王藝霖

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410006)

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歐洲央行的制裁權(quán)探析
——從違法責(zé)任的確定與制裁角度分析

王藝霖

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410006)

從歐洲中央銀行違法責(zé)任的確定與制裁角度，基于機構(gòu)內(nèi)部法律構(gòu)建，探討了現(xiàn)階段的歐洲央行應(yīng)當(dāng)建立獨立問責(zé)制，不僅對自身的越權(quán)行為承擔(dān)責(zé)任，而且必須對其作出決策的結(jié)果承擔(dān)責(zé)任?；谕獠糠蓸?gòu)建，歐洲央行應(yīng)當(dāng)確立完備的制裁機制，對違反其法律法規(guī)的成員國或成員國機構(gòu)施以應(yīng)有的制裁。同時，在歐盟近幾年建立的歐元區(qū)單一監(jiān)管機制中，歐洲央行的制裁權(quán)問題也不容忽視。

歐洲央行；制裁權(quán)；問責(zé)制；歐盟運行條約；單一監(jiān)管機制

0　引　言

歐洲中央銀行是根據(jù)《馬斯特里赫特條約》在1998年正式成立的，歐洲央行成為歐洲中央銀行體系的核心機構(gòu)，同時也成為歐盟的核心金融機構(gòu)。2009年末歐元區(qū)主權(quán)債務(wù)危機的爆發(fā)，歐盟授予歐洲央行整個歐元區(qū)銀行業(yè)的宏觀審慎監(jiān)管權(quán)，歐洲央行的影響力在歐洲范圍乃至世界范圍得到進一步提升，然而影響力的提升不僅要求歐洲央行在成員國所行使的權(quán)力得以保障，而且要求歐洲央行對自身的機構(gòu)決策承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。隨著歐盟授予歐洲央行越來越多的權(quán)力，歐洲央行制裁權(quán)相關(guān)的法律構(gòu)建應(yīng)當(dāng)隨之修改與完善。那究竟什么是制裁權(quán)呢？制裁權(quán)主要是指確定違法責(zé)任歸屬并對之進行懲治的權(quán)力。本文所討論的歐洲央行的制裁權(quán)包含三個部分：一是歐洲央行內(nèi)部違法責(zé)任的確定問題；二是歐洲央行外部機構(gòu)違法責(zé)任的確定與制裁問題；三是歐洲央行在單一監(jiān)管機制中的制裁權(quán)。值得注意的是，一方面以歐洲央行決策的影響力和獨立性兩方面決定歐洲央行需要建立追究內(nèi)部違法責(zé)任的相關(guān)制度即獨立問責(zé)制，另一方面歐洲央行在歐盟成員國中的法律地位要求歐洲央行建立追究外部機構(gòu)違法責(zé)任的相關(guān)制度。

1　歐洲央行內(nèi)部違法責(zé)任的確定

所謂內(nèi)部違法責(zé)任的確定，實際上討論的是歐洲央行問責(zé)制的問題。“自1992年就有學(xué)者提出需要明確建立問責(zé)制的獨立性，這一獨立性的概念是由Geoffrey Miller和Rosa M Lastra進一步拓展的?！盵1]31-50盡管學(xué)界對于獨立性的概念和程度基本達(dá)成一致，但對于問責(zé)制的概念和程度有爭議。學(xué)者或者評論家經(jīng)常指出歐洲央行問責(zé)制和透明度的相關(guān)問題。而到底什么是問責(zé)制？筆者認(rèn)為，問責(zé)制是指問責(zé)主體對其管轄范圍內(nèi)的組織或成員承擔(dān)責(zé)任和履行義務(wù)的情況進行評估，并要求對他們承擔(dān)責(zé)任和履行義務(wù)中的瑕疵以及所造成的后果進行責(zé)任追究的制度。關(guān)于歐洲央行的法定權(quán)力方面，歐盟并沒有明確規(guī)定其問責(zé)制，這就導(dǎo)致在歐洲央行的權(quán)力行使過程中如果出現(xiàn)瑕疵時，并沒有明確的歐盟機構(gòu)對其進行問責(zé)和追究。這實際上是歐盟設(shè)立歐洲央行和歐洲中央銀行體系時存在的一個問題，直至今天仍是存在爭議。歐洲央行作為歐盟金融核心機構(gòu)，其重要性不言而喻，但如此重要的機構(gòu)卻沒有設(shè)置針對性的問責(zé)制，這是極其危險的。由于歐洲央行與整個歐洲經(jīng)濟密切相關(guān)，而這種與經(jīng)濟的密切性往往容易導(dǎo)致對經(jīng)濟利益和經(jīng)濟發(fā)展的過度追求，而這種傾向就極有可能為整個歐洲帶來損失。那么，歐洲央行在決策失誤時是否應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任呢？筆者認(rèn)為必須追究，原因主要有以下兩點：

