劉澍

論公共圖書館法的法律體系——以階層構(gòu)造論為視角*

劉澍

階層構(gòu)造論是指導(dǎo)法典法立法的基本理論。文章分析我國(guó)公共圖書館法在法律體系上的階層構(gòu)造，討論《公共圖書館法（征求意見稿）》在落實(shí)上位法、銜接同位法、吸收下位法等縱向階層構(gòu)造方面和自身結(jié)構(gòu)體系方面需要改進(jìn)的地方。

公共圖書館法階層構(gòu)造論法律體系

引用本文格式劉澍.論公共圖書館法的法律體系——以階層構(gòu)造論為視角［J］.圖書館論壇，2016（8）：84-90.

法律體系的階層構(gòu)造論因純粹法學(xué)派領(lǐng)袖漢斯·凱爾森（Hans Kelsen）的經(jīng)典論述而聞名于世。階層構(gòu)造論認(rèn)為，法律規(guī)則是階層構(gòu)造的始發(fā)點(diǎn)，單個(gè)的法律規(guī)則是基本單元，多個(gè)法律規(guī)則的有機(jī)組合構(gòu)成法律體系。法律規(guī)則不是憑空創(chuàng)造的，存在高級(jí)規(guī)范和低級(jí)規(guī)范之分。低級(jí)規(guī)范是依據(jù)高級(jí)規(guī)范創(chuàng)制的結(jié)果，并以最高規(guī)范——基礎(chǔ)規(guī)范為終點(diǎn)?；A(chǔ)規(guī)范是指不能從更高規(guī)范中得來(lái)效力的規(guī)范。從同一個(gè)基礎(chǔ)規(guī)范中追溯自己效力的所有規(guī)范組成一個(gè)規(guī)范體系。法律體系不是一個(gè)互相對(duì)等的諸規(guī)范的體系，而是一個(gè)不對(duì)等的諸規(guī)范的等級(jí)體系［1］。雖然我國(guó)法學(xué)界責(zé)難凱爾森的基礎(chǔ)規(guī)范乃是上帝的規(guī)范，無(wú)法得到證成①，但在立法和制度構(gòu)建時(shí)始終應(yīng)用該理論。直言之，在大陸法系國(guó)家，遵循階層構(gòu)造論來(lái)構(gòu)筑法典法是對(duì)立法者的基本要求。本文分析《公共圖書館法（征求意見稿）》的體系構(gòu)造。

1　公共圖書館法法律體系的階層構(gòu)造

公共圖書館法是國(guó)家立法，其在法律體系階層構(gòu)造上主要涉及法律位階和階層構(gòu)造問(wèn)題。

1.1公共圖書館法的法律位階

制定公共圖書館法是國(guó)務(wù)院2011-2014年立法計(jì)劃的預(yù)備項(xiàng)目。在2014年第12屆全國(guó)人大會(huì)議上，陳國(guó)楨等63位人大代表提議制定公共圖書館法，買世蕊等30位人大代表提議制定圖書館法，全國(guó)人大最終采納了制定公共圖書館法議案，列入第12屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目。［2］由此可見，在法律位階上，公共圖書館法屬于全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)制定的特別法。

從立法技術(shù)看，制定公共圖書館法要充分考慮其在法律體系中的縱橫等級(jí)關(guān)系。我國(guó)法律體系的法律位階共有6級(jí)：憲法、法律（分為基本法和普通法）、行政法規(guī)、地方性規(guī)范、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。按照立法程序，公共圖書館法由國(guó)務(wù)院起草、全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)，是普通法，兼具特別法和新法的法律位階；在部門法分類上，屬于行政實(shí)體法。無(wú)論從起草者還是從內(nèi)容來(lái)觀察，《公共圖書館法（征求意見稿）》均呈現(xiàn)出行政實(shí)體法的典型特征，且屬于文化行政法序列。我國(guó)行政實(shí)體法同其他國(guó)家一樣，沒(méi)有建立起經(jīng)緯分明的體系性結(jié)構(gòu)。更遺憾的是迄今我國(guó)尚未制定有基本法級(jí)的文化法。因此，公共圖書館法將在文化法體系中起到“臺(tái)柱”作用。也許正因?yàn)榱⒎ㄈ蝿?wù)過(guò)于艱巨，肇始于2001年的圖書館法立法在2004年暫停，2008年第11屆全國(guó)人大重啟后也無(wú)果而終［3］。筆者認(rèn)為，公共圖書館法屬于文化法領(lǐng)域開疆破土的立法行動(dòng)，利益糾葛較多，難度較大，應(yīng)遵循“宜粗不宜細(xì)”的立法傳統(tǒng)，至少應(yīng)確立粗線條的基本原則和主要法律規(guī)則，以搭建宏觀性的結(jié)構(gòu)框架；至于細(xì)微的法律規(guī)范，可留待將來(lái)實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)充足之后修正。

