沈田青（新鄉(xiāng)學(xué)院社會科學(xué)部，河南 新鄉(xiāng) 453003）

探索精準(zhǔn)扶貧“四轉(zhuǎn)變”的創(chuàng)新路徑
———基于對河南省內(nèi)鄉(xiāng)縣的調(diào)查

沈田青
（新鄉(xiāng)學(xué)院社會科學(xué)部，河南 新鄉(xiāng) 453003）

精準(zhǔn)扶貧是相對于粗放扶貧的稱謂，是在總結(jié)我國扶貧工作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)基礎(chǔ)上制定的具有有效性、針對性的扶貧措施，精準(zhǔn)扶貧思想為我國扶貧工作提供了新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)。圍繞精準(zhǔn)扶貧的核心要義和制度機(jī)制，以精準(zhǔn)扶貧思想的內(nèi)容體系、邏輯背景和理論淵源為基點(diǎn)，依托對河南省內(nèi)鄉(xiāng)縣扶貧開發(fā)進(jìn)程與模式的調(diào)研，探索具有普遍借鑒意義的精準(zhǔn)扶貧“四轉(zhuǎn)變”創(chuàng)新路徑，對于反思制約扶貧開發(fā)的實(shí)踐困惑，構(gòu)建科學(xué)的扶貧治理體系，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧常態(tài)化和可持續(xù)發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。

精準(zhǔn)扶貧；扶貧路徑；貧困戶

減少和消除貧困是我國全面建成小康社會的必然之路。習(xí)近平的精準(zhǔn)扶貧思想是在總結(jié)我國扶貧工作經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國貧困群體狀況制定的有效措施，是今后一個(gè)時(shí)期黨和政府關(guān)于貧困治理的指導(dǎo)性綱領(lǐng)。筆者通過對河南省內(nèi)鄉(xiāng)縣貧困村的調(diào)研，以精準(zhǔn)扶貧理論闡釋為基點(diǎn)，基于當(dāng)?shù)胤鲐毜奶厣?jīng)驗(yàn)和實(shí)踐困惑，分析我國農(nóng)村在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧中的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)，進(jìn)而有針對性地探討相應(yīng)的精準(zhǔn)扶貧路徑。

一、精準(zhǔn)扶貧理論闡釋

（一）精準(zhǔn)扶貧的邏輯背景

我國扶貧開發(fā)始于上世紀(jì)80年代中期，經(jīng)歷了從“瞄準(zhǔn)區(qū)域”到“瞄準(zhǔn)至縣”再到“瞄準(zhǔn)至村”的瞄準(zhǔn)單位“沉降”轉(zhuǎn)變。扶貧的共性是依托于作為唯一主導(dǎo)力量的政府，層層依次執(zhí)行，屬于自上而下的“輸血瞄準(zhǔn)”。隨著新形勢下扶貧開發(fā)的縱深推進(jìn)，我國扶貧政策瞄準(zhǔn)精度不斷提高，瞄準(zhǔn)單元不斷下沉。扶貧工作注重家戶單位的瞄準(zhǔn)并“建檔立卡”，提出對貧困農(nóng)戶精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核的“四精準(zhǔn)”工作機(jī)制。這一變化反映出扶貧工作從“輸血式”生活救濟(jì)型向“造血式”內(nèi)生開發(fā)型轉(zhuǎn)變，從“漫灌式”粗放型向“滴灌式”精準(zhǔn)型轉(zhuǎn)變。

中國貧困治理政策的邏輯思路基本遵循先“解決溫飽”后“全面小康”、先“區(qū)域整體”后“精準(zhǔn)突破”的部署。貧困治理的政策、目標(biāo)和措施從宏觀、粗放和模糊到更加具體、明晰和精確，這與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性特征相吻合，與中國農(nóng)村貧困發(fā)展變化的實(shí)際狀況相適應(yīng)。精準(zhǔn)扶貧思想的提出成為中國扶貧開發(fā)在新階段的新舉措、新理念，成為新時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展亟需落實(shí)的重大戰(zhàn)略。

