溫子勤，胡輝華

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論社會(huì)管理中政府與社會(huì)組織協(xié)同共治關(guān)系的構(gòu)建

溫子勤，胡輝華

[摘要]政府與社會(huì)組織作為社會(huì)管理的兩個(gè)重要主體，他們之間的合作互動(dòng)關(guān)系及其狀況，在很大程度上決定了社會(huì)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。文章基于有限政府和社會(huì)協(xié)同理念，分析政府與社會(huì)組織在社會(huì)管理活動(dòng)中具有目標(biāo)一致、互相依托、優(yōu)勢互補(bǔ)及職能協(xié)同的內(nèi)在關(guān)系；闡述構(gòu)建政府與社會(huì)組織協(xié)同共治關(guān)系的意義及機(jī)制，并提出構(gòu)建這一共贏伙伴關(guān)系的基本前提和主要路徑。

[關(guān)鍵詞]政府；社會(huì)組織；協(xié)同共治；關(guān)系構(gòu)建

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)，人們的活動(dòng)領(lǐng)域大致包括政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域三大方面，由此，整個(gè)社會(huì)的組織亦可大致分作三大類，即第一部門政府組織、第二部門營利性組織（企業(yè)）和第三部門非營利性民間組織（我國官方稱之為“社會(huì)組織”），并形成政府、市場與社會(huì)三元社會(huì)結(jié)構(gòu)。與此相適應(yīng)，人們對(duì)整個(gè)社會(huì)的管理活動(dòng)亦可大致分為行政管理、市場管理和社會(huì)管理三個(gè)子系統(tǒng)。

關(guān)于社會(huì)管理的概念，盡管學(xué)界的表述不盡相同，但其核心內(nèi)涵是一致的，即社會(huì)管理不同于行政管理和市場管理，它是一項(xiàng)為滿足和協(xié)調(diào)社會(huì)公眾需要提供各種服務(wù)的管理活動(dòng)。社會(huì)管理的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定等方面；根本目的是維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)和諧、保障人民安居樂業(yè)，為黨和國家事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好社會(huì)環(huán)境。

社會(huì)管理的主體從廣義看包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民等多元主體。從組織層面看，由于企業(yè)組織以追求盈利為根本目的，政府組織和社會(huì)組織是社會(huì)管理的兩個(gè)最重要的主體。這亦可從我國官方對(duì)社會(huì)管理概念的表述中得到印證：“社會(huì)管理主要是政府和社會(huì)組織為促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。”[1]顯然，在整個(gè)社會(huì)管理過程，作為社會(huì)管理的兩個(gè)最重要的主體——政府與社會(huì)組織，它們之間合作互動(dòng)關(guān)系的狀況，在很大程度上決定了社會(huì)管理基本任務(wù)完成狀況和根本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

一、政府與社會(huì)組織在社會(huì)管理中協(xié)同共治關(guān)系的確立

現(xiàn)代化和市場化的過程促使傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代公民社會(huì)轉(zhuǎn)變。自1978年以來，中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)生了全面而深刻的變化。這場以“市場化”為主導(dǎo)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，在促使我國經(jīng)濟(jì)模式由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，亦促使政府與社會(huì)逐步分開，最明顯的社會(huì)變化之一是：一個(gè)相對(duì)獨(dú)立于政府和企業(yè)的公民自主結(jié)社、交往的社會(huì)生活領(lǐng)域悄然出現(xiàn)，并不斷發(fā)展。截至2010年底，全國共有社會(huì)組織44.6萬個(gè)，比上年增長3.5%①參見http://www.mca.gov.cn/，2011-06-16。。它們的活動(dòng)領(lǐng)域涉及科技、教育、文化、體育、衛(wèi)生、環(huán)保、公益等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。此外，還有大量未在民政部門登記的草根社會(huì)組織，據(jù)調(diào)研估計(jì)，總數(shù)應(yīng)在300萬家以上[2]。眾多民間社會(huì)組織的自發(fā)崛起，如同市場經(jīng)濟(jì)自動(dòng)催生眾多民營企業(yè)一樣，其根本原因在于現(xiàn)代社會(huì)不斷進(jìn)步和發(fā)展的需要。這也同時(shí)表明，以高度組織化形式代替分散的公民個(gè)體形式，來表達(dá)各種利益訴求及服務(wù)需要，是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)顯著特征。公民社會(huì)的出現(xiàn)必然產(chǎn)生如何處理好社會(huì)自我管理與政府依法管理之間的關(guān)系、保護(hù)公民權(quán)利與維護(hù)社會(huì)利益之間的關(guān)系、維持政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)關(guān)系等一系列問題，這些問題對(duì)整個(gè)國家的社會(huì)管理來說，無疑都是重大的挑戰(zhàn)。

