郭偉明

一、住房權(quán)的法理依據(jù)

“風(fēng)能進，雨能進，國王不能進”（英國首相威廉·皮特），這句廣為流傳的名言，道出了住房權(quán)對每位公民的重要性和神圣性。住房權(quán)又稱為適足住房權(quán)（the right to adequate housing）或住宅權(quán)，國際會議和組織很早就關(guān)注到人們基本的住房問題，并將之作為基本人權(quán)的內(nèi)容寫入了國際公約條款。

1948年12月10日世界人權(quán)大會通過的《世界人權(quán)宣言》第二十五條第（一）項規(guī)定：人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權(quán)享受保障。1966年12月16日聯(lián)合國大會通過的《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第十一條第一款規(guī)定：本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件。各締約國將采取適當(dāng)?shù)牟襟E保證實現(xiàn)這一權(quán)利，并承認(rèn)為此而實行基于自愿同意的國際合作的重要性。1969年12月11日聯(lián)合國大會通過的《社會進步和發(fā)展宣言》第二部分第十條規(guī)定：為一切人，特別是為低收入的各部分人和人口多的家庭提供足夠的住房和社會服務(wù)。1981年4月通過的聯(lián)合國《住宅人權(quán)宣言》也指出：“我們確認(rèn)居住在良好的適宜人居住的住處，是所有人民的基本權(quán)利?！?987年12月7日，聯(lián)合國通過了題為《適當(dāng)住房權(quán)》的 42/146 號決議，系統(tǒng)規(guī)定了住房權(quán)實現(xiàn)過程中的國家、國際義務(wù)以及定期審查問題。1985年12月17日，第四十屆聯(lián)大通過決議，確定每年10月的第一個星期一為世界人居日（World Habitat Day），并每年確定一個主題。同年，英國建造與社會住房基金會創(chuàng)立“世界人居獎”，每年評出兩個項目，旨在發(fā)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展人居項目和為發(fā)展中國家提供解決住房問題切實辦法的項目，還延伸到人居的相關(guān)領(lǐng)域，如失業(yè)、能源等。自1985年起該獎每年都在“世界人居日”全球慶典上頒發(fā)。1991年聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會通過的第4號一般性意見對適當(dāng)住房權(quán)的內(nèi)容作了更具體的解釋，包括七個方面：一是使用權(quán)的法律保障；二是獲得必要服務(wù)、設(shè)施尤其是基礎(chǔ)設(shè)施如學(xué)校教育的便利性；三是價格的適宜性；四是環(huán)境的居住適宜性；五是弱勢群體的可獲得性；六是居住的便捷性；七是文化的適宜性。1996年6月，國際人居大會將“人人享有適當(dāng)住房”確立為《人居議程》的核心目標(biāo)。

我國作為聯(lián)合國常任理事國，共同遵守國際上關(guān)于住房權(quán)的有關(guān)公約，因此，它們是我國健全法律體系的重要依據(jù)，對于政府行為具有約束力和重要的指導(dǎo)意義。余睿（2014）將《行政法》中的公物權(quán)理論引入住房保障法理領(lǐng)域，指出土地作為全民所有的財產(chǎn)就應(yīng)當(dāng)為全體社會成員所共同分享，公民作為土地收益金的受益權(quán)人，享有通過合理與合法的途徑分享這筆財富的公法權(quán)利，地方政府及有關(guān)利益方不能將土地收益等歸于非公共領(lǐng)域，為公民享有平等的公物權(quán)提供了一個獨特的法理視角。黎曉武（2010）分析了住房權(quán)重大的實踐意義，包括住房權(quán)是一項影響公民許多重要權(quán)利實現(xiàn)的基本人權(quán)；住房權(quán)的實現(xiàn)是國家存在的基礎(chǔ)；住房權(quán)的實現(xiàn)是促進社會公平正義的需要；住房權(quán)的實現(xiàn)是維護社會和諧穩(wěn)定的需要。顯然，無論從法理依據(jù)還是現(xiàn)實需要來說，維護和保障公民的住房權(quán)都是一個社會存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，是政府責(zé)無旁貸的職責(zé)和義務(wù)，是建設(shè)人人平等、和諧穩(wěn)定社會的重要舉措。我國《憲法》第三十九條規(guī)定，中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。 第十三條規(guī)定，國家保護公民合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權(quán)。 2004年憲法修正案，明確將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法。黨和國家歷來高度重視解決群眾住房問題，特別是近年來加大保障性安居工程建設(shè)，加快解決中低收入家庭住房問題力度大、成效明顯。對于低收入家庭的住房困難問題，2007年出臺的《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號）是個里程碑式的文件，強調(diào)要把解決城市低收入家庭住房困難作為維護群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內(nèi)容，作為政府公共服務(wù)的一項重要職責(zé)，加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。2013年中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)專門就加快推進住房保障體系和供應(yīng)體系建設(shè)進行討論，習(xí)近平總書記講話中指出，住房問題既是民生問題也是發(fā)展問題，并用“四個關(guān)系”強調(diào)其重要性，即關(guān)系千家萬戶切身利益，關(guān)系人民安居樂業(yè)，關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展全局，關(guān)系社會和諧穩(wěn)定。國家提出“十二五”時期，要建設(shè)3600萬套保障房，使全國保障性住房覆蓋面達(dá)到20%左右。