（二）精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)容體系

精準(zhǔn)扶貧是相對于粗放扶貧的稱謂，它具體體現(xiàn)為依據(jù)不同貧困區(qū)域和不同貧困農(nóng)戶，采用科學(xué)有效的程序和機(jī)制對扶貧對象實(shí)施精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核的“四精準(zhǔn)”模式。具體講，它就是根據(jù)特定扶貧對象的致貧原因、發(fā)展意愿、資源稟賦、市場需求等制定促進(jìn)扶貧對象穩(wěn)定脫貧致富的最優(yōu)化的幫扶計(jì)劃?！八木珳?zhǔn)”中，精準(zhǔn)化是精準(zhǔn)扶貧的核心要義，分批分類是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)工具，精準(zhǔn)脫貧是精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略重點(diǎn)。精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)容體系包括精準(zhǔn)要義指導(dǎo)下的識別、幫扶、管理和考核四項(xiàng)內(nèi)容［1］。精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧的基本前提，即通過有效識別，建立貧困戶和貧困人口檔案卡，摸清致貧原因和幫扶需求。精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧政策的核心，根據(jù)貧困的成因采取針對性措施有效幫扶，重點(diǎn)是“五個(gè)一批”，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。精準(zhǔn)管理是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的重要保障，重點(diǎn)在于項(xiàng)目安排、駐村派人、措施到戶、資金使用、脫貧的成效等。精準(zhǔn)考核是提升精準(zhǔn)扶貧成效的重要手段，是加強(qiáng)扶貧量化考核，構(gòu)建脫貧退出機(jī)制、返貧再入機(jī)制以及貧困縣考核機(jī)制，強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧實(shí)施的效度的重要保障。

（三）精準(zhǔn)扶貧的理論淵源

精準(zhǔn)扶貧是新時(shí)期我國扶貧開發(fā)的重大戰(zhàn)略、政策和機(jī)制，也是三方面有機(jī)結(jié)合的完整系統(tǒng)體系。精準(zhǔn)扶貧思想是結(jié)合當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會的現(xiàn)實(shí)狀況，在中國特色社會主義理論體系中孕育成長的。一是“共同富?！焙汀肮蚕戆l(fā)展”構(gòu)成精準(zhǔn)扶貧思想的理論淵源?！肮餐辉！笔侵袊厣鐣髁x的本質(zhì)規(guī)定、根本原則和奮斗目標(biāo)，是中國特色社會主義理論體系的重要基石?！肮蚕戆l(fā)展”豐富了中國特色社會主義理論，深化了共同富裕的內(nèi)涵外延。精準(zhǔn)扶貧要求采取精細(xì)化的扶貧方式，要求扶貧機(jī)制實(shí)現(xiàn)由依賴經(jīng)濟(jì)增長的“涓滴效應(yīng)”轉(zhuǎn)向注重“靶向性”目標(biāo)人群扶貧干預(yù)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，在理論層面這正是“共同富?！崩碚撛瓌t的發(fā)展和延伸。二是“全面建成小康”的宏偉目標(biāo)構(gòu)成精準(zhǔn)扶貧思想產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)要求。2020年全面建成小康是中華民族偉大復(fù)興的第一個(gè)“百年夢”，而扶貧脫貧是實(shí)現(xiàn)全面建成小康奮斗目標(biāo)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和“最后一公里”。

二、精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐探索

精準(zhǔn)扶貧思想為我國扶貧工作提供了理論依據(jù)和邏輯支點(diǎn)，也為實(shí)踐執(zhí)行帶來了新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)。面對實(shí)踐中的多元現(xiàn)實(shí)處境，基層政府與村干部做到扶貧對象、措施與管理的完全精準(zhǔn)到位是一個(gè)技術(shù)難題。尤其在農(nóng)村這個(gè)熟人和關(guān)系構(gòu)成的社會生態(tài)環(huán)境里，在貧困標(biāo)準(zhǔn)精確量化存在極大困難判定的背景下，扶貧工作直面三種疑問：何種扶助是有效的？怎樣幫扶才能有助農(nóng)民的自我發(fā)展？“私人訂制”的新調(diào)試如何打造？本文借助對河南省內(nèi)鄉(xiāng)縣扶貧狀況的調(diào)研，總結(jié)挖掘地方特色的扶貧模式，旨在探討具有推而廣之的普遍意義的扶貧路徑。

