安徽省司法廳課題組

公共法律服務(wù)體系建設(shè)研究*

安徽省司法廳課題組

公共法律服務(wù)是政府基本公共服務(wù)的重要組成部分，在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、社會(huì)公平正義和創(chuàng)新社會(huì)管理中具有重要的作用。黨的十八大報(bào)告提出：“必須從維護(hù)最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)”。黨的十八屆三中全會(huì)提出，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。公共法律服務(wù)是國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的重要支撐和法治保障，是依法解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問題的重要途徑，對(duì)于維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)公平正義和保障人民安居樂業(yè)具有不可替代的重要作用。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》明確提出，要建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)。黨的十八屆五中全會(huì)審議通過《“十三五”規(guī)劃建議》及國(guó)務(wù)院《“十三五”規(guī)劃綱要》，在全面推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)內(nèi)容中明確提出了“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)”。建立健全公共法律服務(wù)體系，優(yōu)化法律服務(wù)資源配置，以優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)和更加有力的法律保障促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定、保障人民群眾安居樂業(yè)，是司法行政機(jī)關(guān)推進(jìn)和諧社會(huì)和平安中國(guó)、法治中國(guó)建設(shè)的重要途徑。

近年來，隨著司法行政工作職能作用日益彰顯，社會(huì)影響力和地位不斷提升，各級(jí)黨委政府對(duì)司法行政工作更加重視，在政策支持、經(jīng)費(fèi)投入、機(jī)構(gòu)人員等方面給予大力支持，許多制約司法行政工作發(fā)展的難題逐步得到解決，特別是《十三五規(guī)劃綱要》的發(fā)布，為司法行政工作帶來了改革發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇。作為涵蓋司法行政部門諸多核心職能的公共法律服務(wù)體系，其建用水平的高低將直接集中反映司法行政各項(xiàng)工作成效和發(fā)展水平，對(duì)各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)能否牢牢把握新的發(fā)展機(jī)遇提出了新的考驗(yàn)。由于安徽省司法行政工作歷史欠賬較多，基層基礎(chǔ)整體較為薄弱，基層司法行政工作在隊(duì)伍建設(shè)、體制機(jī)制、職能發(fā)揮等方面仍然存在諸多不足和困難，整體工作水平與省委省政府的要求和人民群眾的期待尚有一定的差距，這就需要安徽省司法行政機(jī)關(guān)繼續(xù)強(qiáng)化工作舉措，創(chuàng)新工作手段，全面推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，全力提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)和法治保障，全方位提升法律服務(wù)資源績(jī)效，圍繞實(shí)現(xiàn)到2020年安徽省司法行政總體工作位居全國(guó)前列、服務(wù)類指標(biāo)達(dá)到中部地區(qū)前列、管理類指標(biāo)力爭(zhēng)全國(guó)先進(jìn)的目標(biāo)，強(qiáng)力推進(jìn)中國(guó)特色安徽現(xiàn)代司法行政體系建設(shè)進(jìn)程，不斷提升安徽司法行政工作發(fā)展新境界。

一、公共法律服務(wù)的基本涵義和主要特征

公共法律服務(wù)是指與一般法律服務(wù)相對(duì)應(yīng)的，著眼于社會(huì)效益，以非營(yíng)利為目的，在政府的主導(dǎo)下，以律師事務(wù)所、公證處、基層法律服務(wù)所、法律援助中心和人民調(diào)解委員會(huì)等社會(huì)機(jī)構(gòu)或組織為補(bǔ)充的供給主體，由法律服務(wù)工作者為公民或社會(huì)組織提供基本的而又有保障的法律事務(wù)處理為目的的一種服務(wù)活動(dòng)。這種公共法律服務(wù)活動(dòng)且以政府為主導(dǎo)，在公民或社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)自己正當(dāng)權(quán)益中，或提高經(jīng)濟(jì)效益，或排除不法侵害，或防范法律風(fēng)險(xiǎn)，而請(qǐng)律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者、法律援助律師或人民調(diào)解員以法律知識(shí)和技能提供服務(wù)的專業(yè)活動(dòng)，是政府公共服務(wù)的有機(jī)組成，其主要區(qū)別，就在于不以營(yíng)利為目的，注重和追求法律服務(wù)的社會(huì)效果，體現(xiàn)法律服務(wù)的社會(huì)責(zé)任。公共法律服務(wù)作為政府公共服務(wù)的有機(jī)整體，它有著明顯的屬性和特點(diǎn)。

