■ 李 鐵 馬 菱

?

論預(yù)算、收入和支出：財(cái)政支持與廣電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展*——基于吉林市人民廣播電臺的案例分析

■ 李 鐵 馬 菱

*本文系吉林省社會科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“稅制結(jié)構(gòu)對吉林省經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)研究”（項(xiàng)目編號：2015BS31）、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目“吉林省地方財(cái)源結(jié)構(gòu)優(yōu)化支柱財(cái)源建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號：14QNJJ038）的研究成果。

作為全國城市廣播發(fā)展的縮影，本文以吉林市人民廣播電臺為主要案例，淺析財(cái)政的可控支出和不可控支出對廣電媒體發(fā)展的不同影響，并提出新時(shí)期財(cái)政政策如何積極適應(yīng)并推動(dòng)廣播電視事業(yè)發(fā)展的幾點(diǎn)思考。

一、現(xiàn)行財(cái)政政策對廣播媒體產(chǎn)生的影響

中國廣播電視產(chǎn)業(yè)一方面要遵循廣播電視發(fā)展的自身規(guī)律，另一方面要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律。廣播電視體制改革到一定程度后，在管理、人事、分配核算等制度上相應(yīng)的改革就顯得非常重要。近年來，隨著我國社會與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共財(cái)政體系不斷完善和改進(jìn)，同時(shí)我國事業(yè)單位改革也在不斷深入。在此背景下，財(cái)政部于2012年12月公布了《新事業(yè)單位會計(jì)制度》，嘗試引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，以期加強(qiáng)預(yù)算管理。2014年第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議上對《中華人民共和國預(yù)算法》進(jìn)行了修正，新《預(yù)算法》于2015年1月1日起實(shí)施。

吉林市人民廣播電臺是從2013年開始實(shí)行國庫集中收付制度并執(zhí)行新《事業(yè)單位會計(jì)制度》的，新財(cái)政政策給電臺帶來了積極影響，同時(shí)也為廣電的發(fā)展帶來了新的問題。

（一）國庫集中收付制度的支出效應(yīng)

實(shí)行國庫集中收付制度是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)和建立公共財(cái)政基本框架的需要，提高了財(cái)政收支活動(dòng)的透明度，及時(shí)反饋了財(cái)政收支信息，強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督，加強(qiáng)了政府對資金的調(diào)控能力?！缎率聵I(yè)單位會計(jì)制度》的實(shí)施使國庫集中收付制度、政府收支分類改革與會計(jì)制度更好地銜接在一起。新制度嘗試引入“權(quán)責(zé)發(fā)生制”，增設(shè)會計(jì)科目，細(xì)化核算內(nèi)容，對原制度中一些技術(shù)方面的重大缺陷進(jìn)行了修正和改正，更加如實(shí)地反映了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的原來面貌。

在實(shí)行國庫集中收付制度后，吉林市人民廣播電臺資金支付能力大大加強(qiáng)了，以往財(cái)政資金滯留、流轉(zhuǎn)慢等問題有了較大的改善；由于有了明確的制度，預(yù)算管理不斷加強(qiáng)，廣播電視三公經(jīng)費(fèi)逐年遞減；《新事業(yè)單位會計(jì)制度》實(shí)施后，在固定資產(chǎn)采購方面更加合規(guī)、透明，防止了腐敗的滋生，提高了資金使用效率，同時(shí)也保證了城市廣播事業(yè)有計(jì)劃地穩(wěn)步向前發(fā)展。

（二）廣播媒體財(cái)政預(yù)算編制的主要矛盾

1.增量預(yù)算的短視性

近兩年來，隨著多媒體技術(shù)的迅猛發(fā)展，以往地市級廣播電臺的行業(yè)優(yōu)勢正逐步被消解弱化。與此同時(shí)，國家級與省級廣播大舉擴(kuò)張，參與地市級廣播媒體競爭，瓜分所在地區(qū)廣告份額，使得地市級廣播電臺發(fā)展舉步維艱，處境尷尬。2015年新廣告法開始實(shí)施，廣告發(fā)布內(nèi)容及管理更加嚴(yán)格，對于地方臺來說，廣告創(chuàng)收下滑已成定局，按以往年度核算的收入指標(biāo)面臨著較大的困難。這種情況造成越來越多的城市電臺窮于完成預(yù)算，無暇顧及發(fā)展大計(jì)，難以根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)和信息時(shí)代發(fā)展?fàn)顩r，構(gòu)建未來發(fā)展藍(lán)圖。走一步看一步的發(fā)展?fàn)顩r必然造成城市廣播發(fā)展?jié)摿Φ膮T乏，也必然為未來的廣播事業(yè)留下隱患。