（一）內(nèi)鄉(xiāng)縣扶貧經(jīng)驗(yàn)探微

1.打造“五字”富民真經(jīng)

通過走訪調(diào)研，內(nèi)鄉(xiāng)縣扶貧舉措主要體現(xiàn)為“培”“搬”“建”“幫”“管”五字經(jīng)，以下以“培”“幫”兩方面為例分析闡述。

在“培”字真經(jīng)上，一是培育特色支柱產(chǎn)業(yè)。要把扶貧開發(fā)與推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。內(nèi)鄉(xiāng)縣堅(jiān)持以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為切入點(diǎn)，因地制宜發(fā)展草腐菌和金釵石斛等特色產(chǎn)業(yè)集群、特色經(jīng)濟(jì)園區(qū)，扶持建設(shè)了一批貧困人口參與度高的特色農(nóng)業(yè)基地［2］，同時(shí)，充分利用扶貧到戶增收、科技扶貧、小額信貸貼息等項(xiàng)目，重點(diǎn)支持貧困村、貧困戶圍繞種養(yǎng)加發(fā)展小微特色產(chǎn)業(yè)。二是培育新型職業(yè)農(nóng)民。內(nèi)鄉(xiāng)縣圍繞縣區(qū)“十萬畝核桃（干果）、十萬畝油桃（鮮果）、十萬畝茶葉（菊花）、十萬畝煙葉”的“四個(gè)十萬畝”的發(fā)展定位，就地轉(zhuǎn)化農(nóng)村勞動(dòng)力為新型職業(yè)農(nóng)民。三是培育“互聯(lián)網(wǎng)+”理念。內(nèi)鄉(xiāng)縣積極探索實(shí)施光伏扶貧、電商扶貧，把“互聯(lián)網(wǎng)+”理念融入縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和扶貧開發(fā)中，建立了電商產(chǎn)業(yè)孵化園和電商培訓(xùn)基地。

在“幫”字真經(jīng)上，內(nèi)鄉(xiāng)縣努力構(gòu)建“共幫共進(jìn)”的政府、市場和社會協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局。內(nèi)鄉(xiāng)縣成立了扶貧捐贈中心或扶貧創(chuàng)業(yè)基金會，搭建公益性扶貧捐贈政府平臺。鼓勵(lì)企業(yè)、社會組織和個(gè)人參與扶貧開發(fā)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧資源和社會幫扶資源有效結(jié)合。鼓勵(lì)各類社會組織開展到村到戶精準(zhǔn)扶貧，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)設(shè)立扶貧公益基金和開展扶貧公益信托。在人才和智力扶貧上，發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)、政協(xié)的優(yōu)勢和作用，倡導(dǎo)工商聯(lián)系統(tǒng)在民營企業(yè)開展“百企幫百村”扶貧活動(dòng)。

2.落實(shí)“五有”攻堅(jiān)計(jì)劃

按照2018年全面脫貧目標(biāo)的總體謀劃，內(nèi)鄉(xiāng)縣了制定橫向到邊、縱向到底、目標(biāo)明確、層次分明、路徑清晰的精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃體系和管理體系，將“縣鄉(xiāng)村組戶”層級任務(wù)分解的“五有”計(jì)劃層層落實(shí)。“五有”即：縣有脫貧規(guī)劃?？h政府把脫貧任務(wù)按年度分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，明確目標(biāo)任務(wù)、工作措施和脫貧時(shí)限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有脫貧計(jì)劃。圍繞產(chǎn)業(yè)培育、基礎(chǔ)改善、技能培訓(xùn)、易地搬遷、轉(zhuǎn)移就業(yè)等，把脫貧任務(wù)分解到村。村有脫貧方案。把脫貧任務(wù)分解到組，明確幫扶對象、幫扶項(xiàng)目和脫貧時(shí)限。組有脫貧工程。村民小組根據(jù)貧困戶的成因和類型、意愿和期待，列出幫扶清單，明確幫扶戶。戶有脫貧項(xiàng)目。以村為單位，匯總貧困戶資料，填寫扶貧手冊，逐年逐戶梳理致富項(xiàng)目、脫貧路子，做到因戶施策。