1.2公共圖書館法的階層結(jié)構(gòu)

任何法律都在一國(guó)的法律體系中占據(jù)一定的空間，這種空間格局基本上是由縱向關(guān)系和橫向關(guān)系來(lái)綜合確定。縱向結(jié)構(gòu)主要涉及法律效力問(wèn)題，橫向結(jié)構(gòu)主要作用于法律適用范圍問(wèn)題。顯然，縱向結(jié)構(gòu)問(wèn)題是法律體系中的主要問(wèn)題。

立法中的縱向關(guān)系是指法律淵源的協(xié)調(diào)關(guān)系；對(duì)公共圖書館法來(lái)說(shuō)，是效力來(lái)源問(wèn)題。按照階層構(gòu)造論，公共圖書館法的法律效力只能由上位法賦予。不過(guò)，《公共圖書館法（征求意見稿）》第一條對(duì)此未予以正面回答。那么，我國(guó)公共圖書館法的法律效力淵源何在？這有兩種可能：一是來(lái)自《憲法》或基本法；二是來(lái)自《憲法》授予全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)的立法權(quán)。

《憲法》第22條只是籠統(tǒng)規(guī)定國(guó)家有發(fā)展四類文化事業(yè)的義務(wù)，圖書館屬于“圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)”范疇，無(wú)法推導(dǎo)出公共圖書館法的法律位階。筆者繼而對(duì)我國(guó)基本法進(jìn)行檢索，也沒(méi)有找到有關(guān)公共圖書館的表述，只有《教育法》第51條和《刑法》第327條提及圖書館，但沒(méi)有授權(quán)，不能成為制定公共圖書館法的依據(jù)。由此看來(lái)，公共圖書館法的法律效力只可能來(lái)自全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)。值得注意的是，全國(guó)人大常委會(huì)在沒(méi)有上位法明確授權(quán)時(shí)的立法屬于“補(bǔ)白”，確立這一領(lǐng)域的基本法律規(guī)則，搭建法律框架性體系結(jié)構(gòu)，意義重大。公共圖書館法的制定應(yīng)著重關(guān)注法律體系上的兩點(diǎn)關(guān)系：一是構(gòu)建自身基本法律框架；二是協(xié)調(diào)上位法、同位法和下位法之間的縱向階層關(guān)系。

2　公共圖書館法的縱向階層構(gòu)造

2.1憲法及相關(guān)法

任何立法都不得與憲法抵觸，這是基本的立法原則?！稇椃ā返?條還確立了人民主權(quán)原則，第3款規(guī)定人民有權(quán)通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。公共圖書館法屬于典型的文化法，人民有權(quán)參與這一事業(yè)的管理。但《公共圖書館法（征求意見稿）》在公共圖書館管理體制架設(shè)上沒(méi)有完全放開這一渠道，這是需要修正的內(nèi)容。

此外，在上位法層面對(duì)我國(guó)制定公共圖書館法構(gòu)成“軟約束力”的是聯(lián)合國(guó)教科文組織頒布的《公共圖書館宣言》（以下簡(jiǎn)稱《宣言》），它“代表了這個(gè)行業(yè)的聲音；同時(shí)，它也是公共圖書館界的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)”［4］。《宣言》雖然不是法律文本，但搭建了公共圖書館法的基本法律框架。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，《宣言》分為6部分：（1）前言（公共圖書館服務(wù)于人類的根本價(jià)值）；（2）公共圖書館（地區(qū)信息中心原則、平等利用原則、迎合用戶需求原則、不屈服于外來(lái)壓力原則）；（3）公共圖書館的使命；（4）撥款、立法和網(wǎng)絡(luò)（政府建設(shè)責(zé)任原則、免費(fèi)服務(wù)原則、財(cái)政撥款原則、館際間協(xié)調(diào)運(yùn)作原則、館際間網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)相關(guān)原則）；（5）運(yùn)作與管理（服務(wù)社區(qū)化與管理專業(yè)化，與各界合作，服務(wù)人性化，滿足基層需求，館員中間人化，館外教育與用戶培訓(xùn)）；（6）宣言的落實(shí)等。

