張承先

（南昌鐵路公安局法制監(jiān)管處，江西南昌　330002）

論我國行業(yè)公安機關屬地化的必要性與可行性——以鐵路公安機關為例

張承先

（南昌鐵路公安局法制監(jiān)管處，江西南昌330002）

以鐵路公安為代表的行業(yè)公安機關管理體制有歷史的合理性，但其現(xiàn)狀暴露出的種種弊端，表明這種管理體制不利于依法治國戰(zhàn)略的實施和行業(yè)公安機關的長遠發(fā)展，管理體制改革具有必要性。鐵路檢、法兩院體制改革的完成及公安機關合成化作戰(zhàn)的探索和實踐也表明了行業(yè)公安機關屬地化改革的可行性。為確保改革的有序和成功，中央應制定行業(yè)公安改革規(guī)劃和方案，行業(yè)公安機關可先進行“大部門”改革，再按同級屬地化原則將改革繼續(xù)推進。

鐵路公安機關；行業(yè)公安機關；法治；體制改革

引言

2014年3月1日晚，云南火車站發(fā)生了暴力恐怖襲擊案件，8名暴恐分子（6男2女）手持長刀對無辜群眾進行砍殺，在短短的12分鐘的殺戮中，31人死亡，141人受傷，暴恐分子被地方特警開槍擊斃4名和擊傷1名。同年4月30日晚，新疆烏魯木齊火車南站發(fā)生了暴力恐怖襲擊案件，3名暴恐分子用爆炸的方式襲擊，造成3人死亡，79人受傷，其中4人重傷。同年5月6日上午，廣州火車站又發(fā)生一起暴力襲擊案件，1名暴恐分子手持長刀1分鐘內致6人受傷。以上三起暴力恐怖襲擊案件表明鐵路已成為暴恐分子襲擊的重點對象之一，也暴露出了三個問題：一是鐵路公安機關單純依靠自身力量很難有效預防、打擊暴力恐怖襲擊犯罪活動；二是鐵路公安機關和地方公安機關在預防、打擊犯罪活動特別是暴力恐怖襲擊犯罪活動中沒有建立有效的協(xié)作關系；三是我國鐵路公安機關等行業(yè)公安機關體制已不能適應和應對當下復雜嚴峻反恐形勢，進行徹底的改革勢在必行，這點最重要。本文重點闡述第三點。根據(jù)權力配置范圍，公安系統(tǒng)的宏觀體制三大內容之一是地方公安與行業(yè)公安之間的關系，主要包括地方公安與鐵路、交通、民航、森林、海關公安之間的關系。當前，我國公安機關是由地方公安機關與行業(yè)公安機關兩部分構成的，行業(yè)公安機關共有鐵路、交通、民航、森林、海關緝私公安五部分，民警約15萬人，占全國民警數(shù)量的6.8%左右，其中鐵路公安機關有民警7.5萬人左右，占全國民警數(shù)量的3.4%左右。在長期的公安工作實踐中，鐵路公安機關等五種行業(yè)公安機關在公安部黨委和所屬行業(yè)黨組的領導下，認真貫徹黨和國家有關公安工作的方針政策，發(fā)揮公安職能，服務保障行業(yè)發(fā)展運行，全力維護行業(yè)和社會治安穩(wěn)定，為國家經濟建設作出了積極的貢獻［1］。

但地方公安機關與行業(yè)公安機關并存的格局嚴重影響了我國預防、打擊違法犯罪活動能力特別是有效預防、打擊恐怖犯罪活動能力的整體提高，如何對行業(yè)公安機關進行改革是當前一個緊迫的問題。由于上述五大行業(yè)公安機關有諸多相同之處，且鐵路公安機關民警人數(shù)最多，最有代表性，改革難度也最大，所以本文將以鐵路公安機關為例進行探討。

一、鐵路公安機關的歷史與現(xiàn)狀

（一）新中國鐵路公安機關的歷史

新中國鐵路警察始建于解放戰(zhàn)爭期間。1947年2月，黑龍江省解放后，在哈爾濱成立了東北鐵路公安處。1949年1月10日，中國人民革命軍事委員會鐵道部（軍委鐵道部）在河北省石家莊市成立，建立了鐵路警察隊伍。4月27日，軍委鐵道部機關設公安局。1949年10月，軍委鐵道部公安局改為鐵道部公安局，作為公安部的派出機關，負責領導全國鐵路公安保衛(wèi)工作。1953年1月，公安部成立交通保衛(wèi)局，統(tǒng)一領導全國鐵道、公路、航運、郵電系統(tǒng)的公安保衛(wèi)工作。1954年8月30日，鐵道部公安局并入公安部十局，1966年被撤銷。1970年7月，鐵道部與交通部合并。1971年，由于鐵路治安混亂，經交通部、公安部報請國務院批準，當年8月17日成立交通部公安局，并著手恢復鐵路公安工作。1975年，國務院決定恢復鐵道部，隨即成立了鐵道部公安局，同時重新納入公安部業(yè)務局序列，仍為第十局，在鐵道部和公安部領導下負責全國鐵道公安保衛(wèi)工作。

鐵路公安機關實行上級公安機關同所在地鐵路局的雙重領導，干部管理、警察任免以鐵路行政管理部門為主的體制。即：股級干部由鐵路分局任免，科級干部由鐵路局任免，處級以上干部由鐵道部任免。1984年11月10日，鐵道部、公安部下發(fā)《鐵路公安機關列入公安機關序列的通知》以后，鐵路公安干部管理權限逐步進行調整。2005年至2010年，干部管理的任免權限主要有：副局級以上干部和鐵道部公安局機關工作人員由鐵道部任免和管理，局級干部的任免需要征得公安部同意；正處級干部由鐵路局任免，任免鐵路公安局、公安處正處級領導干部需征求鐵道部公安局意見；公安局、公安處的副處級、正科級干部和公安局機關工作由鐵路公安局任免和管理；公安處轄內的副科級以下干部由公安處任免。

