張明華

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食品安全風險交流：食緣關系良性運行的機制保障

張明華

[摘要]建立在人際交流和往來實踐機緣基礎上的食緣關系是當前食品安全社會共治的內在要求，而風險交流是食緣關系各方主體之間就食品安全風險屬性及風險管理等相關信息進行互聯(lián)互通的關鍵環(huán)節(jié)，其對保障公眾食品安全參與、切實增強食緣關系的信仰認同和內生合力具有十分重要的功效。盡管我國在信息公開制度方面，確立了食品安全風險交流應有的立法基礎，但從制度運行來看，也存在風險交流主體地位不平等、信息獲取不對稱、救濟路徑不完善等制度障礙。結合新《食品安全法》的貫徹實施，我們可以從健全信息公開、完善公共參與、強化誠信建設、完善權利救濟等方面完善我國的食品安全風險交流法律制度，為食緣關系的良性運行提供堅實的機制保障。

[關鍵詞]風險交流；食緣關系；功效；制度評估；完善路徑

近年來，隨著各類食品安全事件的頻繁發(fā)生，食品安全治理日益成為政府、學界及社會高度關注的課題。2015年4月，經十二屆全國人大常委會十四次會議修訂的《食品安全法》（2015年10月1日起施行）明確了食品安全社會共治的原則。但由于食品的天然外生性，與其有關的諸方社會主體缺乏人際交流和信息往來的實踐機緣，嚴重制約了食品安全社會共治的運行。因此，對食品安全社會共治注入風險交流和思想聯(lián)絡的機緣，構建能充分尊重各方主體間社會關聯(lián)和外部影響的食緣關系，成為當前食品安全治理的內在要求[1]。然而，食緣關系各方在現行立法的制度框架下就食品安全風險問題進行溝通交流時，仍存在一些阻卻和困難，影響了食緣關系喚醒各方主體安全自覺意識和責任擔當的功效發(fā)揮。加快完善食品安全風險交流法律制度，用制度衡平食緣各方主體的關切、訴求，對保障食緣關系的良性運行具有重要的理論和實踐價值。

一、食緣關系與風險交流

（一）食緣關系的內涵

面對食品安全風險日益加劇的現實，學界充分借鑒國際經驗，對食品安全社會共治作了充分的研究論證，其制度核心在于“食品安全共同體”內各社會行動主體之間的協(xié)同合作，這也為新《食品安全法》所正式吸收。但實踐證明，由于“食品安全共同體”普遍存在情感認同缺乏、相關行動主體協(xié)作困難等問題，致使食品安全社會共治難以發(fā)揮應有的功效?；诖?，筆者提出食緣關系的概念，通過構建一個建立在參與者內在需求之上的平等互利平臺，供政府監(jiān)管部門、生產經營者、消費者、第三方檢測認證機構、行業(yè)協(xié)會、媒體等與食品安全利益相關方，基于“業(yè)緣”“物緣”協(xié)商制定具有可實施性的權利和義務。

食緣關系，從字義理解，也謂因食而緣，即讓與食品有關的各方主體因食品而鏈接在一起，這種鏈接實屬一種緣分。從本質來看，這種緣分理應衍生出一種社會關系，其超越時空的限制，需要關心公益的組織和個人去激發(fā)和促進。食緣關系的運行旨在明確源于民眾日常消費過程中的食品安全邊界，通過政府、社會、市場各方的協(xié)同運作，激發(fā)其對食品安全保障責任的認同和堅守，進而構筑起持續(xù)穩(wěn)定的“食品安全供給網絡體系”。

（二）風險交流

世界衛(wèi)生組織/聯(lián)合國糧農組織認為，“風險交流是風險評估或管理人員、企業(yè)、消費者、學術界等利益相關方在風險分析全過程中，就風險所涉及相關因素和風險認知相互交換信息和意見的過程，其內容主要包括對風險評估結果的解釋，并能作為風險管理決策的依據”[2]（P50）。