從《公共圖書館法（征求意見稿）》看：（1）公共圖書館的價(jià)值被定位為滿足公民精神文化需求和提高公民素質(zhì)，與《宣言》存在差距。因此，有學(xué)者建議將第一條改為“為保障公民平等、自由獲取信息知識(shí)權(quán)利，促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展，提高社會(huì)文明程度，制定本法”［5］。（2）從公共圖書館的具體定位看，一是沒(méi)有被賦予地區(qū)信息中心的地位，這意味著未來(lái)發(fā)展缺乏足夠的保障，取決于管理機(jī)構(gòu)的重視程度。二是缺乏不屈服于外來(lái)壓力原則。（3）從公共圖書館使命看，《公共圖書館法（征求意見稿）》缺乏相關(guān)表述。比如，缺乏激發(fā)青少年創(chuàng)造力、想象力，促進(jìn)科學(xué)創(chuàng)新，提供接觸各種表演藝術(shù)文化展示的機(jī)會(huì)，促進(jìn)不同文化之間的對(duì)話，支持文化多樣性的發(fā)展等表述。（4）從公共圖書館撥款、立法和網(wǎng)絡(luò)制度看，《公共圖書館法（征求意見稿）》主要缺乏館際間協(xié)調(diào)運(yùn)作與館際間網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)相關(guān)規(guī)范。（5）從公共圖書館運(yùn)作與管理看，主要缺乏服務(wù)社區(qū)化、館員中間人化。

雖然《宣言》只是一個(gè)宣言，但發(fā)達(dá)國(guó)家大多已經(jīng)落實(shí)。目前我國(guó)已深度融入國(guó)際社會(huì)，有必要將《宣言》的一些內(nèi)容納入公共圖書館立法。比照《宣言》，《公共圖書館法（征求意見稿）》應(yīng)著重增加如下內(nèi)容：一是增加地區(qū)信息中心原則、契合用戶需求原則。增加地區(qū)信息中心原則有利于強(qiáng)化政府對(duì)圖書館的重視；契合用戶需求原則有利于增強(qiáng)服務(wù)的針對(duì)性。二是《公共圖書館法（征求意見稿）》應(yīng)為公共圖書館個(gè)性建設(shè)提供立法空間，避免同質(zhì)化。因此，在確立具體使命和服務(wù)上應(yīng)更明確，且應(yīng)鼓勵(lì)地方化甚至社區(qū)化。建議在第13條公共圖書館章程和第4章服務(wù)中增設(shè)公共圖書館自主開展各種合法文化活動(dòng)的權(quán)利，以支持多樣性發(fā)展。三是《公共圖書館法（征求意見稿）》應(yīng)確立館員的中間人地位。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，館員應(yīng)是執(zhí)行公共圖書館立法、政策和章程的具體人員，主要工作是服務(wù)于用戶的文化需求。因此，館員的角色承擔(dān)應(yīng)當(dāng)是承擔(dān)起溝通公共圖書館決策機(jī)構(gòu)和用戶的中間人。

至于對(duì)《教育法》和《刑法》相關(guān)規(guī)范的落實(shí)，《教育法》對(duì)圖書館的規(guī)定適用于高校圖書館，與公共圖書館無(wú)涉?！缎谭ā分胺欠ǔ鍪?、私贈(zèng)文物藏品罪”屬于特別規(guī)范，沒(méi)有必要在公共圖書館法中體現(xiàn)。