社會(huì)管理是我國政府的基本職能之一。社會(huì)管理的范圍廣大，內(nèi)容涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面。顯然，要想適應(yīng)現(xiàn)代化社會(huì)的發(fā)展，滿足新的社會(huì)需求，解決新的社會(huì)問題，保障人們的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)等權(quán)利，為這一龐大的社會(huì)生活系統(tǒng)提供更有效的管理和服務(wù)，只依賴政府的資源及力量是不可能實(shí)現(xiàn)的。在傳統(tǒng)的“全能政府”的管理理念和體制下，政府以“整個(gè)社會(huì)代表”的身份影響社會(huì)生活各個(gè)方面，無論從宏觀或是微觀層面，對(duì)于社會(huì)事務(wù)可說是“無所不包，無一不攬”。隨著現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展，實(shí)踐證明這種一元化的社會(huì)管理模式，不僅造成政府運(yùn)轉(zhuǎn)的高成本和低效率，而且削弱了社會(huì)組織應(yīng)有的自我管理和服務(wù)的功能，亦抑制了它們的正常發(fā)展。從理論上分析，這種“大政府、小社會(huì)”的社會(huì)管理理念是錯(cuò)誤的，其模式也是低效率的。

社會(huì)管理的客體主要是整個(gè)社會(huì)公眾及其事務(wù)，相對(duì)于政府組織而言，社會(huì)組織自發(fā)產(chǎn)生于社會(huì)公眾，是整個(gè)社會(huì)公眾及其利益和事務(wù)的直接組織代表，它們更貼近社會(huì)公眾，更能反映他們的利益和問題，并且能為他們提供最直接和及時(shí)的服務(wù)。因此，社會(huì)組織在整個(gè)社會(huì)管理活動(dòng)中應(yīng)起到基礎(chǔ)性的、普遍的和具體的決策和管理作用；而政府作為國家代表，社會(huì)管理的總責(zé)任人，主要職能是“掌舵”，把握社會(huì)管理活動(dòng)的大方向，以宏觀調(diào)控的管理模式為主。兩個(gè)主體的優(yōu)勢互補(bǔ)，協(xié)同合作，實(shí)乃天然合作伙伴。我國政府近年提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，亦反映出兩個(gè)社會(huì)管理主體之間的這種分工互補(bǔ)合作的內(nèi)在關(guān)系。

如果說政府是社會(huì)管理和服務(wù)的頭腦或中樞神經(jīng)，社會(huì)組織則是政府服務(wù)和管理社會(huì)生活的“左膀右臂”。社會(huì)組織之所以成為政府的天然合作伙伴，主因有三個(gè)方面：

第一，面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中的各種社會(huì)利益分化及公民社會(huì)需求多元化的新形勢和新問題，出現(xiàn)了政府與市場兩者同時(shí)失靈的現(xiàn)象。傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式主要由政府組織來為龐大的社會(huì)提供社會(huì)服務(wù)和管理，不僅反應(yīng)遲鈍、成本高效率低，而且出現(xiàn)諸多職能“缺位、越位、錯(cuò)位”的狀況。鄧小平等國家領(lǐng)導(dǎo)人早已察覺這一弊端，然而直至近年，政府及其部門仍然管了許多不該管、管不了也管不好的事。而市場機(jī)制下的企業(yè)組織和個(gè)人一般以逐利為天職，這種單純的自利傾向并不能自動(dòng)導(dǎo)致社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。在政府與市場兩者同時(shí)失靈的新形勢下，客觀上需要一種新的社會(huì)管理機(jī)制的出現(xiàn)。而自動(dòng)產(chǎn)生于民間的第三種力量即社會(huì)組織，它們志愿主動(dòng)地參與社會(huì)公共事務(wù)及其問題的管理，可以彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈。