3.完善“三建”脫貧機(jī)制

一是建立貧困村、貧困戶脫貧退出機(jī)制。內(nèi)鄉(xiāng)縣嚴(yán)格按照脫貧標(biāo)準(zhǔn)和退出程序進(jìn)行精準(zhǔn)過硬考核，切實(shí)做到應(yīng)進(jìn)則進(jìn)、應(yīng)退則退、應(yīng)扶則扶。二是建立脫貧監(jiān)督機(jī)制，扶貧工作績效采納社會監(jiān)督和群眾滿意度調(diào)查兩項(xiàng)指標(biāo)。三是推進(jìn)脫貧考核機(jī)制。內(nèi)鄉(xiāng)縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的扶貧任務(wù)及脫貧的成效進(jìn)行考核，建立了脫貧攻堅(jiān)工作大督查制度。

4.探索“5+N”扶貧模式

（二）實(shí)踐路徑探索

內(nèi)鄉(xiāng)縣扶貧經(jīng)驗(yàn)具有可借鑒的推廣價(jià)值，我們應(yīng)結(jié)合其實(shí)踐模式，在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中，探索具有普遍意義的“四轉(zhuǎn)變”扶貧路徑。

1.方式上，實(shí)現(xiàn)粗放“輸血”向精準(zhǔn)“造血”轉(zhuǎn)變

由粗放“輸血”向精準(zhǔn)“造血”轉(zhuǎn)變是扶貧開發(fā)方式的深刻變革。實(shí)施這種轉(zhuǎn)變，需要改變“大水漫灌”“手榴彈炸跳蚤”的事與愿違的低效舉措，切實(shí)解決“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”“如何退”的問題［3］。一是建立貧困戶“建檔立卡”的精準(zhǔn)識別制度。利用精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，“做細(xì)”精準(zhǔn)識別，并且定期進(jìn)行全面核查，保障精準(zhǔn)扶貧臺賬的動(dòng)態(tài)管理。二是建立貧困戶精準(zhǔn)脫貧退出機(jī)制。搭建貧困村地理信息系統(tǒng)，“做好”精準(zhǔn)退出，嚴(yán)格按照脫貧標(biāo)準(zhǔn)和退出程序進(jìn)行脫貧、驗(yàn)收、銷號等精準(zhǔn)過硬考核。三是建立貧困鄉(xiāng)、村脫貧激勵(lì)措施。對于率先脫貧的鄉(xiāng)、村應(yīng)安排財(cái)政扶貧資金進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。總之，要切實(shí)按照“一縣一規(guī)劃”“一村一品”“一組一策”一戶一法”的要求，實(shí)施“一對一、點(diǎn)到點(diǎn)”的精準(zhǔn)幫扶。

2.觀念上，實(shí)現(xiàn)單維瞄準(zhǔn)向多維瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)變

單維瞄準(zhǔn)過分強(qiáng)調(diào)瞄準(zhǔn)貧困對象，而忽視對主體、原因、產(chǎn)業(yè)、時(shí)序等多重維度的瞄準(zhǔn)。“四精準(zhǔn)”的扶貧內(nèi)容中，每一方面皆體現(xiàn)了單維瞄準(zhǔn)向多維瞄準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變。精準(zhǔn)識別蘊(yùn)含的多維瞄準(zhǔn)是：按照貧困深度分門別類，找出貧困深層原因并建檔立卡，包括識別對象、深度和致因瞄準(zhǔn)。精準(zhǔn)幫扶蘊(yùn)含的多維瞄準(zhǔn)是：在深入分析致貧原因的基礎(chǔ)上，落實(shí)幫扶責(zé)任人，然后逐村逐戶制定幫扶計(jì)劃，集中力量予以扶持，包括幫扶主體、對象和方式瞄準(zhǔn)。精準(zhǔn)管理蘊(yùn)含的多維瞄準(zhǔn)是：針對扶貧對象、扶貧資金和幫扶主體進(jìn)行全方位、全過程監(jiān)測，實(shí)時(shí)反映幫扶情況，實(shí)施動(dòng)態(tài)化、制度化管理，包括管理主體、目標(biāo)和模式瞄準(zhǔn)。精準(zhǔn)考核蘊(yùn)含的多維瞄準(zhǔn)是：考核機(jī)構(gòu)通過設(shè)定考核指標(biāo)、收集考核依據(jù)、組織考核實(shí)施等制度規(guī)范，對扶貧機(jī)構(gòu)、幫扶主體進(jìn)行扶貧績效考核，包括考核指標(biāo)、依據(jù)和程序瞄準(zhǔn)［4］。

