戴明麗（馬鞍山師范高等專科學(xué)校，安徽　馬鞍山　243000）

論政府關(guān)于民辦學(xué)前教育發(fā)展政策的著力點(diǎn)及履責(zé)存在的問題

戴明麗
（馬鞍山師范高等?？茖W(xué)校，安徽馬鞍山243000）

政府在民辦學(xué)前教育發(fā)展中的政策是切實(shí)履行并落實(shí)政府職責(zé)的重要制度保障。多年來，我國政府在民辦學(xué)前教育合理布局、規(guī)范發(fā)展、扶持引導(dǎo)發(fā)展、保障合法權(quán)益方面著力施為，卓有成效。然而當(dāng)前我國民辦學(xué)前教育政策中存在民辦幼兒園性質(zhì)定位偏頗、法人屬性模糊，分類管理政策與普惠性民辦園標(biāo)準(zhǔn)缺失，相關(guān)部門權(quán)責(zé)配置不明確且合作機(jī)制缺乏效力，財(cái)政扶持的相關(guān)政策缺失、不健全甚至沖突，審批管理混亂與辦園標(biāo)準(zhǔn)的同質(zhì)化，教師身份不明且權(quán)益保障配套政策缺失等問題，影響政府在民辦學(xué)前教育發(fā)展中的職責(zé)定位、履行與落實(shí)，制約民辦學(xué)前教育健康發(fā)展。

民辦學(xué)前教育；政府職責(zé)；政策

民辦學(xué)前教育是學(xué)前教育的重要組成部分，其存在與發(fā)展有利于推動學(xué)前教育普及，激活整個(gè)學(xué)前教育公共服務(wù)體系?！秶抑虚L期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出“積極扶持民辦幼兒園”，《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》進(jìn)一步提出“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展”。積極扶持民辦幼兒園發(fā)展是政府應(yīng)切實(shí)履行的職責(zé)，且從多年來政府關(guān)于民辦學(xué)前教育發(fā)展實(shí)施的政策來看，在合理布局、規(guī)范運(yùn)行、扶持引導(dǎo)發(fā)展、保護(hù)合法權(quán)益方面著力最多，也取得顯著成效。然而，政府在民辦學(xué)前教育發(fā)展中的監(jiān)管、財(cái)政資助、教師隊(duì)伍建設(shè)等方面的職責(zé)定位不清、執(zhí)行混亂甚至缺位普遍存在，制約其發(fā)展。追根溯源是由于政府對民辦學(xué)前教育發(fā)展存在前置的關(guān)鍵性政策問題未明晰、相關(guān)規(guī)定原則性強(qiáng)且缺乏配套措施、相關(guān)政策規(guī)定存在沖突等問題。因此，為了有效促進(jìn)民辦學(xué)前教育的健康發(fā)展，必須明晰政府對我國民辦學(xué)前教育政策的著力點(diǎn)及履責(zé)過程中存在的問題，切實(shí)加以修訂和完善，進(jìn)而推進(jìn)民辦學(xué)前教育健康發(fā)展。

一、政府關(guān)于民辦學(xué)前教育發(fā)展政策的著力點(diǎn)

我國現(xiàn)行的中央層面的民辦學(xué)前教育的政策，主要有全國人大頒布的 《憲法》《教育法》《民法通則》，全國人大常委會頒布的單行法，如《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》等相關(guān)法律；《幼兒園管理?xiàng)l例》《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等部分教育行政法規(guī)；《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法 （試行）》《財(cái)政部 國家稅務(wù)總局關(guān)于教育稅收政策的通知》《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》《民辦教育收費(fèi)管理暫行辦法》《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理工作的通知》等規(guī)章；其他政策文件如 《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見的通知》《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》《財(cái)政部、教育部關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》《教育部 財(cái)政部關(guān)于實(shí)施幼兒教師國家級培訓(xùn)計(jì)劃的通知》《中央財(cái)政扶持民辦幼兒園發(fā)展獎補(bǔ)資金管理暫行辦法》等。而這些政策中關(guān)于政府職責(zé)的規(guī)定是其中的焦點(diǎn)，是政府在民辦學(xué)前教育發(fā)展中履行職責(zé)的依據(jù)。從現(xiàn)有的政府在民辦學(xué)前教育發(fā)展中的職責(zé)政策來看，政府著力從統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督管理、財(cái)政扶持、教師隊(duì)伍建設(shè)等方面強(qiáng)化政策措施，以引導(dǎo)、支持民辦學(xué)前教育的發(fā)展。這些政策措施的著力點(diǎn)如下：

