夏慈忠，黃曉靈

依法治國(guó)是黨管理和治理國(guó)家的基本方略，法治是治國(guó)理政的基本方式，建設(shè)法治中國(guó)是偉大中國(guó)夢(mèng)不可或缺的重要組成部分。為了早日建成社會(huì)主義法治國(guó)家，實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)夢(mèng)，必須全面深化政治體制改革，大力推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程[1]。黨的十八屆三中全會(huì)將社會(huì)改革作為全面深化改革的重大領(lǐng)域之一，體育管理體制改革也因此成為一項(xiàng)迫切的改革任務(wù)而被提上議事日程。十八屆四中全會(huì)更是把依法治國(guó)確定為全會(huì)的主題。這充分表明了國(guó)家反腐倡廉的決心和意志，這一主題與十八屆三中全會(huì)所確定的全面深化改革議題形成完美的接應(yīng)。改革需要法治，法治的完善更需要各方面改革的促進(jìn)，而在新時(shí)期我國(guó)體育管理體制發(fā)展過(guò)程中，法律的制定和完善尤為重要。2014年中央第十一巡視組向國(guó)家體育總局反饋巡視的情況中，圍繞體育賽事的行業(yè)不正之風(fēng)問(wèn)題尤為突出，主要表現(xiàn)在：賽事審批繁雜、裁判員執(zhí)法力度受到質(zhì)疑、賽事暗箱操作嚴(yán)重、運(yùn)動(dòng)員違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象以及比賽弄虛作假。同時(shí)還存在賽事的監(jiān)督機(jī)制缺位、總局直屬單位機(jī)構(gòu)權(quán)利過(guò)于集中、管理人員職位掛名現(xiàn)象嚴(yán)重等[2]。這些問(wèn)題，與我國(guó)依法治國(guó)的理念完全是背道而馳的。由此可見(jiàn)，在推行依法治國(guó)基本方略的背景下，加快體育管理體制改革顯得尤為迫切。

1 我國(guó)體育管理體制的發(fā)展現(xiàn)狀

體育管理體制是我國(guó)體育事業(yè)蒸蒸日上的保障。它統(tǒng)籌著體育管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分、運(yùn)行機(jī)制和各項(xiàng)制度，是一個(gè)系統(tǒng)工程，體育事業(yè)的發(fā)展不能偏離它的方向。新中國(guó)成立后，基于當(dāng)時(shí)的國(guó)際背景和我國(guó)的實(shí)際情況，確立了適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的舉國(guó)體制。它的實(shí)施初衷是想依靠政府機(jī)構(gòu)的權(quán)利與社會(huì)體育組織完美結(jié)合，以此在短時(shí)間內(nèi)迅速提高我國(guó)的體育水平，是一種結(jié)合型的管理體制[3]。雖然在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，舉國(guó)體制在提高我國(guó)的國(guó)際地位和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面均發(fā)揮了積極的作用，然而隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌和社會(huì)的轉(zhuǎn)型，其弊端也逐漸凸顯出來(lái)。在2008年北京奧運(yùn)會(huì)我國(guó)登上金牌總數(shù)第一寶座之后，國(guó)家審時(shí)度勢(shì)，提出了由體育大國(guó)向體育強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的戰(zhàn)略計(jì)劃[4]。為此我國(guó)的體育管理體制改革也提到日程上來(lái)，原有的舉國(guó)體制也應(yīng)逐漸向國(guó)家管辦和社會(huì)管辦相結(jié)合的管理體制轉(zhuǎn)變。其發(fā)展現(xiàn)狀有以下幾個(gè)方面。