第二，社會(huì)組織的自身特點(diǎn)和優(yōu)勢。學(xué)界公認(rèn)社會(huì)組織一般具有“組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性、公益性、非政治性”[3]（P3-4）等特征。社會(huì)組織的民間性、自治性、志愿性，是政府組織所不具備的，亦是其優(yōu)勢所在。由于社會(huì)組織自發(fā)地產(chǎn)生于民間，其草根性使他們具有聯(lián)系基層社會(huì)生活的天然優(yōu)勢，它們更了解廣大社區(qū)公民的需要和問題，能夠貼身即時(shí)地滿足公民的多樣化需求，解決他們的問題。社會(huì)組織亦猶如政府與社會(huì)公眾之間的“中介組織”，能比較及時(shí)客觀地反映政府的政策和公眾的訴求，這種上傳下達(dá)的反饋功能，可以成為政府社會(huì)管理決策的有效參考。社會(huì)組織的志愿性和公益性能夠吸引更多公民關(guān)注和參與社會(huì)管理，具有良好的社會(huì)動(dòng)員能力和資源整合能力來推動(dòng)社會(huì)問題的解決。再者，社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)一般采取層級(jí)扁平模式，運(yùn)作靈活，常采用項(xiàng)目管理方式快捷提供社會(huì)服務(wù)，避免了政府組織因?qū)蛹?jí)森嚴(yán)而導(dǎo)致的效率低下和對(duì)社會(huì)訴求回應(yīng)性差等不足。

第三，政府與社會(huì)組織建立協(xié)同共治關(guān)系是雙方共贏的需要。在社會(huì)管理中，社會(huì)組織與政府的目的是一致的，即為社會(huì)提供更好的管理和公共服務(wù)。一方面，政府在資源和能力有限、社會(huì)分散且對(duì)公共服務(wù)需求不斷增加的背景下，可以借助社會(huì)組織的資源和能力，為社會(huì)提供更廣泛全面的公共服務(wù)，滿足社會(huì)公眾的需求。例如政府可以通過采購等法定方式，向符合條件的各種社會(huì)組織購買各種公共服務(wù)項(xiàng)目，即由社會(huì)組織向有資格享受政府項(xiàng)目的人提供服務(wù)，而由政府支付服務(wù)費(fèi)用。另一方面，社會(huì)組織通過與政府協(xié)作，可以獲得政府穩(wěn)定的資源和政策支持，例如政府補(bǔ)貼和撥款給社會(huì)組織，支持它的公益活動(dòng)和項(xiàng)目，有利于社會(huì)組織更好地實(shí)現(xiàn)它的社會(huì)公益目標(biāo)。社會(huì)組織還可以爭取政府的減免稅等優(yōu)惠政策來支持自身發(fā)展。當(dāng)然，社會(huì)組織同樣存在著“志愿失靈”的可能，亦需要政府的依法監(jiān)管來幫助它恪守公共利益的立場，維護(hù)其社會(huì)公信力。因此，政府與社會(huì)組織二者各自具有優(yōu)勢，彼此需要對(duì)方，不可或缺。