2009年7月8日，全路公安機關7.5萬余名在職公安民警整體納入國家公務員編制，離退休公安民警享受國家公務員離退休待遇。

（二）鐵路公安機關的現(xiàn)狀

1.鐵路公安機關機構設置

現(xiàn)行鐵路公安機關體制依然是沿襲計劃經濟時代格局，在鐵路總公司鐵路公安局（公安部十局）以下，依附鐵路管理機構的設置設有三級公安機構。即：在鐵路局（集團公司）所在城市設立區(qū)域鐵路公安局，在鐵路站段單位集中地區(qū)設立鐵路公安處，三等以上火車站設置公安派出所。鐵路總公司鐵路公安局下轄區(qū)域鐵路公安局，區(qū)域鐵路公安局下轄若干個鐵路公安處，鐵路公安處下設若干個派出所、看守所、拘留所、特警隊、乘警隊、地區(qū)刑偵中隊。鐵路公安機關微觀結構不一，鐵路公安局設有8個職能部門，區(qū)域鐵路公安局設有16至24個職能部門，公安處設有16至21個職能部門。全路共有18個區(qū)域鐵路公安局，74個公安處，74個看守所、7個單獨拘留所（67個設在看守所內）。

2.鐵路公安機關體制歸屬

2009年9月19日最后一場全國鐵路公安機關轉制人員過渡考試的結束，標志著全國7萬多名鐵路警察的身份已由鐵路職工變?yōu)閲夜珓諉T。鐵路公安機關轉制后，鐵路公安的管理部門由鐵道部變?yōu)楣膊恐睂俟芾?。鐵路公安機關轉制的過渡期有三年，其間公安部和鐵道部共管，三年后則完全由公安部主管，對外稱公安部十局［2］。轉制后，鐵路公安機關的工資福利待遇由中央財政負擔，人員錄用也由國家統(tǒng)一組織國家公務員考試進行①2010年鐵路公安首次納入了國家公務員招錄，職位屬性為中央國家行政機關直屬機構和派出機構，這意味著鐵路公安民警正式納入公務員編制。。2011年三年過渡期滿，鐵路公安機關的工資福利待遇由中央財政負擔、人員錄用由國家統(tǒng)一組織國家公務員考試的目標實現(xiàn)了，鐵路公安機關副局級領導以上領導干部由原鐵道部（現(xiàn)中國鐵路總公司主要履行原鐵道部職責）任命改為公安部任命，區(qū)域鐵路公安局及以下公安機關的正處級干部由區(qū)域鐵路公安局所在地的鐵路局（集團公司）任命改為由鐵路公安局任命。雖然鐵路公安機關的人事權和財權脫離了鐵路企業(yè)，但鐵路公安機關體制歸屬仍未明確。

2013年3月，國務院機構改革和職能轉變方案依法定程序經第十二屆全國人民代表大會第一次會議通過，原鐵道部被一拆為三，將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責劃入交通運輸部；組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔鐵道部的其他行政職責；組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業(yè)職責。鐵道部拆分實現(xiàn)政企分開的思路很明晰，但鐵路公安機關的歸屬卻沒有公開的官方消息。《國務院機構改革和職能轉變方案》未明確涉及鐵路公安的去向，《國家鐵路局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》內設機構中沒有鐵路公安機關，除此之外，中國鐵路總公司官方網站公布的組織機構中亦無鐵路公安機關。公安部應申請進行的答復稱，公安部不掌握原鐵路公安系統(tǒng)及人員歸屬去向［3］。那么，鐵路公安究竟歸何部門管理？媒體報道：“原鐵道部公安局更名為鐵路公安局，仍為公安部十局，其公安業(yè)務工作以公安部領導為主，黨群工作經授權以中國鐵路總公司領導為主。”［4］這個消息出來后，引起了一片嘩然，不少學者對此進行了分析和批評，有的學者心平氣和地從法理和正當性上進行分析，認為基于行政權的法理特性使鐵路總公司獲得授權領導鐵路公安機關成為可能，鐵路總公司經合法授權可以履行部分行政管理職能，中國鐵路總公司具有政府公司的特點和行使行政權能的便利與經驗，所以中國鐵路總公司領導鐵路公安機關在法理上有可行性，具有合法性。但盡管有合法性，鐵路總公司領導鐵路公安機關在體制設計上仍然不具有正當性，這種領導體制仍然存在無法回避的問題，如偏離警察權的目的、涉嫌政企不分，游離了機構改革的正確方向、影響鐵路警察的可持續(xù)發(fā)展等［5］。有的學者則尖銳地提出了批評，認為這種領導與管理體制等于完全具有企業(yè)主體的鐵路公司代管具有國家行政和司法屬性的公安，這絕對是開政府機構體制改革和職能轉變的歷史倒車，不僅與撤銷鐵道部、解決政企不分的改革方向相左，也與已經深入進行的鐵路司法體制改革背道而馳。這種完全企業(yè)化的鐵路公司領導管理公安的情形會成為影響司法權力運行、阻礙公安執(zhí)法工作的體制機制問題。所以，這是一種絕對不能接受的鐵路公安領導與管理體制改革方案。那么在鐵路已經實現(xiàn)了政企分開的情況下，還把鐵路公安歸屬于完全具有企業(yè)主體地位和屬性的鐵路企業(yè)領導與管理，那是于行政原理和法律都說不通的［6］。

3.鐵路公安機關警務狀況

鐵路公安機關管轄內的常見案件是倒賣火車票、盜竊、擾亂公共秩序、涉及危害鐵路運輸安全等類型，隨著動車、高鐵的開通、發(fā)展和絕大部分線路安裝鐵路防護網后，整個鐵路治安形勢發(fā)生了巨大變化，涉及侵犯旅客群眾人身、財產權利的違法犯罪活動逐漸減少，特別是侵財案件辦案數(shù)大幅度下降。隨著火車票實名制和網絡購票方式的實行，倒賣火車票的違法犯罪活動也大幅度地減少。鐵路公安機關警務工作現(xiàn)在主要面臨兩個壓力，一是涉及公共安全和線路安全的隱患，二是針對火車站和高鐵的暴力恐怖犯罪活動。

