□文│張　森

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國家治理視野中的出版業(yè)發(fā)展模式探析*

□文│張森

［摘要］國外出版業(yè)治理模式主要有市場主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型和“混合型”三種?；谥卫淼膬?nèi)涵本質(zhì)并借鑒國外經(jīng)驗，完善中國出版業(yè)治理需明確治理的本質(zhì)是工具理性、出版業(yè)治理的核心是政府與市場的關(guān)系問題、出版業(yè)治理的基石是“文化觀”。

［關(guān)鍵詞］治理國家治理出版業(yè)治理模式

*本文系國家社科基金青年項目“我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府角色定位及治理結(jié)構(gòu)研究”（11CSH037）階段性研究成果

黨的十八屆三中全會把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為全面深化改革的總目標。對出版業(yè)而言，能否以國家治理的要求更新理念、確立路徑，是關(guān)系行業(yè)能否加載“新引擎”及實現(xiàn)長遠可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。

一、治理要義

雖然“治理”（Governance）是較晚才出現(xiàn)的概念且存在概念上的模糊性和多樣性，但其作為一種旨在維持正常社會秩序的公共管理過程，是建立在對傳統(tǒng)公共管理模式——統(tǒng)治（Government）的反思基礎(chǔ)上的一種嶄新理念，［1］已成為一種共識。

治理一般涉及三個基本問題：一是，誰治理（治理主體）？二是，如何治理（治理機制）？三是，治理得怎樣（治理效果）？［2］

二、國外出版業(yè)治理模式

各國在包括出版業(yè)在內(nèi)的文化治理上呈現(xiàn)出不同的特點，并形成了特色各異的治理模式。其中，主要有市場主導(dǎo)型模式、政府主導(dǎo)型模式和“混合型”模式等。

1.市場主導(dǎo)型模式

概言之，市場主導(dǎo)型模式的主要特點是市場機制在資源配置中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，其中以美國為代表。作為一個有著深厚自由主義傳統(tǒng)的國家，“管得越少的政府才越好”［3］的觀念已深入人心，美國政府竭力避免任何可能對個人表達自由造成干涉的行為。美國在包括出版業(yè)在內(nèi)的文化治理上呈現(xiàn)出三方面特點。

一是治理主體的“虛置”。雖然有學(xué)者指出，認為美國沒有或根本不應(yīng)該有文化政策的觀點過于武斷，［4］但美國不設(shè)聯(lián)邦政府文化部且沒有出臺過任何統(tǒng)一的全國性文化產(chǎn)業(yè)政策確是事實。美國一貫秉持“硅片和土豆片沒有區(qū)別”的“文化一般論”主張——對內(nèi)強調(diào)文化產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售的高度市場化和最低限度的政府干預(yù)；對外奉行自由貿(mào)易政策，主張各國開放本國文化市場，取消貿(mào)易保護壁壘。

二是治理體制的中介性。治理主體的“虛置”并不意味著美國政府無所作為，事實上，其對文化領(lǐng)域的資金投入力度相當之大。但與其他國家不同的是，該文化資金的分配并非由美國政府或其相關(guān)行政部門負責(zé)，而是通過國家藝術(shù)基金會具體實施。作為一項特別的制度設(shè)計，基金會屬于獨立機構(gòu)，主要職能是幫助執(zhí)行政策或提供特定的服務(wù)，而不能制定政策。構(gòu)建這一體制的目的，正是通過其中介性降低甚至消除政府由于擁有撥款權(quán)而介入和干預(yù)相關(guān)文化機構(gòu)、藝術(shù)團體的管理與業(yè)務(wù)的可能性。

