張 先 貴

(上海海事大學(xué) 法學(xué)院， 上海　201306)

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土地開發(fā)權(quán)與我國土地管理權(quán)制度改革

張 先 貴

(上海海事大學(xué) 法學(xué)院， 上海201306)

摘要：我國土地管理權(quán)是由土地規(guī)劃權(quán)、土地用途管制權(quán)、土地征收權(quán)等權(quán)力構(gòu)成的一組權(quán)利束結(jié)構(gòu)體系。改革現(xiàn)行土地管理權(quán)制度，是修改《土地管理法》無法回避的重大議題。我國土地管理權(quán)制度改革的既有方案，因改革切入口定位不清而存在諸如目標(biāo)定位模糊、缺乏整體性和系統(tǒng)性考量等諸多弊病，并因此陷入了改革困境。以土地開發(fā)權(quán)為切入口，建立土地開發(fā)權(quán)制度平臺，并將各項(xiàng)具體土地管理權(quán)納入到這一平臺上來推動其改革，是走出當(dāng)下我國土地管理權(quán)制度改革困境的重要選擇。

關(guān)鍵詞：土地開發(fā)權(quán)；土地管理權(quán)；土地管理法

引言

就我國土地管理法律制度的歷史來看,1986年制定的《土地管理法》歷經(jīng)1988年修正、1998年修訂和2004年修正三個(gè)階段?？傮w來講,1998年修訂后的《土地管理法》圍繞我國土地管理制度建立了一套相對健全的規(guī)范體系,形成了當(dāng)下中國特色的土地管理權(quán)制度樣態(tài)。然而,由于深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響,這一獨(dú)具中國特色的土地管理權(quán)法律制度規(guī)范體系,無論是制度構(gòu)造的邏輯抑或機(jī)理,都呈現(xiàn)出鮮明的以國家利益為本位的管制色彩,命令和服從的規(guī)范表達(dá)構(gòu)成了文本規(guī)則的現(xiàn)實(shí)表達(dá)。然而,由于市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,土地上多元化利益主體訴求的漸趨形成,傳統(tǒng)以命令和服從為單一管制模式的土地管理權(quán)行使模式,難以順應(yīng)這一情勢變遷,難以得到被管制者的自覺遵守,反映到當(dāng)下的土地管理實(shí)踐中,擅自變更農(nóng)用地用途管制從事農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)、“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)以及其他土地違法現(xiàn)象屢禁不止?？梢哉f,諸多違反土地管理法現(xiàn)象的發(fā)生,從一定意義上揭示了我國當(dāng)下的土地管理步入了失靈困境。至此,為順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的時(shí)代訴求,修改我國現(xiàn)行《土地管理法》,改革我國當(dāng)下的土地管理權(quán)制度,已備受理論和實(shí)務(wù)界高度重視。

從目前來看,在我國現(xiàn)行《土地管理法》修改已被提上議事日程[1],如何改革我國的土地規(guī)劃權(quán)、土地用途管制權(quán)、土地征收權(quán)等不同類型的土地管理權(quán),以適用城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的客觀需要,已成學(xué)界重點(diǎn)研判的對象[2],雖然學(xué)理上圍繞各種不同類型的土地管理權(quán)改革獻(xiàn)言獻(xiàn)策,但反觀現(xiàn)有的理論研究,因改革切入口的定位不清,而使得現(xiàn)有的改革方案存在諸如目標(biāo)定位模糊、缺乏整體性和系統(tǒng)性考量等諸多弊病,并由此而導(dǎo)致所提出的具體應(yīng)對方案陷入難有作為的改革困境。實(shí)際上,在我國土地管理權(quán)制度如何進(jìn)一步推進(jìn)改革,已成為亟待破解的重大法制課題,尤其是在城鎮(zhèn)化急速發(fā)展的當(dāng)下,顯得尤為重要。依筆者拙見,我國土地管理權(quán)制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,但改革切入口的準(zhǔn)確定位和選擇無疑是改革系統(tǒng)工程中最為基礎(chǔ)性、最為關(guān)鍵性的工作。一定意義上講,我國當(dāng)下土地管理權(quán)制度改革方案陷入難有作為的改革困境,與改革切入口選擇不清密切相關(guān),是故,準(zhǔn)確定位切入口極為關(guān)鍵,尤其在強(qiáng)調(diào)改革頂層設(shè)計(jì)和協(xié)同推進(jìn)的當(dāng)下,從切入口層面推進(jìn)這一改革策略的實(shí)現(xiàn),顯然,意義重大。鑒于此,本文擬圍繞這一主題,作深入闡述,以求教方家。