二、鐵路公安機關存在的問題和面臨的困境

當前正處于治安形勢嚴峻和刑事犯罪案件高發(fā)時期，鐵路公安機關和其他行業(yè)公安一樣在發(fā)展過程中面臨一些突出的問題。這些問題，一方面是經濟體制深刻變革過程中對行政管理體制提出了一些新的要求，行政管理體制沒有相應跟上導致的滯后。反映在鐵路公安上，鐵路總公司代管鐵路公安機關的本質還是計劃經濟時代的鐵路公安管理體制，它已經不能適應市場經濟社會，這種管理體制必然導致政企不分、邊界不清、保障不力的問題。另一方面是鐵路公安長期依托鐵路運輸企業(yè)，服務于鐵路發(fā)展，在與鐵路建立起天然的緊密聯(lián)系的同時，也不可避免存在自成體系、自我封閉、自行運作的問題，這一問題一定程度上制約著鐵路公安的業(yè)務開展、隊伍建設和監(jiān)督制約，浪費了國家司法資源。

（一）鐵路公安工作機制與協(xié)同作戰(zhàn)的要求不完全適應

當前，由于人員、物資的大流動，再加上交通、通信的發(fā)展以及互聯(lián)網的廣泛普及，尤其是宗教、極端和民族分裂思想的影響，恐怖主義犯罪活動日益增多，使得犯罪呈現(xiàn)全國化乃至全球化、智能化、暴力化的發(fā)展態(tài)勢，國際國內、網上網下、域內域外已經緊密聯(lián)系在一起，公共安全面臨十分嚴峻的挑戰(zhàn)。長期以來，鐵路公安機關與地方公安機關由于領導關系、運作模式、工作機制的不同，情報信息不暢、溝通協(xié)作不夠、指揮協(xié)調不力，因而形不成合力，面對重大突發(fā)事件不能在第一時間響應。前面提到的昆明“3·01”事件，非常典型，教訓十分深刻。在鐵路公安機關內部，由于點多線長、機構分散等原因，難以在單個鐵路公安局、處建立起反恐防暴、網偵技偵、情報研判等高素質的專門隊伍，加上警務理念和手段的落后，與科學警務、實戰(zhàn)警務、主動警務、信息警務、效能警務的現(xiàn)代化警務機制有較大差距，打信息戰(zhàn)、合成戰(zhàn)、協(xié)作戰(zhàn)往往停留在理念和紙面上。

（二）鐵路公安隊伍建設與形勢任務的要求不完全適應

1.沒有建立起與職責任務相適應的編制調整增長機制

2009年改革時中央編辦核定鐵路警察人員編制為7.5萬人（這個人員編制是按我國鐵路營運里程7.5萬公里時，一公里一警設置的），2009年全國鐵路營運里程8.6萬公里（其中高鐵運營里程為2830公里），鐵路貨運量為33.3348億噸，鐵路客運量15.562451億人次。2015年，全國鐵路營運里程12.1萬公里（其中高鐵運營里程1.9萬公里），鐵路貨運量為100億噸，鐵路客運量25億人次，公安保衛(wèi)任務成倍增加。6年來，鐵路營運里程增加了40%多，高鐵營運里程增加了近579%，鐵路貨運量增加了200%，鐵路客運量增加了60.6%。2016年，鐵路計劃投產新線3200公里（其中高鐵運營里程1300余公里）。按中國經濟發(fā)展趨勢，鐵路建設還會不斷加強。但是，鐵路公安人員編制總量仍然維持2009年水平沒有變化。警力緊缺已經成為鐵路公安機關行使中央管理鐵路公安管理事權的重要制約因素。

2.沒有建立起與鐵路公安相適應的人才引進機制

鐵路公安管轄點多面廣，既有經濟發(fā)達地區(qū)，又有自然條件惡劣的偏遠地區(qū)，有的警務區(qū)設在前不著村后不著店的甚至是荒無人煙的地方。這些地區(qū)生活條件艱苦，本身就缺乏拴心留人的客觀條件，再加上相對較高的錄用標準，造成有的崗位無人報考的局面［7］。即使考取了，每年都有部分考生放棄錄用資格，考進來的也想辦法盡快調走。一些高素質的專業(yè)人才由于沒有用武之地，要么閑置，要么調走或辭職。

3.沒有建立與相對分散管理相適應的監(jiān)督制約機制

相比地方公安機關而言，鐵路公安機關實行垂直領導，所屬單位分散，與領導機關相距較遠。當?shù)攸h委和政府又無管理和監(jiān)督權。這就造成，縱向上，上級黨委和機關對下級機關和派出機構管理力度小，監(jiān)督制約困難，橫向上，沒有力量進行管理和監(jiān)督的局面。

4.鐵路公安領導干部交流渠道少和民警調動存在客觀困難

鐵路公安機關有兩個有別于地方公安機關的特點。一是自成體系。干部只能在鐵路公安系統(tǒng)內交流，不像地方公安機關，干部可以交流到政府其他部門去。這種情況下，有的民警盡管很優(yōu)秀，但由于受到職數(shù)限制，工作一輩子也只能做一個普通的民警。二是管轄具有點多、線長、范圍大的特點。有的區(qū)域鐵路公安局管轄范圍跨數(shù)個省、市，如上海鐵路公安局管轄范圍跨上海、江蘇、安徽、浙江等四省市；有的公安處管轄范圍甚至跨省，如南昌鐵路公安處管轄范圍就跨江西、湖南兩省。在區(qū)域鐵路公安局范圍內，干部跨省交流很正常；在公安處范圍內，干部交流基本上都要跨設區(qū)市或縣，甚至跨省。這種管轄特點造成了不少鐵路公安干警夫妻兩地分居，一定程度上影響了干警工作積極性和隊伍的發(fā)展和穩(wěn)定。所以，有的干部民警盡管優(yōu)秀，組織上有意培養(yǎng)他走上更高一級的領導崗位，但由于要異地交流，他寧愿繼續(xù)留在原單位原崗位工作。

有的鐵路公安機關也在盡最大努力解決這個問題，如南昌鐵路公安局的“夫妻團圓”計劃，但受鐵路公安機關社會資源和協(xié)調能力的局限，這個計劃僅限于干警在公安局所轄的公安處范圍內調動，而所調入鐵路公安處又受到編制限制，不可能全部滿足符合調動條件干警的愿望。實際上，有相當部分兩地分居的干警屬于要想解決兩地分居問題就要把配偶調入干警所在地的情況。

（三）鐵路公安機關司法資源存在浪費閑置和短缺現(xiàn)象

鐵路公安機關設置無論是警力配置、機構層級和內部警種設置都和地方公安機關一樣，在現(xiàn)行管理體制下，從國家層面來看，存在浪費司法資源、增加司法成本和執(zhí)法風險等現(xiàn)象；從鐵路公安機關自身層面看，又面臨司法資源短缺等現(xiàn)象。