1.1 運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練管理體制方面

為了盡快提高我國(guó)競(jìng)技體育在國(guó)際體壇中的地位，國(guó)家制定了以?shī)W運(yùn)會(huì)為中心的競(jìng)技體育“優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略，即奧運(yùn)爭(zhēng)光計(jì)劃。這是針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和競(jìng)技體育發(fā)展需求而提出的，是我國(guó)三級(jí)訓(xùn)練體系運(yùn)行的指導(dǎo)性文件?！芭e國(guó)體制”下奧運(yùn)爭(zhēng)光計(jì)劃的實(shí)施，對(duì)我國(guó)競(jìng)技體育水平的提高和國(guó)際體壇地位的提升發(fā)揮了巨大的作用。然而，伴隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，競(jìng)技體育人才的培養(yǎng)模式逐漸跟不上改革潮流的步伐。實(shí)際上，由于“舉國(guó)體制”下運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練的弊端，國(guó)家有關(guān)部門早在20世紀(jì)80年代初就開(kāi)始探索運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練體制的改革，其主要變化就是以多軌制替換以前的單軌制，讓人才培養(yǎng)呈現(xiàn)出多層次、多模式和多路徑的趨勢(shì)，不斷調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與體育的建設(shè)中來(lái)，提高高水平運(yùn)動(dòng)員的輸出效率[5]。但是現(xiàn)實(shí)的環(huán)境卻讓這種管理體制發(fā)展嚴(yán)重受阻。體育管理部門的高度集權(quán)，對(duì)運(yùn)動(dòng)員的過(guò)多控制，使得在我國(guó)競(jìng)技體育人才培養(yǎng)的實(shí)際過(guò)程中，人才的培養(yǎng)與各地方自主辦體育中人才的輸送銜接不起來(lái)，國(guó)家培養(yǎng)與社會(huì)培養(yǎng)協(xié)調(diào)不夠，專業(yè)運(yùn)動(dòng)員訓(xùn)練與普通教育培養(yǎng)出現(xiàn)了矛盾。這些導(dǎo)致了我國(guó)的競(jìng)技體育人才培養(yǎng)體系仍然靠政府主導(dǎo)，形式明顯單一的不利局面。

1.2 運(yùn)動(dòng)競(jìng)賽管理體制方面

我國(guó)目前的運(yùn)動(dòng)競(jìng)賽管理體制依舊是在國(guó)家體育總局領(lǐng)導(dǎo)下由各省、直轄市和自治區(qū)的體育競(jìng)賽部門負(fù)責(zé)的運(yùn)動(dòng)競(jìng)賽組織體制。其優(yōu)點(diǎn)是利于統(tǒng)一指揮，以體育總局管理為主，能夠很好地發(fā)揮“舉國(guó)體制”的優(yōu)勢(shì)[6]，對(duì)我國(guó)高水平運(yùn)動(dòng)競(jìng)技成績(jī)的快速提升發(fā)揮巨大的作用。但是，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民群眾對(duì)體育的重新認(rèn)識(shí)，這種管理體制也呈現(xiàn)出許多弊端。體育管理部門的資源壟斷嚴(yán)重限制著運(yùn)動(dòng)競(jìng)賽的組織運(yùn)行，權(quán)利過(guò)于集中，行政審批過(guò)于繁雜，各大型體育賽事都是國(guó)家或地方政府主辦，缺乏社會(huì)力量的介入，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的矛盾越發(fā)嚴(yán)重[7]。同時(shí)，我國(guó)的競(jìng)賽體制與國(guó)際競(jìng)賽相比仍有較大差距，為了實(shí)現(xiàn)“奧運(yùn)爭(zhēng)光計(jì)劃”的目標(biāo)，國(guó)家把奧運(yùn)戰(zhàn)略凌駕于體育事業(yè)發(fā)展的最高層，各項(xiàng)訓(xùn)練與競(jìng)賽都被披上“奪冠”的外衣，并沒(méi)有將競(jìng)技體育的發(fā)展回歸到“生活體育”的本質(zhì)。這些不足和缺陷應(yīng)隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的深化不斷進(jìn)行糾正和完善，遵循體育發(fā)展的自然之道，使我國(guó)的競(jìng)賽管理體制能呈現(xiàn)出一個(gè)良性的發(fā)展趨勢(shì)。

