祁凡驊 李聲宇（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

“精準(zhǔn)扶貧”的治理理念、治理能力與治理工具
———基于政府治理創(chuàng)新視角

祁凡驊 李聲宇
（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

確保7000萬(wàn)農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，是2020年全面建成小康社會(huì)最為艱巨的任務(wù)?！熬珳?zhǔn)扶貧”作為本輪扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的指導(dǎo)原則與重要特征，不僅代表了扶貧工作機(jī)制與模式的創(chuàng)新，其背后更反映了政府治理的創(chuàng)新邏輯與路徑選擇。在“精準(zhǔn)扶貧”框架下，分權(quán)化、合作型、公民參與的治理理念得到確認(rèn)，以執(zhí)行能力、評(píng)估能力、認(rèn)證能力以及激勵(lì)能力為架構(gòu)的政府治理能力備受關(guān)注，諸多創(chuàng)新治理工具被引入采用。“精準(zhǔn)扶貧”的有效實(shí)施，需要更新治理理念，重塑治理能力，靈活使用治理工具，從而有效達(dá)成治理目標(biāo)。

精準(zhǔn)扶貧；政府治理；治理創(chuàng)新；治理工具

習(xí)近平同志2013年在湖南湘西地區(qū)考察時(shí)首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”方略。隨后，“精準(zhǔn)扶貧”逐漸成為我國(guó)貧困治理中的官方話語(yǔ)熱詞，中央扶貧有關(guān)文件如《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)的通知》 《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》以及國(guó)家“十三五”規(guī)劃、中央扶貧工作會(huì)議等均體現(xiàn)了“精準(zhǔn)扶貧”的治理思路，從頂層設(shè)計(jì)角度不斷豐富、完善了“精準(zhǔn)扶貧”的工作機(jī)制與工作措施。可以預(yù)見(jiàn)，“精準(zhǔn)扶貧”將成為今后一段時(shí)期內(nèi)中國(guó)各級(jí)政府貧困治理的重要指導(dǎo)原則與戰(zhàn)略方向，貧困治理各項(xiàng)活動(dòng)都將圍繞“精準(zhǔn)扶貧”思路展開(kāi)。

改革開(kāi)放后，作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與縮小城鄉(xiāng)差距的保障，扶貧工作是歷屆政府高度關(guān)注的一項(xiàng)政府治理行為，各級(jí)政府已投入了大量精力與資源實(shí)施扶貧工作。雖然取得了一定成績(jī)，但“貧困地區(qū)發(fā)展滯后問(wèn)題沒(méi)有根本改變，貧困人口生產(chǎn)生活仍然十分困難”［1］。在當(dāng)前環(huán)境下，扶貧工作的成效關(guān)系到執(zhí)政黨的合法性與政府信任水平。執(zhí)政黨已經(jīng)向全社會(huì)承諾，達(dá)成2020年“全面建成小康社會(huì)”目標(biāo)“不容一個(gè)人掉隊(duì)”，也就是說(shuō)，要在短短5年時(shí)間內(nèi)使現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下的7000多萬(wàn)貧困人口全部脫貧，壓力不可謂不大。

治理創(chuàng)新往往是由問(wèn)題與困難倒逼的。扶貧脫貧工作已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，在看似“不可能完成的任務(wù)”的要求下，扶貧領(lǐng)域傳統(tǒng)的治理方式難以為繼，它迫切需要得到轉(zhuǎn)變和調(diào)整?！熬珳?zhǔn)扶貧”思路以及與之相配套的一系列舉措的提出，不僅反映了新形勢(shì)下扶貧工作方式與方法調(diào)整，其背后更體現(xiàn)了政府治理創(chuàng)新的路徑與邏輯，即在政府治理新理念的指引下，不斷提升政府治理能力，靈活使用各類(lèi)治理工具，從而有效達(dá)成治理目標(biāo)。本文基于政府治理創(chuàng)新視角，考察分析“精準(zhǔn)扶貧”所蘊(yùn)含并致力追求的治理理念的更新、治理能力的重塑、治理工具的豐富。