2.2同位法

筆者檢索我國(guó)法律數(shù)據(jù)庫(kù)，發(fā)現(xiàn)與公共圖書館法相關(guān)且平行的單行法（特別法）有9部，其中有2部賦予公共圖書館以權(quán)利：一是《著作權(quán)法》第22條第1款第8項(xiàng)，即圖書館為陳列或者保存版本的需要復(fù)制本館收藏的作品屬于合理使用，既無(wú)需告知權(quán)利人，也無(wú)需許可和提供報(bào)酬；二是《檔案法》規(guī)定圖書館保存的文物、圖書資料同時(shí)是檔案的，可以按照有關(guān)規(guī)定自行管理。其他7部法律均對(duì)公共圖書館賦予以義務(wù)：一是《文物保護(hù)法》第36條規(guī)定圖書館對(duì)收藏的文物必須區(qū)分文物等級(jí)，設(shè)置藏品檔案，建立嚴(yán)格的管理制度，并報(bào)主管文物行政部門備案；為確保文物的安全，圖書館應(yīng)當(dāng)標(biāo)配防火、防盜、防自然損壞的設(shè)施。二是《老年人權(quán)益保障法》第58條規(guī)定公共圖書館應(yīng)當(dāng)對(duì)老年人免費(fèi)開放或者優(yōu)惠開放。三是《未成年人保護(hù)法》第30條規(guī)定圖書館應(yīng)當(dāng)對(duì)未成年人免費(fèi)開放。四是《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》第35條規(guī)定圖書館應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自業(yè)務(wù)范圍，開展非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的整理、研究、學(xué)術(shù)交流，以及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項(xiàng)目的宣傳、展示。五是《消防法》第73條第1款第4項(xiàng)規(guī)定圖書館屬于人員密集場(chǎng)所，對(duì)其建設(shè)設(shè)計(jì)、裝飾裝修等是否達(dá)到消防安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格審查。六是《殘疾人保障法》要求根據(jù)盲人需要，在公共圖書館設(shè)立盲文讀物、盲人有聲讀物圖書室。七是《科學(xué)技術(shù)普及法》規(guī)定圖書館應(yīng)當(dāng)發(fā)揮科普教育的作用。

按照法典法立法技術(shù)要求，屬于公共圖書館權(quán)利義務(wù)范疇的內(nèi)容應(yīng)盡可能在同一法典中予以體現(xiàn)，至于更為特別的其他內(nèi)容則由其他法典或下位法來(lái)規(guī)定。綜合看，《檔案法》《著作權(quán)法》《消防法》等都涉及特別內(nèi)容，涉及公共圖書館的內(nèi)容最好由該單行法規(guī)定；而對(duì)老年人、未成年人、殘疾人的知識(shí)與信息服務(wù)屬于公共圖書館的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)納入?！豆矆D書館法（征求意見稿）》第29條、第32條雖然對(duì)此進(jìn)行規(guī)定，但有兩個(gè)缺陷：一是對(duì)服務(wù)于盲人的文獻(xiàn)信息資源、設(shè)施設(shè)備和服務(wù)等不明確；二是第5章法律責(zé)任部分缺乏針對(duì)性。此外，開展非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的整理、研究、學(xué)術(shù)交流，以及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項(xiàng)目的宣傳、展示，《公共圖書館法（征求意見稿）》缺乏足夠的體現(xiàn)。筆者建議修改第29條，將“政府設(shè)立的公共圖書館還應(yīng)當(dāng)免費(fèi)開展公益性講座、培訓(xùn)、展覽等閱讀推廣活動(dòng)”修訂為“政府設(shè)立的公共圖書館還應(yīng)當(dāng)免費(fèi)開展公益性講座、培訓(xùn)、展覽等閱讀推廣活動(dòng)，根據(jù)各自業(yè)務(wù)范圍，開展非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的整理、研究、學(xué)術(shù)交流和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項(xiàng)目的宣傳、展示，并發(fā)揮科普作用?！?/p>

2.3其他法律

與公共圖書館法同時(shí)處于立法階段的還有《公共文化服務(wù)保障法》。該法由全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)牽頭起草，2015年5月公布草案。依據(jù)該草案，公共圖書館屬于公共文化設(shè)施，受該法調(diào)整。該草案有幾點(diǎn)與《公共圖書館法（征求意見稿）》不契合：

一是公共圖書館被科予太多義務(wù)。該草案第28條規(guī)定公益性文化單位應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾提供免費(fèi)或者優(yōu)惠的文藝演出、陳列展覽、廣播影視節(jié)目、閱讀服務(wù)、藝術(shù)培訓(xùn)等；《公共圖書館法（征求意見稿）》第29條只規(guī)定公共圖書館承擔(dān)閱讀服務(wù)，以及文獻(xiàn)信息資源查詢、參考咨詢服務(wù)等。按照前者，服務(wù)項(xiàng)目過(guò)多，而按照后者，服務(wù)范圍較窄。有必要參照《公共圖書館宣言》明確公共圖書館的具體義務(wù)，即主要提供文獻(xiàn)查詢、閱讀、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的整理研究傳播、文化知識(shí)、科普等方面的服務(wù)。