（一）具有平等普惠性

隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的不斷發(fā)展，人們對(duì)各種需求日益增長(zhǎng)，其中對(duì)法律服務(wù)的需求也不例外。公共法律服務(wù)的“公共”在于公有、公用，也就是說公共法律服務(wù)是普惠均等的，在當(dāng)今的社會(huì)中，每一個(gè)成員都享有公共法律服務(wù)的權(quán)利，這也體現(xiàn)著我國(guó)憲法“公民在法律面前一律平等”的精神，使得社會(huì)的每一個(gè)成員都擁有法律意義上的“平等”。同時(shí)，“公共”本身沒有特定的對(duì)象，也沒有特指的對(duì)象，相對(duì)于社會(huì)而言，適用于社會(huì)的每一個(gè)成員。所以，凡是社會(huì)的每一個(gè)成員都有機(jī)會(huì)享有公共法律服務(wù)，這才真正體現(xiàn)著現(xiàn)代法治國(guó)家的公正、平等原則，來不斷滿足社會(huì)成員日益增長(zhǎng)的法律服務(wù)的基本需求。

（二）具有公益服務(wù)性

公共法律服務(wù)是以不營(yíng)利為目的的，更是社會(huì)每一個(gè)成員所需求的。而且，在解決民生問題的諸多手段中，法律是一個(gè)基礎(chǔ)性的手段，也是解決民生問題的最后一條“底線”，這條“底線”是不能逾越的。公益服務(wù)性的公共法律服務(wù)，是政府轉(zhuǎn)變職能服務(wù)社會(huì)的需要，更是政府加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的舉措，在社會(huì)建設(shè)中將發(fā)揮著重要的作用。這種公益服務(wù)性表現(xiàn)形式，就是政府適當(dāng)投入、社會(huì)捐助、法律服務(wù)者奉獻(xiàn)，而社會(huì)成員平等地享有公共法律服務(wù)。這既體現(xiàn)著政府的服務(wù)，也體現(xiàn)出法律工作者的服務(wù)，兩者之間相互促進(jìn)、相輔相成，使得政府在管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)中，穩(wěn)妥地處理涉及復(fù)雜的公共利益問題，保障社會(huì)每一個(gè)成員應(yīng)有的均等權(quán)利。

（三）具有政府責(zé)任性

當(dāng)前，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)建立，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，必須依法經(jīng)營(yíng)、依法辦事、依法管理。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，作為重要的公共服務(wù)之一的便有公共法律服務(wù)。政府是公共法律服務(wù)供給主體，其最本質(zhì)的特點(diǎn)，就在于政府的責(zé)任性。政府是公共法律服務(wù)的提供者，由政府主導(dǎo)、推動(dòng)和實(shí)施公共法律服務(wù)，由此建構(gòu)公共法律服務(wù)體系，把法律服務(wù)納入政府公共服務(wù)之中，并不斷發(fā)展和完善公共法律服務(wù)體系，使其走上公共化的價(jià)值取向之路，成為政府創(chuàng)新公共服務(wù)體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，以此縮小和消除社會(huì)每一個(gè)成員對(duì)法律服務(wù)需求的差距，且為之提供應(yīng)有的公共法律服務(wù)，達(dá)到促進(jìn)社會(huì)建設(shè)、促進(jìn)社會(huì)公平正義的目的。

二、推進(jìn)安徽公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)踐

2014年以來，安徽省司法廳認(rèn)真貫徹司法部決策部署，加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系，并根據(jù)法律服務(wù)不同行業(yè)的功能定位和區(qū)域特點(diǎn)，努力優(yōu)化法律服務(wù)資源配置，進(jìn)一步融合法治宣傳、律師、公證、基層法律服務(wù)和法律援助、人民調(diào)解、社區(qū)矯正各項(xiàng)法律服務(wù)資源，履行法律服務(wù)的社會(huì)責(zé)任。截至目前，市、縣級(jí)公共法律服務(wù)中心提前一年全部建成，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法行政服務(wù)站1514個(gè)，村（社區(qū)）司法行政工作室17589個(gè)，四級(jí)公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)建設(shè)基本完成。同時(shí)，在全國(guó)率先制定公共法律服務(wù)信息化平臺(tái)建設(shè)基本規(guī)范，省司法廳與公安廳、民政廳等5家單位首批納入全省社會(huì)服務(wù)管理信息化建設(shè)一期工程。