一、政府治理理念的更新

德懷特·沃爾多曾說(shuō)：“我們所有人的福利、幸福以及實(shí)際生活，在很大程度上取決于影響和維持我們生活的行政機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)?！保?］從某種程度上而言，政府治理理念就是對(duì)“我們需要一個(gè)怎樣的政府”問(wèn)題的回答。傳統(tǒng)韋伯式的理性、科層式的官僚行政組織曾經(jīng)是對(duì)這個(gè)問(wèn)題的主流答案。但面對(duì)具有高度復(fù)雜性、異質(zhì)性的后工業(yè)化社會(huì)，傳統(tǒng)的官僚制治理理念難以適應(yīng)繁雜的治理要求，受到了來(lái)自于公共行政理論與實(shí)踐的有力挑戰(zhàn)從而廣受詬病。總體而言，這種挑戰(zhàn)一方面來(lái)自以“新公共管理”為代表的管理取向，關(guān)注減少公共行政中的繁文縟節(jié)，提高政府效率；另一方面來(lái)自以“新公共行政”“新公共服務(wù)”理論為代表的民主取向，關(guān)注公共行政中的民主價(jià)值，如公平與回應(yīng)性等［3］。

正如官僚制也被作為時(shí)代進(jìn)步的標(biāo)志，曾經(jīng)代表著“理性”與“效率”一樣，每個(gè)時(shí)代都有著特殊的治理情境與治理使命，治理理念的更新不可避免。慶幸的是，行政組織并不如被誤解的那樣抵制變革，相反，“政府機(jī)構(gòu)是具有天然創(chuàng)新精神的”［4］?！熬珳?zhǔn)扶貧”的提出與推進(jìn)，就是政府治理的理念創(chuàng)新投射進(jìn)扶貧領(lǐng)域的成果，治理理念的更新將為扶貧治理工作指引方向。

1.分權(quán)化政府。戴維·奧斯本與特德·蓋布勒在《改革政府》一書(shū)中，將“分權(quán)的政府”作為政府改革的重要原則之一［5］。他們認(rèn)為，隨著信息時(shí)代來(lái)臨，權(quán)力分散的機(jī)構(gòu)比依靠高度集中的等級(jí)化系統(tǒng)更具有靈活性、更有效率，也更能激勵(lì)創(chuàng)新變革行為。周雪光等提出，中國(guó)的項(xiàng)目制模式將資源集中于決策上層，按照領(lǐng)導(dǎo)意志格式化，在實(shí)際運(yùn)作中會(huì)帶來(lái)資源配置扭曲、繁文縟節(jié)、監(jiān)管失靈以及目標(biāo)置換等問(wèn)題［6］。傳統(tǒng)扶貧工作過(guò)于依賴(lài)中央政府自上而下的“一刀切”扶貧政策與扶貧項(xiàng)目，中央政府掌握了大量的扶貧資源，并通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行發(fā)包。雖然這種方式一度體現(xiàn)出集中力量辦大事的優(yōu)越性，但隨著扶貧工作進(jìn)入攻堅(jiān)期，其弊端也較為明顯。一方面，地方政府尤其是基層政府的依賴(lài)型過(guò)強(qiáng)，沒(méi)有扶貧脫貧的主動(dòng)性，也易發(fā)生資源挪用或被侵占等行為；另一方面，上級(jí)政府的扶貧項(xiàng)目針對(duì)性不強(qiáng)，資源配置效率不高，實(shí)質(zhì)性監(jiān)管難度較大。