二是公共圖書館的主管機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)。依照《公共文化服務(wù)保障法》草案，文化主管部門和新聞出版廣電主管部門都負(fù)責(zé)公共文化服務(wù)工作。據(jù)此，新聞出版廣電部門似乎也有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)公共圖書館，這與《公共圖書館法（征求意見稿）》之文化主管部門領(lǐng)導(dǎo)公共圖書館矛盾。為此，《公共文化服務(wù)保障法》應(yīng)當(dāng)將文化主管部門確立為公共文化服務(wù)領(lǐng)域的主管機(jī)關(guān)，而其他部門在各自職權(quán)范圍之內(nèi)行使業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這樣就會(huì)符合現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，避免職權(quán)沖突。

2.4下位法

部門立法和地方立法先行是改革開放以來(lái)制定國(guó)家法的一項(xiàng)基本經(jīng)驗(yàn)?！豆矆D書館法（征求意見稿）》是在吸收下位法的基礎(chǔ)上起草的，但立法水平低于《廣州市公共圖書館條例》（以下簡(jiǎn)稱《廣州條例》）和《四川省公共圖書館條例》（以下簡(jiǎn)稱《四川條例》），主要體現(xiàn)在：

（1）定性?！豆矆D書館法（征求意見稿）》將公共圖書館定位為非營(yíng)利組織，而《廣州條例》明確將公共圖書館定性為公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)，《四川條例》定位為公益性文化機(jī)構(gòu)與社會(huì)教育設(shè)施。

（2）建設(shè)資金來(lái)源。這一點(diǎn)《公共圖書館法（征求意見稿）》尚告缺如。《四川條例》第4條明確規(guī)定縣級(jí)以上地方政府逐步加大對(duì)公共圖書館建設(shè)的投入，財(cái)政和審計(jì)部門確保各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)?？顚Ｓ谩！稄V州條例》除政府財(cái)政保障外，還創(chuàng)新性地規(guī)定了公共圖書館社會(huì)發(fā)展基金制度。

（3）管理機(jī)制方面，地方立法彰顯民主。《廣州條例》第8條規(guī)定的理事會(huì)組成人員中明確包括公共圖書館、專業(yè)人士、市民等代表。

（4）在服務(wù)功能上，地方立法超越《公共圖書館法（征求意見稿）》?！端拇l例》明確公共圖書館的4項(xiàng)基本職能和7項(xiàng)基本服務(wù)，基本涵蓋《公共圖書館宣言》規(guī)定的絕大部分使命?！稄V州條例》確立普遍、平等、免費(fèi)、開放和便利的服務(wù)原則，公共圖書館的功能從為公民提供專題信息服務(wù)延伸至為國(guó)家機(jī)關(guān)決策提供服務(wù)。

3　公共圖書館法的自身結(jié)構(gòu)體系

“法律體系（legalsystem）是指在一個(gè)區(qū)域內(nèi)（國(guó)家或者地區(qū)）的能系統(tǒng)存在和運(yùn)行的法律整體。”［6］法律體系既指一個(gè)國(guó)家所有法律的整體，也指部門法的整體。從最狹義的角度來(lái)說(shuō)，單部法律本身也具有自身的法律體系。對(duì)單部法律而言，法律體系主要回答兩方面問(wèn)題：一是應(yīng)當(dāng)包括哪些基本組成部分；二是這些部分之間如何聯(lián)系和協(xié)調(diào)?！豆矆D書館法（征求意見稿）》在內(nèi)在組織結(jié)構(gòu)上，由總則、設(shè)立、運(yùn)行、服務(wù)、法律責(zé)任、附則等6部分組成，基本組織結(jié)構(gòu)比較完善，問(wèn)題出在各部分之間的關(guān)系及某些法律條文方面。由于涉及面廣，本文僅討論部分重要內(nèi)容。

3.1總則部分

總則是一部法律的靈魂，更是解決糾紛的基本依據(jù)?！豆矆D書館法（征求意見稿）》在總則中設(shè)計(jì)9個(gè)條文，分別是立法目的、定義、管理機(jī)構(gòu)、發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、捐贈(zèng)、政策扶持、行業(yè)組織、表彰獎(jiǎng)勵(lì)。這不符合法典之總則的指導(dǎo)性地位。我國(guó)絕大部分國(guó)家立法在總則部分解決立法來(lái)源、指導(dǎo)思想、基本原則或基本制度。筆者建議在總則部分保留立法目的、定義、管理機(jī)構(gòu)等，增加公共圖書館法的基本原則或基本制度，即國(guó)家發(fā)展公共圖書館事業(yè)原則、免費(fèi)服務(wù)原則、用戶享受平等服務(wù)原則、館際合作原則等，將其他內(nèi)容調(diào)整到后面的相應(yīng)章節(jié)。