（一）做好頂層設(shè)計(jì)，爭(zhēng)取黨委政府支持

在推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃之初，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，注重制度設(shè)計(jì)與難點(diǎn)突破相結(jié)合，確保各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)的順利推進(jìn)。安徽省司法廳組成專題調(diào)研組赴省內(nèi)外進(jìn)行調(diào)研，并向省委、省政府請(qǐng)示匯報(bào)，闡明公共法律服務(wù)體系建設(shè)對(duì)維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展、改善民生的意義與作用，得到省委常委、政法委書記徐立全、副省長(zhǎng)方春明等省領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注與重視。堅(jiān)持內(nèi)外結(jié)合、上下互動(dòng)，出臺(tái)《安徽省司法廳關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見》，明確政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的建設(shè)原則，力爭(zhēng)用3年左右時(shí)間，到今年基本建成覆蓋城鄉(xiāng)、供給充分、保障有力、管理規(guī)范、運(yùn)行高效、惠及全民的公共法律服務(wù)體系，并將公共法律服務(wù)體系建設(shè)推進(jìn)情況納入對(duì)各地司法局年度綜合考核。

（二）整合優(yōu)化資源，推進(jìn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)

積極把構(gòu)建公共法律服務(wù)體系作為司法行政工作的實(shí)踐創(chuàng)新，在現(xiàn)有司法行政職能、資源、條件的基礎(chǔ)上，進(jìn)行理念提升和職能整合，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效便捷的法律服務(wù)。在理念提升方面，突出公共法律服務(wù)的公益性、均等性、普惠性、便利性，推動(dòng)建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)、供給充足、保障有力、管理規(guī)范、運(yùn)行高效、惠及全民的公共法律服務(wù)體系。在職能整合方面，按照“主體不變、職能轉(zhuǎn)變，因地制宜、方便群眾，有效整合、強(qiáng)化基層”的原則和“一個(gè)窗口受理、一個(gè)場(chǎng)所服務(wù)”的要求，依托政府已設(shè)立的政務(wù)服務(wù)中心或現(xiàn)有的司法行政資源，建立市、縣（市、區(qū)）司法行政綜合服務(wù)中心，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治維穩(wěn)信訪工作中心設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法行政工作站，依托村（社區(qū)）綜治維穩(wěn)信訪工作站設(shè)立村（社區(qū)）司法行政工作室。

（三）科學(xué)界定功能，提升體系建設(shè)水平

在建設(shè)過程中，一是明確建設(shè)內(nèi)容。以法治宣傳、法律服務(wù)、法律援助、法律顧問和人民調(diào)解等直接滿足群眾需求的職能為主體，以刑罰執(zhí)行、戒毒管理、安置幫教等工作中涉及法律需求的職能為延伸，打造公共法律服務(wù)體系的核心業(yè)務(wù)，適應(yīng)和滿足不同社會(huì)主體的多樣性需求。二是體現(xiàn)安徽特色。信息化建設(shè)既是安徽司法行政工作的特色，也是優(yōu)勢(shì)。我們按照“一個(gè)平臺(tái)統(tǒng)攬、多個(gè)系統(tǒng)支撐”的要求，深化現(xiàn)有的司法行政社會(huì)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，建立完善網(wǎng)上公共法律服務(wù)中心，形成在線服務(wù)和落地服務(wù)、實(shí)地服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的互為補(bǔ)充、良性互動(dòng)的工作機(jī)制。同時(shí)，加強(qiáng)“12348”公共法律服務(wù)專線建設(shè)，拓展“12348”服務(wù)平臺(tái)功能。三是突出機(jī)制創(chuàng)新。完善法律服務(wù)資源和法律服務(wù)需求信息發(fā)布機(jī)制，推動(dòng)專業(yè)法律服務(wù)資源向基層配置，增強(qiáng)基層司法行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、一線實(shí)戰(zhàn)能力和快速反應(yīng)能力，發(fā)揮公共法律服務(wù)體系建設(shè)在統(tǒng)籌市、縣（市、區(qū)）司法行政資源方面的力量整合作用。同時(shí)督查考核，細(xì)化各項(xiàng)具體服務(wù)項(xiàng)目的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，制定公共法律服務(wù)效果評(píng)估辦法。