“精準(zhǔn)扶貧”實(shí)際上是中央與地方關(guān)系的重構(gòu)，中央政府力圖將權(quán)力下放、資源下沉，并將責(zé)任下移、改進(jìn)考核問(wèn)責(zé)機(jī)制作為重要指標(biāo)，通過(guò)權(quán)責(zé)相匹配，激發(fā)基層政府扶貧的主觀能動(dòng)性。這種創(chuàng)新理念已表現(xiàn)在多個(gè)方面：改進(jìn)扶貧項(xiàng)目決策機(jī)制，項(xiàng)目審批權(quán)限原則上下放到縣，給予縣級(jí)政府較大的決策自主權(quán)；改革扶貧資金管理機(jī)制，把扶貧資金安排與減貧的成效掛鉤，加大按扶貧成效分配資金的比重，激勵(lì)基層政府精準(zhǔn)使用扶貧基金；對(duì)貧困縣“摘帽不摘政策”，扶貧重點(diǎn)縣退出后，在攻堅(jiān)期內(nèi)國(guó)家原有扶貧政策保持不變，并給予貧困重點(diǎn)縣退出獎(jiǎng)勵(lì)，弱化了“貧困帽子”對(duì)基層政府脫貧的約束。

2.合作型政府。治理意味著政府不再是唯一的治理主體，多元社會(huì)主體對(duì)公共事務(wù)的參與和協(xié)同構(gòu)成了治理網(wǎng)絡(luò)。面對(duì)社會(huì)的“不可治理性”以及公民對(duì)公共服務(wù)需求的日益增長(zhǎng)，單靠公共部門(mén)一己之力已經(jīng)難以達(dá)成有效的治理目標(biāo)。對(duì)此，政府選擇引入第三方來(lái)提供部分公共服務(wù)，這既包括采取市場(chǎng)化機(jī)制，與企業(yè)等市場(chǎng)主體合作，又包括將非營(yíng)利組織作為合作伙伴，多方借力。合作型政府具有提升公共服務(wù)的供給效率、有效緩解政府資源稀缺問(wèn)題等優(yōu)點(diǎn)。傳統(tǒng)以政府為主體的扶貧模式較多依賴(lài)行政資源，忽視了市場(chǎng)與社會(huì)的力量。“精準(zhǔn)扶貧”思路蘊(yùn)含了合作型政府的治理理念。政府的觸角畢竟有限，有時(shí)候又不夠靈敏。而各類(lèi)社會(huì)組織與社會(huì)力量具有小、快、靈的特征，能夠深入貧困地區(qū)的毛細(xì)血管，指向性強(qiáng)，能夠有針對(duì)性地提供幫扶服務(wù)、進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。本輪中央扶貧政策的一大創(chuàng)新就在于構(gòu)建政府、社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同推進(jìn)的扶貧新格局，包括在扶貧開(kāi)發(fā)中推廣政府與社會(huì)資本合作、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等模式，建設(shè)全新的社會(huì)扶貧服務(wù)信息平臺(tái)，建立扶貧成效的第三方評(píng)估機(jī)制等諸多創(chuàng)新政策。

3.參與型政府。公民參與對(duì)于政府治理同樣重要，公共事務(wù)的決策與執(zhí)行越來(lái)越依賴(lài)于政府與公民間的互動(dòng)。公民參與能夠促進(jìn)政府信任、政策執(zhí)行。美國(guó)學(xué)者約翰·克萊頓·托馬斯根據(jù)公民參與的類(lèi)型和深度，將公民參與劃分為三種類(lèi)型，分別是以獲得公民信息為目標(biāo)的公民參與，以強(qiáng)化公民對(duì)政策理解的公民參與和建立在促進(jìn)公民與公共管理者共同生產(chǎn)的伙伴關(guān)系之上的公民參與［7］。從扶貧治理角度看，基層群眾無(wú)疑具有強(qiáng)烈的脫貧意愿，但前期扶貧工作中由于對(duì)基層群眾的參與重視程度不夠，困難群眾在扶貧項(xiàng)目計(jì)劃中沒(méi)有太多話語(yǔ)權(quán)，有的扶貧項(xiàng)目宣傳力度不足，搞“拉郎配”強(qiáng)制性實(shí)施，造成了政策執(zhí)行效果不佳。“精準(zhǔn)扶貧”的提出，就是力圖充分尊重群眾意愿與群眾訴求，確立群眾主體地位，提高困難群眾對(duì)扶貧事業(yè)的參與程度，處理好國(guó)家、社會(huì)幫扶和自身努力的關(guān)系。已有創(chuàng)新政策，包括保障群眾知情權(quán)，開(kāi)展貧困地區(qū)群眾扶貧滿意度調(diào)查，在扶貧項(xiàng)目中堅(jiān)持群眾自愿等，都體現(xiàn)了參與型政府的理念。