1.浪費、閑置司法資源

鐵路公安機關以點、線的形式設置在各地方公安機關管轄的行政區(qū)域范圍內，存在機構重復設置現(xiàn)象。由于相互沒有隸屬關系，故警務協(xié)作、資源共享等方面很欠缺。

（1）警力方面

以某鐵路公安局N局為例。N局為副局級建制單位，全局3500多名民警。N局管轄范圍跨J、F兩個省，下轄5個鐵路公安處和1個警察訓練支隊。各鐵路公安處為正處級建制，下設派出所、看守所、乘警隊、行政拘留所、特警隊、警犬工作隊。區(qū)域鐵路公安局和鐵路公安處機關的內設機構和地方公安機關一樣齊全。乘警隊和看守所設在公安處機關所在城市，派出所或地區(qū)刑偵大隊設在設區(qū)市或縣城，派出所和刑偵大隊離公安處機關距離近的有數(shù)十公里，遠的則有幾百公里，甚至上千公里，離公安局機關距離則更遠。警察訓練基地設在公安局機關所在城市的郊區(qū)。

其一，從局、處機關來看。局、處兩級機關民警編制有600人左右，由于各項專項活動的需要，還會從基層所隊抽調民警，局、處兩級機關民警實際人數(shù)數(shù)可能達650名左右。N局機關和A公安處機關設在J省的省會城市X區(qū)，B、C公安處機關分別設在J省的其他兩個地級市，D公安處機關設在F省省會城市，E公安處機關設在F省一個計劃單列市。一部分情況是，鐵路公安處所在地的設區(qū)市存在至少兩個以上正處級建制的公安機關（如市公安局、鐵路公安處），區(qū)域鐵路公安局所在的省會城市存在至少六個正處級以上公安機關（省公安廳、市公安局、區(qū)域鐵路公安局、海關偵查局、森林公安局、鐵路公安處）。鐵路公安機關垂直管理系統(tǒng)中，這些層級又是必不可缺的，否則就不能進行有效的管理指揮。但從該省或市的行政區(qū)域來說，地方公安系統(tǒng)這些領導管理機構完全可以有效管理和指揮所在區(qū)域的所有警察，并不需要這么多并列的層級機構。從指揮管理角度來說，N局局、處兩級機關沒有存在的必要。

其二，從派出所來說。A公安處在J省省會城市市區(qū)設有6個鐵路派出所，這些派出所分別設在6個地方派出所管轄范圍。這個市的某火車站內設有一個鐵路派出所（約60名警力），地方派出所（約50名警力）設在火車站廣場邊上，兩個派出所直線距離相距不過150米。但由于管轄權的劃分，兩者之間日常工作中并沒有什么協(xié)作關系。從警務活動來說，這么小的區(qū)域內分布這么多警力，顯然浪費。鐵路派出所和地方派出所毗鄰而設的情況不是少數(shù)。

其三，從其他機構來說。N局每個公安處都有一支10人左右的特警支隊，若有突發(fā)事件，發(fā)生在公安處機關所在城市的車站、列車等地方的，特警隊還能及時趕到，若發(fā)生在公安處轄區(qū)內其他車站或列車上的就鞭長莫及了，即使趕到現(xiàn)場，也已錯過了最佳處置時機。從這種意義上可以說，特警隊并未有效發(fā)揮其“特”的作用。

每個公安處都設有一支3至7名民警的警犬工作隊，這些警員和警犬也就是節(jié)假日才會去火車站值勤，平時發(fā)揮作用的機會不多。

其四，看守所和拘留所。鐵路公安機關最有“公安”特色的是看守所和拘留所。5個公安處都設有看守所和拘留所，但押量偏小，有一個擁有20多名民警的看守所有段時間羈押人員只有1個。5個拘留所因為不能按標準配備警力，從建好后一直未啟用。目前，5個看守所暫停了4個，最早暫停的看守所已暫停了七八年了，今后甚至以后相當長的一個時期內，這些暫停的看守所都沒有重新啟用的可能。N局5個公安處給予治安拘留處罰的違法人分別放在鐵路派出所所在地的市、縣拘留所執(zhí)行，4個暫停了看守所的公安處抓獲的犯罪嫌疑人放在公安處所在地的市看守所羈押。這些暫停看守所的民警部分去了地方公安機關看守所，部分去了鐵路公安機關其他所、隊，還有部分留守看守所。唯一還在啟用的看守所，羈押人數(shù)也遠遠沒有達到監(jiān)所設計的押量標準，為了便于管理，還羈押了部分地方公安機關送來的犯罪嫌疑人。

其五，公安局的警察訓練支隊。N局警察訓練支隊民警人數(shù)20人左右，它的前身是N局鐵路警察學校，改為警察訓練支隊后由原來的獨立法人單位變?yōu)镹局內設機構，校長、副校長改為支隊長和副支隊長，其他一切沒有變。訓練支隊工作任務主要是在公安局教育訓練部門組織下階段性地從事民警短期培訓工作，不需要提供師資，只是做些服務性工作，這些工作量5名左右警力就完全可以勝任。

其六，地區(qū)刑偵大隊。每個公安處刑偵支隊（隊部編制約10人）都在數(shù)個派出所之間的城市或地區(qū)設有2至3個地區(qū)刑偵大隊，每個刑偵大隊刑警10至20名不等，這些地區(qū)刑偵大隊轄區(qū)為數(shù)個鐵路車站派出所轄區(qū)，負責偵破這些派出所轄區(qū)內發(fā)生的刑事案件。前面所述，近年鐵路轄區(qū)刑事案件數(shù)非常低，據(jù)筆者不完全統(tǒng)計，N局某年度全年辦理的刑事案件數(shù)還遠遠沒有某設區(qū)市地方派出所同年辦理的刑事案件數(shù)多。N局刑警人數(shù)是180人左右，而該派出所僅是治安組十幾個民警兼辦刑事案件。