第一，將民辦學(xué)前教育納入規(guī)劃，合理布局?！睹褶k教育促進(jìn)法》提出“各級人民政府應(yīng)當(dāng)將民辦教育事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確“支持民辦教育發(fā)展，形成公辦教育與民辦教育共同發(fā)展的辦學(xué)格局?！薄蛾P(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理工作的通知》明確規(guī)定“各級教育行政部門要將學(xué)前教育納入當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育整體發(fā)展規(guī)劃”?！兑?guī)劃綱要》指出“把發(fā)展學(xué)前教育納入城鎮(zhèn)、社會主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃”，“教育行政部門要切實(shí)加強(qiáng)民辦教育的統(tǒng)籌、規(guī)劃和管理工作?！薄秶畻l》要求“發(fā)展改革部門要把學(xué)前教育納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃”?！秶鴦?wù)委員劉延?xùn)|就發(fā)展學(xué)前教育工作提三點(diǎn)意見》指出要科學(xué)規(guī)劃，合理布局學(xué)前教育。通過將民辦學(xué)前教育納入規(guī)劃、合理布局，旨在促進(jìn)其與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、教育發(fā)展等相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)自身的有序發(fā)展。

第二，加強(qiáng)對民辦學(xué)前教育的監(jiān)管，規(guī)范其發(fā)展。一方面，政府在民辦學(xué)前教育發(fā)展中確立了“教育部門統(tǒng)籌管理、多部門負(fù)責(zé)，分級管理”的管理體制。《幼兒園管理?xiàng)l例》中也規(guī)定“幼兒園的管理實(shí)行地方負(fù)責(zé)、分級管理和各有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的原則”。《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門(單位)關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見的通知》提出“堅(jiān)持實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級管理和有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的幼兒教育管理體制”，并明確了?。ㄊ校⒖h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府及教育、衛(wèi)生、財(cái)政和價(jià)格主管、建設(shè)、民政、勞動保障、編制等部門在學(xué)前教育發(fā)展中的職責(zé)，《民促法》規(guī)定了教育、稅務(wù)、勞動保障、財(cái)政等部門在民辦教育發(fā)展中的職責(zé)。另一方面，建立準(zhǔn)入制度，監(jiān)督并指導(dǎo)民辦幼兒園的教學(xué)活動，加強(qiáng)收費(fèi)管理，從多方面規(guī)范民辦幼兒園的發(fā)展。《民促法》第十一條規(guī)定，舉辦學(xué)前教育的民辦學(xué)校由縣級以上人民政府教育行政部門按照國家規(guī)定的權(quán)限審批。審批機(jī)關(guān)對批準(zhǔn)正式設(shè)立的民辦學(xué)校發(fā)給辦學(xué)許可證。第十八條規(guī)定 “民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證，并依照有關(guān)的法律、行政法規(guī)進(jìn)行登記，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定即時(shí)予以辦理?！薄蛾P(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理工作的通知》規(guī)定“各級教育行政部門要按照國家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，嚴(yán)格審批各類學(xué)前教育機(jī)構(gòu)?！薄蛾P(guān)于印發(fā)〈民辦教育收費(fèi)管理暫行辦法〉的通知》規(guī)定，“各級價(jià)格主管部門應(yīng)加強(qiáng)對民辦學(xué)校收費(fèi)的管理和監(jiān)督檢查，引導(dǎo)學(xué)校建立健全收費(fèi)管理制度”。《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》明確規(guī)定民辦幼兒園保教費(fèi)、住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。此外，還對民辦幼兒園的資產(chǎn)與財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。《民促法》提出“民辦學(xué)校資產(chǎn)的使用和財(cái)務(wù)管理受審批機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門的監(jiān)督。”《中央財(cái)政扶持民辦幼兒園發(fā)展獎補(bǔ)資金管理暫行辦法》規(guī)定“各地要建立民辦幼兒園財(cái)務(wù)、會計(jì)和資產(chǎn)管理制度，定期向當(dāng)?shù)刎?cái)政、教育部門報(bào)告?！?/p>