3.2設(shè)立部分

設(shè)立是解決公共圖書館如何創(chuàng)設(shè)的問(wèn)題，一般遵循從宏觀到微觀、從一般到特別的立法程式?！豆矆D書館法（征求意見稿）》共設(shè)計(jì)9個(gè)條文，分別規(guī)定設(shè)立義務(wù)、設(shè)立依據(jù)、設(shè)立條件、章程、設(shè)立登記、信息公開、館員、命名、圖書室。

在設(shè)立義務(wù)、設(shè)立依據(jù)中，《公共圖書館法（征求意見稿）》將中央政府和地方政府的責(zé)任進(jìn)行區(qū)分：國(guó)家負(fù)責(zé)公共圖書館分布網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，地方政府負(fù)責(zé)建設(shè)具體圖書館。這種責(zé)任劃分實(shí)際上將公共圖書館的設(shè)立權(quán)授予地方政府。從地方政府好大喜功的現(xiàn)狀看，有可能助長(zhǎng)公共圖書館建設(shè)不均衡弊端，很難起到合理配置資源的作用。2008年文化部制定的《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)規(guī)模分級(jí)、選址、建筑面積等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，許多貧困地區(qū)無(wú)法達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)。筆者建議，依據(jù)《宣言》，參照《廣州條例》，公共圖書館的設(shè)立不必尋求“高大上”，要面向基層提供基本服務(wù)，且在建設(shè)規(guī)模上量力而行。此外，中央政府在經(jīng)費(fèi)配套上應(yīng)著重傾斜于貧困地區(qū)。因此，有必要在設(shè)立上增加均衡資源分配和征求民眾意見之類的條文。

此外，應(yīng)重視公共圖書館的法律身份問(wèn)題。按照實(shí)有秩序，公共圖書館屬于事業(yè)單位?！豆矆D書館法（征求意見稿）》規(guī)定公民、法人和其他組織也可以申請(qǐng)?jiān)O(shè)立公共圖書館，這類公共圖書館如何登記，并不明確。此外，按照中央關(guān)于事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見，公共圖書館屬于不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位（公益一類），建設(shè)資金依賴于財(cái)政撥款。那么，私人設(shè)立的公共圖書館是否也應(yīng)劃入公益一類？且不說(shuō)其后續(xù)建設(shè)資金全部由財(cái)政撥款，那么是否也可以有權(quán)申請(qǐng)并獲得某些專項(xiàng)資金呢？是否可以享受公辦公共圖書館的其他政策性待遇呢？《公共圖書館法（征求意見稿）》對(duì)此未置可否。筆者建議給予民營(yíng)公共圖書館以法律待遇。日本對(duì)不同設(shè)置主體設(shè)立的圖書館有不同的監(jiān)管原則和支持政策［7］，我國(guó)可借鑒日本做法，具體方法可以授權(quán)國(guó)務(wù)院和地方政府進(jìn)行行政立法，一來(lái)可破除公共圖書館同質(zhì)化現(xiàn)象，二來(lái)能更靈活地滿足民眾的文化需求。

3.3運(yùn)行部分

《公共圖書館法（征求意見稿）》對(duì)運(yùn)行設(shè)計(jì)了11個(gè)條文，值得關(guān)注的是第19條的法人治理結(jié)構(gòu)?！笆聵I(yè)單位改革意見”規(guī)定可以建立多元化的法人治理結(jié)構(gòu)，如理事會(huì)、董事會(huì)、管委會(huì)等?！豆矆D書館法（征求意見稿）》傾向于理事會(huì)制度，規(guī)定應(yīng)當(dāng)“吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和公眾參與管理”。這種模糊規(guī)定給主管機(jī)關(guān)留下了操作空間。筆者建議，出于限制地方政府擅權(quán)的需要，有必要在立法中確立公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的最低限度標(biāo)準(zhǔn)。比如，決策機(jī)構(gòu)成員雖然由主管部門任命，但必須滿足最低專業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)，即專業(yè)人士占比不低于30%，且必須具有高級(jí)以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)。再如，還必須滿足最低外部性標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)?shù)孛癖姶聿坏陀?0%，文化程度不得低于大學(xué)本科，且從事教育或文化工作3年以上。當(dāng)然，民營(yíng)圖書館不受此限制。