（四）強(qiáng)化工作保障，實(shí)現(xiàn)持續(xù)高效運(yùn)行

一是強(qiáng)化組織保障。成立由廳長(zhǎng)任組長(zhǎng)、分管廳領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，相關(guān)處室主要負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，各地也相繼成立了推進(jìn)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌實(shí)施公共法律服務(wù)體系建設(shè)。二是強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障。一方面，舉全系統(tǒng)之力，積極與省財(cái)政等部門協(xié)調(diào)溝通，在業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)上向公共法律服務(wù)體系建設(shè)傾斜，同時(shí)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的分配方式，加大省財(cái)政向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度，扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共法律服務(wù)體系建設(shè)。另一方面，全省各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)積極向黨委政府請(qǐng)示匯報(bào)，主動(dòng)與相關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)系，積極推動(dòng)將公共法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。三是強(qiáng)化政策保障。緊緊抓住貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》和我省將法律援助、社區(qū)矯正等司法行政工作納入政府購(gòu)買服務(wù)目錄的契機(jī)，大力推動(dòng)公共法律服務(wù)產(chǎn)品的政府購(gòu)買機(jī)制、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)公益服務(wù)的補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。四是強(qiáng)化隊(duì)伍保障。按照屬地和自愿結(jié)對(duì)相結(jié)合的原則，對(duì)法律服務(wù)資源進(jìn)行縱向整合，將省直和市直主管的法律服務(wù)專業(yè)隊(duì)伍，配置到縣區(qū)。鼓勵(lì)青年律師、實(shí)習(xí)律師參與社區(qū)法律服務(wù)，大力發(fā)展法律服務(wù)志愿者隊(duì)伍，壯大公共法律服務(wù)力量。通過跨區(qū)域法律服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)接合作、運(yùn)用遠(yuǎn)程技術(shù)手段等專業(yè)法律服務(wù)資源配置的新形式，緩解部分地區(qū)法律服務(wù)專業(yè)力量不足的結(jié)構(gòu)性矛盾。

三、當(dāng)前構(gòu)建工作中存在的困難和問題

公共法律服務(wù)體系建設(shè)是新生事物，尚處在探索推進(jìn)之中，受社會(huì)思想文化、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、體制機(jī)制等的影響，我們?cè)谕七M(jìn)過程中會(huì)不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些困難和問題。

（一）總體發(fā)展還不夠均衡

一是從區(qū)域分布來看。由于公共法律服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)投入很大的工作，就安徽省而言，經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的地方，比如合肥、馬鞍山、蕪湖、銅陵等，公共法律服務(wù)行業(yè)發(fā)展保持相對(duì)領(lǐng)先態(tài)勢(shì)，阜陽、淮南、毫州、蚌埠等皖北地區(qū)公共法律服務(wù)設(shè)施就相對(duì)落后一些。二是從城鄉(xiāng)分布來看。城市的公共法律服務(wù)資源相對(duì)比較充裕，農(nóng)村的資源相對(duì)稀缺。大城市的公共法律服務(wù)設(shè)施普遍比中小城市好，中小城市普遍比鄉(xiāng)鎮(zhèn)好。三是從資源分布來看。法律援助形成了較為完善的網(wǎng)絡(luò)，全省建成125個(gè)省、市、縣區(qū)法律援助中心，其中121個(gè)在臨街一層。在工會(huì)、共青團(tuán)、高校、婦聯(lián)、殘聯(lián)、老齡委、信訪、法院、看守所等行業(yè)部門也已全部建立法律援助工作站。而其它公共法律服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)尚未形成廣泛覆蓋，資源供給存在稀缺。離當(dāng)初設(shè)想的，把法制宣傳、律師、公證、司法鑒定、法律援助、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、安置幫教等司法行政職能整合到一個(gè)實(shí)體平臺(tái)，尚有很大的距離。