第三，財(cái)政資助與優(yōu)惠政策并行，扶持、引導(dǎo)其發(fā)展。我國民辦園普遍面臨經(jīng)費(fèi)不足問題，政府通過設(shè)立專項(xiàng)資金和經(jīng)費(fèi)資助扶持，給予民辦學(xué)前教育稅收、用地優(yōu)惠等政策，引導(dǎo)民辦學(xué)前教育發(fā)展?！睹翊俜ā返谒氖?、四十五條規(guī)定縣級以上各級政府可以設(shè)立專項(xiàng)資金資助民辦學(xué)校發(fā)展，還可以采取經(jīng)費(fèi)資助，出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)?！秾?shí)施條例》進(jìn)一步規(guī)定，民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金由財(cái)政部門負(fù)責(zé)管理，由教育行政部門或勞動社會保障行政部門報(bào)同級財(cái)政部門批準(zhǔn)后使用。《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》第十五條指出，要落實(shí)對民辦學(xué)校的公共財(cái)政資助政策?！兑?guī)劃綱要》也提出“健全公共財(cái)政對民辦教育的扶持政策。縣級以上人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況設(shè)立專項(xiàng)資金，用于資助民辦學(xué)校?！薄睹翊俜ā返谒氖鶙l、五十條規(guī)定，民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策，對于新建、擴(kuò)建的民辦學(xué)校按公益事業(yè)用地及建設(shè)的有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠?！秾?shí)施條例》第三十八條規(guī)定，針對民辦學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策要依據(jù)是否要求取得合理回報(bào)分別給予不同的優(yōu)惠政策。2004年財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了專門針對教育稅收的法規(guī)《關(guān)于教育稅收政策的通知》，規(guī)定“對托兒所、幼兒園提供養(yǎng)育服務(wù)取得的收入，免征營業(yè)稅。”“對學(xué)校、幼兒園經(jīng)批準(zhǔn)征用的耕地，免征耕地占用稅”?！稜I業(yè)稅暫行條例》與《耕地占用稅暫行條例》又重申了上述規(guī)定。伴隨著學(xué)前教育新政的實(shí)施，政府還通過對民辦學(xué)前教育的資助引導(dǎo)其朝普惠性發(fā)展。《國十條》與《國務(wù)委員劉延?xùn)|就發(fā)展學(xué)前教育工作提三點(diǎn)意見》等明確規(guī)定，給予民辦園扶持的目的是引導(dǎo)和支持其提供普惠性服務(wù)?！敦?cái)政部教育部關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》要求中央財(cái)政安排“扶持民辦幼兒園發(fā)展獎補(bǔ)資金”，并“根據(jù)各地扶持普惠性、低收費(fèi)民辦幼兒園發(fā)展的工作實(shí)績給予獎補(bǔ)?！薄吨醒胴?cái)政扶持民辦幼兒園發(fā)展獎補(bǔ)資金管理暫行辦法》進(jìn)一步明確獎補(bǔ)資金“應(yīng)全額用于普惠性民辦幼兒園的發(fā)展，重點(diǎn)用于支付園舍租金，補(bǔ)充玩教具、保教和生活設(shè)施設(shè)備，校舍維修改造，彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)不足等?！?/p>

第四，明確民辦園教師的同等地位，保障其合法權(quán)益。建設(shè)一支數(shù)量充足、素質(zhì)較高、相對穩(wěn)定的幼兒園教師隊(duì)伍，是民辦學(xué)前教育可持續(xù)、有質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。首先，國家政策從總體上明確了民辦園教師的地位?！睹翊俜ā返诙邨l明確規(guī)定，民辦學(xué)校的教師與公辦學(xué)校的教師具有同等的法律地位?！兑?guī)劃綱要》提出，要依法落實(shí)民辦學(xué)校教師平等的法律地位。其次，保障民辦園在工資、社會保險(xiǎn)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職務(wù)聘任、表彰獎勵等方面合法權(quán)益?！睹翊俜ā返谌粭l規(guī)定 “民辦學(xué)校教職工在業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職務(wù)聘任、教齡和工齡計(jì)算、表彰獎勵、社會活動等方面依法享有與公辦學(xué)校教職工同等權(quán)利?！薄蛾P(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出要“依法保障幼兒教師在進(jìn)修培訓(xùn)、評選先進(jìn)、專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘、工資、社會保險(xiǎn)等方面的合法權(quán)益”?！秶鴦?wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》明確指出，應(yīng)保障民辦園教師在培訓(xùn)、職稱評定等方面與公辦幼兒園具有同等地位?！蛾P(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)民辦教育發(fā)展的若干意見》在某些方面進(jìn)行了更為具體的規(guī)定。其中職稱評定方面，民辦園教師“按分級管理、與公辦學(xué)校同等標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌安排的原則，由教育行政主管部門受理”；民辦園教師的社會保險(xiǎn)制度參照事業(yè)單位保險(xiǎn)，“有條件的地區(qū)，按當(dāng)?shù)禺?dāng)年公辦學(xué)校教職工的標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)助民辦學(xué)校教職工社會保險(xiǎn)由國家承擔(dān)部分；鼓勵民辦學(xué)校為教職工購買商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)、建立年金制度?！?/p>

二、政府在民辦學(xué)前教育發(fā)展中履責(zé)存在問題

通過對國家政策著力點(diǎn)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，政府在民辦學(xué)前教育發(fā)展中的政策措施主要體現(xiàn)在統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、扶持與資助、監(jiān)督管理和教師隊(duì)伍建設(shè)幾方面，與政府在民辦學(xué)前教育發(fā)展中應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)相符。但從具體的政策規(guī)定來看，存在前置的關(guān)鍵性政策問題不明晰，一些政策措施缺失、不健全甚至政策間相互沖突等諸多問題，這直接制約政策的執(zhí)行與落實(shí)。

（一）民辦園性質(zhì)定位偏頗、法人屬性模糊

明確政策的實(shí)施對象及其性質(zhì)，這是政府職責(zé)定位與履行的基本依據(jù)，是政府政策的基本內(nèi)容和前置性關(guān)鍵問題。從政策制定本身來看，民辦園性質(zhì)定位偏頗、法人屬性模糊，影響政策對政府職責(zé)的定位。