二、建立政府與社會(huì)組織協(xié)同共治關(guān)系的幾個(gè)基本前提

第一，創(chuàng)新社會(huì)管理理念，明確社會(huì)組織是社會(huì)管理的重要主體。任何領(lǐng)域的進(jìn)步發(fā)展，理念的改變和創(chuàng)新是最關(guān)鍵的。社會(huì)管理理念直接影響到社會(huì)管理模式和制度等方面的構(gòu)建。學(xué)術(shù)界提出了“有限政府”“服務(wù)型政府”，以“社會(huì)治理”代替“社會(huì)管理”等重要理念。然而筆者認(rèn)為，為突出社會(huì)組織在社會(huì)管理中的重要主體地位，在社會(huì)管理的理念上，必須明確社會(huì)組織是社會(huì)管理的重要主體，而不僅是社會(huì)管理的客體。毋庸置疑，社會(huì)組織和民眾及其事務(wù)，都是政府管理活動(dòng)的客體和對(duì)象，學(xué)界中不少學(xué)者僅僅將社會(huì)組織看成社會(huì)管理的客體，屬于社會(huì)管理的管制對(duì)象。然而，在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的新形勢下，這種觀念不利于政府職能的轉(zhuǎn)變和更新，不利于政府與社會(huì)組織合作伙伴關(guān)系的構(gòu)建，亦阻礙社會(huì)組織的正常發(fā)展，并使它們?cè)谏鐣?huì)管理和服務(wù)方面僅能擔(dān)當(dāng)有限的拾遺補(bǔ)缺的作用。為此，在社會(huì)管理活動(dòng)中，必須明確社會(huì)組織的地位有如政府，是社會(huì)管理的重要主體和政府的合作伙伴，它們?cè)谏鐣?huì)管理中的作用是主動(dòng)的而不是被動(dòng)的。我國官方對(duì)社會(huì)管理概念的表述，亦明確強(qiáng)調(diào)了社會(huì)組織在社會(huì)管理中的主體地位。這一理念意味著政府與社會(huì)組織不是主仆關(guān)系，而是合作伙伴關(guān)系。厘清這一點(diǎn)對(duì)于構(gòu)建政府與社會(huì)組織的協(xié)同共治的伙伴合作關(guān)系十分重要。

第二，改革社會(huì)管理體制，建立“小政府，大社會(huì)”的服務(wù)型社會(huì)治理模式。我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走出歷史舞臺(tái)，實(shí)證了政府試圖在宏觀和微觀領(lǐng)域全盤掌控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的理念和做法是錯(cuò)誤的。同樣，傳統(tǒng)的“大政府，小社會(huì)”的社會(huì)管理模式，不僅耗費(fèi)國家大量的人財(cái)物力，而且效率低下，無法滿足現(xiàn)代社會(huì)對(duì)服務(wù)及管理的多樣化需求。進(jìn)一步看，隨著我國改革進(jìn)程的深入，會(huì)越來越觸及到各種利益格局的核心部分，由此引發(fā)的各種社會(huì)問題和矛盾亦會(huì)更加凸顯，這對(duì)于維系社會(huì)和諧穩(wěn)定提出了新的嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如果政府仍然主要依靠一元化的模式，去直接管理龐大的趨向多元化的社會(huì)，中間沒有相應(yīng)的“緩沖地帶”，很容易集各種矛盾于一身。為此，必須從加快政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)檫@一核心入手，推進(jìn)社會(huì)管理體制改革，徹底實(shí)現(xiàn)由“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，著力打造服務(wù)型而非管制型的政府，建立“小政府、大社會(huì)”、全社會(huì)參與的“共同治理”的社會(huì)管理體制，把原來由政府承擔(dān)的大部分社會(huì)管理職能逐步向社會(huì)轉(zhuǎn)移，將政府不該管、管不好、管不了的事情和問題分離出來，轉(zhuǎn)給各地區(qū)、各基層的社會(huì)組織和社會(huì)公眾去辦，政府職能才能真正向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、維護(hù)社會(huì)公平正義的本位方向轉(zhuǎn)變。新的社會(huì)管理體制要求社會(huì)管理主體從一元到多元，形成上層政府—中層社會(huì)組織—基層社會(huì)民眾這樣多層次的、立體的社會(huì)管理體系。

第三，完善社會(huì)組織登記管理體制，加快社會(huì)組織的培育和發(fā)展。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，建設(shè)有限服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)移，社會(huì)組織的培育和發(fā)展是關(guān)鍵。社會(huì)組織自發(fā)產(chǎn)生于社會(huì)各個(gè)社區(qū)和基層，是廣大民眾利益訴求和服務(wù)需要的組織代表。要建立政府與社會(huì)組織協(xié)同共治的伙伴關(guān)系，為社會(huì)提供全方位的更多更快的服務(wù)，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理目標(biāo)，必須加快各類社會(huì)組織的培育。當(dāng)前我國社會(huì)組織發(fā)展存在著數(shù)量少和質(zhì)量不高等問題。在發(fā)達(dá)國家，民間社會(huì)組織數(shù)量十分龐大?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)，美國NPO/NGO組織的雇員已達(dá)1200萬，遠(yuǎn)超過美聯(lián)邦和州政府的雇員人數(shù)，每100名美國勞動(dòng)力中，約有7名受雇于NPO/NGO組織。此外，國際上每萬人擁有NPO/NGO的數(shù)量，法國為110個(gè)，日本為97個(gè)，中國則為2.1個(gè)。同時(shí)，中國NPO/NGO總支出只占GDP的0.73%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家7%的水平，也低于4.6%的世界平均水平?！盵4]