一是歐洲央行決策的影響力決定其需要設(shè)立問責(zé)制。歐洲央行向來握有歐元區(qū)的經(jīng)濟決策權(quán)，包括貨幣權(quán)、外匯權(quán)以及支付權(quán)等，如今歐盟又立法授予歐洲央行新的權(quán)力，即歐元區(qū)所有銀行的監(jiān)管權(quán)，而歐洲央行在2016年開始實施的歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的單一解決機制中也處于重要地位，并且極有可能在正在籌備建立的歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的共同存款保險機制中處于重要地位。如此之多的經(jīng)濟權(quán)力集于歐洲央行一個機構(gòu)，可見其決策的影響力有多么深遠(yuǎn)。對內(nèi)而言，歐洲央行的決策直接影響著歐盟各成員國，因為諸多權(quán)力在各成員國是具有直接適用的法律效力，也就是說，它的決策可能會促進各成員國的發(fā)展，也可能會使成員國陷入困境。那么，若是沒有設(shè)立問責(zé)制度，由于歐洲央行的決策導(dǎo)致成員國陷入困境的狀況發(fā)生時，該成員國面臨的巨大損失應(yīng)當(dāng)由誰負(fù)責(zé)呢？對外而言，歐洲央行盡管屬于歐盟機構(gòu)，但它在法律上是被授予高度獨立的地位。那么，當(dāng)它的決策或者行為造成其他國家或者機構(gòu)甚至個人的損失時，難道不針對歐洲央行的決策或行為進行評估追責(zé)，而是由歐盟負(fù)責(zé)嗎？這樣的責(zé)任機制顯然是不合理的。

二是歐洲央行的獨立性決定其需要設(shè)立問責(zé)制。歐盟運行條約、歐盟立法都明確規(guī)定歐洲央行具有獨立性，歐盟法院也在其案件的審判中確認(rèn)了它的獨立性。由此可見，歐洲央行在立法和執(zhí)法上具有相當(dāng)大的空間，其他歐盟機構(gòu)不得干涉，而授予其獨立性最主要的表現(xiàn)就是在制定法律法規(guī)和行使權(quán)力上。那么，當(dāng)歐洲央行不當(dāng)行使權(quán)力甚至進行越權(quán)行為時，針對其設(shè)立問責(zé)制就顯得十分必要。這里不再具體討論歐洲央行的越權(quán)行為，但必須強調(diào)的是，歐洲央行是具有越權(quán)行為可能性的。因此，歐洲央行的高度獨立性要求其建立相應(yīng)的問責(zé)制。