2.財(cái)政撥付與收繳的缺口擴(kuò)張

近兩年來國家上調(diào)了事業(yè)單位工資標(biāo)準(zhǔn)，與此同時(shí)，財(cái)政全額編制人員推向社保，加上自收自支事業(yè)編制人員及臺聘人員的工資、保險(xiǎn)、住房公積金等用工成本不斷上漲，電臺的財(cái)務(wù)支出總量逐年上升，而相應(yīng)財(cái)政的撥付并沒有按比例增加。

在廣播媒體廣告收入下滑已成必然的前提下，2015年開始，財(cái)政依然從上繳收入中留取10%作為“償債基金”，媒體單位撥回90%剩余部分。同時(shí)，依照有關(guān)規(guī)定，無論收入上漲或下滑，都需要按3%的比例繳納文化事業(yè)費(fèi)。這樣固定的設(shè)置缺乏彈性，帶來的問題是，廣播人員經(jīng)費(fèi)支出不斷增加，而單位自用資金在某種程度上不斷減少，廣播事業(yè)的發(fā)展面臨尷尬。

3.預(yù)算編制與實(shí)際支出脫節(jié)

預(yù)算法法定執(zhí)行時(shí)間為公歷每年的1月1日至12月31日，與人大審批預(yù)算的時(shí)間不符。這就形成了年初預(yù)算下達(dá)較慢、年末突擊花錢的現(xiàn)象?；旧厦磕昴昴╇娕_的財(cái)務(wù)人員都要在有限的幾天內(nèi)完成大量的結(jié)算工作，財(cái)務(wù)人員本身以及業(yè)務(wù)涉及到的其他職工、關(guān)聯(lián)單位都苦不堪言，一些合理的發(fā)展需求受到抑制。

二、財(cái)政支持與廣播媒體可持續(xù)的發(fā)展

（一）深化廣播媒體單位預(yù)算的改革

首先，要科學(xué)制定預(yù)算目標(biāo)。作為政府預(yù)算的基礎(chǔ)，單位預(yù)算必須要根據(jù)市場發(fā)展實(shí)際，彈性制定收入、支出目標(biāo)，不能一味地追求“增長”等硬性指標(biāo)。

其次，實(shí)行預(yù)算跨年制。由目前的歷年制改為跨年制，以消除時(shí)間差。以每年的4月1日為預(yù)算年度的起始時(shí)間，下一年的3月31日為終止時(shí)間。使預(yù)算年度與人大審批預(yù)算的時(shí)間相一致，從而增強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行力，實(shí)現(xiàn)廣播媒體單位按照預(yù)算編制的計(jì)劃實(shí)際支出。

同時(shí)，財(cái)政部門還應(yīng)該建立科學(xué)的績效評價(jià)制度。例如：吉林市人民廣播電臺依照事業(yè)單位改革的有關(guān)規(guī)定，被劃分為“公益二類事業(yè)單位”，可以嘗試每年在正常的預(yù)算內(nèi)完成確定的公益目標(biāo)后，允許開展一定量的其他經(jīng)營活動(dòng)。收入按一定比例上繳國庫后，剩余返還給單位作為“獎(jiǎng)勵(lì)基金”，用來調(diào)動(dòng)職工的積極性及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而帶來更大的經(jīng)濟(jì)和社會效益。

最后，財(cái)政部門應(yīng)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)單位內(nèi)部控制制度，建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，并加大監(jiān)督力度。要求單位內(nèi)部定期進(jìn)行自查，財(cái)政、審計(jì)部門不定期地進(jìn)行專業(yè)檢查，使檢查成為“常態(tài)化”，防止腐敗行為的發(fā)生。

（二）設(shè)置廣播媒體上繳收入的“觸發(fā)器”