首先，政策對民辦園的性質(zhì)定位偏頗，影響政府對民辦學(xué)前教育的分類管理。民辦園的性質(zhì)定位主要涉及的是公益性與營利性的關(guān)系問題，是目前民辦學(xué)前教育發(fā)展中政府政策需要解決的重要關(guān)鍵問題。對于民辦學(xué)前教育是公益性的論斷是毋庸置疑的，《教育法》《民辦教育促進(jìn)法》在法律上予以承認(rèn)。但是公眾、政策制定者對公益性與營利性的認(rèn)識過于狹隘，認(rèn)為公益性必須是非營利性的，不允許營利。這種觀念導(dǎo)致在民辦學(xué)前教育發(fā)展中出現(xiàn)了政策的捐資非營利取向與大多數(shù)民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)投資營利的矛盾。從政策來看，政府對民辦園的定位是非營利性機(jī)構(gòu)?！督逃ā返?5條第3款規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”，依據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》第四條規(guī)定，民辦幼兒園屬于民辦非企業(yè)單位中的教育行業(yè)。而依據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，民辦非企業(yè)組織屬于非營利組織?！睹翊俜ā芬餐ㄟ^“可以取得合理回報(bào)”這一折中的說法巧妙地回避了民辦學(xué)校的營利問題。因此，從政府政策的整體來看，政府不承認(rèn)營利性民辦園的存在，將其排除在政府職責(zé)的范圍之外。然而有研究統(tǒng)計(jì)，我國公民個(gè)人舉辦幼兒園大約占79%，民間團(tuán)體舉辦的數(shù)量較少，非營利組織舉辦的民辦園更是微乎其微；而且這些民辦園基本是以市場方式運(yùn)營，以營利為目的。[1]顯然，政策對民辦幼兒園性質(zhì)的規(guī)定不符合民辦學(xué)前教育發(fā)展實(shí)際。這種政策導(dǎo)向也致使在民辦學(xué)前教育發(fā)展中一些舉辦者不承認(rèn)或回避其辦園的營利性問題。因?yàn)橐坏┏姓J(rèn)了就是非公益的，那么公眾的眼光、政府對其的態(tài)度、優(yōu)惠政策等都會發(fā)生變化。因此，從我國民辦學(xué)前教育發(fā)展實(shí)際來看，無論是政策上還是管理上都未對營利性幼兒園與非營利性幼兒園進(jìn)行明確的區(qū)分，影響政府對民辦學(xué)前教育的分類管理。

其次，民辦園法人屬性界定模糊，影響政府在登記管理、教師身份待遇等方面的職責(zé)定位。我國的《民法通則》中規(guī)定，我國的法人機(jī)構(gòu)主要包括四類：機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、企業(yè)法人與社會團(tuán)體法人?！睹褶k教育促進(jìn)法》指出民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法人屬性。公辦園的屬性一般是事業(yè)單位法人，因此，根據(jù)《民促法》，民辦園同樣應(yīng)該是事業(yè)單位法人屬性。但是依據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》第四條規(guī)定，民辦園屬于教育行業(yè)中的“民辦非企業(yè)”單位，這一定位致使民辦園既不是事業(yè)單位，又不是企業(yè)單位，身份的模糊使民辦園處于尷尬地位：一方面由于民辦園是非事業(yè)單位，雖然《民促法》規(guī)定民辦學(xué)校與公辦學(xué)校享有同等的法律地位，但卻無法享有與公辦園同等的法律地位和公平的政策待遇；另一方面，民辦園雖然是民辦非企業(yè)單位，但在實(shí)際中往往被當(dāng)作企業(yè)來對待，參照“企業(yè)”進(jìn)行管理。[2]總體而言，民辦園法人屬性界定不清，身份尷尬，直接影響政府在民辦園登記管理、財(cái)政資助等方面的職責(zé)定位，教職工和受教育者的合法權(quán)益得不到充分保障，制約民辦園的發(fā)展。

