楊妍瑋

(中共重慶市委黨校，重慶市 400041)

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新醫(yī)改背景下發(fā)展民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的思考

楊妍瑋

(中共重慶市委黨校，重慶市 400041)

【摘要】在新醫(yī)改的背景下，通過對(duì)我國(guó)民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行分析，嘗試提出民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院發(fā)展的途徑，包括立法保障、政策配套、管理創(chuàng)新和監(jiān)管機(jī)制四個(gè)方面。立法保障包括制定《醫(yī)療法》等法律法規(guī)；政策配套包含土地、融資、稅收、人才引進(jìn)、醫(yī)保等政策；管理創(chuàng)新從投融資方式、管理運(yùn)營(yíng)模式入手；在監(jiān)管方面，提出完善監(jiān)管體系，設(shè)置監(jiān)管指標(biāo)，探索監(jiān)管模式，落實(shí)追責(zé)機(jī)制等措施。

【關(guān)鍵詞】新醫(yī)改；民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院；立法；政策；管理；監(jiān)管

1引言

2014年1月9日國(guó)家《關(guān)于加快發(fā)展社會(huì)辦醫(yī)的若干意見》明確提出：“優(yōu)先支持社會(huì)資本舉辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，加快形成以非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主體、營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的社會(huì)辦醫(yī)體系?！?015年6月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)加快發(fā)展若干政策措施》，提出加快推進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)成規(guī)模、上水平發(fā)展的各項(xiàng)促進(jìn)措施。在新一輪醫(yī)改不斷深化的大背景下，社會(huì)資本辦醫(yī)已經(jīng)提上新醫(yī)改的日程，為民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的發(fā)展提供支撐。

2民營(yíng)非營(yíng)利醫(yī)院現(xiàn)狀及存在的問題

2.1現(xiàn)狀

我國(guó)非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)指為社會(huì)公眾利益服務(wù)而設(shè)立運(yùn)營(yíng)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，不以營(yíng)利為目的，其收入用于彌補(bǔ)醫(yī)療服務(wù)成本。

截至2012年底，我國(guó)共有醫(yī)院23 170所，其中，民營(yíng)醫(yī)院9 786所，民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院3 383所，分別占醫(yī)院總數(shù)的42.24%和14.60%。占比與發(fā)達(dá)國(guó)家相比較小，還未形成民營(yíng)醫(yī)院(尤其是民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院)與公立醫(yī)院競(jìng)爭(zhēng)充分的醫(yī)療服務(wù)供給格局。而且我國(guó)民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院普遍規(guī)模較小，服務(wù)能力與公立大醫(yī)院相比較弱，其積極的“公益性”作用還未能夠完全的顯現(xiàn)[1]。

2.2主要問題

我國(guó)民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院在發(fā)展過程中主要存有三類問題。一是我國(guó)民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院投資主體單一。從嫣然天使兒童醫(yī)院成立以來經(jīng)歷的各種困難來看，資金的入不敷出，缺乏運(yùn)營(yíng)(成熟)經(jīng)驗(yàn)等等，從一個(gè)側(cè)面反映了我國(guó)慈善性的民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的建立和發(fā)展仍然任重道遠(yuǎn)。我國(guó)宗教團(tuán)體舉辦醫(yī)院的情況更少[2]。在這樣的情況下，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感、免稅待遇、產(chǎn)業(yè)鏈延伸的需要使得民營(yíng)資本成為民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院主要投資來源。二是我國(guó)部分民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的虛假非營(yíng)利性。我國(guó)部分民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院出現(xiàn)向投資人直接或間接分紅的現(xiàn)象，違反非分配約束原則。比如，違反相關(guān)規(guī)定對(duì)員工發(fā)獎(jiǎng)金和福利，以及用關(guān)聯(lián)交易轉(zhuǎn)移非營(yíng)利性醫(yī)院利潤(rùn)，導(dǎo)致其非營(yíng)利性受到質(zhì)疑[3]。三是政府對(duì)民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的監(jiān)管乏力。其原因大致為：(1)非營(yíng)利性醫(yī)院的多頭監(jiān)管。非營(yíng)利性醫(yī)院除了要接受衛(wèi)生行政部門的監(jiān)管，還有藥監(jiān)、物價(jià)、醫(yī)保、審計(jì)、質(zhì)監(jiān)等部門的監(jiān)管，以及接受作為社會(huì)組織主管部門的民政部門的監(jiān)管。衛(wèi)生行政部門內(nèi)部監(jiān)管任務(wù)的分工也不盡合理，造成監(jiān)管職能分散，協(xié)同性不強(qiáng)，效率不高。(2)民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的監(jiān)管體系不健全。對(duì)于民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的外部監(jiān)管，除了政府部門的監(jiān)管，社會(huì)監(jiān)管缺失。行業(yè)自律組織、公眾輿論、媒體監(jiān)督的監(jiān)管作用還未真正發(fā)揮。特別是醫(yī)院管理協(xié)會(huì)作為行業(yè)管理組織自律監(jiān)督缺失。(3)非營(yíng)利性醫(yī)院的監(jiān)管問責(zé)機(jī)制缺失。沒有監(jiān)管問責(zé)機(jī)制對(duì)監(jiān)管不力進(jìn)行責(zé)任追究，監(jiān)管就永遠(yuǎn)不能真正的“落地”[4]。

