· 梁 濱

加強(qiáng)行政審批事中事后監(jiān)管

· 梁 濱

在推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合的過程中，放和管如同車之兩輪、鳥之雙翼，缺一不可。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管是各級行政審批機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。如何加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，推動轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府管理方式需要深入研究。

一、行政審批事中事后監(jiān)管存在的問題

從改革實(shí)踐看，事中事后監(jiān)管仍是當(dāng)前行政審批制度改革的薄弱環(huán)節(jié)，距離群眾的期待仍有較大差距。

一是監(jiān)管職責(zé)不明晰。部門之間存在監(jiān)管職責(zé)交叉，部門間對監(jiān)管職責(zé)存在相互推諉問題，導(dǎo)致監(jiān)管空白，行政成本很高。一些部門監(jiān)管職責(zé)不落實(shí)，部門內(nèi)部監(jiān)管職責(zé)不明確，審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)不分，有些部門只管審批，沒有明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)。有些部門將監(jiān)管職責(zé)擅自轉(zhuǎn)移，違規(guī)將監(jiān)管職責(zé)交給下級部門或下屬單位實(shí)施，但又疏于管理。

二是監(jiān)管方式陳舊滯后。一種表現(xiàn)是靜態(tài)式監(jiān)管。不適應(yīng)動態(tài)監(jiān)管的需求，始終在“放任”和“管死”之間反復(fù)，無法防范“市場失靈”。審批只是對主體資質(zhì)的靜態(tài)“一次性認(rèn)可”，而要規(guī)范主體準(zhǔn)入后的行為，必須依靠全過程動態(tài)監(jiān)管。另一種表現(xiàn)是被動式監(jiān)管。政府部門更多的是采用事前把關(guān)，如事前承諾、材料審核、門檻設(shè)置等方式進(jìn)行監(jiān)管，沒有依法主動履行監(jiān)管職責(zé)。還有一種表現(xiàn)是運(yùn)動式監(jiān)管。一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查未納入法制化、制度化軌道，程序和手段都不規(guī)范，要么不檢查，要么不分情況突擊檢查，實(shí)際監(jiān)管效果不好。在行政執(zhí)法過程中，權(quán)責(zé)脫節(jié)，多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，基層執(zhí)法力量分散薄弱等問題比較突出，不僅增加執(zhí)法成本，而且造成某些領(lǐng)域的執(zhí)法混亂，推諉扯皮，亟需通過改革予以解決，建立起權(quán)責(zé)統(tǒng)一、高效的行政執(zhí)法體制。

三是監(jiān)管體系尚未形成。第一，法律制度體系缺位。事中事后監(jiān)管是一種裁量性較大的權(quán)力，但現(xiàn)有法律法規(guī)多是原則性規(guī)定，涉及監(jiān)管主體、流程、措施等方面的具體規(guī)定尚不完善，存在處罰力度輕、法律法規(guī)交叉等問題，制約了政府監(jiān)管效能。第二，沒有建立科學(xué)、合理的第三方評估標(biāo)準(zhǔn)和體系，無法對行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)管的效果進(jìn)行客觀、公正的評價，難以全面、真實(shí)地發(fā)現(xiàn)并及時、有針對性地解決監(jiān)管過程中存在的問題。第三，社會監(jiān)督體系缺乏。政府在唱“獨(dú)角戲”，社會公眾、輿論監(jiān)督、行業(yè)協(xié)會等各方力量參與監(jiān)管的積極性沒有充分調(diào)動起來。

四是監(jiān)管力量不足。基層監(jiān)管力量薄弱，且監(jiān)管隊(duì)伍專業(yè)化水平不高。以某地級市食藥系統(tǒng)為例，全市監(jiān)管對象11.7萬戶，平均到每個監(jiān)管人員600多戶，監(jiān)管對象量大面廣與監(jiān)管力量有限的矛盾十分突出。事中事后監(jiān)管對監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)提出了更高要求，需要具備專業(yè)素質(zhì)，熟悉相關(guān)法律法規(guī)、政策文件和執(zhí)法流程，而現(xiàn)有人員素質(zhì)遠(yuǎn)未達(dá)到工作要求。以某市安全生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域?yàn)槔腥増?zhí)法隊(duì)伍959人，具有安全工程專業(yè)背景的12人，僅占全部執(zhí)法人員的1.25%。此外，監(jiān)管裝備不適應(yīng)現(xiàn)代化監(jiān)管的需要。如在食品安全監(jiān)管中，由于快檢設(shè)備配置不足，監(jiān)管人員仍靠查證照、查有效期以及摸、看、嗅等方法進(jìn)行辨別。又如農(nóng)貿(mào)市場要求對農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施“批批檢”，但因?yàn)檗r(nóng)殘自檢室建設(shè)不足，“批批檢”很難落實(shí)到位。