（2）設施設備方面

N局現(xiàn)有警察訓練基地（警察訓練支隊所在地）1個，現(xiàn)在，全國有幾十所警察院校（含公安部直屬警察院校、地方警察院校、專業(yè)警察院校），每個省有一個警察院校，每個設區(qū)市都有警察訓練基地，其中，鐵道警察學院是專門為鐵路公安機關培養(yǎng)、輸送人才的警察院校。各區(qū)域鐵路公安局民警既可以就近去地方警察院?；蚓煊柧毣嘏嘤枺部梢匀ヨF道警察學院培訓。

每個設區(qū)市公安局和縣局都有警犬隊工作基地，鐵路公安機關若需警犬工作，當?shù)毓矙C關警犬隊工作基地完全可以滿足需要。

上述情況，在全國鐵路公安機關比較普遍。全國18個區(qū)域鐵路公安局、74個鐵路公安處、74看守所（已暫停33個）。在全國公安系統(tǒng)警力普遍緊缺的情況下，警力浪費的數(shù)量是非常驚人的。建好未啟用的拘留所、暫停的看守所、警犬數(shù)量有限的警犬工作隊基地、設施齊全和占地面積較大沒有得到充分使用或沒有必要啟用的警察訓練基地，這些設施、設備、場地都沒有得到充分利用，造成了巨大的浪費。

2.增加執(zhí)法風險和執(zhí)法成本

其一，押送犯罪嫌疑人的過程存在較高執(zhí)法風險。鐵路公安機關現(xiàn)有體制下存在諸多執(zhí)法風險，比如最突出的是看守所押解犯罪嫌疑人去鐵路法院接受審判。N局看守所，3所在J省，2所在F省，J省和F省的省會城市都設有鐵路檢察院和鐵路基層法院，故J省3個鐵路公安處、F省2個鐵路公安處抓獲的犯罪嫌疑人都要到鐵路基層法院出庭接受審判，不在省會城市所在地的公安處要通過汽車或火車長途押送犯罪嫌疑人到省會城市所在地公安處的看守所羈押。按公安部有關規(guī)定，押送犯罪嫌疑人要配置3名警力武裝押送。路途遙遠，執(zhí)法成本高，且不可預測因素多，押送風險很大。

其二，辦案、指導、檢查等執(zhí)法活動成本高。以公安處為例，如前面所述，辦理刑事案件，刑偵人員要跨縣、市進行偵查活動，由于路途較遠，到達現(xiàn)場時間較長，有時不但延誤了最佳破案時機，還要產生住宿費等出差費用。半日內能完成的指導、檢查活動，也因為路途較遠，工作人員不能當天往返，不但浪費了工作時間，還要產生一天的食、宿、交通費等出差費用。

3.司法資源短缺

（1）鑒定工作

一是毒品鑒定。區(qū)域鐵路公安局和公安處大部分沒有毒品鑒定設施和專業(yè)技術人才，只能送地方公安機關鑒定。二是傷情鑒定。雖然區(qū)域鐵路公安局有傷情鑒定資質，但大部分鐵路公安處不具有鑒定資質。由于基層所隊離鐵路公安局機關路途遙遠，考慮執(zhí)法成本原因，加上被鑒定人也不愿耽誤時間長途跋涉，傷情鑒定工作常常只能通過私人關系就近找地方公安機關進行。地方公安機關只會免費幫忙做輕微傷鑒定，輕傷鑒定則要收取費用。如遇上周末或晚間休息還不會及時做鑒定。三是價格鑒定。價格鑒定要委托地方物價部門做，原先大部分鐵路公安處是一年結算一次鑒定費用，結算時還可減免一點費用。物價部門會根據(jù)鑒定工作量的多少發(fā)放獎金，鑒定員積極性還能調動起來?，F(xiàn)在是做一次結一次費用，鑒定費用大幅度上升一定程度上影響了鐵路公安辦案效果。四是身份證真?zhèn)舞b定。在辦理偽造二代身份證案時，由于鐵路公安機關不具有身份證制作能力，沒有鑒別能力，要去地方公安機關鑒定，但違法嫌疑人要趕時間乘車，所以只好由鐵路派出所鑒定真?zhèn)?。由于二代身份證技術含量高，憑肉眼判斷，有時會出現(xiàn)誤判。這樣鑒定的結果在證明力上是有限的。五是槍支和管制刀具鑒定。大部分鐵路公安處不具備槍支和管制刀具鑒定資質，遇上需要鑒定時，由于沒有和地方公安機關建立有效的協(xié)作機制，辦案單位只能憑私人關系找地方公安機關幫忙鑒定。

（2）信息資源

鐵路公安機關信息系統(tǒng)當年并沒有納入全國公安系統(tǒng)的“金盾工程”建設，而是獨自開發(fā)了自己的信息系統(tǒng)，故許多信息不能實行共享。如犯罪信息系統(tǒng)和人口查詢等系統(tǒng)，要依靠公安部下發(fā)的數(shù)字證書才能進入相關信息系統(tǒng)查詢，而這些數(shù)字證書只有刑偵部門少數(shù)民警才有。各鐵路公安機關只有“八仙過海，各顯神通”，爭取所在地地方公安機關的支持，有的鐵路公安處、派出所獲得了地方公安機關信息系統(tǒng)的部分查詢權限。這種零敲碎打式共享地方公安機關信息的方式顯然滿足不了鐵路公安機關實際工作的需要。地方公安機關也無法獲取鐵路公安機關信息系統(tǒng)相關信息。在大信息化背景下，從全國公安工作一盤棋的角度來說，地方公安機關和鐵路公安機關信息之間的壁壘嚴重影響和制約了我國公安工作。

（3）乘警隊警力短缺

鐵路公安機關最有“鐵路”特色的警力是乘警隊，乘務警種是鐵路公安機關區(qū)別于其他公安機關最明顯的標志之一。N局所擔當乘務客運列車總為194對，需要值乘乘警700多名（春運期間，由于加開不少臨時列車，需要更多的值乘乘警），實際只有400多名值乘乘警，警力缺口達300名左右，也就意味著五分之二以上列車上是沒有乘警值乘的。這些沒有乘警值乘的列車雖然會安排警力巡乘和一個鐵路企業(yè)派的安全員，但巡乘不是全程的，而是警察巡一兩個站區(qū)就下車，也就意味著這列列車行駛過程中大部分時間是沒有警察的。這些沒有乘警值乘的列車的治安工作只有靠鐵路企業(yè)的安全員（列車員兼），有的鐵路局安全員只是每月比其他列車員多100元補貼。微薄甚至近似于沒有的補貼顯然不能體現(xiàn)出安全員重大責任的價值來，也必然會影響安全員的工作責任心。這些安全員對列車上的治安環(huán)境的維護和對違法犯罪人員的震懾能力是極其有限的。這就決定了列車上一定要安排一定數(shù)量的乘警值乘，否則列車治安環(huán)境就處在失控狀態(tài)，旅客群眾也沒有安全感。