一、價(jià)值認(rèn)知:學(xué)術(shù)觀點(diǎn)及評價(jià)

我國土地管理權(quán)主要是由土地規(guī)劃權(quán)、用途管制權(quán)、開發(fā)許可權(quán)、征收權(quán)、登記權(quán)、稅收權(quán)、監(jiān)督權(quán)等構(gòu)成的一組權(quán)力束結(jié)構(gòu)體系。從這一權(quán)力束結(jié)構(gòu)體系來看,立足于中國法語境,又可具體分為內(nèi)核性權(quán)力和配套性權(quán)力,前者是以實(shí)現(xiàn)土地資源屬性上承載的公益目標(biāo)而對土地資源進(jìn)行管制的權(quán)力,主要包括土地規(guī)劃權(quán)、土地用途管制權(quán)、土地開發(fā)許可權(quán)和土地征收權(quán)等權(quán)力;而后者是以保障土地管理權(quán)能夠有效運(yùn)行而設(shè)置的,主要由土地登記權(quán)、土地稅收權(quán)和土地監(jiān)督權(quán)構(gòu)成。顯然,在這一權(quán)力束結(jié)構(gòu)體系中,最能體現(xiàn)權(quán)力束結(jié)構(gòu)本質(zhì)內(nèi)涵的是內(nèi)核性權(quán)力,其揭示了我國現(xiàn)行土地管理權(quán)有別于其他行政管理權(quán)的根本差異所在。本文在此所探討的土地管理權(quán)僅指土地規(guī)劃權(quán)、土地用途管制權(quán)、土地開發(fā)許可權(quán)和土地征收權(quán)幾項(xiàng)內(nèi)核性權(quán)力。

(一)我國土地管理權(quán)制度改革的傳統(tǒng)方案

對我國土地管理權(quán)制度改革切入口的準(zhǔn)確選擇離不開對傳統(tǒng)改革方案的總結(jié)和評價(jià),概括起來,我國土地管理權(quán)制度改革的傳統(tǒng)方案主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面:一是對我國現(xiàn)行土地管理權(quán)基本格局的顛覆式改革;二是在堅(jiān)持我國現(xiàn)行土地管理權(quán)基本格局的基礎(chǔ)上,予以局部性的完善和改進(jìn),以實(shí)現(xiàn)制度的內(nèi)在結(jié)構(gòu)性升級和調(diào)整。

其一,關(guān)于我國土地管理權(quán)基本格局的顛覆式改革,即顛覆型方案。目前,學(xué)理上,以張千帆為代表,主張打破我國現(xiàn)行土地管理權(quán)的基本格局,即,“在不損害國家利益的前提下,農(nóng)民完全通過自己的勞動或者市場交換行為逐步建設(shè)城鎮(zhèn),城市居民或開發(fā)商也有自由和農(nóng)民或者村組織自愿達(dá)成互惠交易,而用不著政府主導(dǎo)城市化進(jìn)程”[3]?！澳壳暗耐恋毓芾碚咭愿乇Ｗo(hù)為名,一律禁止在農(nóng)地上進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)和開發(fā),實(shí)際上已構(gòu)成沒有補(bǔ)償?shù)摹苤普魇铡?剝奪了農(nóng)民和農(nóng)村自由發(fā)展的權(quán)利”[3]。曲相霏亦持類似的看法,即,“《憲法》第10條成為農(nóng)民享有土地開發(fā)權(quán)的障礙,修改這一條款,保障農(nóng)民在集體土地上進(jìn)行城市建設(shè)的權(quán)利,是最好的選擇”[4]?！氨Ｕ限r(nóng)民在集體土地上進(jìn)行城市建設(shè)的權(quán)利就是使農(nóng)民擁有了在原集體土地上進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)的權(quán)利,并且把土地配置權(quán)交給了市場而不是由政府壟斷,土地利用效率會得到提高”[4],另外有些學(xué)者從集體土地資本化和城市化模式層面論證改革我國現(xiàn)行土地管理權(quán)基本格局的正當(dāng)性[5],有人指出:“在符合土地規(guī)劃的前提下,土地用途是由土地權(quán)利人自己決定,并由市場加以調(diào)節(jié)”[6]。目前,持這種觀點(diǎn)的學(xué)者不在少數(shù)。顯然,上述諸多變革意見,與我國當(dāng)下以憲法、民法以及土地管理法所確立的土地管理權(quán)基本格局難以兼容,是對實(shí)證法上所確立的土地管理秩序的顛覆性改革。