1.3 群眾體育管理體制方面

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的群眾體育發(fā)展一直處于低水平階段，這跟當(dāng)時(shí)我國(guó)的國(guó)情是緊密相關(guān)的。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，人民群眾的生活水平尚處于解決溫飽階段，體育在群眾的意識(shí)里只是一個(gè)概念而已。這種客觀原因?qū)е铝宋覈?guó)群眾體育管理方面缺乏相應(yīng)的法律制度的支持，使得群眾體育的發(fā)展無(wú)章可循。改革開(kāi)放后，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)競(jìng)技體育的管理，但是這一時(shí)期仍把體育和政治緊密的聯(lián)系在一起，雖然在當(dāng)時(shí)的環(huán)境背景下是有必要的，但造成了競(jìng)技體育與群眾體育發(fā)展的失衡，以至于國(guó)家頒布了《全民健身計(jì)劃綱要》以及《全民健身?xiàng)l例》之后，體育管理部門也并沒(méi)有按照綱要進(jìn)行管理，群眾體育的發(fā)展仍沒(méi)有得到足夠的重視，這種現(xiàn)狀在很大程度上限制了我國(guó)群眾體育的發(fā)展。

2 我國(guó)體育管理體制存在的主要問(wèn)題

2.1 管理效率低，體育運(yùn)行機(jī)制不完備

由于政府在體育事業(yè)管理中居于主導(dǎo)地位，國(guó)家體育總局代表政府幾乎行使全部職能，對(duì)各地體育協(xié)會(huì)或體育組織進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。在這樣一種大一統(tǒng)的局面下，雖然總體上對(duì)我國(guó)體育組織的運(yùn)行起到指導(dǎo)作用，但是在實(shí)際的操作過(guò)程中，管的太細(xì)，缺乏彈性，人才流動(dòng)不暢，嚴(yán)重限制了體育事業(yè)的發(fā)展步伐，且管理效果甚微。另外體育組織內(nèi)部過(guò)多地介入政治,權(quán)力運(yùn)行頻頻受阻，尤其是近些年媒體頻繁曝光的明星運(yùn)動(dòng)員丑聞，無(wú)不反映出在現(xiàn)有的管理體制下對(duì)運(yùn)動(dòng)員的生活和訓(xùn)練管理不到位，缺乏相應(yīng)的配套機(jī)制。

2.2 體育競(jìng)賽行業(yè)不正之風(fēng)日益嚴(yán)重

在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，人們?nèi)狈?duì)體育本質(zhì)功能的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為體育的發(fā)展就是應(yīng)該用金牌進(jìn)行衡量，而更為堪憂的是，許多運(yùn)動(dòng)員和教練員也都以這種“金牌至上”的觀念作為訓(xùn)練及競(jìng)賽動(dòng)力，甚至為了實(shí)現(xiàn)金牌目標(biāo)不擇手段。假球事件的頻繁發(fā)生，黑哨背后的暗箱操作，賄賂問(wèn)題的無(wú)法控制……[8]，體育賽事的運(yùn)行逐漸成為某些暗箱操作人員謀利的機(jī)會(huì)，監(jiān)督與約束機(jī)制嚴(yán)重滯后。這些問(wèn)題已經(jīng)成為阻礙我國(guó)體育競(jìng)賽發(fā)展的頑疾。

2.3 訓(xùn)練體制不完善，退役運(yùn)動(dòng)員安置問(wèn)題成堆

我國(guó)的競(jìng)技訓(xùn)練體制采取的是自上而下的三級(jí)訓(xùn)練體制，即中小學(xué)課外訓(xùn)練、業(yè)余體校和競(jìng)技運(yùn)動(dòng)學(xué)校、優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)隊(duì)訓(xùn)練。我國(guó)運(yùn)動(dòng)員的教育從小開(kāi)始是以競(jìng)技運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練的技戰(zhàn)術(shù)為主，很大程度上忽略了運(yùn)動(dòng)員自身年齡階段的文化素質(zhì)教育[9]。許多明星運(yùn)動(dòng)員在退役后，不可能都像“李寧、姚明和楊威”那樣成功轉(zhuǎn)型商業(yè)投資，由于缺乏文化底蘊(yùn)與生存技能，大部分運(yùn)動(dòng)員在退役后都面臨著就業(yè)問(wèn)題。有的只能從社會(huì)底層工作做起，而這些問(wèn)題都是我國(guó)競(jìng)技體育訓(xùn)練體制自身的弊端所造成的。如果這些問(wèn)題解決不了，運(yùn)動(dòng)員的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益也就得不到保障。長(zhǎng)期如此，勢(shì)必會(huì)影響到我國(guó)競(jìng)技體育后備人才的供給問(wèn)題。