二、加強(qiáng)行政審批事中事后監(jiān)管的對策

依法開展監(jiān)管，維護(hù)和保障市場公平競爭秩序，是各級政府必須履行的責(zé)任，特別是在行政審批事項(xiàng)不斷減少的情況下，更要做到放管結(jié)合，加快構(gòu)建政府監(jiān)管、行業(yè)自律、公眾參與的綜合監(jiān)管體系。

一是明確劃分監(jiān)管職責(zé)。第一，明確部門之間的職責(zé)分工。結(jié)合權(quán)力清單梳理，按照“誰主管、誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則，科學(xué)劃分各級政府及部門的監(jiān)管職責(zé)，理清職能范圍內(nèi)的監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)格依法履職，規(guī)范執(zhí)法行為。要逐項(xiàng)或分類制定具體的事中事后監(jiān)管制度，明確監(jiān)管對象、內(nèi)容、方式和措施等，依法對下級行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政審批的監(jiān)督、指導(dǎo)等職能。機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)督促指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)制定具體監(jiān)管辦法，對行政機(jī)關(guān)監(jiān)管工作進(jìn)行專項(xiàng)督查。法制部門負(fù)責(zé)對行政機(jī)關(guān)制定的具體監(jiān)管辦法進(jìn)行合法性審查；規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法行為，對各級行政機(jī)關(guān)行政審批事項(xiàng)事中事后監(jiān)管執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。民政、財政、物價等部門按照職責(zé)分工共同參與，形成合力。第二，明確部門內(nèi)部職責(zé)分工，實(shí)現(xiàn)定人、定崗、定責(zé)。理順政府部門內(nèi)部關(guān)系，明確部門審批處室和監(jiān)管處室的職責(zé)分工，探索構(gòu)建決策、審批、監(jiān)管相對分離又相互協(xié)調(diào)的新機(jī)制。實(shí)施網(wǎng)格化監(jiān)管，以監(jiān)管對象為單元，劃分為若干個單元網(wǎng)格，明確網(wǎng)格化監(jiān)管的人員、職責(zé)和任務(wù)，實(shí)現(xiàn)對監(jiān)管對象信息及情況的實(shí)時采集、動態(tài)監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)解決問題，從而明確監(jiān)管職責(zé)，細(xì)化監(jiān)管責(zé)任，實(shí)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題，避免由于監(jiān)管不到位或者缺位出現(xiàn)監(jiān)管真空。第三，明確上級與下級部門之間的監(jiān)管職責(zé)劃分，科學(xué)劃分并嚴(yán)格依法和依據(jù)“三定”規(guī)定履行監(jiān)管職責(zé)，進(jìn)一步完善監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源共享。

二是改進(jìn)監(jiān)管方式。第一，實(shí)施信息化動態(tài)監(jiān)管。積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，降低監(jiān)管成本，提升監(jiān)管效能。探索實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，在食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等民生保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域，運(yùn)用科技手段實(shí)施全方位網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程監(jiān)管，建立全覆蓋、動態(tài)化、連續(xù)性的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺，提高監(jiān)管的實(shí)效性、準(zhǔn)確性、透明性。第二，強(qiáng)化信用監(jiān)管。推進(jìn)統(tǒng)一的社會信用體系建設(shè)，加快部門之間、上下級之間信息資源的開放共享、互聯(lián)互通，打破“信息孤島”，建立包括金融、工商登記、稅費(fèi)繳納、社保繳費(fèi)、勞動保障、交通違章、統(tǒng)計(jì)等所有信用信息類別、覆蓋全部信用主體的統(tǒng)一信用信息庫和共享平臺。完善信用管理制度，建立信息披露和誠信檔案制度、失信聯(lián)合懲戒機(jī)制和“黑名單”制度，健全信用分類、分級機(jī)制，按照區(qū)域的重要性、行業(yè)的風(fēng)險度、主體的誠信度等不同指標(biāo)劃分信用類別和等級，并實(shí)行動態(tài)監(jiān)管。建立市場主體信用信息公示系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)信用信息互聯(lián)共享，形成聯(lián)合懲戒機(jī)制，讓失信者一處失信、處處受限。第三，不斷提高監(jiān)管效率。推廣隨機(jī)抽查監(jiān)管，提高隨機(jī)抽查在檢查工作中的比重。制定隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單，法律法規(guī)規(guī)章沒有規(guī)定的，一律不得擅自開展檢查。對投訴舉報多、列入經(jīng)營異常名錄或有嚴(yán)重違法違規(guī)記錄等情況的市場主體，加大隨機(jī)抽查力度。進(jìn)行風(fēng)險監(jiān)測，加強(qiáng)對市場行為的風(fēng)險監(jiān)測分析，建立高危行業(yè)、重點(diǎn)工程、重要商品及生產(chǎn)資料、重點(diǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險評估指標(biāo)體系、風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警制度、風(fēng)險管理防控聯(lián)動機(jī)制。廣泛運(yùn)用信息技術(shù)手段，增強(qiáng)檢測和預(yù)判能力，經(jīng)常性研判市場主體經(jīng)營行為，主動發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)線索，開展跟蹤檢查和專項(xiàng)整治。