住房權(quán)是公民的基本權(quán)利，必須得到保障，但在保障方式和保障能力上受到國家社會政治、經(jīng)濟、文化、財力、政府保障思路等因素的影響，各國、各地區(qū)、各時期卻不盡相同，并沒有一個統(tǒng)一的模板。

二、我國住房保障制度歷史簡述

在上世紀(jì)80年代之前的計劃經(jīng)濟時代，以公房為代表的住房保障形式，主要由單位包辦，住房福利直接與就業(yè)單位掛鉤。由于受“一大二公”思維的影響，人們收入水平比較接近且均處于較低水平，住房保障也限于低水平的保障。這一時期的住房保障頂層設(shè)計從屬于政治經(jīng)濟體制，表現(xiàn)為政府和單位承擔(dān)的福利分房制度，個人能動性較小。

隨著改革開放和市場經(jīng)濟體制的發(fā)展，住房市場成為經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。在1998年之后，住房保障承擔(dān)了發(fā)展經(jīng)濟，推進住房商品化、社會化，拉動內(nèi)需，提高居民消費水平等更多的經(jīng)濟功能，同時為實現(xiàn)福利分房制度到市場化購房的轉(zhuǎn)變，以1998年《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號）為標(biāo)志，提出了建立和完善以經(jīng)濟適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系的制度構(gòu)架。2003年國務(wù)院出臺《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)〔2003〕18 號），明確指出“房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，帶動力強，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)”“經(jīng)濟適用住房是具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”，供應(yīng)目標(biāo)是“逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房；同時，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，合理確定經(jīng)濟適用住房和廉租住房供應(yīng)對象的具體收入線標(biāo)準(zhǔn)和范圍，并做好其住房供應(yīng)保障工作”。這一時期的23號文和18號文從表述方式上看，越來越傾向通過市場解決大多數(shù)人的住房問題，實踐中也是如此。廉租房供應(yīng)面窄量少，經(jīng)濟適用房被納入房地產(chǎn)市場發(fā)展渠道，通過市場化方式進行了大規(guī)模建設(shè)，政策設(shè)計初衷是通過大量提供經(jīng)濟適用房，實現(xiàn)調(diào)控房價和解決低收入群體住房的雙重目的。

以經(jīng)濟適用房為主要供應(yīng)品種的保障方式并不象看上去那么美好，伴隨著社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，人們的思想觀念、誠信價值觀也經(jīng)受著考驗，在經(jīng)濟適用房和商品房巨大利差的雙軌制面前，經(jīng)濟適用房的建設(shè)、供應(yīng)、管理等出現(xiàn)了一些問題，引起了社會和政府對住房保障制度建設(shè)的反思。2007年后，“政府的歸政府，市場的歸市場”的呼聲越來越多地得到了贊同，2007年國務(wù)院的24號文正本清源，將包括經(jīng)濟適用房在內(nèi)的保障房嚴(yán)格限定用于低收入住房困難家庭，試圖矯正經(jīng)濟適用房“污名化”的現(xiàn)象。各地出臺了保障房建設(shè)籌集、申請審核、供應(yīng)分配、使用管理等一系列配套政策，推出了廉租房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用房、限價商品房、自住型商品房、棚戶區(qū)安置房，以及租購房補貼等多個保障品種，在界定市場和保障界限的同時，嘗試通過多層次的住房供應(yīng)體系解決“夾心層”、過渡性住房等多樣化需求。這一時期人們對住房保障的認(rèn)識不斷深入，意識到政府不可能對住房保障大包大攬，也不可能全部讓市場去解決，政府必須履行好公共服務(wù)管理職責(zé)，為中低收入、住房困難家庭提供基本住房保障，把好建設(shè)、審核、分配等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2010年后國家提倡大力發(fā)展公共租賃住房，公共租賃住房作為租賃型保障房的品種，具有以下優(yōu)點：牟利空間小，可以有效減少公共產(chǎn)品“搭便車”現(xiàn)象；便于發(fā)揮社會機構(gòu)作用，加大保障力度；退出較容易，使保障資源進行流轉(zhuǎn)等。因此，國家和地方出臺了一系列文件和配套措施，加快推進公共租賃住房建設(shè)。另外，棚戶區(qū)改造是我國政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民心工程，能擴大有效投資，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時兼顧穩(wěn)增長和惠民生的特點。我國在過去幾年進行了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造，大量住房困難家庭的住房條件得到了改善。