實際上，學(xué)者們對歐洲央行是否需要問責(zé)制的爭議一直沒有停止過。Fabian Amtenbrink認(rèn)為：歐洲央行的現(xiàn)存赤字是全歐洲社會赤字的表現(xiàn)，而不是單純一個機構(gòu)的資金問題[2]377。由此可見，他主張在歐洲央行出現(xiàn)資金問題時，該機構(gòu)是不需要負(fù)責(zé)任的，因為這個責(zé)任應(yīng)由整個歐洲社會負(fù)責(zé)。所以他認(rèn)為歐洲央行不需要建立所謂的問責(zé)制，因為歐洲央行根本就不需要對經(jīng)濟后果承擔(dān)責(zé)任。Chiara Zilioli則認(rèn)為：“如果我們使用的是‘問責(zé)制’新的經(jīng)濟學(xué)概念，而不是建立在分權(quán)理論之上的傳統(tǒng)問責(zé)概念，歐洲央行就應(yīng)當(dāng)對赤字負(fù)責(zé)。”[3]395她主張歐洲央行應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的問責(zé)制，并且所建立的問責(zé)制不是傳統(tǒng)意義上的概念。歐洲央行不但要對它的不當(dāng)行為或越權(quán)行為負(fù)責(zé)，還需要對合法決策的不良經(jīng)濟后果承擔(dān)責(zé)任。這便是她所說的新的經(jīng)濟學(xué)概念中的問責(zé)制?！皢栘?zé)制是存在多種類型和形式的。”[4]13歐洲央行應(yīng)當(dāng)建立何種問責(zé)制也是一個爭議點。筆者認(rèn)為，僅僅從越權(quán)行為角度設(shè)立問責(zé)制是不夠的。如果歐洲央行的經(jīng)濟決策是在合法范圍內(nèi)，決策實施也并沒有超越法律規(guī)定的范疇，而該決策卻導(dǎo)致部分成員國出現(xiàn)金融危機等問題或嚴(yán)重?fù)p失，這樣的狀況是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立問責(zé)制？這也是許多學(xué)者爭論的關(guān)鍵問題之一。從經(jīng)濟學(xué)角度而言，經(jīng)濟效益是最重要的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，而歐洲央行的決策又是各成員國必須遵守和適用的，在這樣的機制下若是最終的適用結(jié)果沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，或者對成員國經(jīng)濟帶來損失甚至導(dǎo)致歐洲整體的經(jīng)濟問題，作為決策者的歐洲央行必然需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。從法律角度而言，《歐盟運行條約》明文規(guī)定歐洲央行的職責(zé)是穩(wěn)定幣值、穩(wěn)定物價以及促進經(jīng)濟發(fā)展，若是歐洲央行的決策導(dǎo)致歐洲經(jīng)濟動蕩、通貨膨脹或者物價飆升的狀況出現(xiàn)，實際上就是違反了歐盟法對其職責(zé)的規(guī)定。作為具有獨立法律地位的歐洲央行，不應(yīng)當(dāng)將其看作歐盟機構(gòu)而轉(zhuǎn)移責(zé)任歸屬，而是要就其決策所造成的不良后果去追究歐洲央行的法律責(zé)任。

因此，不論是從經(jīng)濟學(xué)中追求利益最大化的角度而言，還是從法學(xué)違法追究責(zé)任的角度而言，歐洲央行都應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的問責(zé)制，不僅對它的越權(quán)行為追究責(zé)任，還要讓它為不當(dāng)決策帶來的損失承擔(dān)起相應(yīng)的法律責(zé)任。然而，有學(xué)者提出：歐盟對歐洲央行問責(zé)制的設(shè)置無須過于復(fù)雜，授予訴權(quán)就可以作為追究其違法責(zé)任和不當(dāng)決策的有效措施。但事實并非如此，一方面，盡管歐洲央行享有訴權(quán)，但一般是在成員國或機構(gòu)受到嚴(yán)重?fù)p失時才會訴至法庭要求追究責(zé)任，因此這就使得歐洲央行還沒有產(chǎn)生嚴(yán)重后果的行為未被追究。另一方面，對歐洲央行進行訴訟方式的追責(zé)屬于被動問責(zé)方式，其效果相較于特定機構(gòu)監(jiān)督等主動問責(zé)方式而言相差甚遠(yuǎn)，所以歐洲央行所享有的訴權(quán)是無法代替問責(zé)制的。