其二,關(guān)于在堅(jiān)持我國現(xiàn)行土地管理權(quán)基本格局的基礎(chǔ)上,予以局部性的完善和改進(jìn),以實(shí)現(xiàn)制度的內(nèi)在結(jié)構(gòu)性升級和調(diào)整,即完善型方案。就這類方案而言,總體上看,都一致認(rèn)為我國現(xiàn)行憲法、民法以及土地管理法等法律規(guī)范體系所確立的土地管理制度,在大體方向?qū)用婢哂衅湎鄬侠硇?是我國當(dāng)下現(xiàn)實(shí)國情的產(chǎn)物,盡管某些制度的設(shè)計(jì)和規(guī)范的配置亦暴露出不同程度的缺陷,但不至于達(dá)到從根本上推倒重來的地步。因此,有針對性地就制度內(nèi)在結(jié)構(gòu)之不合理的因素予以完善而非徹底性的變革,應(yīng)是較為理性和妥當(dāng)?shù)倪x擇[7]。譬如,以我國宅基地管理制度為例,現(xiàn)有制度在實(shí)現(xiàn)社會財(cái)富公平分配、公共資源有效管理和農(nóng)民權(quán)利保護(hù)等方面基本有效,下一步改革只需做局部調(diào)整而無需全盤重建[8]。

(二)對已有學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的評析

客觀而言,圍繞我國現(xiàn)行土地管理權(quán)制度改革的上述兩種方案,無論是顛覆還是完善我國現(xiàn)行土地管理權(quán)基本格局,都會對我國現(xiàn)行土地管理權(quán)制度改革的推進(jìn)提供理論幫助,但都存在明顯的問題是忽視對改革切入口的清晰定位,致使其所提出的改革方案目標(biāo)模糊,缺乏從整體性和系統(tǒng)性視角推動改革的實(shí)質(zhì)性展開。

具體而言,就顛覆型方案來講,針對我國現(xiàn)行土地管理權(quán)基本格局踐行國家壟斷建設(shè)用地一級市場而帶來的不公,主張變革這一格局,實(shí)現(xiàn)地權(quán)配置的公平目標(biāo),乃是較為理想的選擇,但這一方案存在諸多缺陷:一是過于宏觀,宣示意義大于實(shí)踐意義;二是與我國現(xiàn)行《憲法》確立的土地管理秩序相沖突,在憲法不宜頻繁修改的法理要求下,這一方案難有作為；三是在當(dāng)下的社會轉(zhuǎn)型時(shí)期,在遵循改革漸進(jìn)性路線的當(dāng)下,顛覆式的改革不具有可行性。而對于完善性方案而言,一是強(qiáng)調(diào)在遵循現(xiàn)行土地管理權(quán)基本格局的基礎(chǔ)上,對目前的土地管理制度存在的缺陷予以完善和改進(jìn),遵循了改革漸進(jìn)式路線,可避免憲法的頻繁修改而帶來的高風(fēng)險(xiǎn)等弊病。二是這一方案亦較為具體,避免了宣示意義大于實(shí)踐意義的弊病,但在具體的改革層面,往往局限于具體權(quán)力的內(nèi)部改進(jìn)和完善上,而忽視將各項(xiàng)具體土地管理權(quán)置于一個(gè)整體的平臺上予以協(xié)同推進(jìn)。三是對于這一弊端,就其根源在于沒有認(rèn)識到我國土地管理權(quán)的本質(zhì),并進(jìn)而在此基礎(chǔ)上提出有效的改革切入口。