三、其他國家和我國香港住房保障經(jīng)驗的啟示

1.住房保障立法

美國于1934年就出臺了《國家住房法》（National Housing Act of 1934），1949年進行了修訂，1961年、1968年又進行了增補完善；1968年頒布《住房與城市發(fā)展法》（Housing and urban Developmeng Act of 1968）；1974年頒布《住房與社區(qū)發(fā)展法案》（Housing and community Developming Act）；1990年頒布《國民可承受住房法案》（National Affordable Housing Act）；1997年頒布《多員家庭資助性住房改革及承受能力法案》（Multifamily Assisted Housing Reform and Affordability Act of 1997）。英國的《住宅法》（Housing Act）也經(jīng)歷了1969年、1974年、1980年、1985年、1988年、1996年、2004年、2010年等修訂，另外還頒布了《住宅與建筑法》（Housing and Building Control Act）、《住宅與規(guī)劃法》（Housing and planning Act of 1986）等重要法規(guī)。

2.住房保障方式

新加坡是政府主導(dǎo)實施普惠制住房保障的代表，致力于“居者有其屋”的保障方式，85%的公民都居住在政府組屋，這一政策的實施，為人民行動黨長期執(zhí)政得到了普遍的支持，也為新加坡在國際上贏得了美譽。我國香港地區(qū)有47%的人口居住在政府提供的公屋或居屋中，60年的公共住房實踐為香港的發(fā)展提供了有力的保障。美國是“大社會、小政府”保障的住房保障的代表，美國金融產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，政府主要為家庭購買住房提供多種金融和稅收支持，包括貼息貸款、擔(dān)保和貸款利息抵扣等，提高了家庭的住房支付能力。

在具體保障方式上，一些國家主要通過間接的法律、金融、稅費等政策為家庭解決住房問題提供支持。比如德國自2003年議會決定停止向社會保障性住房建設(shè)提供補貼起，主要出臺法律措施保障租客利益，對市場房租水平、租客權(quán)益、低收入居民租房補貼等進行保障，通過穩(wěn)定租賃市場關(guān)系，發(fā)揮市場存量房作用，也起到了較好的保障作用。

在不同時期的保障方式演變上，美國和英國經(jīng)歷了政府保障思路的較大轉(zhuǎn)變，美國自1929年經(jīng)濟危機時實施羅斯福新政起，由政府通過提供優(yōu)惠住房貸款等，大力主導(dǎo)給低收入家庭及工人蓋房。1934年專門成立了聯(lián)邦住宅管理局，1937年頒布《住房法案》，大力介入住房保障問題。二戰(zhàn)后，美英兩國為解決戰(zhàn)爭帶來的房荒，更掀起了建設(shè)公共住房的高潮。進入上世紀(jì)80年代后，兩國政府受自由主義哲學(xué)主導(dǎo)，主張“大社會、小政府”，經(jīng)濟社會政策趨向保守，減少了對公共住房建設(shè)的投入，并力圖擺脫建設(shè)管理財政負(fù)擔(dān)較重、運作效率低下、公共住房品質(zhì)下降及社區(qū)貧民化、治安惡劣等問題。1980年英國制定《住宅法》，鼓勵租客購買其所租住的公共住房，實行住房私有化。美國大幅削減用于城市改造計劃項目和公共住房的建設(shè)投入，導(dǎo)致公共住房建設(shè)規(guī)模銳減。德國受經(jīng)濟下行影響，也一度將福利住房出售給外國企業(yè)和個人。

由此可見，世界各國對于保障方式和規(guī)模并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，是根據(jù)各國實際的資源稟賦、經(jīng)濟能力、政府保障意圖等綜合作用的結(jié)果。而我國由于幅員遼闊、經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，人口流入地區(qū)和人口輸出地區(qū)的住房需求、區(qū)域發(fā)展水平很不平衡，因此應(yīng)允許各地根據(jù)自身實際發(fā)展適合當(dāng)?shù)靥攸c的住房保障方式。

3.保障房監(jiān)管和懲處

在“雙軌制”的住房保障和供應(yīng)模式下，不可避免地會帶來公共資源的錯配風(fēng)險，嚴(yán)格的準(zhǔn)入、退出制度是防止公共資源濫用，避免保障資源用于牟利的必要措施。為保障準(zhǔn)入、退出制度的執(zhí)行，各國和地區(qū)均提供了有力的法律保障，如美國的《住房法》《城市重建法》《住宅與城市發(fā)展法》，新加坡的《建屋居住法》《特別物產(chǎn)法》，我國香港的《房屋條例》，等等。新加坡對于騙購騙租者，將處以高達(dá)5000新元的罰款或6個月的監(jiān)禁，或者兩者兼施。香港對申請公營房屋時蓄意虛報資料的違法行為，現(xiàn)時最高罰款為港幣5萬元及監(jiān)禁6個月。

陳品祿/責(zé)任編輯