2　歐洲央行外部機構(gòu)違法責(zé)任的確定與制裁

所謂歐洲央行外部機構(gòu)違法責(zé)任的確定與制裁問題，實際上是指在歐洲央行制定條例、決定、建議或意見時歐盟各成員國的適用問題，若成員國出現(xiàn)不遵守規(guī)定或者不當(dāng)適用規(guī)定時，歐洲央行對其進行違法責(zé)任的追究、裁定和懲治的問題。歐洲央行制裁權(quán)可在“關(guān)于歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約的議定書”中查找到其法律基礎(chǔ)?！皻W洲央行體系規(guī)約”第19條第1款規(guī)定，在不違反第2條的情況下，歐洲中央銀行可要求設(shè)在各成員國內(nèi)的信貸組織按照貨幣政策的目標(biāo)，在歐洲中央銀行和國家中央銀行存放義務(wù)儲備金……歐洲中央銀行可對違反此項規(guī)定的信貸組織征收懲罰性利息和實行類似作用的其他制裁。同時，在“歐洲央行體系規(guī)約”的一般規(guī)則一章中第34條第3款明確規(guī)定，歐洲中央銀行可根據(jù)理事會依照第42條所定程序而規(guī)定的條件和范圍，對違反其條例和決定的企業(yè)處以罰金或逾期罰款。由此可見，歐洲央行制裁的對象主要是違反條例和決定等規(guī)定的成員國中央銀行、成員國信貸組織以及企業(yè)單位。通過以上法律規(guī)定可以看出，歐洲央行的制裁手段一般是征收懲罰性利息、罰金或逾期罰款等經(jīng)濟領(lǐng)域的制裁。

由此可見，歐洲央行作為歐盟機構(gòu)的制裁權(quán)與國家制裁權(quán)有著明顯的差異：一是制裁對象的特定性。歐洲央行制裁對象主要是成員國中央銀行、信貸組織以及企業(yè)單位；而國家制裁權(quán)除了對違法組織或違法機構(gòu)的制裁，還包括對違法個人或者機構(gòu)負(fù)責(zé)人的制裁。二是制裁手段的單一性。歐洲央行選擇的不論是征收懲罰性利息、罰金或逾期罰款無外乎都是屬于經(jīng)濟方面的制裁手段；而國家制裁則不同，除了經(jīng)濟制裁手段以外還有行政制裁和刑事制裁。因此，歐洲央行的制裁權(quán)比起國家的制裁權(quán)是具有明顯局限性的。

3　歐洲央行在單一監(jiān)管機制中的制裁權(quán)

