整個權力組織系統(tǒng)中的角色位置，反映了領導干部在組織功能發(fā)揮中的地位。組織功能的正常發(fā)揮主要表現(xiàn)為組織價值宗旨的順利實現(xiàn)，這需要組織成員中的關鍵角色——具有一定領導職務的領導干部將職務作用的發(fā)揮與組織價值宗旨的實現(xiàn)緊密結合。歷史上，正是一些共產(chǎn)黨人將自己的工作身份與對黨組織的宗旨信念的貫徹緊緊粘合在一起，才能不為財色所動，甚至能付出生命捍衛(wèi)組織信仰，中國共產(chǎn)黨的革命事業(yè)也因為有這樣一批人而取得勝利。時移世易，今天的狀況卻是：有一些領導干部將組織任命的職務與部門利益甚至自身利益捆綁起來，職務履行過程中，忽略甚至拋棄了對組織集體價值的忠誠維護；一些貪腐官員甚至將“為人民服務”這一黨的組織宗旨異化成“為人民幣服務”的個人信條。加強制度領導力建設是走出這種職務異化現(xiàn)象的可行之路，因為制度領導力強調(diào)的是領導職務履行中的制度貢獻能力，即對制度的執(zhí)行落實或完善創(chuàng)新的能力。國家制度體系是國家組織體系價值追求的集中體現(xiàn)，制度體系的諸多內(nèi)容也通過對國家核心價值的遵循而獲得自洽統(tǒng)一。因此，聚焦于制度的領導行為，不論是執(zhí)行落實制度還是修正、完善制度，都服務于國家核心價值目標的實現(xiàn)，從這個意義上說，制度領導力作為一種職務影響力，它追求的是組織成員個人職務效用服務于國家組織體系集體價值的職業(yè)精神。

四、提高領導干部法治思維能力是加強領導干部制度領導力建設的有效途徑

領導干部的法治思維能力并不等于制度領導力，但卻是形成制度領導力的基礎。如果說法治思維能力只是一個法學范疇的概念，那么制度領導力則是融合了政治學、法學、領導科學等多維視角的綜合性界定，特指領導干部將法治思維能力運用于領導實踐時應當升華養(yǎng)成的能力素質(zhì)。

(一)以“規(guī)則之治”為基本領導理念，能夠幫助領導干部理順“權力”與“制度”的現(xiàn)代科學關系

法治思維的核心要義是“規(guī)則思維”，法治的本質(zhì)是“規(guī)則之治”，領導干部提高法治思維能力有利于樹立“規(guī)則之治”的基本領導理念，從而更善于把握制度的規(guī)則本質(zhì)，認清和處理好“權力”與“制度”的關系。在現(xiàn)代國家和社會中，人們基本不再相信權力來自神授或天意，而更加認可因循法定程序形成的制度規(guī)則的授權，制度成為人們唯一認可的權力背書，唯此，才能證明權力的正當性。顯然，這樣的社會心理認知成長與行政法領域之公理“法無授權不可為”的思維邏輯在社會的普遍推廣不無關系。我們也看到我國當前的社會輿論在一些社會公共事件中也反映出這一特點，即越來越多的社會質(zhì)疑是針對權力來源的制度依據(jù)以及權力行使的制度空間?？梢?，隨著時代發(fā)展與社會認知水平的提升，把施于公眾的權力關進公意“編制”的制度籠子、限制其作用空間已成為社會基本共識。

(二)以“良法善治”為目標價值追求，能夠促進領導干部關注制度的科學設計與務實創(chuàng)新

以“規(guī)則之治”為基本領導理念只解決了權力運用的形式科學問題，只有進一步提高法治思維能力、深入認識并認可“良法善治”的法治終極價值追求，才能遵循“有良法才可能有善治”的科學邏輯。黨的十八屆四中全會以來，“良法善治”的價值理念逐漸被一些領導干部認識并認同，他們在工作中認真履行、實踐這一價值理念，帶動了我國立法的完善。比如新修訂的《環(huán)保法》強調(diào)了地方政府的主要環(huán)境責任，強化了環(huán)境保護的落實舉措；新修訂的《預算法》突出了對政府收支的規(guī)范，對政府財權的管控更加科學。西安市政府立足長遠，依據(jù)國家法律、地方性法規(guī)給定的制度創(chuàng)設空間，于2016年發(fā)布《西安市食品攤販臨時攤群點管理暫行規(guī)定》，確定了西安市臨時食品攤點 “從嚴管理、疏堵結合、便民利民、控制數(shù)量，定點定時”的管理原則，劃分出“嚴禁區(qū)、嚴控區(qū)、疏導區(qū)”三個管理區(qū)域，確定了春冬、秋夏的早晚出攤時段等一些因地制宜的管理辦法。這樣一種開展工作的思路體現(xiàn)了西安市政府領導決策層良好的制度領導力。