三、鐵路公安機關改革的必要性和可行性

（一）改革的必要性

深化人民警察管理制度改革是公安部“1+3”方案中的重要內容，也是公安部2016年重點改革六大任務之一。

1.依法治國的要求

公安機關是武裝性質的紀律部隊，是重要的治安行政力量和刑事司法力量，本質上是人民民主專政的工具。自2009年以來，在黨中央、國務院的高度重視下，先后對鐵路公安機關的管理體制進行了改革，將其從企業(yè)中剝離開來，人員身份和經費保障渠道，在正規(guī)化、法治化建設上邁出了關鍵一步。但改革推進并不順利，2013年國務院機構改革中鐵道部撤銷，鐵路公安交由新組建的鐵路總公司代管，實際又部分回歸到企業(yè)。這表明改革還不夠徹底。前面學者們談到了國務院授權鐵路總公司代管鐵路公安機關的黨政關系時，有的認為法理上可行但不具有正當性，有的則認為既無合法性又無正當性，但無論是論述法理上的可行性還是不合法性，他們都沒有站在憲法的角度進行論述。因為，他們忽略了一個根本問題，即國務院是否具備授權鐵路總公司代管鐵路公安機關的資格和鐵路總公司是否具備接受代管鐵路公安機關的資格。

首先從國務院職權行使主體來源分析。根據(jù)《憲法》第62條第（五）項“全國人民代表大會根據(jù)中華人民共和國主席的提名，決定國務院總理的人選；根據(jù)國務院總理的提名，決定國務院副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長的人選”，第63條第（二）項“全國人民代表大會有權罷免下列人員：國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長”，從以上兩個決定可看出，國務院領導及各部委領導的任免是由全國人民代表大會決定的。

其次從國務院職權來源分析。根據(jù)《憲法》第85條“中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執(zhí)行機關，是最高行政機關”，第89條第（八）項國務院行使“領導和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”的職權，以上兩條規(guī)定表明：一是國務院是最高權力機關全國人民代表大會的執(zhí)行機關，且行使的職權是行政職權，也就是說國務院行使的行政權力是全國人民代表大會的。二是國務院領導和管理公安等工作，根據(jù)公安機關既具有行政權力又具有刑事司法權力的特點，那么國務院作為最高行政機關在這里實際上行使了本身具有的行政領導權和全國人民代表大會授予的刑事司法領導權。

作為最高行政機關，國務院把行政權力授權予鐵路總公司，行政法是允許的。因此國務院把公安機關行政權力管理權授權給鐵路公司是可以的。問題是國務院能不能把公安機關刑事司法權力的管理權授予鐵路公司呢？

國務院行使了刑事司法領導權，可看作是憲法性授權，即憲法把全國人民代表大會刑事司法權力中的部分權力授予國務院。那么國務院有沒有權力對刑事司法權力進行第二次授權呢？這種授權是找不到任何法律依據(jù)的。在我國公安機關的行政管理和刑事司法權沒有分離的情況下，國務院授權代管鐵路公安機關的黨群關系，也就意味著國務院把公安機關的刑事司法管理權授予了鐵路總公司。這種做法從法理上解釋不了。

最后，鐵路總公司是否具備接受授權的資格呢？前面學者談到了鐵路總公司作為國家公司具有接受行政權的資格，但企業(yè)是否具有接受刑事司法管理權的資格呢？答案是否定的。鐵路總公司接受了國務院代管鐵路公安機關的黨群關系的授權，也就意味著鐵路總公司具有接受管理公安機關刑事司法權的資格。這同樣從法理上解釋不了。

我國依法治國方略的一個重要內容是政企分開，所以說當下鐵路公安管理體制與依法治國的要求不完全適應，甚至背道而馳。

2.緩解警力短缺有效利用司法資源的要求

在目前我國還不太可能通過增加警察專項編制解決警力短缺問題的情況下，充分科學配置現(xiàn)有警力資源則是一種比較可行的辦法。盤活存量，即通過有效的資源整合，轉變傳統(tǒng)資源配置方式，增加資產整體價值，從而實現(xiàn)盤活的目標。比如，公安機關通過體制調整，緩解警力不足。

（1）緩解警力短缺的要求

警力短缺現(xiàn)象不僅存在于鐵路公安系統(tǒng)，也存在于我國整個公安系統(tǒng)。目前，全國鐵路營運里程12.1萬公里，約7.5萬名鐵路警察。按1公里1名警力來配置，鐵路公安系統(tǒng)缺警力近5萬名。鐵路公安機關警力短缺主要表現(xiàn)在乘警隊。我國整個公安系統(tǒng)共約200萬名民警，世界各國警察占人口總數(shù)的平均比例約為30/萬人，西方的平均比例為35/萬人，而我國的比例為11/萬人。以世界平均水平計算，我國缺少警力360萬左右。

從上面所述內容來看，有人會說鐵路公安機關為什么不可以在局、處兩級機關實行“大部門”制改革呢？為什么不撤銷地區(qū)刑偵大隊和壓縮警察訓練支隊等單位部門人員，把精簡的警力充實到乘警隊呢？誠然，單純從警力調配來說，鐵路公安機關完全可以做得到。但是，優(yōu)化警力配置的前提和目的是更好地履行公安職責，而不是為了調配而調配。如按上述所說，局、處兩級機關及其他單位把警力補充到乘警隊，在沒有相應的系統(tǒng)改革支撐下，鐵路公安機關局、處兩級管理指揮能力會大大削弱，維持正常運轉都很困難，其他單位和部門的工作效果也會大打折扣，甚至癱瘓。若從這個角度來談鐵路公安機關改革，這只是鐵路公安機關內部管理改革，而不是鐵路公安機關體制的改革，是一個改革效果不明顯甚至可能是失敗的改革，所以緩解鐵路公安機關警力短缺問題，就要從全國公安系統(tǒng)角度考慮改革才能有成效。