（二）思想認(rèn)識(shí)還不夠統(tǒng)一

當(dāng)前我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是第一要?jiǎng)?wù)，社會(huì)的主要矛盾仍然是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求同社會(huì)生產(chǎn)力的矛盾，群眾對(duì)法律服務(wù)的需求還沒有達(dá)到一個(gè)較高的層次，加之受傳統(tǒng)觀念、歷史文化的影響，人們?cè)诰S護(hù)自身權(quán)益和發(fā)生矛盾糾紛時(shí)往往去找政府，通過信訪的渠道解決，而不相信法律。一些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)法治建設(shè)認(rèn)識(shí)不足，對(duì)公共法律服務(wù)體系建設(shè)重視不夠，不善于用法治思維、法治的方法考慮問題。從司法行政系統(tǒng)內(nèi)部來看，一些同志尤其是在基層工作的同志對(duì)于什么是公共法律服務(wù)？哪些是公共法律服務(wù)？哪些是私人法律服務(wù)？哪些服務(wù)應(yīng)由政府免費(fèi)提供？哪些應(yīng)由市場(chǎng)來提供？政府采取什么樣的方式提供？等等，尚未取得普遍的共識(shí)，沒有統(tǒng)一的可復(fù)制模式，基層司法工作人員思想上存在不少疑問。特別是司法行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來踐行司法為民的使命，工作中更多的強(qiáng)調(diào)社會(huì)公益，往往把法律服務(wù)產(chǎn)業(yè)也納入公共法律服務(wù)的范疇，用行政計(jì)劃、行政命令的方式直接調(diào)配資源，指揮律所及公證機(jī)構(gòu)，不但沒有開展好公共服務(wù)，反而挫傷了市場(chǎng)主體的積極性。

（三）社會(huì)影響還不夠廣泛

一是社會(huì)知曉度不廣。由于公共法律服務(wù)體系建設(shè)還剛剛起步，還沒有深深地滲透到人民群眾的生產(chǎn)生活之中，社會(huì)對(duì)公共法律服務(wù)體系的建設(shè)的反應(yīng)并不是很強(qiáng)烈。新聞媒體雖然對(duì)公共法律服務(wù)體系建設(shè)有所報(bào)道，但沒有形成足夠的聲勢(shì)，不足以讓受眾耳熟能詳，公共法律服務(wù)的字樣在戶外廣告中出現(xiàn)的頻率不高，在市民中的影響不高。二是覆蓋面不寬。法律援助的仍然是限制在特定的事項(xiàng)，與群眾切身利益相關(guān)的事項(xiàng)尚未普遍納入。經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的界定如果嚴(yán)格按照《條例》規(guī)定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，只能覆蓋社會(huì)極少部分人群，處于社會(huì)的邊緣，難以在社會(huì)各階層中形成廣泛的影響。人民調(diào)解工作雖然得到長(zhǎng)足發(fā)展，但在行業(yè)領(lǐng)域尚未達(dá)到全覆蓋。三是缺乏品牌性的工作。從公共法律服務(wù)的整體來看，由于全省大部分縣區(qū)缺乏品牌意識(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，除人民調(diào)解外，沒對(duì)自己在律師服務(wù)、法制宣傳、法律援助等公共法律服務(wù)領(lǐng)域中好的做法進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和宣傳推廣，沒有集中打造具有我省鮮明特色的公共法律服務(wù)品牌，從而削弱了工作的影響力。