二、我國土地管理權(quán)制度改革的路向轉(zhuǎn)換:以土地開發(fā)權(quán)為切入口

實(shí)際上,我國現(xiàn)行土地管理權(quán)改革能否在實(shí)踐中有效開展,離不開對改革切入口的準(zhǔn)確定位,而對改革切入口的準(zhǔn)確定位,離不開對這一權(quán)利本質(zhì)的準(zhǔn)確把握。綜合考量各種因素,以筆者之拙見,跳出我國當(dāng)下土地管理權(quán)改革的顛覆型方案和完善型方案,將改革的切入口定位于土地開發(fā)權(quán)層面,并圍繞土地開發(fā)權(quán)法律制度展開系統(tǒng)性的制度建設(shè)。

(一)原因何在

以土地開發(fā)權(quán)作為我國土地管理權(quán)制度改革的切入口,主要是由土地管理權(quán)的本質(zhì)以及土地管理權(quán)與土地開發(fā)權(quán)之間關(guān)系等多種因素所決定的。

具體而言,在我國現(xiàn)行法上,雖然土地開發(fā)權(quán)并沒有作為一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,被現(xiàn)行的實(shí)證法所明定,但我國現(xiàn)行《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《物權(quán)法》以及《房地產(chǎn)法》等法律法規(guī)的諸多制度設(shè)計(jì),卻是土地開發(fā)權(quán)規(guī)范配置的本質(zhì)顯現(xiàn)。透視這些制度背后的邏輯和機(jī)理,不難發(fā)現(xiàn),由國家獨(dú)占土地開發(fā)權(quán)已成為政府配置土地資源,實(shí)施土地管理的主要手段[9],具言之,作為決定國土空間利益分配的土地規(guī)劃權(quán),其行使的過程,本質(zhì)上講,是決定土地開發(fā)權(quán)如何分配的體現(xiàn);以限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地用途管制,其本質(zhì)是對農(nóng)用地開發(fā)權(quán)的限制或者剝奪;現(xiàn)行的集體土地征收,為建設(shè)用地一級市場上的單位或者個(gè)人取得土地開發(fā)權(quán)提供了制度推動功能[10];城市的房屋征收,其本質(zhì)是國有土地使用權(quán)征收,并進(jìn)而推動了土地開發(fā)權(quán)的變動或者重新配置[11];現(xiàn)行法上的不同類型的國有土地使用權(quán)收回[12],其本質(zhì)上亦是土地開發(fā)權(quán)變動或者重新配置的過程。諸如此類,不一而足。

由此不難看出,政府行使土地管理權(quán)的過程,其本質(zhì)上是土地開發(fā)權(quán)如何分配的過程。借助于土地開發(fā)權(quán)的配置或變動,來實(shí)現(xiàn)國土空間資源優(yōu)化配置的目標(biāo),是政府土地管理手段和內(nèi)容的集中體現(xiàn)。實(shí)際上,土地開發(fā)權(quán)屬于一項(xiàng)獨(dú)立的土地財(cái)產(chǎn)權(quán),雖然土地管理權(quán)與土地財(cái)產(chǎn)權(quán)屬于兩類異質(zhì)規(guī)范體系并構(gòu)成了土地法規(guī)范體系的組成部分,但二者具有明顯的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性,即,保障土地財(cái)產(chǎn)權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要對土地管理權(quán)的限制方可達(dá)到。因此,以土地開發(fā)權(quán)作為土地管理權(quán)改革的切入口,不僅是對土地管理權(quán)本質(zhì)的準(zhǔn)確揭示,而且亦是協(xié)調(diào)土地開發(fā)權(quán)與土地管理權(quán)之間關(guān)系的內(nèi)在需要。