二、政府治理能力的重塑

當(dāng)前，我國(guó)治理面臨的突出挑戰(zhàn)之一是“治理理念能否更好、更快地轉(zhuǎn)化為政策與行為”［8］。連接治理理念與治理工具的是政府治理能力。我們并不缺乏與時(shí)俱進(jìn)的治理理念，各類(lèi)創(chuàng)新的治理工具也在不斷試驗(yàn)與引入，但如果不具備足夠的治理能力去踐行理念、駕馭工具，可能最終只能導(dǎo)致理念止于口號(hào)，治理工具無(wú)法實(shí)施。上述論斷同樣適用于貧困治理領(lǐng)域。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主，經(jīng)濟(jì)學(xué)家安格斯·迪頓對(duì)于貧困問(wèn)題有著深入研究，他指出，從國(guó)家層面看，政府能力的缺乏是導(dǎo)致貧困的根源之一［9］。相較于前期的扶貧治理，“精準(zhǔn)扶貧”對(duì)各級(jí)政府的治理能力提出了更高的要求。因此，治理能力標(biāo)準(zhǔn)要得到提升，治理能力框架也需要擴(kuò)充，比較顯著的有以下幾方面。

1.重構(gòu)執(zhí)行與監(jiān)督能力。美國(guó)學(xué)者普雷斯曼與威爾達(dá)夫斯基在1973年出版了經(jīng)典著作《執(zhí)行》，首次將目光對(duì)準(zhǔn)政府執(zhí)行領(lǐng)域［10］。通過(guò)對(duì)公共項(xiàng)目失敗案例的研究，他們認(rèn)為政策并不是自動(dòng)實(shí)施的，項(xiàng)目失敗的重要原因在于執(zhí)行過(guò)程中眾多機(jī)構(gòu)和政治力量之間協(xié)調(diào)的困難?！霸蕉嗟慕M織部門(mén)參與到執(zhí)行過(guò)程中，就越有可能導(dǎo)致執(zhí)行不暢，執(zhí)行過(guò)程中就越容易發(fā)生偏差”［11］。“精準(zhǔn)扶貧”的治理體系有著特殊的執(zhí)行環(huán)境，基層政府不再是唯一的治理主體，貧困治理社會(huì)化致力于把諸多社會(huì)力量納入治理體系。各級(jí)政府“委托—代理”的授權(quán)關(guān)系又進(jìn)一步提高了貧困治理體系的復(fù)雜性。貧困治理過(guò)程中權(quán)威的消解與公共行動(dòng)的分散意味著執(zhí)行問(wèn)題將比較突出，對(duì)于基層政府執(zhí)行能力是較大的挑戰(zhàn)。除了加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督外，執(zhí)行能力還未引起特別重視。中央、省、市、縣、鄉(xiāng)、村六級(jí)的扶貧體制也預(yù)示著上級(jí)政府的監(jiān)督鏈條過(guò)長(zhǎng)，容易造成實(shí)質(zhì)監(jiān)督缺位。采取信息化手段對(duì)扶貧項(xiàng)目、扶貧資源進(jìn)行監(jiān)管是目前的主要方向。