（四）客觀因素制約亟需解決

公共法律服務(wù)體系建設(shè)是龐大的工程，特別是需要有實(shí)體的平臺(tái)作場(chǎng)地，需要有硬件設(shè)施作支撐。但在目前，客觀因素對(duì)實(shí)體平臺(tái)建設(shè)的制約較大。一是政策環(huán)境影響。構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系是一個(gè)系統(tǒng)的民生工程，涉及司法、財(cái)政、民政以及社會(huì)力量等多種環(huán)節(jié)，在司法部出臺(tái)意見后，各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）都進(jìn)行了卓有成效的探索創(chuàng)新，但缺乏統(tǒng)一規(guī)范運(yùn)行的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系，建設(shè)內(nèi)容也不盡統(tǒng)一，亟需出臺(tái)更為具體的制度設(shè)計(jì)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，保障公共法律服務(wù)體系可持續(xù)發(fā)展。二是缺乏經(jīng)費(fèi)保障。由于公共法律服務(wù)體系建設(shè)起步不長(zhǎng)，特別是我省出臺(tái)意見較早，很多公共法律服務(wù)體系項(xiàng)目尚未納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，有的雖然已經(jīng)納入財(cái)政預(yù)算，但同其它經(jīng)費(fèi)混合在一起，經(jīng)費(fèi)短缺是普遍現(xiàn)象，成為制約公共法律服務(wù)事業(yè)發(fā)展的瓶頸。硬件建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，需要財(cái)政投資，在立項(xiàng)環(huán)節(jié)很難獲得發(fā)展改革部門審批通過。三是人員力量不夠。受編制影響，基層司法所人手不足一直是制約基層司法行政工作良性發(fā)展的瓶頸因素。全省1516個(gè)司法所共有專職在編人員3587人，所均僅2.36人，有的地方還有一定數(shù)量的1人所，且具有法律專業(yè)資格的人數(shù)比率僅為15%，與司法所承擔(dān)的繁重任務(wù)明顯不相適應(yīng)。因人手問題，各地大部分法律服務(wù)大廳的人員值班問題也未能得到落實(shí)。此外，近年來隨著社矯人員增長(zhǎng)迅猛，工作量大，與人員力量少、業(yè)務(wù)生之間的矛盾一直未得到解決，矯正質(zhì)效難有保障。

四、完善公共法律服務(wù)體系建用成效的思考

公共法律服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要在頂層設(shè)計(jì)牽引、黨委政府支持、司法行政機(jī)關(guān)推進(jìn)等方面綜合施策、精準(zhǔn)發(fā)力，力爭(zhēng)盡快發(fā)揮公共法律服務(wù)體系功能，讓更多城鄉(xiāng)居民享受法治建設(shè)成果。

（一）注重宏觀調(diào)度，強(qiáng)化政策支撐

一是爭(zhēng)取配套政策。緊緊抓住公共法律服務(wù)體系建設(shè)列入國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要的重要機(jī)遇，著力推動(dòng)基本公共法律服務(wù)納入政府基本公共服務(wù)范圍，列入“國(guó)家基本公共服務(wù)體系的‘十三五’規(guī)劃”，并爭(zhēng)取將公共法律服務(wù)場(chǎng)所建設(shè)列入城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)，促進(jìn)基本公共法律服務(wù)與其他基本公共服務(wù)體系之間設(shè)施共建、資源共享，加速提高公共法律服務(wù)體系的建設(shè)與服務(wù)效能。著力推動(dòng)公共法律服務(wù)信息化平臺(tái)融入社會(huì)服務(wù)管理信息平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)全國(guó)統(tǒng)一的“12348”公共法律服務(wù)專線建設(shè)，建立全國(guó)統(tǒng)一的司法行政網(wǎng)上服務(wù)平臺(tái)和網(wǎng)上公共法律服務(wù)中心，促進(jìn)公共法律服務(wù)向智能化、互聯(lián)化、物聯(lián)化方向發(fā)展。二是出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)體系。迄今為止，在公共法律服務(wù)體系方面還沒有出臺(tái)建設(shè)和考核的統(tǒng)一規(guī)范指標(biāo)體系，而科學(xué)性、操作性、適宜性強(qiáng)的指標(biāo)體系對(duì)于指導(dǎo)和考核各?。ㄊ?、自治區(qū)）公共法律服務(wù)體系建設(shè)至關(guān)重要。因此，建議在充分調(diào)研各?。ㄊ?、自治區(qū)）公共法律服務(wù)體系實(shí)踐的基礎(chǔ)上，加快建立健全全國(guó)司法行政系統(tǒng)公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，盡快出臺(tái)規(guī)范科學(xué)和操作性強(qiáng)的指標(biāo)體系，充分發(fā)揮各部門職能作用和資源優(yōu)勢(shì)，在政策銜接、機(jī)構(gòu)規(guī)格、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、土地劃撥、編制配備、標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施上提出明確的要求，整體設(shè)計(jì)、各部門協(xié)同推進(jìn)。三是加強(qiáng)理論研究?？茖W(xué)合理界定公共法律服務(wù)的基本內(nèi)容，既可以集約利用有限的公共服務(wù)資源，發(fā)揮最大的效用，又能夠抓住工作的重點(diǎn)，使建設(shè)周期長(zhǎng)遠(yuǎn)的公共法律服務(wù)體系建設(shè)盡快取得即期效果。因此，要結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，深入開展調(diào)查研究，科學(xué)界定公共法律服務(wù)事項(xiàng)，科學(xué)制定公共法律服務(wù)清單，科學(xué)區(qū)分司法行政機(jī)關(guān)管理與服務(wù)的職能，為司法行政機(jī)關(guān)牢牢把握公共法律服務(wù)體系建設(shè)“主動(dòng)權(quán)”提供保障。