迄今，我國對(duì)民間社會(huì)組織實(shí)施登記的依據(jù)，僅有國務(wù)院1998年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和2004年頒布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》。這些條例并沒有制定培育發(fā)展社會(huì)組織的具體政策，對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展缺乏支持力度。此外，根據(jù)上述條例的有關(guān)規(guī)定，民間社會(huì)組織登記實(shí)行管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理體制，導(dǎo)致一些民間組織登記困難，有些只好選擇到工商部門作為企業(yè)登記，這樣不僅不能享受到社會(huì)組織稅收的優(yōu)惠政策，而且難以得到捐贈(zèng)者的資金支持。為此，政府應(yīng)該大膽調(diào)整和改革現(xiàn)行的社團(tuán)管理法規(guī)，降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻，加大政府對(duì)社會(huì)組織尤其是公益服務(wù)性社會(huì)組織的資助和扶持，并為它們提供稅收優(yōu)惠等政策，為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的制度環(huán)境，使它們?cè)谏鐣?huì)管理中充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、構(gòu)建政府與社會(huì)組織“協(xié)同共治”伙伴關(guān)系的路徑及機(jī)制

第一，明確政府與社會(huì)組織的職能分工，發(fā)揮兩者優(yōu)勢互補(bǔ)的協(xié)同功能，構(gòu)建服務(wù)型社會(huì)管理模式。在社會(huì)管理活動(dòng)中，要構(gòu)建政府與社會(huì)組織協(xié)同共治關(guān)系，首先應(yīng)明確劃分政府與社會(huì)組織各自的主要職能，并在此基礎(chǔ)上充分發(fā)揮兩者之間的優(yōu)勢互補(bǔ)的協(xié)同功能。根據(jù)“小政府、大社會(huì)”和共同治理的理念，政府作為社會(huì)管理的總負(fù)責(zé)人，其職能主要是“掌舵”，并為社會(huì)管理活動(dòng)提供政策支持和服務(wù)資源；而社會(huì)組織作為社會(huì)公眾及其事務(wù)的組織代表，在社會(huì)管理活動(dòng)中主要負(fù)責(zé)具體的“劃槳”作用，即直接承擔(dān)為社會(huì)公眾提供服務(wù)和管理的職能。社會(huì)組織是一個(gè)廣泛的組織體系，包括社會(huì)的各種行業(yè)組織、城鄉(xiāng)自治組織、公益慈善組織、社區(qū)組織以及居民群眾的自我服務(wù)組織等，它們是介于政府與市場、政府與公眾、市場與公眾以及各種不同公眾之間的中間力量。為充分發(fā)揮社會(huì)組織這種獨(dú)特的中介功能，政府應(yīng)該賦予它們更多的社會(huì)協(xié)同和管理職能；社會(huì)組織所特有的志愿性和主動(dòng)性，有利于其發(fā)揮“自我服務(wù)”和“自我管理”的作用。為此，基于政府與社會(huì)組織協(xié)同共治關(guān)系而建立的服務(wù)型社會(huì)管理模式，首先要求政府轉(zhuǎn)變職能，即從根本上“退出”直接的社會(huì)管理服務(wù)活動(dòng)，把不該管、管不了、管不好的事務(wù)及其職能交給社會(huì)組織來“補(bǔ)位”和承接，把該社會(huì)做的事交給社會(huì)；政府一般只側(cè)重解決那些社會(huì)組織及公眾自身無法自我管理的社會(huì)事務(wù)和問題，正如經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中“市場”與“政府”的關(guān)系一樣。這種服務(wù)型社會(huì)管理模式的重要特征之一是：政府直接向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的比重將逐步縮小，而通過政府向民間社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)的比重將逐步擴(kuò)大。政府與社會(huì)組織的這種功能互補(bǔ)、分工協(xié)同的合作伙伴關(guān)系，已被國外許多國家的實(shí)踐證明是行之有效的社會(huì)管理模式。近年來，國內(nèi)部分地區(qū)正在踐行和發(fā)展這一模式，業(yè)已取得顯著成效。2010年深圳市政府的17個(gè)局委辦有87項(xiàng)政府職能和工作事項(xiàng)向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，并起草了《深圳市財(cái)政扶持社會(huì)組織發(fā)展實(shí)施方案》，擬加大對(duì)社會(huì)組織的財(cái)政扶持力度。2010年深圳市財(cái)政安排購買社工服務(wù)的經(jīng)費(fèi)達(dá)51億元，同時(shí)，將福彩公益金作為向社會(huì)組織購買服務(wù)的“種子基金”，目前已資助75個(gè)公益項(xiàng)目，金額達(dá)到3500萬元①關(guān)于印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展和規(guī)范我市社會(huì)組織的意見》的通知，深辦[2008]66號(hào)）。。