此外,從土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系來看,“土地開發(fā)權(quán)的動態(tài)權(quán)利屬性,使得這一權(quán)利成為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)中最為活躍的財(cái)產(chǎn)權(quán)”[13],尤其是在土地要素不斷市場化的背景下,土地開發(fā)權(quán)更符合這一趨勢。

(二)如何實(shí)施

我國現(xiàn)行土地管理權(quán)須做出何種調(diào)整或者變革,方可實(shí)現(xiàn)以土地開發(fā)權(quán)為切入口的制度改革。

其一,關(guān)于土地規(guī)劃權(quán)。土地規(guī)劃權(quán)作為行政規(guī)劃權(quán)的重要組成部分,在理論上主要分為土地利用總體規(guī)劃、土地利用控制性詳細(xì)規(guī)劃以及土地專項(xiàng)規(guī)劃等類型。2008年我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺標(biāo)志著城鄉(xiāng)規(guī)劃的一體化,但受各種因素的影響,土地規(guī)劃法律制度建設(shè)的滯后性并沒有得以重視。土地規(guī)劃權(quán)行使主體的混亂、權(quán)力配置的不合理以及權(quán)力行使缺乏制約和監(jiān)督等現(xiàn)象并沒有得到實(shí)質(zhì)性改觀[14]。因土地規(guī)劃權(quán)行使而受侵害的行政相對人和利害關(guān)系人的權(quán)益時(shí)常受到侵害的現(xiàn)象亦較為常見和普遍[15]。在這一背景下,改革我國現(xiàn)行土地規(guī)劃權(quán),已成當(dāng)下無法回避的重大法制課題。有學(xué)者提出了相應(yīng)的改革方案,譬如：“今后要調(diào)整土地規(guī)劃理念,樹立以人為本的新的土地規(guī)劃理念,探索“消極規(guī)劃”技術(shù)模式,并通過深化土地規(guī)劃管理體制以及其他配套制度,解決其存在的問題,促進(jìn)我國土地利用規(guī)劃管理的民主化、法治化和科學(xué)化”[16]。然而,在筆者看來,上述建議雖然具有理念上的指導(dǎo)意義,但過于宏觀,并沒有立足于土地規(guī)劃權(quán)的本質(zhì)層面。

改革我國現(xiàn)行土地規(guī)劃權(quán)應(yīng)以土地開發(fā)權(quán)為切入口或突破口。在國土資源空間分配正當(dāng)性訴求備受關(guān)注的當(dāng)下[17],能否合理實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)權(quán)分配,決定了土地規(guī)劃權(quán)行使的正當(dāng)性,而這顯然是其民主化、法治化和科學(xué)化的內(nèi)在要求和保證。因此,圍繞土地規(guī)劃權(quán)制度的實(shí)體配置和程序設(shè)置,應(yīng)以保障土地開發(fā)權(quán)為制度重塑的理念和邏輯。譬如,以城市規(guī)制性詳細(xì)規(guī)劃變更為例,政府基于公共利益之需要,須變更控規(guī)設(shè)定好的土地用途和開發(fā)強(qiáng)度,其本質(zhì)是對土地權(quán)利人開發(fā)權(quán)的變更,因而,如何保障相對人的合法權(quán)益,其本質(zhì)是對相對人土地開發(fā)權(quán)的保護(hù),有針對性的保護(hù)相對人土地開發(fā)權(quán)實(shí)乃把握到問題的實(shí)質(zhì)和關(guān)鍵。因此,圍繞土地開發(fā)權(quán)進(jìn)行制度平臺的系統(tǒng)性建設(shè),對實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)權(quán)與土地規(guī)劃權(quán)二者間關(guān)系的平衡具有重要意義。

另外,根據(jù)十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的精神,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是未來的發(fā)展趨勢。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建立牽涉到諸多的利益調(diào)整,但鑒于土地規(guī)劃權(quán)的龍頭地位,做好土地規(guī)劃權(quán)法治化建設(shè)乃是所有工作中最為基礎(chǔ)性的工作?？梢哉f,土地規(guī)劃權(quán)能否科學(xué)配置以及有效運(yùn)行,直接關(guān)系到城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場能否順利開展。鑒于土地利用規(guī)劃的重要地位以及基礎(chǔ)性功能,立足于土地規(guī)劃權(quán)主體配置、程序運(yùn)行安排以及救濟(jì)等方面系統(tǒng)性的制定專門性法律來調(diào)整,應(yīng)是未來的發(fā)展趨勢[18]。當(dāng)然,專門性立法中處理好土地開發(fā)權(quán)與土地規(guī)劃權(quán)二者關(guān)系,亦同樣不容忽視。