（二）注重多元支持，凝聚構(gòu)建合力

一是爭(zhēng)取政府支持。公共法律服務(wù)是政府的責(zé)任，要抓住《十三五規(guī)劃綱要》實(shí)施的有利時(shí)機(jī)，積極推動(dòng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)入各級(jí)黨委政府議事日程，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌推進(jìn)的公共法律服務(wù)體系建設(shè)工作機(jī)制。要統(tǒng)籌安排并理順行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)提供基本公共法律服務(wù)的權(quán)責(zé)關(guān)系，落實(shí)基本公共法律服務(wù)的供給責(zé)任，積極尋求立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)在公共法律服務(wù)體系建設(shè)中全面參與、協(xié)同供給，尤其是積極推動(dòng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)納入司法體制改革的重要內(nèi)容，在黨委政法機(jī)關(guān)成立公共法律服務(wù)體系建設(shè)實(shí)體化的辦公協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，探索建立司法機(jī)關(guān)公共法律服務(wù)協(xié)作配合、內(nèi)部公共法律服務(wù)協(xié)同開展和法律服務(wù)資源宏觀調(diào)控等制度機(jī)制，為公共法律服務(wù)體系建設(shè)爭(zhēng)取最大限度的支持元素。二是爭(zhēng)取社會(huì)支持。社會(huì)法律服務(wù)力量是重要的法律服務(wù)資源，要在吸納政府內(nèi)外一切法律服務(wù)力量多層次、多領(lǐng)域、多渠道開展公共法律服務(wù)的同時(shí)，不斷強(qiáng)化社會(huì)法律服務(wù)組織、法律專業(yè)研究機(jī)構(gòu)和專門法律服務(wù)人才的社會(huì)責(zé)任，充分發(fā)揮社會(huì)法律服務(wù)力量的作用，共同參與公共法律服務(wù)供給，逐步構(gòu)建起政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民共建共享的基本公共法律服務(wù)供給機(jī)制。三是爭(zhēng)取輿論支持。要在新聞媒體刊物上加強(qiáng)公共法律服務(wù)宣傳，在主動(dòng)搶占新聞媒體和平面媒體的同時(shí)，牢牢掌控互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)媒體等新媒體，不斷提高公共法律服務(wù)的傳播力。要在黨政領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)員隊(duì)伍群體中加強(qiáng)公共法律服務(wù)宣傳，按照“誰執(zhí)法、誰普法”要求推動(dòng)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)到公共法律服務(wù)中心開展面向服務(wù)對(duì)象的普法教育，不斷提高公共法律服務(wù)的影響力。要在提供公共法律服務(wù)中加強(qiáng)宣傳，用給人帶來看的見的實(shí)惠說話，不斷提高公共法律服務(wù)的吸引力。