在美國小布什總統(tǒng)任職的第一年，一些國會議員為稅收削減提出了“觸發(fā)器（Tiggers）”的概念(1)。“觸發(fā)器”即稅收的增加與削減要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一致。設(shè)置廣播媒體上繳收入的“觸發(fā)器”，即對廣播媒體繳納的稅收、基金和文化事業(yè)費(fèi)制定彈性制度。在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，企業(yè)經(jīng)營狀況良好，將有較多的廣告主向廣播媒體投資廣告。此時(shí)，廣播媒體上繳的稅收、基金和文化事業(yè)費(fèi)等也要增加相應(yīng)的比例。當(dāng)經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期，經(jīng)濟(jì)下行壓力大，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益較差，投資廣播媒體的廣告必然減少。此時(shí)，廣播媒體上繳的稅收、基金和文化事業(yè)費(fèi)也要相應(yīng)地有所減少。廣播媒體上繳收入“觸發(fā)器”的設(shè)置防止過度的虧損或盈余。例如，2015年在廣播媒體廣告收入下滑已成必然的前提下，2015年開始，財(cái)政應(yīng)從上繳收入中留取較少的比例作為“償債基金”，給媒體單位撥回的部分應(yīng)對增加。同時(shí)，降低文化事業(yè)費(fèi)的繳納比例。

（三）增強(qiáng)財(cái)政支出的可控性

在增量預(yù)算下，財(cái)政支出是漸進(jìn)變化的。進(jìn)一步說，受到預(yù)算參與主體的利益驅(qū)動(dòng)，財(cái)政支出是不斷膨脹的。在未來的經(jīng)濟(jì)增長可以預(yù)期或者增速有保障時(shí)，財(cái)政支出水平的提升壓力較小。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長速度緩慢，對財(cái)政支出的質(zhì)疑會變得尖銳。在我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩的環(huán)境下，即使不削減財(cái)政支出，也必須控制財(cái)政支出的增長速度。另一方面，從廣播媒體收入的發(fā)展趨勢來看，財(cái)政的支持不能成為其生存的主要來源。廣播媒體依然要依靠廣告資源。因此，依靠財(cái)政支出來補(bǔ)充廣播媒體的收入，會受到短缺的預(yù)算制約和長期的發(fā)展制衡。

對于廣播媒體來說，增強(qiáng)財(cái)政支出的可控性，既能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩的現(xiàn)實(shí)壓力，又能突破增量預(yù)算下財(cái)政支出剛性的困境。如何增強(qiáng)廣播媒體財(cái)政支出的可控性？首先要降低現(xiàn)金限額在財(cái)政開支中的比重，特別是一些針對勞動(dòng)力的津貼項(xiàng)目，比如工資薪金、社會保險(xiǎn)等。這些項(xiàng)目支出剛性大，隨著人口老齡化，這類支出的膨脹速度將呈跳躍式增長。其次，要增加資本性支出。由政府進(jìn)行資本性投資，廣播媒體可利用自身優(yōu)勢成立產(chǎn)業(yè)俱樂部和傳媒公司，與其他行業(yè)攜手打造公益性和盈利性并存的活動(dòng)項(xiàng)目，加強(qiáng)自身產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)良好的社會效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效益。此外，廣播媒體應(yīng)當(dāng)注重媒體的數(shù)字化營銷和終端推廣，利用政府的PPP平臺，與廣告經(jīng)銷商合作經(jīng)營，保證長期的、穩(wěn)定的資金來源。

總之，在多元傳播環(huán)境下，國家應(yīng)針對廣播媒體行業(yè)的特點(diǎn)，及時(shí)出臺資產(chǎn)管理、收入分配、社會保險(xiǎn)、財(cái)政稅收等一系列的行業(yè)細(xì)則、規(guī)定，為廣播產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的政策保障，使產(chǎn)業(yè)完成從單一功能的平臺媒體、單一結(jié)構(gòu)的媒體產(chǎn)業(yè)到多功能的媒體平臺、生態(tài)式結(jié)構(gòu)的媒體產(chǎn)業(yè)的代際變遷。但行業(yè)管理必須研究并尊重行業(yè)發(fā)展的特性，管理規(guī)則需要適應(yīng)行業(yè)的發(fā)展，具有靈活性、預(yù)判性和推動(dòng)力，只有這樣，財(cái)政制度才能在管理、約束的前提下讓廣播媒體與時(shí)代同步、與發(fā)展同步，成為國家和城市發(fā)展的軟實(shí)力，成為政府服務(wù)民眾、推進(jìn)發(fā)展的有利工具。

注釋：

(1) ［美］羅伯特·D.李：《公共預(yù)算體系》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第46－47頁。

（作者單位：李鐵：東北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；馬菱：吉林市人民廣播電臺）

【責(zé)任編輯：潘可武】