2.培育政策評(píng)估能力。在“精準(zhǔn)扶貧”框架內(nèi)，貧困地區(qū)基層政府在扶貧項(xiàng)目的選擇、扶貧資源的分配方面被賦予了更大的自由裁量權(quán)與更廣的選擇空間。面對(duì)多樣的扶貧計(jì)劃選擇、多元的扶貧資源配置組合，基層政府很難有足夠的承接力在時(shí)間約束條件下對(duì)各類(lèi)候選政策進(jìn)行科學(xué)評(píng)估與選擇。事實(shí)上，“拍腦袋”決策、政績(jī)形象工程對(duì)于貧困地區(qū)造成的資源浪費(fèi)已屢見(jiàn)不鮮，“亂作為”比“不作為”帶來(lái)的負(fù)面影響更大。一方面，應(yīng)努力完善決策程序，掌握一定的政策分析科學(xué)工具，增加貧困群眾在政策評(píng)估中的話語(yǔ)權(quán)；另一方面，任何創(chuàng)新都有成本、有風(fēng)險(xiǎn)，政策創(chuàng)新也同樣面臨著失敗的可能，這要求貧困治理既要鼓勵(lì)因地制宜的政策創(chuàng)新行為，又要提前對(duì)政策失敗帶來(lái)的損失承受能力進(jìn)行預(yù)估與壓力測(cè)試，將風(fēng)險(xiǎn)與損失降低在最小范圍內(nèi)。

3.增強(qiáng)認(rèn)證識(shí)別能力。有學(xué)者認(rèn)為，認(rèn)證能力是指國(guó)家在全面事實(shí)基礎(chǔ)上建立并執(zhí)行明確、精細(xì)和統(tǒng)一規(guī)范的能力，該能力是國(guó)家治理能力的基礎(chǔ)，有效的認(rèn)證體系是提供公共服務(wù)的前提，它可以保證各類(lèi)政策的針對(duì)性［12］。本輪貧困治理明確表明了政府認(rèn)證能力的重要性。精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象是“精準(zhǔn)扶貧”的基礎(chǔ)性要求，“真扶貧”的前提是“扶真貧”?！胺稣尕殹奔劝▽⒉环县毨?biāo)準(zhǔn)的人員剔除，又包括不將任何貧困人口遺漏于統(tǒng)計(jì)之外，此外還包含對(duì)貧困人員按照貧困原因、貧困程度進(jìn)行分類(lèi)識(shí)別，對(duì)貧困人員脫貧進(jìn)行認(rèn)定等工作。面對(duì)我國(guó)龐大的貧困人口基數(shù)，這是一項(xiàng)極為艱巨卻不得不做的基礎(chǔ)工作。對(duì)此，中央層面已經(jīng)制定統(tǒng)一的扶貧對(duì)象識(shí)別辦法，明確貧困戶、貧困村識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，要求對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)行建檔立卡、動(dòng)態(tài)管理，同時(shí)加快建設(shè)全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。貧困治理的認(rèn)證識(shí)別框架已經(jīng)初步搭建完成，目前認(rèn)證能力最大的關(guān)切來(lái)自基層政府，包括貧困戶的收入認(rèn)定、進(jìn)入退出以及貧困信息的日常動(dòng)態(tài)維護(hù)都在考驗(yàn)著基層政府的認(rèn)證識(shí)別能力。

4.提升干部激勵(lì)能力。黨的十八大后，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體開(kāi)啟了執(zhí)政新常態(tài)，嚴(yán)格公務(wù)員日常管理，重塑紀(jì)律與規(guī)矩，規(guī)范薪酬及福利待遇等，對(duì)國(guó)家公務(wù)人員的心理狀態(tài)與行為模式造成了一定影響，黨政干部“懶政怠政”現(xiàn)象受到高度關(guān)注。黨政干部“懶政庸政”問(wèn)題雖不止發(fā)生于貧困地區(qū)，但對(duì)貧困地區(qū)的傷害力更大。黨政干部是貧困地區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵性推動(dòng)力量，“精準(zhǔn)扶貧”更加要求基層干部充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，而不是被動(dòng)地“等靠要”。除了加強(qiáng)責(zé)任落實(shí)，中央已經(jīng)提出在干部管理中把扶貧脫貧實(shí)際業(yè)績(jī)作為選任干部的重要依據(jù)，在脫貧一線考察識(shí)別干部，保持干部隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定，減少短期行為等，做到激勵(lì)與約束并重。預(yù)計(jì)未來(lái)將有更多優(yōu)秀的、有潛力的干部被派往貧困地區(qū)工作鍛煉。