在目前我國還不大可能通過大幅度增加警察專項編制來解決警力短缺問題的情況下，通過體制調整，盤活存量，轉變傳統(tǒng)資源配置方式，充分科學有效地配置現(xiàn)有警力資源則是一種比較可行的緩解警力不足的改革辦法。

（2）最大化利用現(xiàn)有資源的需要

一是充分共享信息資源。大信息化時代，鐵路和地方公安機關兩套信息系統(tǒng)互成孤島，部分信息重復錄入，既沒有做到信息共享，又不利于公安工作。二是充分利用現(xiàn)有場所。大部分鐵路公安拘留所、看守所長期閑置或押量偏低，而地方拘留所、看守所押量又是人滿為患。

（二）改革的可行性

鐵路公安機關體制改革是個正在進行中的過程，現(xiàn)在已有鐵路檢、法兩院改革的樣本可借鑒，更主要的是鐵路公安機關已擺脫了對鐵路企業(yè)的依附關系。最終完成改革可謂“最后一公里”的事。

1.鐵路檢察院、法院的改革提供了可借鑒樣本

鐵路檢察院改革模式。以北京鐵檢為例，北京鐵路運輸檢察分院、北京鐵路運輸檢察院整體移交給北京市人民檢察院，天津和石家莊兩家基層鐵路檢察院人、財、物分別歸天津市和石家莊市管，業(yè)務由北京市人民檢察院指導［8］。當然，鐵路檢察院這種人、財、物和業(yè)務指導分開模式還有進一步改革的空間。

鐵路檢、法兩院屬地化后，工作成效顯著。有組數(shù)據(jù)可說明這一點：2014年1月至10月，全國性鐵檢機關共立案偵查各類職務犯罪案件279件332人。其中，職務犯罪227件，同比上升36.7%；縣級以上領導干部要案58人（內有廳局級干部7人），同比上升75.8%［9］。2014年鐵檢機關能保持查辦涉鐵職務犯罪案件的高壓態(tài)勢，依法查辦涉鐵職務犯罪重特大案件，一個非常重要的原因就是鐵檢改革移交和體制的理順使得鐵檢機關的職能定位更加明晰。擺脫了鐵路企業(yè)的制約和干預，可以實現(xiàn)最大程度的獨立辦案。

2.鐵路公安機關的人事和財政已擺脫了對鐵路企業(yè)的依附關系

鐵路公安機關擺脫了對鐵路企業(yè)的人事和財政依附關系，改革就不需要再考慮如何從鐵路企業(yè)剝離公安機關的問題，只需考慮如何屬地化的問題，難度就小了一半。

四、鐵路公安機關改革的目標、規(guī)劃和方案

（一）鐵路公安機關改革的目標是屬地化

無論是學界還是社會，各個層面都認為鐵路公安機關屬地化管理更好。鐵路警察也希望鐵路公安屬地化管理，切斷跟鐵路管理上的聯(lián)系，使工作回到公安業(yè)務，而不是繼續(xù)做穿著警服的內部保安［10］。

（二）鐵路公安機關的改革規(guī)劃

在鐵路特別是高鐵擴張式發(fā)展及反恐形勢嚴峻的背景下，鐵路公安機關屬地化改革一定要穩(wěn)妥。故建議中央制訂包含鐵路公安機關在內的《行業(yè)公安機關改革發(fā)展三年規(guī)劃》。

1.第一年

第一步，國務院收回鐵路總公司代管權，鐵路公安機關整體劃歸公安部。鐵路公安機關停止招錄新民警。（但要統(tǒng)計減員情況，減員人數(shù)報中央編辦。中央編辦根據(jù)減員人數(shù)制訂招錄計劃，按鐵路公安機關、機構減員情況把招錄名額給該機關、機構所在地的省公安廳和直轄市公安局。）各區(qū)域鐵路公安局、公安處機關不再調入人員。鐵路公安局、公安處實行“大部門”制，調整派出所等機構的警力，按標準配齊乘警隊警力。公安部組建新交通運輸管理局，下設鐵路、民航、公路、水運等涉及交通運輸管理方面的處。省（市）公安廳（局）組建副局級建制的交通運輸管理局，該局下設正處級建制的鐵路、民航、公路、水運等涉及交通運輸管理方面的處。第二步，派出所、看守所、警犬工作隊等機構移交所在地的設區(qū)市公安分局、縣公安局。

2.第二年

第一步，撤銷鐵路公安處機關，人員分流到所在地設區(qū)市公安局。第二步，警察訓練基地移交區(qū)域鐵路公安局機關所在地的省、市公安廳（局），撤銷區(qū)域鐵路公安局，人員分流到省、市公安廳（局）。第三步，撤銷鐵路公安局，人員分流到公安部和北京市公安局。

3.第三年

培訓、規(guī)范執(zhí)法年。一是對公安部、?。ㄊ校┕矎d（局）交通運輸管理局鐵路處、乘警隊、車站派出所（警務區(qū)）人員進行培訓，以便使他們盡快適應改革后的鐵路公安工作。二是對分流至地方公安機關其他部門和機構的人員進行執(zhí)法規(guī)范化培訓，以便使他們盡快適應地方公安工作。以上人員要做到人人受訓，每個人的受訓時間不能少于兩個月。

（三）鐵路公安機關改革方案

1.鐵路公安局機關并入公安部

各區(qū)域鐵路公安機關移交地方公安機關完畢后，鐵路公安局機關并入公安部。局長、政委任交通運輸管理局局長、政委，其他副局級領導任交通運輸管理局副局級領導。部分人員組建交通運輸管理局鐵路處，部分人員調配至公安部其他業(yè)務局。公安部交通運輸管理局鐵路處協(xié)調、指導全國鐵路公安工作。