3發(fā)展民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的途徑

3.1立法保障

制定具有統(tǒng)領(lǐng)性質(zhì)的《醫(yī)療法》，對(duì)民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的管理、稅收等方面做出規(guī)定，使民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的定位具有法律效力。并以此為基礎(chǔ)修改《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》及《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，具體對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類，便于國(guó)家稅收、醫(yī)保等的銜接與政策聯(lián)動(dòng)。

3.2政策配套

我國(guó)已經(jīng)在2013年發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干規(guī)定》，提出“民辦非營(yíng)利機(jī)構(gòu)享受同行業(yè)公辦機(jī)構(gòu)同等待遇”。但是政策制定和執(zhí)行上還存在著障礙和差別對(duì)待。因此，必須在國(guó)家的大政方針下，切實(shí)調(diào)整和完善配套政策，給予其與公立醫(yī)院同等待遇，并督導(dǎo)政策的執(zhí)行，鼓勵(lì)地方政府根據(jù)地方實(shí)際情況，因地制宜地探索和落實(shí)對(duì)于民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的“社會(huì)辦醫(yī)”政策。借鑒溫州社會(huì)資本辦醫(yī)的“1+17”政策以及“京18條”的經(jīng)驗(yàn)，政府對(duì)社會(huì)辦醫(yī)土地、融資、稅收、人才、醫(yī)保等制度作出了規(guī)定[5]。

3.2.1辦醫(yī)土地政策。土地問題一直是制約社會(huì)辦醫(yī)的一個(gè)瓶頸。營(yíng)利性醫(yī)院往往通過有償方式獲得土地使用權(quán)。而對(duì)民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院來說，通過購(gòu)買等有償方式獲取辦醫(yī)土地壓力很大。因地制宜，制定社會(huì)辦醫(yī)的土地優(yōu)惠政策，包括政府劃撥土地以及協(xié)議出讓或租賃的方式等政策使民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院獲得土地使用權(quán)[6]。

3.2.2辦醫(yī)融資政策。制定政策鼓勵(lì)社會(huì)資本舉辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，以及通過合作、兼并、收購(gòu)等形式，參與公立醫(yī)院改制重組。歡迎和鼓勵(lì)社會(huì)資本對(duì)非營(yíng)利性醫(yī)院進(jìn)行捐贈(zèng)，以擴(kuò)大資金來源。在基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)上，將民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院納入補(bǔ)助范圍。以及在指令性急救任務(wù)方面，按公立醫(yī)院同等待遇給予補(bǔ)償[7]。

3.2.3稅收優(yōu)惠政策。由于我國(guó)的社會(huì)投資辦企業(yè)缺乏免稅政策，極大地影響投資人設(shè)立民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的積極性，所以，對(duì)非營(yíng)利醫(yī)院給予并切實(shí)執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策成為鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)的當(dāng)務(wù)之急。國(guó)際慣例是對(duì)民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的投資和運(yùn)行活動(dòng)實(shí)施免稅或在相關(guān)稅種上實(shí)行零稅率[4]。在稅收的具體執(zhí)行上，從政府層面將民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院和公立醫(yī)院同等對(duì)待，在不以營(yíng)利為目的的醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目上實(shí)施免稅政策。

3.2.4人才引進(jìn)政策。 政府有責(zé)任將民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院和公立醫(yī)院同等納入統(tǒng)一的人才政策，或是制定專項(xiàng)政策對(duì)民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的人才引進(jìn)提供支持。尤其是對(duì)于醫(yī)療衛(wèi)生高級(jí)人才以及專業(yè)緊缺人才，提供包括住房、資金、科研、實(shí)驗(yàn)以及家屬安置、子女入學(xué)等方面的優(yōu)惠政策。全面實(shí)行“多點(diǎn)執(zhí)業(yè)”，放開醫(yī)生的職業(yè)限制，促進(jìn)醫(yī)院間人才的合理流動(dòng)。全面執(zhí)行住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)政策，在省市級(jí)層面加大對(duì)于住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)的支持力度，探索“規(guī)范化”方式培養(yǎng) “同質(zhì)化”的醫(yī)生，從人力資本上為民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院提供保障。