3.力量上，實(shí)現(xiàn)單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變

據(jù)我所知，自從我們到這里來，克里斯蒂娜還沒哭過，但現(xiàn)在她的臉扭曲著，哭聲蓋過了河水的嘶吼。又一輪波浪打到石壁上，浪花“吞沒”了她全身，有幾滴還打到我的臉上。她的手突然又一滑，一只手松開了橫桿。此時(shí)此刻，她只剩下四個(gè)手指勾住橫桿，整個(gè)身體懸在半空。

脫貧致富需要調(diào)動(dòng)全社會力量共同關(guān)注，構(gòu)筑政府、市場和社會協(xié)同共進(jìn)的“三位一體”工作格局勢在必行。一是政府定點(diǎn)扶持。組織黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位參與定點(diǎn)幫扶，實(shí)現(xiàn)對貧困村定點(diǎn)幫扶的全方位覆蓋。另外，各工作隊(duì)深入村、組、戶中了解貧困村、貧困家庭的經(jīng)濟(jì)收入、貧困現(xiàn)狀和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，落實(shí)村有方案、組有工程、戶有項(xiàng)目的精準(zhǔn)幫扶措施。二是行業(yè)資金扶持。結(jié)合行業(yè)實(shí)際和部門職能特點(diǎn)，運(yùn)用行業(yè)資源幫助貧困地區(qū)脫貧富民。三是社會捐贈扶持。組織相關(guān)部門，成立扶貧捐贈信息中心，搭建扶貧捐贈公益平臺，實(shí)現(xiàn)社會資源和精準(zhǔn)扶貧的有效鏈接，并且借助宣傳渠道，號召社會各界以各種形式組織社會團(tuán)體和個(gè)人慰問貧困村和貧困戶。

4.機(jī)制上，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)體制向創(chuàng)新體制轉(zhuǎn)變

一是創(chuàng)新脫貧攻堅(jiān)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。加強(qiáng)各成員單位銜接溝通，加大各行業(yè)、部門以及地方和部隊(duì)之間的通力協(xié)作，構(gòu)建市、縣、鄉(xiāng)、村、組五級聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)職能，形成行業(yè)部門共同發(fā)力、社會各界傾力幫扶的新格局。二是創(chuàng)新扶貧資金整合機(jī)制。增強(qiáng)貧困縣扶貧資金整合使用的自主權(quán)和靈活性，支持貧困縣圍繞本縣實(shí)際情況和突出問題，將扶貧的專項(xiàng)資金、涉農(nóng)資金和社會幫扶資金三者捆綁，最優(yōu)化實(shí)現(xiàn)和提升資金使用效度。三是健全貧困縣考核評價(jià)機(jī)制。強(qiáng)化日?？己撕投讲閱栘?zé)，完善年度脫貧攻堅(jiān)報(bào)告和督查機(jī)制，探索可復(fù)制可推廣的扶貧工作評價(jià)機(jī)制。四是健全約束可行的組織機(jī)制。充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，抓好以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心的村級組織配套建設(shè)，把脫貧攻堅(jiān)與加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)緊密結(jié)合，建設(shè)覆蓋全面、功能健全的基層黨組織體系。

三、精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境與反思

基于對內(nèi)鄉(xiāng)縣扶貧工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，“私人訂制”式的精準(zhǔn)扶貧方式取得了可喜成效，但現(xiàn)實(shí)中真正做實(shí)做細(xì)“四轉(zhuǎn)變”尚存在實(shí)踐操作上的困惑，諸如“建檔立卡”的參與、操作方式的調(diào)試、扶貧資金的提供、組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)等方面都存在不足和困境。