其二,關(guān)于土地用途管制權(quán)。1998年我國《土地管理法》的修訂確立了土地用途管制法律制度,這一制度的確立標(biāo)志著我國對土地的管制從城鄉(xiāng)二元分割的基礎(chǔ)走向了以用途分類為基礎(chǔ)的管理模式。從這一制度的歷史和現(xiàn)實(shí)來看,雖然在保護(hù)國家的耕地資源、維護(hù)糧食安全方面發(fā)揮了重大的作用,但由于深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響,建立在單一的命令和服從基礎(chǔ)上的土地用途管制權(quán)行使模式,由于制度缺乏內(nèi)在的激勵機(jī)制,難以回應(yīng)和滿足當(dāng)下多元化市場主體的利益訴求,致使其在實(shí)踐的運(yùn)行中步入了失靈的困境[19]。

具體來講,雖然我國現(xiàn)行土地用途管制法律制度存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)當(dāng)無異議,但這一制度是建立在對農(nóng)用地權(quán)利人之開發(fā)權(quán)限制或者剝奪的基礎(chǔ)上,換句話說,以犧牲農(nóng)用地權(quán)利人所享有的土地開發(fā)權(quán)為前提來實(shí)現(xiàn)對耕地資源的保護(hù)的土地用途管制法律制度,其內(nèi)在的公平性殊值檢討。因此，在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益多元化的背景下,當(dāng)下的土地用途管制難以獲得被管制者遵守,制度的運(yùn)行步入了失靈的困境,實(shí)乃制度運(yùn)行之必然結(jié)果。

以財(cái)產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)征收原理觀之,將現(xiàn)行土地用途管制對農(nóng)用地開發(fā)權(quán)之限制,視為對農(nóng)用地開發(fā)權(quán)的準(zhǔn)征收[20]。在此基礎(chǔ)上,建立市場化的農(nóng)用地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移或者開發(fā)權(quán)征購,以對受損的農(nóng)用地開發(fā)權(quán)進(jìn)行公平補(bǔ)償。這一做法不僅是平衡管制者與被管制者之間利益的需要,而且亦是增強(qiáng)現(xiàn)行土地用途管制法律制度內(nèi)在的激勵性功能,以提升其適用性品格和回應(yīng)性特質(zhì)的需要[21]。

其三,關(guān)于土地開發(fā)許可權(quán)。從土地法學(xué)理論來看,土地開發(fā)許可權(quán)是對地方政府變更土地用途管制從事農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)建設(shè)進(jìn)行程序控制的制度安排,現(xiàn)行法上的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序是土地開發(fā)許可程序的體現(xiàn)。在法權(quán)邏輯層面,將土地用途變更許可行為歸結(jié)為土地開發(fā)許可法律制度的范疇。以土地開發(fā)許可權(quán)的法律屬性來定性農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批行為,可避免農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批這一事實(shí)行為游離于法律思維之外,而處于文本層面的灰色地帶。從本質(zhì)上講,土地開發(fā)許可權(quán)屬于中央政府對地方政府土地開發(fā)宏觀調(diào)控的基本工具。目前,土地開發(fā)許可權(quán)實(shí)行的是,用地指標(biāo)的“總量控制、統(tǒng)一分配、層層分解和指令性配額管理”的運(yùn)行模式,這集中體現(xiàn)了土地開發(fā)許可權(quán)踐行的是命令—服從的單一公法方式,顯然,在市場經(jīng)濟(jì)背景下,基于多元化市場主體利益訴求的現(xiàn)實(shí),這一權(quán)力行使方式在功能上具有明顯的負(fù)效應(yīng)。為此,面朝市場化方向改革是克服其負(fù)效應(yīng)的應(yīng)然選擇,這一點(diǎn)已為學(xué)界所肯認(rèn)。然而,究竟如何改革,至今尚無明確的方案。