（三）注重職能發(fā)揮，深化建用實(shí)效

一是構(gòu)建全面覆蓋、布局合理的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。一方面，進(jìn)一步完善實(shí)體服務(wù)平臺(tái)。健全市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級(jí)公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)，統(tǒng)一形象標(biāo)識(shí)和工作制度，形成縱向到底、橫向到邊、要素集成、部門聯(lián)動(dòng)的公共法律服務(wù)指揮協(xié)調(diào)平臺(tái)和服務(wù)供給基地。另一方面，進(jìn)一步優(yōu)化信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。按照《安徽司法行政“2014—2016”信息化發(fā)展規(guī)劃》要求，推進(jìn)司法行政信息化與智慧城市、服務(wù)型政府建設(shè)深度融合，積極爭(zhēng)取將公共法律服務(wù)信息化平臺(tái)一期建設(shè)列入安徽省2016年電子政務(wù)重點(diǎn)工作計(jì)劃，并督促各市司法局力爭(zhēng)年底前全面完成一期平臺(tái)建設(shè)，將市級(jí)公共法律服務(wù)信息化平臺(tái)納入本市社會(huì)服務(wù)管理信息化平臺(tái)建設(shè)。二是建立快捷高效、功能完善的運(yùn)行機(jī)制。加快公共法律服務(wù)工作制度建設(shè)，積極探索公共法律服務(wù)規(guī)范化管理體系建設(shè)，完善綜合服務(wù)中心、服務(wù)站、工作室建設(shè)規(guī)范和指標(biāo)評(píng)估體系。制定各類法律服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定、設(shè)施建設(shè)、人員配備、業(yè)務(wù)規(guī)范、工作流程等具體標(biāo)準(zhǔn)，加快建立健全法律服務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)化體系，實(shí)現(xiàn)服務(wù)方法規(guī)范化、服務(wù)過程程序化、服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)化。建立健全法律服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、失信懲戒機(jī)制，推行崗位責(zé)任制、服務(wù)承諾制、首問責(zé)任制、限時(shí)辦結(jié)制、服務(wù)公開制等服務(wù)制度，積極開展法律服務(wù)評(píng)查、服務(wù)質(zhì)量檢查公布、質(zhì)量跟蹤檢查等工作，促進(jìn)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員依法誠(chéng)信執(zhí)業(yè)，提高服務(wù)質(zhì)量。拓展法律服務(wù)申請(qǐng)受理渠道，簡(jiǎn)化受理程序，推行網(wǎng)絡(luò)受理、郵寄受理、代理受理。三是打造結(jié)構(gòu)合理、專兼互補(bǔ)的人才隊(duì)伍。認(rèn)真貫徹落實(shí)中辦發(fā)〔2010〕30號(hào)和皖辦發(fā)〔2004〕13號(hào)、〔2011〕43號(hào)等文件精神，大力加強(qiáng)法律服務(wù)工作者隊(duì)伍建設(shè)。引導(dǎo)律師、基層法律服務(wù)工作者、大學(xué)生村官等主動(dòng)參與公共法律服務(wù)，形成社區(qū)法律服務(wù)和農(nóng)村法律服務(wù)的基干力量。建立以資深律師、公證員、司法鑒定人為主體的公共法律服務(wù)專業(yè)指導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)。建立社會(huì)力量參與基本公共法律服務(wù)活動(dòng)的機(jī)制和平臺(tái)，發(fā)展壯大法律服務(wù)志愿者隊(duì)伍，保證每個(gè)村（社區(qū)）有1名以上法律服務(wù)志愿者。到2016年，全省常住人口萬人平均律師、公證、司法鑒定、基層法律服務(wù)等專業(yè)法律服務(wù)人員擁有數(shù)達(dá)2名以上。四是形成政府主導(dǎo)、保障有力的供給模式。構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系，需要強(qiáng)有力的財(cái)政支撐，所需經(jīng)費(fèi)要列入財(cái)政預(yù)算。要把公共法律服務(wù)納入政府基本公共服務(wù)范疇，加大以法律援助、矛盾調(diào)處等為主的政府公共法律服務(wù)供給，要為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌服務(wù)，加大對(duì)基層法律服務(wù)的投入，制定傾斜政策，全面推行村（社區(qū)）法律顧問制度，采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式，逐步建立在村（社區(qū)）專職從事法制宣傳、法律咨詢、矛盾糾紛調(diào)處等工作的法律服務(wù)社工隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)基層公共法律服務(wù)的常態(tài)化、專業(yè)化。

課題組組長(zhǎng)：

洪禹候（安徽省司法廳廳長(zhǎng)）

課題組成員：

張國(guó)安（安徽省司法廳副廳長(zhǎng)）

殷本明（安徽省司法廳辦公室副主任）

方歡歡（安徽省司法廳辦公室研究科科長(zhǎng)）

侯家胤（安徽省司法廳《安徽法治》編輯部主任）

（責(zé)任編輯 朱騰飛）

*本文系司法部2014年全國(guó)司法行政系統(tǒng)理論研究規(guī)劃課題，項(xiàng)目編號(hào)：14GH1001。