（一）實(shí)踐困境

1.精準(zhǔn)扶貧的農(nóng)戶參與度不足

扶貧識別是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)工作，“建檔立卡”的精準(zhǔn)扶貧是基于對以往扶貧工作的反思。從地方實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)來看，鑒于農(nóng)民社會流動(dòng)性、傳統(tǒng)自利性、信息的缺乏性以及精準(zhǔn)扶貧內(nèi)在矛盾等因素的影響，“建欄立卡”呈現(xiàn)貧困戶實(shí)際參與不足的困境。表現(xiàn)為：一是真正自愿主動(dòng)參與識別工作的農(nóng)戶較少，在多數(shù)青壯年農(nóng)戶遠(yuǎn)離家庭、外出打工的境況下，許多家庭沒有留守人員參加識別活動(dòng)，出現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧中的排斥現(xiàn)象。二是緣于相關(guān)信息被壟斷或被封閉等復(fù)雜原因，確有部分農(nóng)戶沒有收到參與貧困識別的信息，而無論資金還是項(xiàng)目的效果都與目標(biāo)群體對信息了解程度密切相關(guān)。三是隨著社會流動(dòng)的加速，精英勞力多數(shù)進(jìn)城經(jīng)商或打工，作為小部分弱勢群體的留守貧困戶往往缺乏參與公共事務(wù)的意識或能力，遠(yuǎn)離了村莊公共事件［5］。

2.精準(zhǔn)扶貧的操作靈活性不足

貧困戶的個(gè)體差異導(dǎo)致貧困原因的多樣性，原因的多樣性決定貧困戶對幫扶有著諸如生產(chǎn)、學(xué)業(yè)、疾病、住房等不同的需求和差異。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，因地制宜、因村制宜和因戶制宜的扶貧政策并沒有落實(shí)，扶貧工作只能開出一致的“扶貧藥方”。例如，針對渴望發(fā)展且有一定技能的扶貧對象的扶貧措施在操作上與針對懶散且不務(wù)正業(yè)的扶貧對象的扶貧措施并無差異，反而加劇了因懶惰和不務(wù)正業(yè)而產(chǎn)生貧困的農(nóng)戶的等、靠、要惰性思想，惰性群體占有扶貧物資與資金的使用，致使扶貧工作遭遇嚴(yán)重的正義性挑戰(zhàn)。另有，由于貧困人口在政治、經(jīng)濟(jì)和知識“三結(jié)構(gòu)”上尚處于不利狀態(tài)，通過單一的資金支持很難把他們從貧困深淵中拉出來。所以，精準(zhǔn)扶貧在考慮經(jīng)濟(jì)層面的幫扶外，還要靈活區(qū)別對待，適時(shí)加大教育培訓(xùn)、職業(yè)技能和思想觀念等方面的幫扶。

3.精準(zhǔn)扶貧的資金分配力不足

被調(diào)研的貧困地區(qū)普遍存在精準(zhǔn)扶貧資金分配力不足的問題。一是嚴(yán)重貧困地區(qū)的地方財(cái)政無力負(fù)擔(dān)配套的扶貧資金。財(cái)政資金仍是精準(zhǔn)扶貧所用資金的主要來源并占據(jù)主體地位，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金在某些貧困地區(qū)尚無法滿足地方需求，部分扶貧資金需要地方政府進(jìn)行配套，而原本困難的地方財(cái)政根本無力負(fù)擔(dān)。二是扶貧資金無法下放合理分配。上級撥付扶貧資金的數(shù)量直接影響精準(zhǔn)扶貧的效果，但現(xiàn)實(shí)中扶貧資金額度存在問題。如何讓扶貧資金發(fā)揮最大效用的問題成為資金分配的障礙，扶貧資金甚至被掌管分配的干部視為燙手山芋，他們往往奉行著不爭取扶貧資金和項(xiàng)目的“管理智慧”。三是農(nóng)村資金因存在外向流動(dòng)而未能及時(shí)有效籌集。貧困村戶對各類金融組織的服務(wù)和產(chǎn)品有較大需求，但因貧困村和貧困人口的弱勢與邊緣地位，政策性與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不情愿承擔(dān)信貸違約的風(fēng)險(xiǎn)，扶貧資金的籌集面臨困境。所有這些狀況值得我們深思 ［6］。