3.2.5醫(yī)保聯(lián)動(dòng)政策。由社會(huì)資本建立的醫(yī)院要納入醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)院很難。雖然一些地方已經(jīng)出臺(tái)具體政策將民營(yíng)醫(yī)院納入醫(yī)保，但是其條件相當(dāng)嚴(yán)格。由此，多數(shù)民營(yíng)醫(yī)院無法成為醫(yī)保定點(diǎn)單位。尤其是具有良好資質(zhì)的民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院，其申請(qǐng)獲取醫(yī)保定點(diǎn)資格的流程與公立醫(yī)院不一樣，甚至在某些省被排除在新型農(nóng)村合作醫(yī)療省級(jí)定點(diǎn)之外[8]。因此，各省市應(yīng)該根據(jù)其實(shí)際情況，將符合醫(yī)保定點(diǎn)有關(guān)醫(yī)療服務(wù)和藥品價(jià)格政策規(guī)定的非營(yíng)利性醫(yī)院納入醫(yī)保定點(diǎn)機(jī)構(gòu)。

3.3管理創(chuàng)新

3.3.1投資融資方式。除了吸收慈善資金，按照政策規(guī)定，積極采取公私合作方式進(jìn)行融資，探索分院、合作辦醫(yī)、政府幫扶等模式。如福建省泉州德誠(chéng)醫(yī)院是一所民營(yíng)非營(yíng)利性三級(jí)綜合醫(yī)院，2012年被批準(zhǔn)成為 “福建省腫瘤醫(yī)院德誠(chéng)分院”，吸收三位社會(huì)企業(yè)家6億人民幣。其獨(dú)立的法人、自主地經(jīng)營(yíng)和管理，與總院分成利潤(rùn)，成為公立醫(yī)院與民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院合作、發(fā)展、互相利用資源的新模式。早在2005年我國(guó)廈門就建立了“長(zhǎng)庚醫(yī)院”，是我國(guó)合作辦院的典型。此種合作辦醫(yī)的方式使得高效運(yùn)營(yíng)管理方式、優(yōu)質(zhì)服務(wù)和醫(yī)療人才等直接體現(xiàn)在醫(yī)療服務(wù)的優(yōu)質(zhì)低價(jià)上。

3.3.2管理運(yùn)營(yíng)模式。一是建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)；二是聘用職業(yè)院長(zhǎng)或具備資質(zhì)的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)醫(yī)院管理；三是在運(yùn)營(yíng)上加強(qiáng)成本控制和質(zhì)量管理。民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院由于“公益性”目標(biāo)，其收入無法與營(yíng)利性醫(yī)院相比，故在財(cái)務(wù)上加強(qiáng)醫(yī)療機(jī)械、藥品和耗材的成本控制至關(guān)重要。建立與時(shí)俱進(jìn)的質(zhì)量管理體系，醫(yī)院內(nèi)部質(zhì)量管理與控制部門按照質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行醫(yī)療、護(hù)理質(zhì)量的管理和控制，確保優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療質(zhì)量。

3.4監(jiān)管機(jī)制

建立一套運(yùn)行有效的民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的監(jiān)管機(jī)制是民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院健康發(fā)展的保障。

3.4.1完善監(jiān)管體系。只有完善民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的監(jiān)管體系，才能真正讓“監(jiān)管”落地。民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的監(jiān)管體系必須涵蓋內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管兩方面。內(nèi)部監(jiān)管主要是借鑒國(guó)外流行的社會(huì)企業(yè)模式，應(yīng)用現(xiàn)代化的內(nèi)部控制與審計(jì)監(jiān)管等對(duì)民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院進(jìn)行監(jiān)管。外部監(jiān)管包括衛(wèi)生行政部門、民政部門以及行業(yè)組織、媒體、個(gè)人等監(jiān)管。科學(xué)合理地劃定和調(diào)整衛(wèi)生行政部門和民政部門職責(zé)，讓其有效的對(duì)民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院進(jìn)行監(jiān)管。尤其是衛(wèi)生行政部門應(yīng)該在資源配置和基礎(chǔ)設(shè)施方面加強(qiáng)區(qū)域性規(guī)劃和監(jiān)管，嚴(yán)防鋪張浪費(fèi)；厘清和執(zhí)行監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)格指導(dǎo)醫(yī)療服務(wù)價(jià)格[9]。而行業(yè)組織，如醫(yī)院管理協(xié)會(huì)應(yīng)該盡到自身的職責(zé)，鼓勵(lì)民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院“自律”。媒體和社會(huì)個(gè)人作為監(jiān)管的主體，在涉及公益性等方面具有監(jiān)管職責(zé)。只有監(jiān)管體系不斷地完善，多方位監(jiān)管，才能為整個(gè)監(jiān)管機(jī)制的有效運(yùn)行提供基礎(chǔ)。