2.4 群眾體育發(fā)展落后，競(jìng)技體育后備人才供應(yīng)不足

群眾體育的發(fā)展水平是一個(gè)國(guó)家體育實(shí)力的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，是體育事業(yè)發(fā)展壯大的基礎(chǔ)與支撐[10]。然而，在重視競(jìng)技體育發(fā)展的今天，如果缺乏相應(yīng)的法律機(jī)制保障，群眾體育的發(fā)展只能是一句口號(hào)。過(guò)度重視競(jìng)技體育的發(fā)展不僅造成人們對(duì)體育認(rèn)識(shí)的偏差，而且阻礙了社會(huì)辦體育的積極性；而僅僅依靠國(guó)家的競(jìng)技體育訓(xùn)練體制，由于缺乏群眾體育這個(gè)大平臺(tái)的支持和社會(huì)體育人才的輸送，在不久的將來(lái)將會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的后備人才斷層，特別是在一些基礎(chǔ)大項(xiàng)上。后備人才是競(jìng)技體育持續(xù)發(fā)展的“血液”，而群眾體育是造血的“骨髓”，如果不能很好地處理兩者之間的關(guān)系，群眾體育不但發(fā)展不起來(lái)，競(jìng)技體育也會(huì)跌入低谷。

3 依法治國(guó)方略對(duì)我國(guó)體育管理體制發(fā)展的啟示

3.1 完善訓(xùn)練體制的法律機(jī)制，制定《運(yùn)動(dòng)員退役安置法》

目前我國(guó)運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練管理體制存在著種種缺陷和不足，其中尤為重要的是運(yùn)動(dòng)員自身的文化素質(zhì)和退役后的安置問(wèn)題。針對(duì)這一問(wèn)題，筆者在查閱了大量的相關(guān)文獻(xiàn)資料以及結(jié)合我國(guó)運(yùn)動(dòng)員發(fā)展實(shí)際的基礎(chǔ)上，提出了制訂《運(yùn)動(dòng)員退役安置法》這一構(gòu)想。我國(guó)與歐美諸多發(fā)達(dá)國(guó)家在訓(xùn)練體制上存在著顯著的差異，基于我國(guó)自身的國(guó)情和發(fā)展實(shí)際，雖然不能像歐美發(fā)達(dá)國(guó)家一樣主要依托社會(huì)和市場(chǎng)間接管理競(jìng)技體育，但是我們可以在法律上保障運(yùn)動(dòng)員的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，解決好運(yùn)動(dòng)員退役后的出路問(wèn)題。這對(duì)我國(guó)競(jìng)技體育后備人才的培養(yǎng)也是一個(gè)激勵(lì)作用。

談到制訂《運(yùn)動(dòng)員退役安置法》，筆者認(rèn)為，可以在我國(guó)運(yùn)動(dòng)員的三級(jí)訓(xùn)練體系中實(shí)行分段分層次的積分排名制度。少兒體校和競(jìng)技運(yùn)動(dòng)學(xué)校是一個(gè)層次，優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)隊(duì)(國(guó)家隊(duì))訓(xùn)練是另一個(gè)層次。按照運(yùn)動(dòng)員的考核成績(jī)和競(jìng)賽成績(jī)按比例折算成積分，同時(shí)在《運(yùn)動(dòng)員退役安置法》中制定出相對(duì)應(yīng)的積分分?jǐn)?shù)的安置措施和享受權(quán)利這樣一個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這樣一來(lái)，我國(guó)運(yùn)動(dòng)員訓(xùn)練的積極性將會(huì)大大增加，我國(guó)的運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練管理體制也將會(huì)更加科學(xué)和完善。