4.精準(zhǔn)扶貧的基層隊(duì)伍數(shù)量不足

基層扶貧工作任務(wù)重、責(zé)任大，但實(shí)踐中存在的不健全的扶貧機(jī)構(gòu)、數(shù)量少的人員配置以及編制外人員自籌自支的困境，使精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐難以適應(yīng)繁重的扶貧開發(fā)任務(wù)。特別是村、鄉(xiāng)兩級缺乏專職穩(wěn)定的扶貧人員，村級扶貧任務(wù)主要由兼職扶貧的駐村工作隊(duì)和鄉(xiāng)駐村干部承擔(dān)，現(xiàn)實(shí)中他們很難置身于本職工作之外做好貧困村與貧困戶的幫扶工作，而且這對扶貧干部本身也是一種身體和精力的考驗(yàn)。例如，駐村干部利用自身行業(yè)資源和人脈資源爭取項(xiàng)目和資金的方式使駐村幫扶的實(shí)效過多受到人為因素的影響，駐村工作隊(duì)和駐村干部人員階段性調(diào)整也同樣影響扶貧工作的精準(zhǔn)性和連續(xù)性。所以，在貧困地區(qū)引入專職公務(wù)員，不斷加強(qiáng)貧困鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)已成為當(dāng)務(wù)之急。此外，駐村扶貧干部的考核、激勵(lì)等制度還比較模糊，不利于駐村干部積極性的發(fā)揮。探索以獎(jiǎng)代補(bǔ)等競爭性分配辦法，把扶貧資金的分配、獎(jiǎng)勵(lì)和考核相結(jié)合，這樣的正面激勵(lì)機(jī)制不失為一個(gè)可行的辦法［7］。

（二）現(xiàn)實(shí)反思

我國扶貧工作的瞄準(zhǔn)單位雖然趨于沉降和精細(xì)，但從當(dāng)前實(shí)踐效果看，真正建立一套直接與貧困村、貧困戶完全對接的實(shí)際有效的扶貧機(jī)制面臨多重困難，這就引發(fā)我們進(jìn)行了深度思考。

1.在扶貧對象上，如何正確處理貧困個(gè)體與貧困區(qū)域協(xié)同發(fā)展的關(guān)系

精準(zhǔn)扶貧工作中，政策要求重視個(gè)體性和特殊性，這與扶貧實(shí)際操作中需要關(guān)注普遍性和統(tǒng)一性難免發(fā)生碰撞，“一戶一策”與“一村一策”的實(shí)踐因?yàn)槊艿拇嬖谝资咕珳?zhǔn)扶貧陷于表面的形式化。當(dāng)政策層面強(qiáng)調(diào)扶貧工作的精準(zhǔn)性時(shí)，準(zhǔn)確的瞄準(zhǔn)單位定位于家庭，更多資金的處置和投放目標(biāo)也是個(gè)人和家庭，這樣往往會無意忽略對村莊的扶持，從而勢必在關(guān)乎多數(shù)人的整體項(xiàng)目上減小扶持和投資力度。過分強(qiáng)調(diào)“分”而缺乏對“統(tǒng)”的關(guān)照，會造成片面強(qiáng)調(diào)傾斜個(gè)體的單一扶貧思路，客觀上弱化村級統(tǒng)籌發(fā)展整體經(jīng)濟(jì)的扶持目標(biāo)。所以，在精準(zhǔn)脫貧未來實(shí)踐過程中，在理念上如何把握“統(tǒng)分結(jié)合”，即在涉及多數(shù)人的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面重視“統(tǒng)”發(fā)揮作用，在涉及適合家庭的項(xiàng)目方面則傾向考慮貧困戶個(gè)體利益；在時(shí)序上如何突出“前后結(jié)合”，即貧困地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施、土地整治、生態(tài)治理工程等應(yīng)前移部署，率先突破、夯實(shí)基礎(chǔ)；在資金分配上如何探究“點(diǎn)面結(jié)合”，做到特惠與普惠相統(tǒng)一——以上三點(diǎn)思考有助于實(shí)現(xiàn)貧困個(gè)體與貧困區(qū)域的協(xié)同和諧發(fā)展。