制裁，包括對違反規(guī)則的任何反應(yīng)，它與任何法律制度緊密相連：依據(jù)法律基本原則，制裁作為對違法行為的反應(yīng)，是評判該行為合法性的主要標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)的制裁權(quán)主要指刑事制裁權(quán)，它是司法機關(guān)的獨有權(quán)力。而在現(xiàn)代法學(xué)的各個領(lǐng)域，制裁權(quán)力都呈現(xiàn)出日益擴大的趨勢，這里所說的制裁權(quán)主要是指行政制裁權(quán)。歐盟基礎(chǔ)性條約并沒有授予歐盟刑事制裁的權(quán)力，而是由歐盟二級立法授予歐盟在特殊領(lǐng)域享有行政制裁權(quán)?！皻W洲央行在其成立之初就以歐盟基礎(chǔ)性條約為基礎(chǔ)被授予制裁權(quán)?！盵5]230根據(jù)“歐洲央行體系規(guī)約”第34條第3款的規(guī)定，歐洲央行可以歐洲委員會規(guī)定的限制和條件下，在成員國或金融機構(gòu)違反其條例和決定時行使制裁權(quán)，對違法成員國或機構(gòu)進行罰款或定期支付罰款等制裁?！斑@些限制和條件在委員會法規(guī)2532/98中有詳細(xì)的規(guī)定，”[6]4“對其進一步的執(zhí)行細(xì)節(jié)由歐洲央行條例規(guī)定?！盵7]21而在最新建立的歐洲銀行業(yè)單一監(jiān)管機制中，歐洲央行的制裁權(quán)已經(jīng)超出原有范圍，不僅僅是針對違反其條例和決定的行為進行制裁。歐洲央行制定的資本需求指令I(lǐng)V(Capital Requirements Directive IV，簡稱CRD IV)[8]338也成為了強制性的規(guī)定，在成員國違反歐洲央行該指令的規(guī)定時，歐洲央行可以對其進行行政罰金等制裁?！霸跉W洲銀行業(yè)單一監(jiān)管機制法的第18條規(guī)定中，授予歐洲央行對違反其條例、決定以及部分指令的成員國直接進行行政罰金制裁權(quán)?！盵9]63該法條對歐洲央行制裁權(quán)的修改將影響到整個銀行業(yè)，但是如果要透徹地理解歐洲銀行業(yè)單一監(jiān)管法第18條的含義，就必須將該法條與資本需求指令I(lǐng)V以及歐洲銀行業(yè)單一監(jiān)管法律框架結(jié)合理解。

3.1單一監(jiān)管機制第18條的概述

“盡管對歐洲央行潛在制裁對象重要性準(zhǔn)則的適用，必須與單一監(jiān)管法第6條規(guī)定的單一監(jiān)管機制的整體組織規(guī)定相一致，但是第18條并沒有基于歐洲央行潛在制裁對象的重要性來區(qū)分歐洲央行的制裁權(quán)?！盵10]38實際上，對金融機構(gòu)重要性的評估標(biāo)準(zhǔn)是建立在違法行為和制裁對象之上的，該標(biāo)準(zhǔn)尤其適用于單一監(jiān)管機制法第18條第1款，因此歐洲央行的行政處罰主要針對具有系統(tǒng)重要性的信用機構(gòu)、金融控股公司或者混業(yè)金融控股公司。依據(jù)金融機構(gòu)重要性準(zhǔn)則的規(guī)定，歐洲央行還可以對違反其條例或決定的次重要性金融機構(gòu)進行制裁，而單一監(jiān)管機制法第18條第7款的這項特殊規(guī)定也由單一監(jiān)管機制法律框架中的第122條b款確認(rèn)和證實。單一監(jiān)管機制法在第18條第5款中進一步規(guī)定了關(guān)于系統(tǒng)重要性的準(zhǔn)則，例如當(dāng)違法主體違反了成員國相關(guān)指令或者授予的特殊權(quán)力，而這些違法行為的處理不需要使用歐盟法(比如涉及成員國個人的案例)，這種情況下歐洲央行就不能施加任何行政處罰或罰金，但是有權(quán)要求成員國主管機構(gòu)對其公開執(zhí)法的整個程序。