食品安全風險交流，主要是指在食品安全監(jiān)管領域，食緣各方基于對食品安全風險屬性的不同信息和人們對風險信息的認知反應進行梳理分析，通過互動互通的過程安排，使食品及其安全信息在食緣各方主體中得以充分共享。

（三）風險交流法律制度對保障食緣關系運行的功效

通過法律制度來規(guī)范食品安全風險交流行為，可以保障食緣關系各方在法律的框架下就食品安全風險問題進行務實有效的交流，充分發(fā)揮風險預警和風險教育的作用，并盡可能地降低食品安全風險可能帶來的危害，從而為食緣關系的良性運行提供堅實的機制保障。

第一，有助于增強食緣關系運行的參與性和合法性。從食緣關系的運行來看，其倡導公眾參與，當食品安全事故發(fā)生時，通過公民資格的行使和發(fā)揮，將食緣關系各方積極整合起來，相互支持，協(xié)同配合，形成以對安全共享為目標追求的命運共同體。從風險交流過程來看，風險決策的合法性來源于利益相關者的交流過程和相關主體間的相互認可，而通過溝通交流實現風險決策的有效實施也必須建立在廣大政策相關者的認同基礎上?？梢?，健全的食品安全風險交流法律制度不僅為食緣關系各相關主體廣泛參與食品安全風險應對和決策提供了制度保障，而且使得建立在平等協(xié)商基礎之上的風險應對和決策更具合法性。

第二，有助于提升食緣關系運行的共享性和互動性。社會經驗表明，在食品安全災難面前，人們會因生命或財產遭受威脅，往往會陷入極度恐懼和慌亂之中。從風險的建構來看，食品安全風險信息往往會在傳遞擴散過程中其危害性被逐漸放大甚至引發(fā)信息內容失真，應對稍有不慎，極有可能會演變成重大群體性事件。從食緣關系運行來看，其以食為媒介，提供了一個綜合經濟、社會、道德、法律及心理等諸要素的平臺，供相關主體進行溝通交流，避免因角色分工、時空隔離產生的信息不對稱，使得共治各方基于緣分，在充分整合各方利益或訴求的基礎上，實現居民在更高層次上對食品安全的愿景。因此，以制度規(guī)范風險交流行為，打破食緣關系各主體間的“信息阻隔”，實現“共享互動”的食緣，成為化解不同主體利益沖突，宣泄風險焦慮的必然選擇。

二、我國現行食品安全風險交流法律制度評估：基于食緣關系的運行

近年來，我國已相繼頒布了《食品安全法》《食品安全信息公布管理辦法》《食品安全監(jiān)管信息發(fā)布暫行管理辦法》等法律法規(guī)，使得我國食品安全風險交流已經具備了制度框架，也為食緣關系各方主體開展風險交流提供了法制基礎。

（一）制度基礎：食緣關系各方主體參與風險交流的立法保障

對參與食品安全風險交流的食緣關系各方主體而言，能夠獲得準確的食品安全風險信息至關重要。在我國，公眾主要依靠《食品安全法》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)獲取食品安全風險信息?！墩畔⒐_條例》第二章第十條更是明確將食品藥品安全信息公開作為政府信息公開較為重要的內容。隨后，衛(wèi)生部、國家食品藥品監(jiān)管局等部門在《食品安全監(jiān)管信息發(fā)布暫行管理辦法》的基礎上聯(lián)合制定出臺《食品安全信息公布管理辦法》( 2010年11月3日起施行)，較為系統(tǒng)地規(guī)定了食品安全信息公開制度。食品安全信息公開法律法規(guī)的出臺，對食品安全信息公布主體、內容范圍、程序方式及監(jiān)督責任等要素作了明確規(guī)定，對于保護公眾的知情權，加強政府與公眾的風險交流，強化食品安全監(jiān)管具有重要意義。