2.在工作方法上，如何正確處理政府主導(dǎo)與個(gè)體參與的關(guān)系

扶貧工作的初衷是縮小貧富差距，解決貧困人口的生存與發(fā)展問題。但如果扶貧工作措施不當(dāng)，反而會釀造社會不穩(wěn)定的因素。這就要求政府扶貧部門應(yīng)有效準(zhǔn)確掌握不同區(qū)域、不同貧困村和不同貧困戶的靜態(tài)情形與動(dòng)態(tài)變動(dòng)，可是這種主觀期待在事實(shí)上并不如愿。因?yàn)槊總€(gè)貧困戶前期基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的識別采集需要借助扶貧干部組織村干部從而調(diào)動(dòng)貧困個(gè)體積極性大家參與來完成，個(gè)體的配合與主動(dòng)參與益顯關(guān)鍵。在傳統(tǒng)臣民文化背景下，農(nóng)民對權(quán)威在主觀上更多是停留在服從和被動(dòng)接受的狀態(tài)，在民主文化背景下，部分農(nóng)民的政治參與意識雖有所喚醒但依舊薄弱。因而如何通過有關(guān)部門的積極宣傳，通過到戶訪問、電話、短信等方式，讓利益相關(guān)者能夠領(lǐng)悟到公共事務(wù)與自己的關(guān)聯(lián)，激發(fā)個(gè)體的主動(dòng)參與意識，從而引入?yún)f(xié)商制度和話語機(jī)制，克服政府行政主導(dǎo)的刻板局面尤為重要。另外，如何正確處理政府主導(dǎo)與個(gè)體參與的關(guān)系，保障貧困群體的實(shí)際參與權(quán)利，保障法律的公正合理實(shí)施，為精準(zhǔn)扶貧工作有效進(jìn)展消除對抗性、消極性障礙亦是需要深思的關(guān)鍵問題。

精準(zhǔn)扶貧政策是解決當(dāng)前我國貧困問題的有效途徑，是對世界反貧困理論的發(fā)展和創(chuàng)新。我國農(nóng)村貧困發(fā)生機(jī)制和減貧的基本模式具有明顯的區(qū)域性，扶貧實(shí)踐面臨新的挑戰(zhàn)和困惑。通過梳理精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域模式，探析多措并舉的扶貧路徑，以相對完善的機(jī)制體制為依托，構(gòu)建科學(xué)的扶貧治理體系，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧常態(tài)化和可持續(xù)性，業(yè)已成為精準(zhǔn)扶貧的理論與實(shí)踐研究的重要課題。

［1］王介勇，陳玉福，嚴(yán)茂超.我國精準(zhǔn)扶貧政策及其創(chuàng)新路徑研究［J］.中國科學(xué)院刊，2016（3）：290-291.

［2］程志明.程志明同志在市委農(nóng)村工作暨扶貧開發(fā)工作會議上的講話（摘要）［R］.南陽市人民政府公報(bào)，2014（6）：4-7.

［3］省委扶貧開發(fā)工作會議強(qiáng)調(diào)咬定目標(biāo)凝心聚力精準(zhǔn)發(fā)力堅(jiān)決打贏我省脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)郭庚茂謝伏瞻作重要講話［R］.河南省人民政府公報(bào)，2016，02.

［4］吳雄周，丁建軍.精準(zhǔn)扶貧：單維瞄準(zhǔn)向多維瞄準(zhǔn)的嬗變：兼析湘西州十八洞村扶貧調(diào)查［J］.湖南社會科學(xué)，2015（6）：162-166.

［5］葛志軍，邢成舉.精準(zhǔn)扶貧：內(nèi)涵、實(shí)踐困境及其原因闡釋：基于寧夏銀川兩個(gè)村莊的調(diào)查［J］.貴州社會科學(xué)，2015（5）：160-162.

［6］田景鵑.精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵、實(shí)踐困境及其原因分析：基于務(wù)川仡佬族苗族自治縣的調(diào)查［J］.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2015（33）：94-95.

［7］楊園園，劉彥隨，張紫雯.基于典型調(diào)查的精準(zhǔn)扶貧政策創(chuàng)新及建議［J］.中國科學(xué)院刊，2016（3）：341-343.

責(zé)任編輯 朱亞娟

D632.1

A

2095-7017（2016）06-0021-06

沈田青（1968—），女，河南新鄉(xiāng)人，新鄉(xiāng)學(xué)院社會科學(xué)部副教授，研究方向：中國政治與基層治理。