3.2行政罰款與制裁

依據(jù)單一監(jiān)管機制法律構(gòu)建中的第120條規(guī)定，歐洲央行可以在單一監(jiān)管機制中，依據(jù)單一監(jiān)管法第18條第1款進行行政罰款，同時依據(jù)單一監(jiān)管機制法第18條第7款實施制裁，例如罰款和定期罰款。在單一監(jiān)管機制法中的行政罰款與制裁是相區(qū)分的兩種程序：歐洲央行進行行政罰款程序的限制是必須“相關(guān)”，而制裁程序卻沒有這樣的限制。而兩者的相同之處是，不論歐洲央行進行行政罰款程序或制裁程序，歐洲央行必須堅持監(jiān)管權(quán)與貨幣權(quán)相分離的原則。單一監(jiān)管機制法律構(gòu)架中以第130條和第131條規(guī)定了關(guān)于時間限制的具體制度，而在時間限制的相關(guān)規(guī)定中也沒有明確排除實施制裁這一程序。因此，如果不能依據(jù)單一監(jiān)管機制法的第18條第1款采取行政罰款措施，至少還可以對單一監(jiān)管機制法第18條第7款的合法情況提出質(zhì)疑，從而采取制裁措施。根據(jù)歐盟法2532/98中的第2條第2款、第3款和第4款規(guī)定的一些原則實際上更傾向于對制裁措施進行規(guī)定，而對行政罰款措施的規(guī)定卻并不明確，例如單一監(jiān)管機制法第18條第3款規(guī)定制裁措施應(yīng)當(dāng)采取有效、適度和勸阻性懲罰。需要指出的是，歐盟為了將單一監(jiān)管機制中的行政罰款和制裁權(quán)授予歐洲央行，宣布修改歐盟法2532/98的相關(guān)規(guī)定。而歐盟法2532/98的第2條確實是唯一明確規(guī)定歐洲央行應(yīng)當(dāng)依據(jù)單一監(jiān)管機制法第18條第7款實施制裁權(quán)的法律條文，特別是關(guān)于罰款的最高金額和周期性的經(jīng)濟處罰。歐洲央行對罰款的最高金額應(yīng)當(dāng)專門進行規(guī)定，而不是直接在單一監(jiān)管機制法第18條第1款中規(guī)定。當(dāng)然，罰款的最高金額不論是規(guī)定為由于違法而獲得利潤的雙倍，還是法人在上一年度營業(yè)總額的10%，或者歐盟法規(guī)定的其他相關(guān)罰款，歐洲央行對于罰款的最高金額規(guī)定必須與資本需求指令I(lǐng)V的內(nèi)容相一致，而資本需求指令I(lǐng)V的內(nèi)容實際上也呼應(yīng)了單一監(jiān)管機制法第18條第6款的內(nèi)容。另外，歐洲央行會及時公布行政處罰和制裁情況，并將相關(guān)行政罰款信息在其官方網(wǎng)站上公開發(fā)布連續(xù)五年，同時也可以在此查詢到是否存在上訴的情況。在單一監(jiān)管機制法律構(gòu)建中，單一監(jiān)管機制法第132條第1款a項和b項規(guī)定了一些例外情況，依據(jù)其規(guī)定，當(dāng)公布的決定將危及金融市場的穩(wěn)定，或是影響正在進行的刑事調(diào)查，又或者使監(jiān)管對象遭受一定程度損害的情況下，歐洲央行需要對具體情況做出詳細(xì)的評估。

3.3刑事領(lǐng)域的刑法程序保障

從歐洲人權(quán)法院近年來的案例可以看出，歐盟在《歐盟人權(quán)公約》(簡稱ECHR)第6條中規(guī)定的刑事處罰范圍在日益擴大，盡管他們在本國法律秩序中具有屬于行政問題的可能性，但由于罪行的性質(zhì)或者刑罰輕重程度，可以作為刑事問題考慮。行政處罰權(quán)屬于刑事領(lǐng)域，歐盟法對其適用范圍的規(guī)定具備一系列的要求，包括歸責(zé)原則、保持沉默權(quán)、一事不再理原則、管轄權(quán)問題以及調(diào)查階段與決策階段分離原則等。