《食品安全法》第二十三條規(guī)定，縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門和其他有關部門、食品安全風險評估專家委員會及其技術機構作為風險交流組織者，應當按照科學、客觀、及時、公開的原則，組織食品生產經營者、食品檢驗機構、認證機構、食品行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會以及新聞媒體等相關主體，就食品安全風險評估信息和監(jiān)督管理信息進行溝通交流。同時，《食品安全法》一百一十八條、一百一十九條、一百二十條及一百二十一條進一步規(guī)定了食品安全信息統(tǒng)一公布和核實制度，對食品安全信息公布的范圍、渠道、方式和程序等相關要求作了原則性規(guī)定，信息公開和公眾參與為食緣關系各方主體參與食品安全風險交流奠定了良好的制度基礎。

（二）制度評估：食緣關系各方主體參與風險交流的實效分析

充分的食品安全風險交流僅有政府單方面的信息公開是遠遠不夠的。美國有害物質排放目錄制度( Toxics Release Inventory)取得成功的原因之一在于其制度實施過程中不能單純局限于信息公布，而是具有了信息互通交流的功效[3]。而在我國，由于食品安全風險交流法律制度尚存某些缺陷，導致食緣關系各方主體參與風險交流仍有許多阻卻和制約。

第一，食緣關系各方主體參與食品安全風險交流地位不平等。鑒于食緣關系運行價值與《食品安全法》立法目標的一致性，食緣關系主體范圍與《食品安全法》明確的風險溝通交流參與主體范圍基本契合，均包括政府、市場與社會等相關主體。然而，關于食品安全風險交流主體方面，現行立法表現出政府部門及其機構據主導地位，其他主體均作為參與角色，彼此之間是一種不平等的關系?！妒称钒踩ā返诙龡l規(guī)定，政府及有關專家技術機構是食品安全風險信息交流溝通的組織者，而代表市場及社會的食品生產經營者、食品檢驗認證機構、行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會以及新聞媒體等是被組織者、參與者。同時，《食品安全信息公布管理辦法》也僅僅規(guī)定了政府及其機構的信息發(fā)布權，這一規(guī)定很容易給社會強化一種負面印象，即食品安全信息的發(fā)布權屬于政府及其授權機構的專享權。上述立法模式往往會導致政府在食品安全風險交流中多以自上而下的指導者、管理者，而較少以輔助者、傾聽者和合作者的角色出現，政府部門及其機構也可能會與其他主體之間出現互動阻隔，影響了交流的效果，導致政府部門之外的其他主體參與溝通交流的實際作用發(fā)揮受限。

第二，食緣關系各方主體獲取食品安全風險信息不對稱。在風險交流中，食品安全信息不對稱成為食緣關系各方參與交流的最大掣肘，表現在：（1）政府及其機構方面，由于受精力資源限制，通過檢查等非市場手段獲得企業(yè)的風險信息畢竟有限，無法覆蓋所有企業(yè)反映出來的真實風險情況，同時，作為機構發(fā)布信息的網站、微博、信箱等渠道，也僅以單項的信息發(fā)布為主要功能，在信息更新、政社互動方面仍存在很多不足[4]。（2）第三方機構（專家）提供技術信息方面，往往只對政府負責，將風險交流定位在單向度的報告和咨詢，而造成與消費者和民眾間關于風險信息的隔離。（3）食品生產經營者和行業(yè)協(xié)會主動披露方面，作為食緣關系的啟緣人，他們是食品的直接生產經營者，在某種意義上，他們較其他主體掌握了更多更直接的食品安全風險信息，但立法沒有就食品生產企業(yè)對有關風險信息的強制披露義務作出明確規(guī)定，再加之企業(yè)出于追求利潤最大化的經濟人理性追求，往往產生風險交流會給其帶來負面影響的顧慮，但通常又不愿意將風險信息提供給其他主體。（4）消費者參與方面，在立法限制、政府信息公開不充分和自身缺乏專業(yè)風險知識等不利因素的疊加影響下，消費者很難通過參與風險交流發(fā)揮私人監(jiān)督的作用。（5）媒體監(jiān)督方面，有時為吸引受眾的眼球，以炒作為目的，個別會采取夸大其詞、斷章取義、移花接木等各種手段制造所謂的“食品安全問題”，而無意通過有效溝通交流發(fā)揮社會監(jiān)督功能。食緣關系各方風險信息的不對稱也加劇了主體之間信任關系的斷裂，最為糟糕的是嚴重摧毀了消費者的信任，讓單純的風險溝通交流變得更加困惑復雜。