三、政府治理工具的豐富

對(duì)公共部門(mén)與公共管理者而言，僅懷有公共服務(wù)的美好意愿是不夠的，它們還要“能根據(jù)不同時(shí)代的要求開(kāi)發(fā)出解決不同問(wèn)題的治理工具，并針對(duì)不同的環(huán)境熟練地運(yùn)用不同的治理工具”［13］。治理工具，也稱(chēng)為政策工具，是“一種明確的方法，通過(guò)這種方法集體行動(dòng)得以組織，公共問(wèn)題得以解決。不同的公共問(wèn)題可以運(yùn)用不同的工具來(lái)解決”［14］?！罢吖ぞ吣耸钦卫淼暮诵模瑳](méi)有政策工具，便無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)”［15］。面臨重重治理挑戰(zhàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家均致力于豐富自己的治理工具箱，不斷嘗試新的治理工具，政策創(chuàng)新與政策擴(kuò)散層出不窮。

在扶貧治理方面，專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助、項(xiàng)目撥款、干部駐點(diǎn)等曾經(jīng)是傳統(tǒng)扶貧治理領(lǐng)域工具箱中的工具，可供選擇面有限。它們?cè)?jīng)在前期扶貧階段特別是在解決貧困地區(qū)群眾溫飽問(wèn)題中發(fā)揮了重要作用，但在新形勢(shì)下仍希冀于依靠傳統(tǒng)治理工具解決貧困攻堅(jiān)地區(qū)脫貧乃至實(shí)現(xiàn)小康的任務(wù)是不現(xiàn)實(shí)的?！熬珳?zhǔn)扶貧”的提出，預(yù)示著未來(lái)進(jìn)一步試驗(yàn)、改進(jìn)與豐富貧困治理工具的努力，它要求治理主體通過(guò)對(duì)貧困地區(qū)環(huán)境、問(wèn)題與任務(wù)的理性分析與準(zhǔn)確判斷，從治理工具箱中挑選出適合的治理工具，以達(dá)成貧困治理目標(biāo)。

1.實(shí)施精準(zhǔn)績(jī)效考核與嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)于貧困地區(qū)附加了較多的資金補(bǔ)助與優(yōu)惠政策，當(dāng)?shù)鼗鶎诱肮賳T往往沒(méi)有動(dòng)力去“真扶貧”，而是千方百計(jì)地試圖保住貧困“帽子”以坐享其成?！熬珳?zhǔn)扶貧”則力圖將貧困地區(qū)的扶貧績(jī)效測(cè)量與干部管理、行政問(wèn)責(zé)相結(jié)合，打出組合拳。首先，改進(jìn)貧困地區(qū)考核機(jī)制。前期對(duì)貧困地區(qū)仍以考核地區(qū)生產(chǎn)總值為主，難以體現(xiàn)貧困治理的實(shí)際成效。2013年中央出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》已經(jīng)明確提出，要“由主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核扶貧開(kāi)發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變”。這表明中央對(duì)貧困地區(qū)考核這一指揮棒的方向進(jìn)行了重大轉(zhuǎn)變，減貧指標(biāo)在貧困縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)考核指標(biāo)中的權(quán)重得到提高，其目的在于引導(dǎo)貧困地區(qū)政府及官員“把工作重點(diǎn)放在扶貧開(kāi)發(fā)上”，避免施政注意力的分散。其次，要求“精準(zhǔn)評(píng)價(jià)扶貧成效”，注重扶貧質(zhì)量，不提不切實(shí)際的指標(biāo)，嚴(yán)禁出現(xiàn)弄虛作假的“數(shù)字脫貧”現(xiàn)象。這就需要提升扶貧地區(qū)績(jī)效考核工作的精細(xì)化水平，對(duì)上級(jí)政府的監(jiān)控水平也提出了更高要求。最后，重視績(jī)效考核結(jié)果的使用與責(zé)任約束。通過(guò)層層簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)，建立年度扶貧工作報(bào)告和逐級(jí)督查制度、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部約談制度，設(shè)立扶貧責(zé)任清單等，強(qiáng)化對(duì)各級(jí)政府官員特別是“地方主官”的責(zé)任約束。