第二，按照政府負(fù)責(zé)、社會(huì)組織運(yùn)作、民眾參與的“三位一體”模式建立新型社會(huì)管理和服務(wù)體系。自2007年中共十七大以來，我國進(jìn)一步明確了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”社會(huì)管理的總體格局。這一總體格局的整體思路，就是要把政府的力量和社會(huì)的力量融合起來，使政府組織成為社會(huì)管理的主導(dǎo)力量，社會(huì)組織成為具體實(shí)施社會(huì)管理的有生力量，廣大社區(qū)民眾共同參與成為社會(huì)管理的協(xié)同力量，形成社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的三種互補(bǔ)合力，構(gòu)建新型社會(huì)管理和服務(wù)體系。

“政府負(fù)責(zé)”，并不是政府包攬一切，而是要政府擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任，發(fā)揮其在社會(huì)管理和服務(wù)中的主導(dǎo)作用，不能“缺位”；政府必須履行其應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能；要主動(dòng)為社會(huì)組織提供管理資源及服務(wù)平臺(tái)，把社會(huì)組織推向社會(huì)管理和服務(wù)的前臺(tái)，并為它們創(chuàng)造各種合作條件，使政府與社會(huì)組織形成有效的功能互補(bǔ)機(jī)制?！吧鐣?huì)組織運(yùn)作”，是社會(huì)組織借助政府提供的資源平臺(tái)，發(fā)揮其獨(dú)特的中介和橋梁功能，直接為周邊基層社區(qū)提供管理和服務(wù)，滿足各個(gè)社區(qū)公民的需要，協(xié)調(diào)和解決他們的問題和困難，并維系政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)關(guān)系?！吧鐣?huì)參與”，是通過政府與社會(huì)組織的互動(dòng)和引導(dǎo)，使更多公民關(guān)注社會(huì)公共事務(wù)，并建立社區(qū)公民對(duì)服務(wù)需要和利益訴求等意愿表達(dá)的機(jī)制，激發(fā)社區(qū)公民有序主動(dòng)地參與具體社會(huì)管理及服務(wù)活動(dòng)。要在政府提供固定服務(wù)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，大力推廣“政府購買服務(wù)”等新的工作機(jī)制和運(yùn)行模式，并由社會(huì)組織運(yùn)作開展社區(qū)服務(wù)和管理活動(dòng)，在社區(qū)內(nèi)逐漸形成社會(huì)福利服務(wù)、社會(huì)互助服務(wù)和市場有償服務(wù)等相結(jié)合的多類型、多層次、覆蓋廣的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。值得一提的是，建立新型的“三位一體”社會(huì)管理和服務(wù)體系必須處理好兩個(gè)基本關(guān)系，即社會(huì)組織及公眾的自我管理、自我服務(wù)與政府對(duì)社會(huì)的管理之間的關(guān)系。社會(huì)管理和服務(wù)，首先應(yīng)該強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織及公眾的自我管理和自我服務(wù)，因?yàn)閺母緛砜矗顝V泛持久起作用的、維持社會(huì)穩(wěn)定和有序的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制，必定是社會(huì)組織和公民的自我管理。從這個(gè)意義上說，政府的主導(dǎo)作用及其責(zé)任，重點(diǎn)應(yīng)該致力于提高社會(huì)組織和公民的自治能力和水平。其次是政府對(duì)社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行必要的公共管理活動(dòng)。當(dāng)然,政府的社會(huì)管理職能區(qū)別于政府其他管理職能，它更側(cè)重于對(duì)社會(huì)組織及公眾自身無法自我管理的社會(huì)事務(wù)和問題，亦即政府的社會(huì)管理職能必須以社會(huì)組織及公眾的自我管理和自我服務(wù)為前提和基礎(chǔ)。