第三，食緣關系各方主體風險交流權利司法救濟不完善。在風險交流中，由于地位不平等、信息獲取不對稱，食緣關系各方主體尤其是消費者公眾的知情權與參與權極易受到侵害，如風險信息不公開或不實公開，行政許可聽證流于形式，食品安全評估公眾參與“走過場”等，受侵害的往往是不特定的消費者公眾權利。針對權利救濟，《食品安全法》第一百一十六規(guī)定，當生產經營者、行業(yè)協(xié)會或消費者協(xié)會等發(fā)現食品安全執(zhí)法行為有違反法律法規(guī)或有不規(guī)范行為的，可以向有關部門或者監(jiān)察機關投訴、舉報。接到投訴、舉報的部門或者機關應當進行核實，并將經核實的情況向食品安全執(zhí)法人員所在部門通報。但是，實踐中往往會出現舉報受理機構依法查處不及時、推諉拖延等現象，不利于消費者權益的依法有效保障。同時，《食品安全法》第一百四十二條、一百四十三條、一百四十四條、一百四十五條均對有關行政違法違法行為明確了行政責任追究，但遺憾的是食品安全行政公益訴訟未能列入新修訂的《食品安全法》，當消費者公眾對政府食品藥品監(jiān)督管理部門怠于履行或履行食品安全保護職責有瑕疵，并影響公眾參與食品安全風險交流的行為缺乏有力的司法救濟通道，因此，亟需進一步健全完善相關權利司法救濟制度。

三、我國食品安全風險交流法律制度的完善路徑

面對日益嚴峻的食品安全風險壓力，我國亟需健全完善食品安全風險交流法律制度，及時回應各方的食品安全關切，積極有效化解利益沖突，切實保障食緣關系的良性運行。

（一）進一步健全食品安全風險交流信息公開制度

信息公開是食品安全監(jiān)管的核心環(huán)節(jié)之一，不管是在預防階段還是在應急響應階段，信息公開對食品安全風險應對都顯得至關重要。如果公民得不到及時準確的信息，就有可能忽視現實或潛在的危險，給公民的生命財產安全造成巨大損失?！妒称钒踩畔⒐脊芾磙k法》明確規(guī)定，政府相關部門要及時通過網站、公報、發(fā)布會、媒體媒介等多種途經，向社會公布食品安全有關信息；《食品安全法》第一百一十八條也規(guī)定，國家應建立并實行食品安全信息統(tǒng)一公布制度，由國務院食品藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一公布國家食品安全總體情況、食品安全風險警示信息、重大食品安全事故及其調查處理信息和國務院確定需要統(tǒng)一公布的其他信息；有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門負責公布轄區(qū)范圍內食品安全風險警示信息、重大食品安全事故及其調查處理信息；同時，就其他主體未經授權不得發(fā)布上述信息作出明確規(guī)定。因此，從現行立法來看，只明確了政府及其授權機構的食品安全信息發(fā)布權，未能對食緣關系中政府之外的其他主體所能掌握的相關食品安全信息公開的內容、時效及責任作出明確規(guī)定。特別要指出的是，基于商譽、成本等復雜因素的考慮和欠缺明確的法律責任約束，多數企業(yè)缺乏完整、準確、及時公布食品安全信息的動力，因信息公開不及時或不充分而導致的損害或引發(fā)的事件頻繁發(fā)生。因此，立法亟需在信息公開主體及內容等方面作些拓展。