公共圖書館治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)中的教訓(xùn)也值得汲取。在試點(diǎn)單位中，絕大多數(shù)公共圖書館治理結(jié)構(gòu)是單層制，往往不設(shè)監(jiān)事會(huì)［8］，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的缺失導(dǎo)致公共圖書館決策、執(zhí)行、監(jiān)督融為一體。權(quán)力分立是有效監(jiān)督的前提。這一經(jīng)驗(yàn)可以從大英圖書館的治理結(jié)構(gòu)中得到證明。大英圖書館的理事會(huì)成員由部長(zhǎng)或女王任命，是決策機(jī)構(gòu)；各專門委員會(huì)是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，設(shè)于理事會(huì)之下；監(jiān)督機(jī)構(gòu)則分門別類各負(fù)其責(zé)。其中部長(zhǎng)向議會(huì)負(fù)責(zé)并任命和監(jiān)督理事會(huì)，國(guó)家審計(jì)部門對(duì)財(cái)務(wù)開支進(jìn)行檢查和核實(shí)［9］。筆者認(rèn)為，《公共圖書館法（征求意見稿）》第19條應(yīng)進(jìn)行擴(kuò)充，并與第13條之公共圖書館章程結(jié)合，明確規(guī)定公共圖書館的決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組建。當(dāng)然，為避免機(jī)構(gòu)過(guò)于龐大，負(fù)擔(dān)過(guò)重，可以采取決策機(jī)構(gòu)成員多數(shù)兼職制，執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員專職制，監(jiān)督機(jī)構(gòu)外置的模式。比如，決策機(jī)構(gòu)的主席為專職人員，并與館長(zhǎng)、法人代表合三為一，其他人員均為兼職人員，不在公共圖書館領(lǐng)薪；而執(zhí)行機(jī)構(gòu)的成員從公共圖書館工作人員中產(chǎn)生；至于監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可以由同級(jí)政府的財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門來(lái)充任。

3.4服務(wù)部分

服務(wù)是公共圖書館的核心工作，理應(yīng)成為重中之重，然而《公共圖書館法（征求意見稿）》僅設(shè)計(jì)8個(gè)條文，不足以促進(jìn)公共圖書館服務(wù)工作的規(guī)范化、程序化和高效率，無(wú)法充分體現(xiàn)免費(fèi)原則、平等原則、迎合用戶需求原則。

從免費(fèi)原則看，《公共圖書館法（征求意見稿）》僅列明3項(xiàng)，即文獻(xiàn)信息資源查詢、借閱服務(wù)、免費(fèi)開放公共空間設(shè)施場(chǎng)地，范圍小于《廣州條例》《四川條例》。當(dāng)然，公共圖書館可以開展某些有償活動(dòng)，包括文獻(xiàn)復(fù)制、文本打印、科技查新、專題信息服務(wù)，但不得以營(yíng)利為目的，應(yīng)堅(jiān)持成本原則和便利原則。服務(wù)部分應(yīng)明確用戶平等、自由利用公共圖書館的權(quán)利。契合用戶需求原則不應(yīng)理解為對(duì)個(gè)體需求的無(wú)限滿足，而應(yīng)根據(jù)公共圖書館自身能力和所在地區(qū)的普遍性需求來(lái)綜合確定。

3.5法律責(zé)任

法律責(zé)任后置是法典法的立法基本范式，也是以結(jié)果模式回應(yīng)法律文本中行為模式最為集中的領(lǐng)域，因而格外重要?！豆矆D書館法（征求意見稿）》法律責(zé)任部分中的結(jié)果模式過(guò)少，與前面的行為模式不匹配。比如，違反免費(fèi)服務(wù)原則而有償提供基本服務(wù)的，拒不提供某些基本服務(wù)的，如何處罰均沒(méi)有規(guī)定。除規(guī)定實(shí)體法責(zé)任外，法律責(zé)任部分也應(yīng)明確權(quán)利救濟(jì)途徑。一些學(xué)者認(rèn)為公共圖書館侵犯用戶權(quán)益時(shí)應(yīng)當(dāng)提起民事訴訟，這實(shí)際上與公共圖書館屬于行政法上的事業(yè)單位性質(zhì)存在矛盾。因此，用戶對(duì)公共圖書館作出的不平等行為，拒絕提供基本服務(wù)和法律規(guī)定的特殊行為等應(yīng)當(dāng)提起行政訴訟。當(dāng)然，對(duì)超出基本服務(wù)之外的某些公共圖書館的行為可以視情況提起民事訴訟。