第三，建立和完善政府對(duì)社會(huì)組織的培育扶持和評(píng)估考核制度，使之更好發(fā)揮社會(huì)服務(wù)功能。培育扶持社會(huì)組織是構(gòu)建社會(huì)管理中政府與社會(huì)組織協(xié)同共治伙伴關(guān)系的一項(xiàng)重要內(nèi)容。只有發(fā)展更多的、健全的民間社會(huì)組織，才能夠承擔(dān)大量的公益性、福利性的社會(huì)事務(wù)，并使政府真正地從具體事務(wù)中解脫出來，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理體制改革的目標(biāo)。為此，必須改革和完善現(xiàn)行的社會(huì)組織審批登記制度，逐步建立備案登記、法人登記、公益法人登記三級(jí)登記審批制度，并逐步實(shí)行直接到民政部門登記體制。在這方面廣東省的創(chuàng)新，為全國社會(huì)組織登記管理體制改革提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。深圳市政府在2008年出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展和規(guī)范我市社會(huì)組織的意見》，規(guī)定對(duì)工商經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)福利類、公益慈善類社會(huì)組織實(shí)行由民政部門直接登記管理的體制，突破了社會(huì)組織雙重管理體制。廣東省出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織的方案》規(guī)定，從2012年7月1日起，除了特別規(guī)定和特殊領(lǐng)域，廣東省內(nèi)成立社會(huì)組織，可直接向民政部門申請(qǐng)登記，今后，廣東各級(jí)政府可購買社會(huì)組織的服務(wù)。在財(cái)政扶持措施上，要加強(qiáng)運(yùn)用已經(jīng)行之有效的“購買服務(wù)”“政府資助”“專項(xiàng)扶持”等方式，加大政府對(duì)社會(huì)組織尤其是公益性社會(huì)組織的資助和扶持。

在加大政府對(duì)社會(huì)組織培育扶持的同時(shí)，亦須建立社會(huì)組織的治理和監(jiān)管機(jī)制。要在法規(guī)上對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行合理的定位和分類，要切實(shí)改善社會(huì)組織的制度環(huán)境，逐步完善社會(huì)組織的內(nèi)部治理和問責(zé)制度。社會(huì)組織的發(fā)展和成熟，既需要政府制定扶持社會(huì)組織發(fā)展的規(guī)劃和政策，也需要社會(huì)組織重視自身的建設(shè)，以保證社會(huì)組織的健康發(fā)展。隨著我國改革開放的程度日益增大，社會(huì)組織的數(shù)量也日益增多，社會(huì)組織在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活協(xié)調(diào)發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)某些社會(huì)組織借機(jī)斂財(cái)、傳播不良信息、擾亂社會(huì)關(guān)系等消極現(xiàn)象。為維護(hù)社會(huì)組織自身形象，提升公信力，要求它們完善治理機(jī)制是必要的。社會(huì)組織的問責(zé)，包括嚴(yán)格按照相關(guān)的法規(guī)和制度從事活動(dòng)，接受政府主管部門的評(píng)估考核，接受社會(huì)輿論和服務(wù)對(duì)象的監(jiān)督批評(píng)等。只有同時(shí)抓好對(duì)社會(huì)組織的培育扶持和評(píng)估考核兩個(gè)方面，才能使之更好地發(fā)揮社會(huì)管理和服務(wù)功能。

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[責(zé)任編輯：戴慶瑄]

[中圖分類號(hào)]C91；D63-3

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1004- 4434(2016)02- 0112 -05

[作者簡介]溫子勤，暨南大學(xué)教育學(xué)院講師，碩士；胡輝華，暨南大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士，廣東廣州530632