（二）分類管理政策與普惠性民辦園標(biāo)準(zhǔn)缺失，致使政府職責(zé)虛置

分類管理政策與普惠性民辦園的標(biāo)準(zhǔn)同樣是政府在民辦學(xué)前教育發(fā)展中政策的前置性關(guān)鍵問題，是政府管理、扶持政策能夠有效落實(shí)的前提與保障。然而，當(dāng)前我國民辦學(xué)前教育相關(guān)政策中分類管理與普惠性民辦園的標(biāo)準(zhǔn)缺失，致使政府職責(zé)政策虛置，政府職責(zé)難以落實(shí)。首先，分類管理政策缺失，導(dǎo)致政府職責(zé)難以落實(shí)。從民辦學(xué)前教育未來發(fā)展來看，營利性與非營利性民辦園并存，分類管理是合理制定并落實(shí)監(jiān)督管理、財(cái)政扶持政策的重要依據(jù)和前提。然而，如前所述，由于政策本身是基于民辦學(xué)前教育的非營利性而設(shè)計(jì)，將營利性民辦園排除在外，以致政策制度上民辦園的分類管理無從談起。目前我國民辦學(xué)前教育分類管理的政策缺失，致使政府在民辦園的監(jiān)管、扶持等方面的職責(zé)定位不清。以稅收政策為例，由于未分類實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，一些稅收政策為非營利性和營利性民辦幼兒園共享，而一些地區(qū)一概將民辦園認(rèn)定為營利性的，不給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，以致于稅收政策執(zhí)行紊亂且損害社會公共利益。總之，由于分類管理政策缺失，政府無法引導(dǎo)營利性與非營利性的民辦園的合理分流、分而治之，導(dǎo)致監(jiān)管混亂，扶持政策未能起到引導(dǎo)的作用。其次，普惠性民辦園的標(biāo)準(zhǔn)缺乏規(guī)定，相關(guān)政策難以落實(shí)。新政出臺，對于民辦學(xué)前教育來說，“普惠性”無疑成為其未來發(fā)展的主要方向，然而對于“普惠性民辦幼兒園”這一核心概念卻缺乏可操作性的界定。從一系列新政策來看，對于普惠性民辦園我們所能把握的標(biāo)準(zhǔn)僅僅是 “面向大眾的、收費(fèi)較低的”，那么，收費(fèi)較低的標(biāo)準(zhǔn)是什么？普惠性民辦園是否應(yīng)該具備一定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)？如果應(yīng)該，那么質(zhì)量評估的標(biāo)準(zhǔn)又是什么？應(yīng)該由誰來進(jìn)行評定？這些關(guān)鍵性問題都尚未明晰。因此，與普惠性民辦幼兒園相關(guān)的政府扶持政策只能是虛置，難以有效落實(shí)。

綜上所述，民辦幼兒園性質(zhì)、法人屬性、分類管理、普惠性民辦幼兒園標(biāo)準(zhǔn)等政府政策的前置關(guān)鍵存在定位不當(dāng)、缺失等問題，直接影響政府職責(zé)的定位與落實(shí)。

（三）相關(guān)部門權(quán)責(zé)配置不明確且合作機(jī)制缺乏效力

民辦學(xué)前教育政策的實(shí)施主體應(yīng)是各級人民政府及相關(guān)行政部門，其中行政部門主要涉及的是教育、勞動和社會保障、財(cái)政、稅收、民政、物價(jià)、計(jì)委、建設(shè)、衛(wèi)生公安、婦聯(lián)等，各部門應(yīng)通力合作，共同促進(jìn)民辦學(xué)前教育的發(fā)展。但從政策文本分析來看，雖然確立“教育部門統(tǒng)籌管理、多部門負(fù)責(zé)，分級管理”的管理體制，規(guī)定管理主體及其職責(zé)。但是一些相關(guān)部門的權(quán)責(zé)配置尚未明確且缺乏合作協(xié)調(diào)機(jī)制，影響政府職責(zé)履行。首先，一些部門的職責(zé)尚未明確。我們從現(xiàn)行的有關(guān)政策中，沒有看到民政、工商、財(cái)政、勞動保障等部門在民辦學(xué)前教育發(fā)展中的明確職責(zé)。這一方面導(dǎo)致一些行政部門職責(zé)缺位，另一方面導(dǎo)致權(quán)責(zé)配置交叉、多頭管理，出現(xiàn)政府職責(zé)越位或履行混亂。其次，相關(guān)行政部門間協(xié)作機(jī)制流于形式、缺乏效力。雖然《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見的通知》明確提出要建立“由教育部門牽頭、有關(guān)部門參加的幼兒教育聯(lián)席會議制度”，《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》提出“教育部門主管、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)”的工作機(jī)制。然而，由于上述的政策對各部門間的權(quán)責(zé)配置規(guī)定得不明確，以及缺乏更高層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的參與，聯(lián)席會議制度流于形式。民辦學(xué)前教育政策涉及到上述的諸多部門，政策僅規(guī)定由教育部門“牽頭”，殊不知教育行政部門權(quán)力有限，對其他部門不具有約束力，無法有效統(tǒng)籌同層級其他行政部門的行動。因此，聯(lián)席會議制度這一協(xié)作機(jī)制雖然存在，卻是徒有形式，未發(fā)揮作用。與此同時(shí)，研究者認(rèn)為雖然《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見的通知》對政府間的職責(zé)作出了規(guī)定，但由于其法律層級過低、一些規(guī)定比較籠統(tǒng)，各級政府和各部門間的協(xié)作缺乏政策保障。[3]總之，從政策來看，相關(guān)部門之間的協(xié)作機(jī)制流于形式、缺乏效力，導(dǎo)致民辦學(xué)前教育管理缺位及相互推諉的現(xiàn)象普遍存在。

（四）財(cái)政扶持的相關(guān)政策缺失、不健全甚至沖突，致使扶持與資助職責(zé)難落實(shí)