三是構(gòu)建社會化監(jiān)管體系。第一，構(gòu)建法律監(jiān)管體系。加快推進(jìn)監(jiān)管法治化進(jìn)程，推進(jìn)市場監(jiān)管、城市管理等重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管改革。強(qiáng)化重監(jiān)管的統(tǒng)一性和權(quán)威性。梳理取消、下放和轉(zhuǎn)移的行政審批項(xiàng)目，根據(jù)監(jiān)管需要和市場變化，及時做好地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件的立改廢。完善監(jiān)管所涉及的規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制，健全法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查制度。對所涉及的于法無據(jù)、擅自擴(kuò)權(quán)的規(guī)范性文件及時進(jìn)行修改或廢止。第二，構(gòu)建績效評估體系。引入“第三方評估”，建設(shè)設(shè)計(jì)科學(xué)、合理的評估指標(biāo)體系，建立健全多主體參與的績效評估機(jī)制，對行政機(jī)關(guān)開展事中事后監(jiān)管的效果進(jìn)行客觀、公正的評價。第三，構(gòu)建社會監(jiān)督體系。充分調(diào)動各方面力量，變政府唱“獨(dú)角戲”為匯集各方合力的“大合唱”，讓無數(shù)雙眼睛盯著每一個角落，織就監(jiān)督的“天網(wǎng)”。暢通投訴舉報通道，發(fā)揮公眾和輿論監(jiān)督作用，健全公眾參與監(jiān)督的激勵機(jī)制，支持公眾利用微信、即時通信工具等新媒體對市場主體進(jìn)行監(jiān)督。對群眾舉報投訴、新聞媒體反映的問題認(rèn)真調(diào)查核實(shí)，及時依法做出處理，并向社會公布處理結(jié)果。逾期未查處的，由督查機(jī)構(gòu)進(jìn)行督查，追究相關(guān)人員責(zé)任；存在違法違紀(jì)的，移交監(jiān)察部門。推進(jìn)行業(yè)自律，培育發(fā)展社會組織，加強(qiáng)行業(yè)組織管理，規(guī)范行業(yè)組織行為，引導(dǎo)行業(yè)組織依法開展活動。強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)問責(zé)，加大對監(jiān)管過程中不作為、亂作為、以罰代管、失職瀆職等行為的查處力度，對因監(jiān)管不到位造成有關(guān)領(lǐng)域事故、影響惡劣或損失嚴(yán)重的，要對有關(guān)單位和人員嚴(yán)肅問責(zé)。加大工作考核，將事中事后監(jiān)管納入科學(xué)發(fā)展綜合考核。

四是著力充實(shí)監(jiān)管力量。第一，探索創(chuàng)新綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)的有效機(jī)制。嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。堅(jiān)持屬地化管理，鼓勵執(zhí)法人員編制向基層傾斜，確保一線執(zhí)法工作所需。加強(qiáng)對執(zhí)法人員的法制與業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)和執(zhí)法水平。可考慮在監(jiān)管機(jī)構(gòu)率先推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，突出專業(yè)技術(shù)職級在確定干部工資、福利等方面的作用。第二，開展以相對集中行政執(zhí)法權(quán)、整合規(guī)范執(zhí)法機(jī)構(gòu)、推進(jìn)執(zhí)法重心下移、優(yōu)化執(zhí)法力量配置為主要內(nèi)容的綜合執(zhí)法改革，加快建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，對城管、國土等職能相近、執(zhí)法內(nèi)容相近、執(zhí)法方式相同的部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)和職能整合，減少執(zhí)法部門，切實(shí)改變多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的情況，形成監(jiān)管和執(zhí)法合力。第三，對執(zhí)法人員進(jìn)行監(jiān)管所需的交通、通訊、檢測儀器等執(zhí)法裝備切實(shí)保障到位，并根據(jù)監(jiān)管需要不斷提高裝備的現(xiàn)代化水平，著力解決基層監(jiān)管工作量和責(zé)任增加但承接力量不足的問題，有效提高基層監(jiān)管能力。完善執(zhí)法程序，建立健全執(zhí)法全過程記錄制度和行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，提高執(zhí)法的規(guī)范化水平。

（作者系山東省青島市編辦主任）