關(guān)于調(diào)查階段與決策階段的分離原則，歐洲央行在單一監(jiān)管機制法的第123條到127條規(guī)定中對該原則進行了廣泛的適用，歐洲央行內(nèi)部成立了獨立的調(diào)查部門，其一切活動均與決策部門完全分離。事實上，當(dāng)監(jiān)管董事會認(rèn)為調(diào)查部門的事實調(diào)查結(jié)果不完整時可能會要求調(diào)查部門附加信息，但不能向其他部門要求獲取信息。另外，單一監(jiān)管機制法第三部分中規(guī)定的所有要求均適用于行政罰款征收程序，同時單一監(jiān)管機制法第十部分規(guī)定了具體訴訟權(quán)利。單一監(jiān)管機制法第18條第7款規(guī)定了罰款的程序性規(guī)則，而單一監(jiān)管法第129條則規(guī)定了定期罰款支付所適用的特殊程序規(guī)則，之所以對定期罰款支付適用特殊的程序規(guī)則主要是為了促進個人對監(jiān)管機構(gòu)的決定或條例的遵守，因此該程序規(guī)定更多是體現(xiàn)法的威懾力，而不是以懲罰性質(zhì)為主導(dǎo)的。所以，這類處罰并不符合刑事處罰的資格標(biāo)準(zhǔn)，進而不受相關(guān)程序規(guī)則的規(guī)制要求?！瓣P(guān)于一事不再理原則在刑事范圍內(nèi)的應(yīng)用，排除定期罰款支付的相關(guān)問題之外，歐盟法2532/98第3條第20款和單一監(jiān)管機制法第130條第5款均規(guī)定了禁止雙重起訴的條款，而不是禁止雙重處罰條款，這樣的規(guī)定符合歐盟的相關(guān)判例法。”[11]32從另一方面而言，歐洲央行在決定實施任何處罰時都應(yīng)當(dāng)充分考慮到任何的先前處罰，從而符合比例原則的要求。關(guān)于對管轄權(quán)的要求，依據(jù)《歐盟運行條約》第263條和單一監(jiān)管機制法第18條第1款的規(guī)定適用于歐洲央行有關(guān)行政罰款實施的決定，限制歐盟法院對合法性行為的審查，排除對歐洲央行自由裁量權(quán)的評估，從而確保歐洲央行的獨立性。以上限制性管轄權(quán)條款主要是考慮到管轄權(quán)的要求，在單一監(jiān)管機制法中授予高級程序保障其實施。而無限制管轄權(quán)是依據(jù)《歐盟運行條約》第261條規(guī)定，通過歐盟法2532/98授權(quán)的。

資本需求指令I(lǐng)V、單一監(jiān)管機制法、單一監(jiān)管機制框架規(guī)則以及歐盟法2532/98共同組成了一個復(fù)雜又一致的歐洲銀行業(yè)單一監(jiān)管機制的法律框架，在該法律框架中的重要監(jiān)管部分均依法授予歐洲央行相關(guān)的處罰權(quán)。該法律框架涉及的制度也包括一系列的程序保障，這是使用其他歐盟機構(gòu)和機構(gòu)的基準(zhǔn)設(shè)計的，并且確定最恰當(dāng)?shù)墓茌牱秶?，以滿足相關(guān)案例法的要求。依據(jù)資本需求指令I(lǐng)V的相關(guān)規(guī)定，歐盟在這一制度下授予歐洲央行的權(quán)力與歐盟內(nèi)部的其他監(jiān)管機構(gòu)是相似的，但目前關(guān)于歐洲央行的制裁措施還存在分歧，主要集中在資本需求指令I(lǐng)V和單一監(jiān)管機制法的規(guī)定中，包括對歐洲央行集中實施處罰權(quán)的法律要求方面。實際上，歐洲央行內(nèi)部的罰款應(yīng)該促進一種共同監(jiān)管文化的發(fā)展，當(dāng)然也包括對懲罰的實施?？傊?，對歐洲央行在單一監(jiān)管機制中的制裁權(quán)還需要進一步的立法調(diào)整，尤其是針對歐洲銀行業(yè)單一監(jiān)管機制的應(yīng)用規(guī)則進行法律調(diào)整，促進并提高歐洲銀行業(yè)制裁制度的一致性和體系化發(fā)展，從而提高銀行業(yè)在歐洲范圍內(nèi)的公平競爭水平。