從《民促法》《實(shí)施條例》《國十條》等政策文件中可以看出，政府主要通過設(shè)立專項(xiàng)資金、經(jīng)費(fèi)資助和稅收優(yōu)惠等形式扶持與資助民辦學(xué)前教育。首先，普惠性民辦幼兒園的標(biāo)準(zhǔn)和分類管理政策缺失，扶持政策難以落實(shí)。對民辦園進(jìn)行分類管理、明確普惠性民辦園的標(biāo)準(zhǔn)，是政府履行扶持政策的前提。民促法》及其實(shí)施條例對專項(xiàng)資金資助的對象、如何使用等都沒有明確的規(guī)定。雖然《國十條》等一系列政策提出資助、扶持普惠性民辦園，然而，如前所述，政策對普惠性民辦園本身的標(biāo)準(zhǔn)目前是缺乏相關(guān)的論證和規(guī)定的，也未對民辦園進(jìn)行分類管理，這些資助的政策措施依然不具備可操作性，導(dǎo)致政府對民辦園的扶持政策要么流于形式，要么無法真正扶持那些需要扶持的民辦園。其次，財(cái)政資助與優(yōu)惠政策不健全、缺乏配套措施，致使政策操作性不強(qiáng)，政府職責(zé)無法落實(shí)。財(cái)政資助政策明確通過購買服務(wù)、減免租金、以獎代補(bǔ)等具體的扶持形式；《財(cái)政部教育部關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》遵循“地方為主、中央獎補(bǔ)”原則，并根據(jù)各地扶持普惠性、低收費(fèi)民辦幼兒園發(fā)展的工作實(shí)績給予獎補(bǔ)?！吨醒胴?cái)政扶持民辦幼兒園發(fā)展獎補(bǔ)資金管理暫行辦法》進(jìn)一步明晰了獎補(bǔ)資金的具體使用對象和方式及監(jiān)管。但如何提高地方政府申請獎補(bǔ)資金的積極性？如何通過監(jiān)管保證政府的獎補(bǔ)資金真正能夠“雪中送炭”而不是“錦上添花”？政府職責(zé)政策對于這些問題尚缺乏配套的政策，只能導(dǎo)致政策失真，政府職責(zé)無法落實(shí)。再次，相關(guān)政策對稅收優(yōu)惠的規(guī)定存在沖突，稅收優(yōu)惠難以切實(shí)落實(shí)甚至增加民辦幼兒園負(fù)擔(dān)。雖然《民促法》《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》明確規(guī)定民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策，政府可以通過減免稅費(fèi)的方式扶持民辦幼兒園發(fā)展。但是從對教育實(shí)行直接減免稅的13個(gè)稅法、《教育部關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)民辦教育發(fā)展的若干意見》、《國家稅務(wù)總局關(guān)于教育稅收政策的通知》等的政策規(guī)定來看，真正給予民辦園的稅收優(yōu)惠僅限于營業(yè)稅，而其他12個(gè)稅法主要適用于由財(cái)政部門撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)的單位。[4]以企業(yè)所得稅為例。依據(jù)《關(guān)于教育稅收政策的通知》第一條第10項(xiàng)規(guī)定，不征收企業(yè)所得稅的是“經(jīng)批準(zhǔn)收取并納入財(cái)政預(yù)算管理的或財(cái)政預(yù)算外資金專戶管理的收費(fèi)”的單位，而民辦幼兒園是利用公民個(gè)人、民營企業(yè)等的投資舉辦，其收入無法納入預(yù)算內(nèi)管理或預(yù)算外的資金專戶管理[5]，這樣一來，稅務(wù)部門對民辦園也征收企業(yè)所得稅。因此，由于政策間的不協(xié)調(diào)，絕大部分民辦園享受不到稅法所規(guī)定的優(yōu)惠待遇。綜上所述，雖然政策明確規(guī)定要對民辦學(xué)前教育進(jìn)行財(cái)政資助，但是政策本身缺乏可操作性與不協(xié)調(diào)問題，致使政府財(cái)政資助職責(zé)履行不到位甚至缺失。更有甚者，一些地方政府以民辦幼兒園為民辦非企業(yè)單位屬于納稅人范圍，以企業(yè)所得稅、城市建設(shè)稅、營業(yè)稅等名目征稅，增加了民辦園辦園負(fù)擔(dān)。