在筆者看來,土地開發(fā)許可權(quán)的市場化改革,其實(shí)質(zhì)是借助于市場機(jī)制來解決土地開發(fā)權(quán)配置的改革。因而,這仍然牽涉到現(xiàn)行土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)的范疇。實(shí)踐中,重慶的“地票”交易模式,可視為中國語境下土地開發(fā)權(quán)交易的體現(xiàn)。當(dāng)然,這亦在一定程度上為我國當(dāng)下的土地開發(fā)許可權(quán)市場化改革提供了有益的參考樣本。具體來講,在“兩分兩換”(宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，宅基地?fù)Q住房，承包地?fù)Q社保)和“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”(如等量農(nóng)村集體建設(shè)用地減少,可增加等量城市建設(shè)用地)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的“地票”交易模式[22],盡管在實(shí)踐運(yùn)行中,面臨著難以從長遠(yuǎn)角度保護(hù)農(nóng)民權(quán)益,難以充分的保障耕地的質(zhì)量以及公權(quán)力濫用等諸多風(fēng)險(xiǎn),但毋庸置疑的是,這一措施在解決城市新增建設(shè)用地供應(yīng)不足,偏遠(yuǎn)農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地閑置的矛盾方面具有十分重要的意義。有學(xué)者指出:“這一地方土地政策是在中央以耕地保護(hù)為核心的土地嚴(yán)控管理框架內(nèi),為開辟新的土地來源而所做的一項(xiàng)創(chuàng)新[23]。

此外,尚需進(jìn)一步指出的是,圍繞地票交易的法律性質(zhì),盡管尚存“指標(biāo)交易說”[24]“土地發(fā)展權(quán)交易說”[25]以及“地役權(quán)說”[26]等說法,但在筆者看來,這些不同的觀點(diǎn)都沒有對我國當(dāng)下地票交易的法律性質(zhì)予以準(zhǔn)確地揭示。從我國特有的地權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)和土地管理體制出發(fā),參考域外經(jīng)驗(yàn),在考察地票交易生成邏輯的基礎(chǔ)上,應(yīng)將地票交易的法律性質(zhì)界定為土地開發(fā)權(quán)交易。

當(dāng)下的“地票”交易,其本質(zhì)上乃是土地開發(fā)權(quán)的交易,加強(qiáng)地票交易的法制化建設(shè),有助于推動土地開發(fā)許可權(quán)市場化改革。

其四,關(guān)于土地征收權(quán)。目前,學(xué)界對土地征收法律制度的研究,主要聚集于補(bǔ)償和程序兩個(gè)層面?？陀^上講,現(xiàn)行的征地補(bǔ)償和程序的法律制度安排,弊病較為突出,亟需改革。以這兩方面為改革切入口,對推動制度理性建設(shè)具有重要意義。但在筆者來看,在高速城鎮(zhèn)化的當(dāng)下,鑒于土地開發(fā)權(quán)在土地管理制度改革中的重要性,亦同樣不能忽視征地改革的第三維度——以土地開發(fā)權(quán)為改革的切入口。

以土地開發(fā)權(quán)作為我國現(xiàn)行土地征收制度改革的切入口,主要體現(xiàn)在確立被征收人土地開發(fā)權(quán)優(yōu)先購買權(quán)法律制度。具體來講,我國《土地管理法》第43條確立的“先征后用”原則,使得農(nóng)用地只有轉(zhuǎn)為國有土地方可從事開發(fā)建設(shè)(法定的幾種情形除外),被視為國家壟斷城市建設(shè)用地一級市場的鮮明標(biāo)志。實(shí)踐中,國家行使土地征收權(quán),將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國有土地,然后通過“三通一平”或者“五通一平”等措施,將生地轉(zhuǎn)為熟地,然后投放到城市建設(shè)用地一級市場上,按照招拍掛程序進(jìn)行出讓,受讓人可據(jù)此取得該幅地塊的建設(shè)用地使用權(quán)。前文已述,受讓人取得特定用途、特定期限和特定開發(fā)強(qiáng)度的建設(shè)用地,其實(shí)質(zhì)是取得該幅地塊的土地開發(fā)權(quán)。也正是土地開發(fā)權(quán)的巨大財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值,使得現(xiàn)行的土地征收制度在實(shí)踐運(yùn)行中走向了異化,被學(xué)界視為地方政府與房地產(chǎn)開發(fā)商分享土地增值收益的一場盛宴[27]。