(三)以“權利本位，程序正當，權責一致”等法治思維的原則、方法為日常工作手段，能夠引領領導干部養(yǎng)成領導過程與制度運行高度統(tǒng)一的工作習慣

法治思維雖然以宏觀的法治理念與價值為引領，但其內(nèi)容體系中大量包含的仍然是具體的“權利本位，程序正當，權責一致”等法治思維原則和方法，只有從學習領會和準確掌握這些原則和方法入手，領導干部才能一步一個腳印，逐步儲備好法治思維運用的“工具箱”。領導決策從“權利本位”出發(fā)，才有可能擺脫權力神秘主義的舊習，尊重并保護法律法規(guī)賦予公眾的知情權以及其他法定權利；領導指揮從“程序正當”出發(fā)，才有可能放下公權力行使天然正當?shù)莫M隘思維，尋求通過嚴格遵守相關執(zhí)法規(guī)范規(guī)定的操作程序表現(xiàn)執(zhí)法正義；領導工作機制從“權責一致”角度布局才有可能打破有權無責的權力制約困局，真正通過“問責”落實強化權力監(jiān)督的倒逼機制，使權力行使真正有所忌憚。當然，法治思維的原則方法還不止上述這些內(nèi)容，但可以肯定的是，領導干部能夠在日常工作中將不同的法治原則方法有效運用于實際問題的處理，有利于其養(yǎng)成將領導過程與國家制度體系運行高度統(tǒng)一的工作習慣，這顯然符合我國治理現(xiàn)代化轉型的制度治理要求。

法治思維作為以“規(guī)則思維”為核心要義包含了特定法治價值、原則、方法的法治內(nèi)容體系，法學界對此存在一種機械理解的觀點傾向，他們排斥將法律規(guī)則外的政黨規(guī)則、禮儀規(guī)則等其他類型的規(guī)則納入“規(guī)則思維”的法治范疇。筆者認為，正如前文所述，此處的規(guī)則不一定特指法律規(guī)則，還可以包括法律規(guī)則、政策規(guī)則、道德規(guī)則、宗教規(guī)則、政黨規(guī)則、禮儀規(guī)則等各種規(guī)則，唯此，才能夠給予不同政治歷史傳統(tǒng)國家的現(xiàn)代化轉型以足夠的規(guī)則選擇空間并形成自己獨具特色的、以規(guī)則為本質(zhì)的制度之治理。十八屆四中全會后，中國共產(chǎn)黨通過以黨紀黨規(guī)為表現(xiàn)形式的規(guī)則(中國傳統(tǒng)話語體系稱之為“規(guī)矩”)的剛性落實實現(xiàn)從嚴治黨；十八屆六中全會更是以前所未有的力度深入推進依規(guī)治黨，這種“依規(guī)治黨”模式實際上就是“規(guī)則之治”的制度治理在黨的治理上的具體體現(xiàn)。因此，在提高領導干部法治思維能力這一問題上，有必要融合政治學、領導科學的認識角度，確定制度領導力建設為領導干部法治思維能力提高的目標方向，這樣能夠避免落入機械主義的法治思維理解陷阱，實現(xiàn)領導干部能力素質(zhì)建設與國家治理現(xiàn)代化轉型要求之間的準確對接。

責任編輯：耿旭光

*本文系2015年陜西省行政學院資助課題“提高領導干部法治思維能力應用研究”(YKT15005)的階段性研究成果

D251

A

1009-5330(2016)06-0001-07

吳瓊華，陜西省行政學院法學教研室副教授(陜西西安 710068)。