筆者認為，食品安全首先是生產出來的，必須從源頭上加以控制，這也是食緣關系實現各方合作的起點和基礎。而食緣關系對其社會理性的表達，與企業(yè)自律道德的踐行和責任意識的覺醒密不可分。因此，應基于食緣關系“互惠共享”的理念，構建貫穿食品供應鏈全程的食品安全信息共享機制，在明確政府及相關部門信息發(fā)布權的同時，盡快明確政府之外的其他相關主體尤其是食品生產經營者的食品安全信息披露法定義務，通過正式立法，倒逼市場方有關主體準確及時公開相關食品安全信息，以增強食品安全信息的真實性，為政府監(jiān)管決策和消費者理性消費提供指引和依據。同時，要通過完善實施細則并合理設置罰則，就信息公開的主體、時限、渠道、方式和責任制定更具體、更有操作性的規(guī)范，并對那些不依法公開食品安全信息的企業(yè)和部門給予處罰，真正樹立起食品安全信息公開的權威。

（二）進一步完善食品安全風險交流公眾參與機制

目前，我國食品安全風險交流仍然是政府主導的、公眾被動參與的單向交流。在一定程度上，學界和實務界也存在公眾科學素質不高、食品安全認知水平低等影響食品安全風險交流的錯誤偏見，表現在立法和實踐中，與公眾間的風險交流內容也僅限于表面化的科普宣講、意見征詢、信息咨詢及調研訪談等內容，缺乏制度性的、深層次的參與內容[5]。哈里·柯林斯和羅伯特·埃文斯的技能與經驗研究（SEE）理論為公眾參與科學的合法性和合理性提供了可能。其認為經驗型的公眾并不是外行人，能夠具有專業(yè)知識的科技專家一樣加入科學共同體中、參與實際問題的處理。經驗型專家加入共同體，使得他們的言論具有合法性；并且他們的加入使科學家與外行人之間的界限變得靈活。他們不僅在政治上具有公民權利，而且在技術上具有能力。這種能力就是他們的經驗，雖然不是知識性很強的專業(yè)技能，但也屬于“貢獻性技能”，有利于問題的分析和處理。所以，SEE理論認為，科學是“兩種專家”之間的活動，兩種專家通過語言交流彼此獲取信息，為避免問題的產生和惡化提供有利的條件[6]。

筆者認為，食緣關系運行是強化食品安全危機治理公眾參與意識的重要路徑。作為食品的直接享用者、政策信息的極力關注者，公民要主動融入并積極參與食緣命運共同體，方能擺脫或減輕食品安全風險可能帶來的恐懼和傷害。依照SEE理論，作為經驗型專家的公眾通過食品安全治理全程參與，一方面應用自身“貢獻性技能”對食品安全提出真實訴求，對違法制售行為進行舉報投訴，并基于相關認知提出合理化建議；同時，借助“互惠性技能”向其他消費者講解經驗，使其了解相關信息和知識，而且這種信息傳播比具有專業(yè)知識的科學家更容易被接受[7]（P246）?；诖?，筆者建議，《食品安全法》在規(guī)定公眾獲取食品安全信息、監(jiān)督評估、檢舉舉報等參與方式的基礎上，應當就監(jiān)督權利、實現路徑、時效程序等相關要求作出明確規(guī)定，讓民眾參與真正落地見效。如隨著食品快速檢測設備技術的快速發(fā)展和消費者維權意識的增強，公眾自測食品安全的行為越來越多。食品安全執(zhí)法及司法實踐應當充分認可該行為合法性，積極倡導更多的社會公眾積極參與到安全治理行動中來；同時，應針對其在實踐中可能產生的負面效應作必要的評估和規(guī)制，使其朝著有利于食緣關系良性運行的方向發(fā)展。