三是治理手段的宏觀性。美國政府雖然極少直接介入文化產(chǎn)業(yè)，但會通過國內(nèi)立法、加入國際公約等宏觀手段實現(xiàn)“提供創(chuàng)造偉大藝術(shù)的環(huán)境”的目標。這在其版權(quán)保護領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。早在1790年，美國即頒布首部《版權(quán)法》。但在此后相當長一段時間里，該法只保護本國公民版權(quán)，對外國作家和出版商的相應(yīng)權(quán)利則采取“忽視”政策。［5］20世紀中葉后，隨著美國成為文化產(chǎn)品出口大國，它開始謀求加入國際主流版權(quán)保護體系，并最終于1989年加入《伯爾尼公約》。當后者又不能滿足其版權(quán)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需要時，美國利用關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判全力推動建立與國際貿(mào)易相關(guān)的國際版權(quán)保護體制和機制，并最終于1994年達成《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》，從而將版權(quán)保護納入國際貿(mào)易體制的訴求以世界貿(mào)易組織（WTO）的規(guī)則被確定下來。

2.政府主導(dǎo)型模式

政府主導(dǎo)型模式的主要特點是政府在資源配置中居于主導(dǎo)地位，其中以法國為代表。法國包括出版業(yè)在內(nèi)的文化治理具有如下特點。

一是中央政府文化主管部門的絕對主體地位。

在法國，文化由國家最高統(tǒng)治層進行統(tǒng)一管理由來已久。［6］1959年，第五共和國文化部的成立普遍被認為是法國文化政策趨于成熟的標志。作為國家在文化領(lǐng)域的化身，文化部代表國家發(fā)揮四個主要職能：立法與限制的職能、直接管理文化機構(gòu)的職能、再分配資金的職能以及活躍文化氛圍的職能。［7］

二是治理機制的直接性。法國的一些重點文化設(shè)施、文藝團體和藝術(shù)院校等均由文化部直接領(lǐng)導(dǎo)，人員享受公務(wù)員待遇。政府對一些國家重點文化機構(gòu)和團體、重要文化活動每年通過直接撥款的方式固定給予補貼和資助。據(jù)統(tǒng)計，法國總計有148個文化團體、26個研究中心、176個考古隊和11200名文化官員。［8］

三是治理手段的具體性。政府會適時采取特定的方式對出版業(yè)進行干預(yù)。20世紀七八十年代以來，針對大型連鎖書店以規(guī)模優(yōu)勢不斷擠壓中小型獨立書店生存空間的局面，法國文化部門一方面通過由文化部重要官員擔任負責(zé)人的國家圖書中心對出版業(yè)進行扶持，另一方面于1981年頒布《圖書統(tǒng)一價格法》，以保證圖書市場的充分競爭和中小型書店的生存。［9］此外，為應(yīng)對來自國外特別是美國圖書銷售巨頭的強烈沖擊，法國多年來高舉“文化例外論”和“文化多樣性”旗幟——主張圖書雜志作為一種精神文化產(chǎn)品，扮演著保護和傳承本國文化的重要角色，不將其與一般商品等而視之進行自由貿(mào)易，形成了對美國“文化一般論”主張的反制。

3.“混合型”模式

“混合型”模式的主要特點是在相關(guān)領(lǐng)域的資源配置中，充分發(fā)揮政府和市場兩方面的作用。具體表現(xiàn)為，一方面在中央政府層面設(shè)立文化主管部門并以積極政策介入產(chǎn)業(yè)發(fā)展，另一方面在治理機制上保持間接性。其中最具代表性的國家是英國，其文化治理的主要特點如下。

一是強烈的政府推動色彩。英國是最早關(guān)注文化政策的制定并自覺建構(gòu)其文化治理體制的國家之一。從早期的財政部（負責(zé)文化領(lǐng)域的撥款），到20世紀60年代之后的教育與科學(xué)部，及至20世紀90年代前期的國家遺產(chǎn)部，英國不斷調(diào)整其文化治理主體。這一過程在1997年達到高潮。是年，跨部門的“創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)特別工作小組”和作為中央政府文化行政主管部門的文化傳媒與體育部正式成立。1998年和2001年，英國政府先后兩次發(fā)布創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)綱領(lǐng)性文件，形成了目前世界上產(chǎn)業(yè)架構(gòu)最完整的文化產(chǎn)業(yè)政策。