3.4.2設(shè)置監(jiān)管指標(biāo)。對(duì)于民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的監(jiān)管包括執(zhí)業(yè)行為與經(jīng)營(yíng)管理的監(jiān)管。在執(zhí)業(yè)行為方面，主要是監(jiān)督引導(dǎo)民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院執(zhí)業(yè)規(guī)范，如醫(yī)療質(zhì)量、醫(yī)療服務(wù)范圍等方面。在經(jīng)營(yíng)管理上，由于與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、工作效果、財(cái)務(wù)等具有極大關(guān)聯(lián)性，故其主要的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管內(nèi)容包括對(duì)民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的融資、收入、支出、結(jié)余等的監(jiān)管。因此，建立一套科學(xué)、合理的民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的執(zhí)業(yè)行為和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管指標(biāo)體系至關(guān)重要。依據(jù)民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院監(jiān)管的內(nèi)容合理選定各級(jí)指標(biāo)，科學(xué)設(shè)置各指標(biāo)權(quán)重，以達(dá)到量化監(jiān)管的目標(biāo)。加大涉及公益性的相關(guān)指標(biāo)的占比和權(quán)重，讓民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的管理不偏離公益性軌道。

3.4.3探索監(jiān)管模式。我國(guó)有關(guān)醫(yī)院管理方面的信息公開和披露制度主要依據(jù)是2006年衛(wèi)生部《關(guān)于全面推行醫(yī)院院務(wù)公開的指導(dǎo)意見》，其將我國(guó)醫(yī)療機(jī)構(gòu)分為民營(yíng)營(yíng)利性和公立非營(yíng)利性兩類，因而對(duì)民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院缺乏相關(guān)規(guī)定。我國(guó)民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院是按照非營(yíng)利性組織進(jìn)行登記注冊(cè)并由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行“雙重管理和監(jiān)督”，明顯不利于監(jiān)督的有效性和統(tǒng)一性。因此，對(duì)于我國(guó)民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的監(jiān)管而言，借鑒和采用“披露—分析—發(fā)布—懲罰”(DADS)監(jiān)管模式，有著極大的實(shí)踐意義。

3.4.4落實(shí)追責(zé)機(jī)制。我國(guó)的衛(wèi)生行政部門作為醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的行政主管部門，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的管理負(fù)責(zé)。尤其是對(duì)于醫(yī)療執(zhí)業(yè)行為的監(jiān)管，是其對(duì)于醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的重要內(nèi)容。因此，在《醫(yī)療法》中應(yīng)明確規(guī)定衛(wèi)生行政部門及其工作人員對(duì)民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)院的監(jiān)管失職的追責(zé)。配套相應(yīng)規(guī)章條例，對(duì)監(jiān)管并嚴(yán)格追責(zé)失責(zé)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，包括建立終身追究制度等，以增強(qiáng)追責(zé)的可行性和科學(xué)性。對(duì)于行業(yè)組織監(jiān)管不力的追責(zé)，納入民政部門對(duì)行業(yè)組織的年度考核。

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修回日期：2016-02-03

(編輯馬蘭)

【中圖分類號(hào)】R197

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1672-4232(2016)02-0031-03

【DOI編碼】10.3969/j.issn.1672-4232.2016.02.011

通信作者：楊妍瑋(1989-)，女，助理政工師，在讀碩士研究生；研究方向：公共人力資源管理。

收稿日期：2016-01-27

Consideration of Non-profit Private Hospital Development in New Medical Reform

YANG Yan-wei

(Party School of Chongqing Municipal Committee of CPC,Chongqing 400041,China)

【Abstract】By analyzing the present situation and the existing problems concerning non-profit private hospitals in China under new medical reform,the author tries to propose the route for the development of non-profit private hospitals,including legislative guarantee,policy setting,management innovation and supervision mechanism.Legislative guarantee covers the formulation of Medical Law,and other laws and regulations.Setting policies refers to land,financing,tax,talent introduction,medical insurance policies.Management innovation means investment and financing methods and management operation mode.In supervision,supervision system,supervision index setting,supervision pattern exploration and accountability should be considered.

【Key words】new medical reform;non-profit private hospital;legislation;policy;management;supervision