（三）進一步加強食品安全風險交流信用體系建設

食品安全風險交流機制功效的有效發(fā)揮，離不開良好的社會信用體系作為依托。只有建立起一個能夠有效遏制失信行為的社會信用體系，才能有效進行風險交流、更好地規(guī)制食品安全風險?！妒称钒踩ā返谝话僖皇龡l也對食品安全信用檔案建立、失信懲戒等作了明確規(guī)定。

結合新《食品安全法》的生效施行，筆者建議在食品安全“黑名單”信息公開制度逐步推行的基礎上，應進一步強化食品安全社會信用體系建設。一是構筑權威高效的信用信息平臺，有效采集和整理類型廣泛、分布分散的食品生產經營者信用信息，明確統(tǒng)一的格式、內容和標準，形成有利于食緣關系各方主體業(yè)務協(xié)同和信息共享的信用機制。二是強化食品安全認證機構與從業(yè)人員誠信建設，建立誠信檔案數據庫，對食品安全認證評估機構的分類監(jiān)管及其從業(yè)人員、評估專家的信用考核實施分類監(jiān)管，形成有利于食緣關系持續(xù)有效運行的技術支撐體系。三是細化落實信用機制構建舉措，各地在制定新《食品安全法》的實施條例或細則時，應明確食品生產違法“黑名單”的公布期限、范圍、載體及相關程序，確保食品安全信用制度真正落地生根。

（四）進一步健全食品安全風險交流權利保障路徑

國際經驗表明，食品安全風險交流的有效運行，不僅要有實體性規(guī)定，亦應有程序性保障，賦予公眾運用行政執(zhí)法和司法訴訟的手段解決食品安全問題，這一做法也必將增強公眾維護食品安全的意識，并堅定其維護自身舌尖幸福權益的信念和追求。

針對立法不足，筆者建議可從兩個方面進一步完善食品安全風險交流權利救濟制度：一是完善公眾投訴舉報制度。新《食品安全法》賦予了公眾就政府部門不依法履行職責的行為向有關部門投訴舉報的權利，但并沒有明確處理投訴舉報的具體舉措及時效等約束性安排。因此，有必要通過制定實施細則及具體辦法的形式，進一步明確和細化舉報投訴從受理、調查、反饋到后期監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的時序和責任安排，切實增強食品安全投訴舉報處理程序的規(guī)范性和實效性。二是引入食品安全公益訴訟。新《食品安全法》第九條僅就社會監(jiān)督作了原則規(guī)定，但未能就公益訴訟作出明確規(guī)定。筆者建議，應通過司法解釋盡快明確公眾對行政機關違法決策或審批、怠于履職或實施地方保護等行政違法行為，具有可通過司法訴訟手段予以救濟的權利。在具體操作上，可以基于食緣關系的情感考慮，建立食品安全公益訴訟基金，鼓勵社會主體對行政機關的違法行為提起訴訟，積極推進食品安全公益訴訟的專業(yè)化和制度化[8]。

[參考文獻]

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[2]FAO/WHO.食品安全風險分析——國家食品安全管理機構應用指南[M].樊永祥，陳君石，譯.北京：人民衛(wèi)生出版社，2008.

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[8]劉美萍.政府與非政府組織合作的困境及出路[J].學海，2014，（6）.

[責任編輯：戴慶瑄]

[基金項目]國家社科基金重大招標項目“我國食品安全指數和食品安全透明指數研究：基于‘政產學研用’協(xié)同創(chuàng)新視角”(12＆ZD204)；國家自然科學基金“基于利益演化和社會信任視角的食品安全監(jiān)管績效評估及風險預警研究”(71173103)

[中圖分類號]D922.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004- 4434(2016)02- 0075 -05

[作者簡介]張明華，南京工業(yè)大學安全科學與工程學院博士研究生，法學講師，就職于南京市鼓樓區(qū)人民政府辦公室，江蘇南京210009