二是“一臂之距”的治理機制。為更好地實現(xiàn)文化治理，英國創(chuàng)造性地提出了“一臂之距”原則（Arm's Length Principle）。該原則的基本要義是分權(quán)——國家所有的大型文化單位，如大英博物館、大英圖書館等都是獨立運作，不隸屬于任何行政部門或由其管理。文化傳媒與體育部負責(zé)制定政策和財政撥款，但不能對文化單位直接提供資金支持。相關(guān)文化項目的評估和撥款均由眾多專家組成的社會中介機構(gòu)（或稱準官方機構(gòu)），如英國藝術(shù)委員會、博物館和美術(shù)館委員會等進行。在這一過程中，文化傳媒與體育部可以通過政策調(diào)整，體現(xiàn)政府對文化藝術(shù)的管理目標和支持重點。

4.小結(jié)：治理效果之辯

美國無疑是當今世界出版業(yè)最發(fā)達的國家。也正因為此，以“自由市場”為主要特征的美國文化治理模式一直被當作一種成功的典范而引起國內(nèi)外諸多學(xué)者的關(guān)注。［10］英國的出版業(yè)也同樣成就斐然，已成國內(nèi)最大的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)門類。［11］

對當今法國包括出版業(yè)在內(nèi)的文化狀況的評價卻是最易引發(fā)爭議的話題之一。一面是“衰落論”。2007年12月美國《時代（歐洲版）》雜志刊發(fā)題為《法國文化已死》的封面文章指出，法國文化影響力正日漸式微已是不爭的事實。另一面是法國一些文化界人士的強烈反擊。他們稱《時代》對文化“生”或“死”的判決，建立在極其傲慢而荒謬的理論基礎(chǔ)上，例如：文化是通俗化的，美國文化是優(yōu)秀文化的標準；文化就是生意，賣得不好就不是好文化，等等。［12］

關(guān)于法國文化的爭論還將持續(xù)下去。但可以肯定的是，“文化觀”的不同是引致這一爭議的根本原因。法國注重的是傳統(tǒng)的“精英文化”，美國式流行的、娛樂的“大眾文化”恰恰是其一貫鄙視并激烈反對的。在法國官方發(fā)布的文化政策性文件中，很少出現(xiàn)“文化產(chǎn)業(yè)”一詞?；谖幕顒釉趪袼刭|(zhì)、民族傳統(tǒng)和凝聚力、國家形象與國家安全等領(lǐng)域的重要性考慮，對文化遺產(chǎn)的保護始終被放在法國文化政策的首位。

三、思考與對策

改革開放30余年來，中國不僅經(jīng)濟成就舉世矚目，從政府治理的角度看，也發(fā)生了重大變革。［13］相應(yīng)的，出版業(yè)治理也取得顯著成效。這主要體現(xiàn)在從一元治理到多元治理、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從管理政府到服務(wù)政府等諸多方面。

但也應(yīng)該看到，長期制約和困擾我國出版業(yè)發(fā)展的體制機制性障礙仍然存在。政府治理不完善、政府角色定位不清、政企不分等現(xiàn)象仍然突出。從上述治理的內(nèi)涵本質(zhì)及國外出版業(yè)治理模式的分析可知，完善中國出版業(yè)治理需從進一步明確以下三方面認識入手。

1.治理的本質(zhì)是工具理性

治理強調(diào)是從整體、多元、系統(tǒng)的角度探尋人類社會的公共管理之道，其所針對的是傳統(tǒng)管理中或過分依賴政府或單純依靠市場的“兩難困境”，即通過更多治理主體的引入著力解決政府失靈和市場失靈的雙重疊加問題，它的工具理性要重于其價值理性。［14］不論在什么政治體制下，不論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，不論是什么行業(yè)，政府無不希望有更高的行政效率、更低的行政成本、更好的公共服務(wù)，治理必然因其相對于傳統(tǒng)的統(tǒng)治方式所具有的優(yōu)越性而成為各國政府之可能選項。在這個意義上，治理具有普適性。包括出版在內(nèi)的文化部門應(yīng)進一步明確認識、統(tǒng)一思想，自覺以治理的理念和要求理順架構(gòu)、完善制度。