在筆者看來,解決這一難題的有力措施是,賦予被征收人享有土地開發(fā)權(quán)的優(yōu)先權(quán)。即在建設(shè)用地使用權(quán)一級市場上,在同等的條件下,相對于其他符合條件的單位或者個(gè)人,被征地人應(yīng)該享有優(yōu)先競買該幅建設(shè)用地使用權(quán)從事開發(fā)建設(shè)的權(quán)利,相對于單純的一次性貨幣補(bǔ)償而言,這一措施不僅能更好地保障被征地人分享城市化所帶來的土地增值收益,體現(xiàn)了土地收益公平分享的基本理念,而且更有助于從長遠(yuǎn)角度保護(hù)被征地人的合法權(quán)益。

三、深層次思考

做實(shí)我國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)或者明晰土地產(chǎn)權(quán)、進(jìn)一步推進(jìn)土地生產(chǎn)要素市場化以及變更現(xiàn)行政府土地管理體系,成為我國當(dāng)下土地制度改革的三大主題[16]。

土地產(chǎn)權(quán)的明晰和土地要素的市場化早已邁出了改革的步伐,并取得了較為顯著的成績。在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度改革形成的倒逼機(jī)制和亟待走出土地管理失靈困境的背景下,改革我國現(xiàn)行土地管理權(quán)制度已成理論和實(shí)務(wù)界之共識,雖然理論上亦為此提出了諸多的改革方案,但令人遺憾的是,改革并沒有取得預(yù)期的效果。究其原因而言,或許存在多種可能性,但忽視對改革切入口的準(zhǔn)確定位和選擇,無疑是影響改革路向模糊不清、改革方案難有作為以及改革效果難有突破的重要原因。

還須清醒地看到,我國土地管理權(quán)制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性的工程,不可一蹴而就,改革切入口的選擇僅僅是改革的第一步,在具體的改革實(shí)踐中,仍然存在諸多尚未完成的作業(yè),譬如,如何協(xié)調(diào)好不同類型的土地開發(fā)權(quán)與土地管理權(quán)之間的關(guān)系?在中國法語境下又如何展開不同類型土地開發(fā)權(quán)規(guī)制?改革的配套制度如何建設(shè)?諸多問題,不一而足。

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Land Development Right and Land Management System Reform in China

ZHANG Xian-gui

(LawSchool,ShanghaiMaritimeUniversity,Shanghai201306,China)

Abstract：Land management in China constitutes a set of power beam structure system which makes up land planning-right, land use control, such as right of land expropriation and so on. Reforming the current land management system, which is the major issue the “l(fā)and management law” is to modify. The traditional scheme of land management system reform, because of the unclear orientation of reform way, resulting in many ills such as target fuzzy, lack of integrity and systemic consideration and others, and sinking into a predicament. In the period of social transition, putting the land development right as a cut, establishing the system platform of land development right, and placing all the specific land management on the right platform to promote its reform, seems the best way to reform the situation.

Key words：land development right; land management right; land administration law

中圖分類號：F301.11

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-9107(2016)02-0008-06

作者簡介：張先貴(1985-)，男，上海海事大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)槊裆谭▽W(xué)、土地法。

基金項(xiàng)目:國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目(14BFX085)；教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大攻關(guān)項(xiàng)目(13JZD007);上海市高校青年教師培養(yǎng)資助計(jì)劃項(xiàng)目(20150522)；上海海事大學(xué)航運(yùn)管理與法律博士生創(chuàng)新人才培養(yǎng)平臺項(xiàng)目(20151110)

收稿日期：2015-09-20

DOI:10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.02.02