（五）審批管理混亂與辦園標(biāo)準(zhǔn)的同質(zhì)化，導(dǎo)致監(jiān)管職責(zé)缺位與越位并存

為規(guī)范民辦學(xué)前教育的發(fā)展，國家政策對民辦園的機(jī)構(gòu)設(shè)置、教學(xué)活動的督導(dǎo)、財(cái)產(chǎn)管理等方面都進(jìn)行了規(guī)定，但是民辦園的管理存在“雙重管理”和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的同質(zhì)化問題，導(dǎo)致政府對民辦園的監(jiān)管存在混亂且缺乏針對性。首先，“雙重管理”政策不符合行政許可立法精神，導(dǎo)致審批管理混亂。一方面，行政部門對民辦園的 “雙重管理”政策缺乏立法依據(jù)。根據(jù)民辦學(xué)前教育政策的相關(guān)規(guī)定，民辦學(xué)前教育存在“雙重管理”。依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》的第十一、十七、十八條，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第五、六條與《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法》第三、四條的相關(guān)規(guī)定，我們可以了解到，民辦園先要由其業(yè)務(wù)主管部門即縣級以上人民政府教育行政部門按照國家規(guī)定的權(quán)限審批，教育行政部門發(fā)給辦學(xué)許可證后還須到登記管理機(jī)關(guān)即同級民政部門進(jìn)行登記，由此可以看出，民辦園的審批與登記管理分屬教育行政部門和民政部門分別實(shí)行，實(shí)質(zhì)上設(shè)立了兩個(gè)行政許可，政府對民辦學(xué)校包括民辦園實(shí)行“雙重管理體制”。這不符合《行政許可法》的立法精神。根據(jù)《行政許可法》第二十五、二十六條，應(yīng)確定一個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，因此，民辦學(xué)前教育的“雙重管理”與其存在沖突，缺乏立法依據(jù)。另一方面，這種“雙重管理”導(dǎo)致民辦園的審批管理混亂。這主要體現(xiàn)在兩方面，一是由于業(yè)務(wù)主管部門和登記管理部門在民辦非企業(yè)單位的登記管理上自由裁量權(quán)很大，且他們的審查標(biāo)準(zhǔn)可能出現(xiàn)不同，這導(dǎo)致兩者在一些具體問題上極易產(chǎn)生分歧；[6]二是業(yè)務(wù)主管部門的審查對登記管理機(jī)關(guān)缺乏約束力。[6]這導(dǎo)致民辦園登記管理存在混亂交叉的現(xiàn)象，出現(xiàn)工商部門違規(guī)審批幼兒園、教育部門內(nèi)部社會力量科和學(xué)前科對民辦園“批”“管”分離的問題，管理混亂，政府監(jiān)督職責(zé)不清，影響民辦園的有序發(fā)展。其次，民辦園設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)同質(zhì)化，制約民辦學(xué)前教育的健康發(fā)展。教育行政部門主要按公辦園的管理方式和思路對民辦園進(jìn)行監(jiān)管，管理政策存在同質(zhì)化，缺乏針對性。以民辦園設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)為例?！睹翊俜ā返谑畻l規(guī)定：“民辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)參照同級同類公辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！钡恍└叨擞變簣@外，有很多民辦園的辦園條件是相對較差的，且它們的師資素質(zhì)較低，很難按公辦園的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，就辦園面積與規(guī)模而言就很難達(dá)到。這導(dǎo)致兩種結(jié)果：一是出現(xiàn)了大量的無證辦園。由于辦園者無法達(dá)到辦園要求，無法通過審批，但又有市場需求，游離于政府管理之外的黑園大量涌現(xiàn)。據(jù)研究者對40位無證園舉辦者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，他們沒有辦證的原因主要有兩種，其中87.5%的舉辦者是由于其辦園條件不達(dá)標(biāo)，而且他們還認(rèn)為無證辦園不僅有收益、風(fēng)險(xiǎn)又小。[7]二是登記為企業(yè)法人，以培訓(xùn)機(jī)構(gòu)或其他的形式出現(xiàn)。訪談發(fā)現(xiàn)，由于無法達(dá)到辦園標(biāo)準(zhǔn)，一些辦園者采取“曲線救國”的路子，到工商部門登記注冊為公司或培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，脫離教育行政部門的監(jiān)管。