2.出版業(yè)治理的核心是政府與市場的關(guān)系問題

黨的十八屆三中全會指出，當前我國經(jīng)濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關(guān)系。文化治理的關(guān)鍵就在于如何認識政府在治理中的角色和地位。前述世界各國實踐表明，出版業(yè)治理應(yīng)破除兩個誤區(qū)：一是出版業(yè)治理不需要政府，二是出版業(yè)治理全靠政府。國家治理理念的提出，事實上是走出這一困境的可行出路。國家概念絕不僅僅意指政府，否則又將重蹈“政府包辦一切”的舊路；在國家之中，政府亦不能缺位，否則必將導(dǎo)致國家的“空心化”。因此，中國的出版業(yè)治理路徑，必將是在“國家”框架之下，發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)作用的同時，充分引入企業(yè)、社會組織、公民個人等多元力量的參與，既保證整體的統(tǒng)一性，同時最大限度地激發(fā)個體的創(chuàng)作活力。

3.出版業(yè)治理的基石是“文化觀”

從各國實踐可知，包括出版業(yè)在內(nèi)的文化治理的評估標準不盡統(tǒng)一。從不同的角度觀察和考量，對特定國家文化治理的效果評價可能會得出不同的甚至截然對立的結(jié)論。這也是文化治理與一般行業(yè)治理相比較的特殊性所在。歸根到底，文化治理有效與否，與各國所秉持的“文化觀”有關(guān)，即對于文化在國家和社會中所扮演的角色、承擔的功能的認識有關(guān)，各國有理由也有必要根據(jù)各自的國情選擇適合自己的文化治理道路。

具體到中國實際，習(xí)近平總書記在2014年10月文藝工作座談會上的講話是一次對我國“文藝觀”“文化觀”的生動而系統(tǒng)的闡述，具體回答了“我們需要什么樣的文藝（文化）”“文藝（文化）為什么人”等關(guān)鍵問題。2015年10月《中共中央關(guān)于繁榮發(fā)展社會主義文藝的意見》發(fā)布。我國出版業(yè)“十三五”時期改革和發(fā)展的關(guān)鍵在于落實上述精神。具體說來，就是堅持文化的人民性、時代性，堅持“文化例外”，牢牢把握將社會效益放在首位基礎(chǔ)上的社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一的原則，在抓好出版物內(nèi)容綜合評價體系，特別是強化、細化社會效益指標評價的基礎(chǔ)上，推動優(yōu)秀作品的不斷涌現(xiàn)。

（作者單位：中國政法大學(xué)新聞傳播學(xué)院）

注釋：

［1］讓-皮埃爾.戈丹.現(xiàn)代的治理，昨天和今天：借重法國政府政策得以明確的幾點認識［J］.國際社會科學(xué)（中文版），1999（2）［2］［14］俞可平.論國家治理現(xiàn)代化［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2014：3

［3］梅里亞姆.美國政治思想［M］.朱曾汶，譯.北京：商務(wù)印書館，1984：64

［4］凌金鑄.美國文化政策的形成［J］.學(xué)術(shù)界，2013（6）

［5］張昌兵.美國版權(quán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略探析［J］.商場現(xiàn)代化，2010（9）［6］田珊珊.法國的文化政策：一個基于民族文化視角的研究［J］.法國研究，2010（2）

［7］王海冬.法國的文化政策及對中國的歷史啟示［J］.上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2011（10）

［8］［12］蔡宸亦.美國宣告“法國文化已死”［EB/OL］.http：// www.luxury.qq.com，2007-12-19

［9］黃玉蓉，車達.法國文化資助制度運作特點及其對中國的啟示［J］.深圳大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2015（9）

［10］李寧.“自由市場”還是“文化例外”——美國與法-加文化產(chǎn)業(yè)政策比較及其對中國的啟示［J］.世界經(jīng)濟與政治論壇，2006（5）

［11］繆學(xué)為.英國文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗與啟示［J］.人文天下，2015（21）

［13］俞可平.中國治理變遷30年（1978-2008）［J］.吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2008（3）