4　結(jié)　語

隨著歐洲央行國際地位的提升，其獨立性程度愈來愈高，但是關(guān)于歐洲央行的制裁權(quán)問題實際上并沒有受到應(yīng)有的重視。若僅僅依靠歐洲央行內(nèi)部機構(gòu)的自制力確保其行為的合法性實在缺乏法律依據(jù)和實際可能性，必須結(jié)合嚴(yán)格的監(jiān)督機制和制裁機制相互配合才能保障歐洲央行行使權(quán)力的行為限定在法定范圍之內(nèi)。同時，針對歐洲央行作出的決策產(chǎn)生的不良后果進行責(zé)任追究，才能使歐洲央行達(dá)到歐盟授權(quán)的目的。而對于歐盟成員國而言，歐洲央行所享有的制裁權(quán)，應(yīng)當(dāng)從程序上和實體上對成員國或成員國機構(gòu)進行雙重合法性審查，以此確保歐洲央行制定的法律法規(guī)在歐盟范圍內(nèi)的有效實施。從歐洲制裁權(quán)的法律基礎(chǔ)可以看出，歐洲央行的制裁權(quán)一直是傾向于經(jīng)濟制裁的手段，畢竟歐洲央行與國際央行還是有不同的強制程度的。但自歐洲主權(quán)債務(wù)危機爆發(fā)以來，特別是歐盟建立歐元區(qū)銀行業(yè)單一監(jiān)管機制之后，歐洲央行的制裁權(quán)在單一監(jiān)管機制中不僅體現(xiàn)出原有的經(jīng)濟制裁措施，還出現(xiàn)行政制裁的手段與措施，甚至已經(jīng)有法律程序明確保障的刑事制裁的相關(guān)規(guī)定。由此可見，歐洲央行的制裁權(quán)已經(jīng)逐漸受到歐盟的重視，而以經(jīng)濟制裁、行政制裁以及刑事制裁相結(jié)合的制裁手段是歐盟針對歐洲央行制裁權(quán)的未來立法趨勢。

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[2]Fablan Amtenbrink.The Democratic Accountability of Central Banks:A Comparatives Study of The European Central Bank [M].Oxfort:Hart Publishing,1999.

[3]Chiara Zilioli.Accountability and Independence:Irreconcilable Values or Complementary Instruments for Democracy? The Specific Case of the European Central Bank[J].Gcorgcs Vandcisandcnet,2003,153(2).

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[9]EU.Conferring Specific Tasks On The European Central Bank Concerning Policies Relating To The Prudential Supervision Of Credit Institutions[J].The Official Journal of the European Union,2013,92(2).

[10] R.D'Ambrosio.Due Process And Safeguards Of The Persons Subject To SSM Supervisory And Sanctioning Proceedings [C].Banca:Quaderni Di Ricerca Giuridica Della Consultenza Legale,2013.

[11] InfoCuria,The judgement of C-14/68 - Walt Wilhelm and Others v Bundeskartellamt[J].The Official Journal of ECJ,1969,21(1)

(責(zé)任編輯王小娟)

Research on the Sanction Powers of European Central Bank

WANGYilin

(Schooloflaw,HunanNormalUniversity,Changsha,Hunan,410006,China)

From the angle of legal responsibility and sanctions of European Central Bank,the study is carried out about thepresent European Central Bank based on the construction of institution internal law. It is pointed out that European Central Bank should establish an independentaccountability system, not only taking the responsibility for its own ultra vires, but also having to shoulder the responsibility for the result of its decision. On the other hand, in view of external legal construction, European Central Bank should set up the perfect sanction system in order to impose the due sanction on member countries or institutions of member countries against its regulation and law. Meanwhile, Sanction power of European Central Bank should not be ignored in the single supervisory mechanism established in euro area in recent years.

European Central Bank;sanction powers;accountability system;the treaty on the functioning of European Union;the single supervisory mechanism

2016-03-05

王藝霖，女，陜西西安人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：國際經(jīng)濟法。

湖南省研究生科研創(chuàng)新項目(CX2012B161)。

D996.2

A

1008-5645(2016)03-0085-06