2.拓寬扶貧脫貧渠道?！熬珳?zhǔn)扶貧”要求無(wú)論是項(xiàng)目、資金或舉措的安排都必須精準(zhǔn)到位，這就需要擴(kuò)充扶貧脫貧的路徑以供選擇。新一屆中央政府上臺(tái)后，除了繼續(xù)實(shí)施特色產(chǎn)業(yè)脫貧、勞務(wù)輸出脫貧、社會(huì)保障兜底等傳統(tǒng)扶貧方式外，努力創(chuàng)新與拓寬了扶貧渠道。一是利用“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)開(kāi)展扶貧。“互聯(lián)網(wǎng)+”工程是本屆政府主導(dǎo)的創(chuàng)新品牌，將其引入扶貧治理領(lǐng)域并不意外?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”是貧困地區(qū)的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其突出優(yōu)勢(shì)在于通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)助推傳統(tǒng)行業(yè)，將“互聯(lián)網(wǎng)+”與貧困地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)扶貧渠道相結(jié)合，可增進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧效果。關(guān)鍵是如何找準(zhǔn)“互聯(lián)網(wǎng)+”在扶貧領(lǐng)域與扶貧產(chǎn)業(yè)的切入點(diǎn)，特別要避免“一哄而上”的資源浪費(fèi)。二是結(jié)合生態(tài)保護(hù)扶貧。生態(tài)脫貧治理工具包括啟動(dòng)生態(tài)脆弱區(qū)域異地搬遷、建立國(guó)家公園體制、實(shí)施生態(tài)綜合補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)制度、旅游扶貧等，改變以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)非此即彼的緊張關(guān)系，讓貧困人口從生態(tài)建設(shè)與修復(fù)中得到實(shí)惠，促進(jìn)人與自然的和諧相處。三是加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)中的金融服務(wù)。國(guó)務(wù)院于2016年發(fā)布的第一個(gè)國(guó)家級(jí)普惠金融發(fā)展規(guī)劃將貧困人口作為普惠金融重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象，低息扶貧小額信貸、農(nóng)民資金互助組織、扶貧小額貸款保證保險(xiǎn)等也都陸續(xù)進(jìn)入政府治理工具箱。對(duì)于“精準(zhǔn)扶貧”而言，有限的扶貧金融資源應(yīng)該盡量通過(guò)市場(chǎng)化而非行政化的機(jī)制投入到有資金需要的基層組織與基層群眾手中，提高資金的使用效率。

3.形成扶貧計(jì)劃“品牌化”。中央有關(guān)部門(mén)于2014年聯(lián)合印發(fā)的《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》中，提出各地要“因地制宜大力培育行得通、能管用的扶貧品牌”。由中央層面提出的扶貧品牌包括“雨露計(jì)劃”、“異地扶貧搬遷”等項(xiàng)目。從“精準(zhǔn)扶貧”的社會(huì)傳播影響力來(lái)看，“精準(zhǔn)扶貧”本身就是貧困治理的一大品牌，它提升了社會(huì)民眾對(duì)于扶貧事業(yè)的認(rèn)知程度。我們不能簡(jiǎn)單地將扶貧品牌等同于“形象工程”或“形式主義”，扶貧計(jì)劃品牌實(shí)質(zhì)上是治理工具標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程與標(biāo)準(zhǔn)化成果，這些扶貧品牌項(xiàng)目往往有著較為明確的適用情境、扶貧對(duì)象、扶貧程序以及扶貧要求，有助于增強(qiáng)項(xiàng)目執(zhí)行力。同時(shí)，正如當(dāng)年“希望工程”所發(fā)揮的作用那樣，扶貧計(jì)劃的“品牌化”有利于扶貧項(xiàng)目的宣傳推廣，廣泛吸取各類(lèi)社會(huì)資源，并提高貧困地區(qū)民眾的感知度。