4　結(jié)語(yǔ)

我國(guó)是大陸法系國(guó)家，國(guó)家立法不僅主要是成文法，而且是法典法。法典法最為突出的特征是體系結(jié)構(gòu)完整，內(nèi)部關(guān)系嚴(yán)謹(jǐn)?！豆矆D書館法（征求意見稿）》與此要求存在差距。公共圖書館法一旦頒行，必定成為我國(guó)文化法領(lǐng)域中的臺(tái)柱，有著標(biāo)桿性的作用，更應(yīng)注重法律體系上的邏輯性、嚴(yán)謹(jǐn)性和結(jié)構(gòu)性。

注釋

①我國(guó)學(xué)術(shù)界認(rèn)為凱爾森繼承了奧斯汀“法律即是主權(quán)者的命令”的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，法不應(yīng)當(dāng)脫離正義觀念來(lái)討論；如果推開價(jià)值來(lái)建造規(guī)范等級(jí)體系，法律創(chuàng)制可能造就“惡法亦法”。然而，后世學(xué)者迄今為止也沒(méi)有證明實(shí)在法的真實(shí)根源，更沒(méi)有樹立起正義的法的概念。有關(guān)正義的討論延續(xù)了幾千年，沒(méi)有停歇跡象。而在凱爾森看來(lái)，正義雖然代表絕對(duì)善良的秩序，但它是先驗(yàn)的，無(wú)法說(shuō)明的，且往往是政治的作品。法無(wú)法擺脫正義觀念，但不等同于正義。法無(wú)法從自身得到正義的證明。為避免法被所謂正義、道德、價(jià)值所綁架，凱爾森提出只研究實(shí)在的法。在法律體系上，凱爾森認(rèn)為法律最有效的功用是促進(jìn)對(duì)立利益的妥協(xié)，使沖突最小化。

［1］凱爾森.法與國(guó)家的一般理論［M］.沈宗靈，譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社，1995.

［2］陳麗平.代表建議制定公共圖書館法 草案送審稿已報(bào)國(guó)務(wù)院審議［EB/OL］.［2016-04-16］.http：//npc. people.com.cn/n/2015/0212/c14576-26553504.html.

［3］［7］李國(guó)新，段明蓮.國(guó)外公共圖書館法研究［M］.北京：國(guó)家圖書館出版社，2013.

［4］羅志勇.20年后再回首——評(píng)《公共圖書館宣言（1994）［J］.圖書館論壇，1996（4）：13.

［5］王子舟.《公共圖書館法（征求意見稿）》是值得歡迎的一部良法［J］.圖書館論壇，2016（3）：1.

［6］錢大軍，馬新福.法律體系的重釋——兼對(duì)我國(guó)既有法律體系理論的初步反思［J］.吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2007（2）：76.

［8］肖容梅.我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀與分析［J］.國(guó)家圖書館學(xué)刊，2014（3）：23-24.

［9］金武剛.大英圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)［J］.國(guó)家圖書館學(xué)刊，2014（4）：44-45.

（責(zé)任編輯：劉洪）

On the Legal System of Public Library Act——TaketheDoctrineofClassStructureasAngle

LIU Shu

The doctrine of class structure is a basic theory for code law making.Chinese Public Act has its own class structure.The Public Library Act（Exposure act） is still immature in the longitudinal aspects as the implementation of higher-level law，the join of parity law，the absorption of lower-level law so on and in its own architecture.This article proposed some targeted improvement recommendations.

the Public Library Act；the doctrine of class structure；legal system

*本文系安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“秩序再造：多元化糾紛解決機(jī)制內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：AHSKQ2014D10）、安徽省教育廳2014年人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“法治一體建設(shè)視域下糾紛解決體系內(nèi)部關(guān)系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2014sk09）研究成果

劉澍，法學(xué)博士，淮北師范大學(xué)政法學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院博士后。

2016-05-07