2.區(qū)域鐵路公安局機關并入所在?。ㄊ校┑墓矎d（局）

區(qū)域鐵路公安局機關精簡機構，實行“大部門”制，合并工作職能相關相似的部門，設立執(zhí)法勤務、后勤保障、綜合3部門，機關人數(shù)為30至50人。精減人員，一部分去乘警隊等基層所隊，一部分組建?。ㄊ校┕矎d（局）的交通運輸管理局鐵路處。鐵路處直接管理指揮本省市區(qū)域內的鐵路乘警隊和業(yè)務指導本省市區(qū)域內的鐵路公安工作。鐵路公安處機關移交地方完畢，鐵路公安局機關整體并入?。ㄊ校┕矎d（局），局長、政委任省（市）公安廳（局）的副廳（局）長或交通運輸管理局的局長、政委（他們應兼廳或市局黨委委員），其他副職也按原級別安排相應職務。其他工作人員，?。ㄊ校┕矎d（局）應根據(jù)工作需要、個人特長及意愿，按原職務或級別分別調配至局（廳）、省會城市市公安局、分局機關，如需要下分局機關，則應任命相應級別的職務。

3.鐵路公安處并入所在地的設區(qū)市公安局

鐵路公安處機關精簡機構，實行“大部門”制，合并工作職能相關部門，設立執(zhí)法勤務、后勤保障、綜合3部門，機關人數(shù)為30至50人。精減人員，去乘警隊等基層所隊。所屬所隊移交地方完畢，鐵路公安處機關整體并入設區(qū)市公安局，處長、政委任市公安局的副局長或其他處室的領導（應兼市局黨委委員），其他副職也按原級別安排相應職務。其他工作人員，市公安局應根據(jù)工作需要、個人特長及意愿，按原職務或級別分別調配至市局、分局機關，如需要下所隊，則應任命相應級別的職務。

4.派出所、拘留所、看守所、地區(qū)刑偵大隊等機構移交所在地的設區(qū)市公安分局、縣公安局

（1）火車站警務機構設置。如北京、上海、廣州、深圳等特大型火車站根據(jù)工作需要，地方公安局（分局）可設立單獨的車站派出所，其他車站則按工作需要設立人數(shù)不等的警務區(qū)，專門負責火車站治安秩序。

（2）拘留所、看守所。如設區(qū)市公安局需要啟用拘留所、看守所，則啟用；如不需要啟用，則可把這兩個所作為該市紀委或檢察院的辦案場所；如紀委、檢察院不需要，則可把這些場地、設施設備拍賣或置換。不啟用的拘留所、看守所的民警由設區(qū)市公安局調入市局拘留所、看守所或其他基層所隊。

（3）地區(qū)刑偵大隊。地區(qū)刑偵大隊并入所在地的縣公安局或者設區(qū)市公安局的分局。

5.警犬工作隊及警犬基地。警犬工作隊并入所在地的設區(qū)市公安局。

6.乘警隊。在省市范圍內根據(jù)始發(fā)站列車數(shù)量情況設置1至3個乘警隊，乘警隊隊部在設區(qū)市所火車站所在地。乘警隊根據(jù)警力情況多少定為副處級（500人以上）和正科（500人以下）建制，?。ㄊ校┕矎d（局）的交通運輸管理局鐵路處直接管理指揮各乘警隊。乘警隊不內設大隊，直管警組，隊部人員嚴格控制在10至25人之間。每輛列車上都應安排乘警，長途列車應根據(jù)列車運行距間的長短安排2名以上乘警。

（四）其他工作

1.修改相關規(guī)章規(guī)章制度，厘清涉及鐵路的公安機關職責，明確管轄范圍

將《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第二十三條、《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第十二條第一款進行修改，內容包含乘警隊只負責列車上治安管理和行使治安當場處罰權，不能當場處罰的行政案件和刑事案件只負責前期初步調查取證工作。列車未啟動時發(fā)生的不能當場處罰的行政案件和刑事案件，移交給火車站所在地派出所負責；啟動后發(fā)生的不能當場處罰的行政案件和刑事案件，移交給下個?？炕疖囌舅诘嘏沙鏊撠?。

2.鐵路檢、法兩院屬地化

鐵路檢、法兩院雖然已屬地化，但不徹底，仍然作為專業(yè)檢、法院獨立存在。這種存在浪費國家司法資源，應撤銷鐵路檢、法兩院二級機構，分別并入所在地的地方檢察院、法院，犯罪嫌疑人按屬地原則由辦案公安機關所在地的地方檢、法兩院分別起訴、審判。

民航、航運、海關、林業(yè)等行業(yè)公安機關可和鐵路公安機關同步實施體制屬地化改革，只有將這五大行業(yè)公安機關整體納入到地方公安機關，我們平常所說的全國公安機關才是真正意義上的全國公安機關，在大信息化背景下，才能實現(xiàn)全國公安機關真正意義上的大合成警務。只有順應法治化的歷史潮流，公安機關才能不斷健康發(fā)展，才能更好地履行好職責。

［1］張京甫.關于行業(yè)公安改革發(fā)展的思考［EB/OL］.（2016-02-03）［2016-03-01］.http://home.cpd.com.cn/thread -288415-1-4.html.

［2］鐵路公安系統(tǒng)完成轉制，將由公安部直管［N］.華西都市報，2009-10-24（004）.

［3］［5］賴鍇.現(xiàn)行鐵路公安管理體制的正當性與合法性分析［J］.遼寧警專學報，2015（3）：5-9.

［4］10］晏耀斌，龔思宇.鐵路公安轉制“公務員”中鐵總公司“企業(yè)代管”八萬警察［EB/OL］.（2013-08-31）［2014-09-30］.http://finance.ifeng.com/a/20130831/ 10573280_0.shtml.

［6］賈永生.論交通大部制背景下公安領導體制與警務機制［J］.鐵道警官高等?？茖W校學報，2013（2）：5-10.

［7］劉旌.鐵路公安國考遇冷部分職位尚處“零報考”狀態(tài)［EB/OL］.（2014-10-21）［2014-11-30］.http://news.qq. com/a/20141022/010487.htm.

［8］葉鐵橋.鐵路司法改革大幕拉開鐵路兩院扎堆移交地方［EB/OL］.（2012-05-23）［2014-11-30］.http://news. xinhuanet.com/politics/2012-05/23/c_123176243.htm.

［9］陳金亮.2014檢察大數(shù)據(jù)：嚴懲涉鐵犯罪確保鐵路安全暢通［EB/OL］.（2015-02-05）［2015-02-06］.http://news.jcrb. com/jxsw/201502/t20150205_1475459.html.

責任編輯：時娜

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A

1009-3192（2016）04-0119-010

2016-05-03

張承先，男，江西余干人，南昌鐵路公安局法制監(jiān)管處副處長。