4.加大人力資本投資。人力資源是最寶貴的財(cái)富，人口綜合素質(zhì)對(duì)一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著重要的影響。傳統(tǒng)的扶貧思路側(cè)重于資金、項(xiàng)目等外生性要素，比較關(guān)注為貧困地區(qū)發(fā)展注入外部發(fā)展資源。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，貧困地區(qū)的持續(xù)發(fā)展最終還是要依托當(dāng)?shù)厝藛T來(lái)建設(shè)。“精準(zhǔn)扶貧”特別關(guān)注加大投資于人的力度，建立與貧困地區(qū)發(fā)展需求相適應(yīng)的勞動(dòng)力體系，提出了要釋放貧困地區(qū)的人口紅利、扶貧必扶智、強(qiáng)化內(nèi)生動(dòng)力的思路。一方面，致力于讓貧困地區(qū)兒童接受良好的基礎(chǔ)教育，扶持鄉(xiāng)村教師與鄉(xiāng)村教育，減少貧困代際傳遞；另一方面，讓貧困地區(qū)勞動(dòng)者便利地接受職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)培訓(xùn)，建立勞務(wù)培訓(xùn)基地，開(kāi)展訂單定向式培訓(xùn)等。此外，“精準(zhǔn)扶貧”也特別提出要“因村派人精準(zhǔn)”，完善“第一書(shū)記”選派使用機(jī)制，利用政策傾斜鼓勵(lì)各類(lèi)人才扎根貧困地區(qū)基層工作。雖然上述舉措實(shí)際執(zhí)行難度較大，但實(shí)踐已經(jīng)表明人力要素在政府治理工具箱中得到了高度重視，人力資源作為貧困治理主體性的地位得到了確認(rèn)。

5.延展扶貧改革試驗(yàn)。建立“試驗(yàn)田”方式一直是中國(guó)共產(chǎn)黨政策學(xué)習(xí)的優(yōu)良傳統(tǒng)，是有別于西方主流治理模式的中國(guó)特色治理工具。2013年后，扶貧領(lǐng)域明顯加快了扶貧改革試點(diǎn)步伐，突出表現(xiàn)在從國(guó)家層面設(shè)立扶貧改革試驗(yàn)區(qū)，將扶貧改革與扶貧試點(diǎn)相結(jié)合。2013～2015年國(guó)務(wù)院扶貧辦已分兩批設(shè)立了6個(gè)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)，要求扶貧改革試驗(yàn)區(qū)應(yīng)突出示范，“抓住體制機(jī)制、政策方法創(chuàng)新，做到可復(fù)制、可推廣”?！罢叻椒▌?chuàng)新”某種程度上就是治理工具的創(chuàng)新，這說(shuō)明扶貧改革試驗(yàn)本身作為一項(xiàng)治理工具，其主要目標(biāo)之一在于探索、總結(jié)可推廣復(fù)制的創(chuàng)新治理工具。必須指出的是，現(xiàn)有扶貧改革試驗(yàn)并不力求建立統(tǒng)一的扶貧模式，建立統(tǒng)一的扶貧模式與“精準(zhǔn)扶貧”分類(lèi)施策、因地制宜的扶貧思路是背道而馳的。扶貧改革試驗(yàn)應(yīng)致力于豐富貧困治理工具箱，“精細(xì)打磨”治理創(chuàng)新工具并形成標(biāo)準(zhǔn)化使用指南，以便于各貧困地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況加以選擇。

［1］中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-01-26.

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責(zé)任編輯劉旭

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A

2095-7017（2016）06-0036-06

祁凡驊（1967—），男，河南新鄉(xiāng)人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院國(guó)家治理研究中心副主任，研究方向：國(guó)家治理、政府績(jī)效管理、領(lǐng)導(dǎo)力；李聲宇（1984—），男，江西南昌人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向：政府治理創(chuàng)新、公共部門(mén)人力資源管理。