（六）教師身份不明，相關(guān)權(quán)益得不到保障

素質(zhì)較高、相對穩(wěn)定的教師隊(duì)伍是民辦學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展的保證。然而，由于國家政策在教師隊(duì)伍建設(shè)方面規(guī)定得不完善，民辦幼兒園教師隊(duì)伍流動性大且素質(zhì)相對較低，這是民辦園發(fā)展過程中普遍面臨的問題。首先，法律政策對民辦園教師身份的規(guī)定不一致，致使教師身份不明。數(shù)據(jù)顯示，2010年民辦園教職工數(shù)量占總數(shù)的63.18%，是我國幼兒園教師的重要組成部分，但民辦園教師的身份尚缺乏明確的規(guī)定，致使權(quán)益缺乏保障。依據(jù)《教師法》第二條規(guī)定 “本法適用于在各級各類學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)中專門從事教育教學(xué)工作的教師”。民辦幼兒園教師屬于教師，但《國家教委關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實(shí)施意見》第一條“關(guān)于《教師法》的適用范圍”卻將幼兒園教師限定在“人民政府舉辦的幼兒園”，將民辦園教師排除在教師系列之外，導(dǎo)致其身份模糊。其次，教師身份不明，致使與其相關(guān)的權(quán)益保障無法落實(shí)。由于民辦園教師身份不明，民辦幼兒教師在職稱評聘、社會保障等方面無法享受同等待遇。再加上民辦幼兒園是民辦非企業(yè)單位法人，法人屬性模糊，導(dǎo)致相關(guān)權(quán)益無法可依。以社會保險(xiǎn)制度為例，由于我國的人事制度只有事業(yè)和企業(yè)單位兩類，非企業(yè)法人單位職工的社會保險(xiǎn)制度無法“依法保障”。因?yàn)槊褶k園的教職工繳納社會保險(xiǎn)應(yīng)依據(jù)的身份和標(biāo)準(zhǔn)都缺乏明確的規(guī)定，也沒有相應(yīng)的保障其實(shí)施的監(jiān)督機(jī)關(guān)的責(zé)任規(guī)定，民辦園教師的社會保險(xiǎn)執(zhí)行混亂、各地情況千差萬別。一些勞動部門依據(jù)規(guī)定將民辦園的教師的養(yǎng)老保險(xiǎn)依照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度執(zhí)行。但企業(yè)與事業(yè)單位保險(xiǎn)制度的費(fèi)率和計(jì)發(fā)數(shù)額差別很大，公、民辦園教師的社會保險(xiǎn)懸殊。[8]此外，政策規(guī)定的依法保障民辦園教職工的工資、福利待遇，但卻是由舉辦者自行確定并予以保障，且缺乏工資待遇標(biāo)準(zhǔn)。而我國的民辦園大多數(shù)是營利性的且很多在發(fā)展過程中面臨著經(jīng)費(fèi)短缺的現(xiàn)象，導(dǎo)致當(dāng)前大量民辦園教師工資收入僅達(dá)到或略高于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，并未保障上述民辦園教師應(yīng)享有的待遇，民辦幼兒園教師的權(quán)益缺乏保障直接影響民辦園教師隊(duì)伍的穩(wěn)定。再次，政策不具體、操作性不強(qiáng)，不利于民辦園教師專業(yè)發(fā)展?！睹翊俜ā芬?guī)定民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師具有同等的地位，在業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職務(wù)聘任、教齡和工齡計(jì)算、表彰獎勵、社會活動等方面依法享有與公辦學(xué)校教職工同等權(quán)利。然而在實(shí)施條例里，卻缺乏對以上權(quán)利進(jìn)行保障的具體說明。這些規(guī)定原則性太強(qiáng)，沒有相應(yīng)的配套政策，缺乏可操作性，致使這些政策流于形式并未真正落實(shí)。以職稱評定為例，目前民辦園教師的職稱評定不在相關(guān)行政部門的考慮之內(nèi)，也沒有其他社會組織機(jī)構(gòu)從事這方面的工作，因此，大多數(shù)民辦園教師根本無法進(jìn)行職稱評聘。再如評優(yōu)評先方面，據(jù)一些地區(qū)行政部門的人員反映，進(jìn)行“優(yōu)秀園長”“優(yōu)秀幼兒園”此類的評比時(shí)，民辦園基本上是排除在外的。教育部門統(tǒng)一組織的園長與教師的培訓(xùn)同樣如此。這將直接影響民辦園教職工的專業(yè)成長和積極性，教師隊(duì)伍質(zhì)量與穩(wěn)定性難以保證。

民辦學(xué)前教育政策存在諸多問題，影響政府職責(zé)的定位、履行與落實(shí)，相關(guān)部門應(yīng)針對上述問題進(jìn)一步完善我國民辦學(xué)前教育政策，明晰民辦園的性質(zhì)、分類管理等前置性的關(guān)鍵政策問題；統(tǒng)籌規(guī)劃民辦學(xué)前教育，保障其有序、可持續(xù)發(fā)展；明確政府間與相關(guān)部門權(quán)責(zé)配置，完善協(xié)調(diào)合作機(jī)制；建立公共財(cái)政支持民辦學(xué)前教育，分類制定財(cái)政資助政策；建立準(zhǔn)入、督導(dǎo)與評估制度，引導(dǎo)民辦幼兒園健康發(fā)展；權(quán)益保障與質(zhì)量提高并重，穩(wěn)定并提高師資隊(duì)伍質(zhì)量；盡快制定《學(xué)前教育法》、修訂《民辦教育促進(jìn)法》，將民辦學(xué)前教育管理政策上升到法律層面。

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（責(zé)任編輯：章永林）

Situations and Problems of Governmental Responsibility Policy in Development of Private Preschool Education

DAI Ming-li
（Maanshan Teacher's College,Maanshan,Anhui 243000,China)

The governmental responsibility policy is the important system guarantee which is essential for the government to earnestly implement and fulfill its responsibility.But the policies of the governmental responsibility in private preschool education have the following problems:having biased on the positioning and nature of private kindergarten,lack of the classification management of non-governmental preschool and the evaluation system,the relationships among the various levels of government and among relevant administrative departments are not clear,the financial aid policy is absence,unsound and even conflict.The examination and approval administration of the private kindergarten is very confused and the construction standard of private kindergartens is homogenization.The identity of teachers is unknown and the supporting policies of teachers’rights and interests is lack.These problems had influence on the duty positioning,performance and implementation of the government,and restricted the healthy development of private preschool education.

private preschool education;governmental responsibility;policy

D601

A

1008—7974(2016)03—0066—07

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2016.05.013

2015－11－12

戴明麗，女，安徽懷寧人,助教，教育學(xué)碩士。