3.2 以立法的形式明確體育競(jìng)賽的組織和評(píng)判權(quán)力

體育競(jìng)賽是檢驗(yàn)運(yùn)動(dòng)員訓(xùn)練成果的重要媒介，也是運(yùn)動(dòng)員獲得榮耀和走向世界的重要平臺(tái)。目前我國(guó)體育競(jìng)賽的發(fā)展過(guò)程中，賽事審批的繁雜、裁判員執(zhí)法力度遭受質(zhì)疑、運(yùn)動(dòng)員自身的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象以及比賽弄虛作假等，嚴(yán)重違反了競(jìng)賽的公平性原則，損害了運(yùn)動(dòng)員的權(quán)利?；谶@種狀況，以立法的形式來(lái)規(guī)范體育競(jìng)賽具體的組織和評(píng)判權(quán)利，提高體育競(jìng)賽的法律地位，規(guī)范賽事的審批和運(yùn)動(dòng)員、裁判員的選拔程序，使體育競(jìng)賽的組織和流程更加透明化和公開(kāi)化，杜絕體育賽事被暗箱操作的可能，還運(yùn)動(dòng)員一個(gè)公正、公開(kāi)、公平的競(jìng)賽環(huán)境。

3.3 通過(guò)法律手段保障和促進(jìn)群眾體育的發(fā)展

在我國(guó)群眾體育發(fā)展過(guò)程中，雖然現(xiàn)已頒布的《體育法》對(duì)社會(huì)體育有一定闡述與規(guī)定，然而它的重點(diǎn)仍是在競(jìng)技體育方面，加上它的頒布至今已經(jīng)20年了，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，其里面一些關(guān)于社會(huì)體育方面的規(guī)定已經(jīng)明顯滯后[11]。而《全民健身計(jì)劃綱要》及《全民健身?xiàng)l例》又因?yàn)榉N種原因在執(zhí)行層面上缺乏操作性，因此，在重視競(jìng)技體育的今天，加強(qiáng)對(duì)群眾體育管理體制的法制建設(shè)迫在眉睫。對(duì)于已有的體育法律法規(guī)，應(yīng)在法律內(nèi)容里明確群眾參與體育的權(quán)利，依據(jù)我國(guó)群眾體育的發(fā)展實(shí)際對(duì)與《體育法》相配套的其他法律法規(guī)進(jìn)行修正與改進(jìn)，同時(shí)在執(zhí)行層面上提高實(shí)際操作性，完善體育執(zhí)法監(jiān)督體系。另外，政府還可以對(duì)一些發(fā)展較好的非營(yíng)利體育組織進(jìn)行適當(dāng)放權(quán)，讓它們擁有更多的體育公共資源，提高體育產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量。

4 結(jié)語(yǔ)

目前，依法行政、建設(shè)法治中國(guó)已經(jīng)成為各行各業(yè)的共識(shí)，法制化更是各級(jí)體制改革發(fā)展的必然趨勢(shì)。早在20世紀(jì)80年代初，我國(guó)便開(kāi)始了對(duì)體育管理體制改革的探索，然而以往的改革都是對(duì)以前管理體制和職能的小修小補(bǔ)，缺乏根本性的變革。隨著近年來(lái)我國(guó)三大球在國(guó)際大賽上的接連失利，我國(guó)體育管理體制的改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，必須要進(jìn)行大力度的改革。在我國(guó)深化政治體制改革和全面推行依法治國(guó)基本方略的重大背景下，針對(duì)我國(guó)體育管理體制中的訓(xùn)練體制、體育競(jìng)賽和群眾體育發(fā)展過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題，加強(qiáng)我國(guó)體育管理體制的法制化建設(shè)可謂迫切之極。因此，我國(guó)體育管理體制的改革必須建立在法制的基礎(chǔ)上，讓法制成為推動(dòng)體育管理體制改革的催化劑，全面做到依法治體，保障體育事業(yè)的發(fā)展有法可依。

[1] 李步云,曾顏璋.依法治國(guó)的理論與實(shí)踐[J].學(xué)習(xí)與探索,2009(1):93～98.

[2] 中央第十一巡視組向國(guó)家體育總局反饋巡視情況[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2014-11/02/c_1113080483.htm.

[3] 張瑞林,秦椿林.體育管理學(xué)[M].北京：高等教育出版社,2008.

[4] 邱世海.論舉國(guó)體制下我國(guó)體育管理體制的改革[J].山東體育學(xué)院學(xué)報(bào),2011,27(12):12～16.

[5] 劉青,雷紅.我國(guó)體育管理體制改革思考[J].體育文化導(dǎo)刊,2008(12):3～5.

[6] 鄧艷香，蔡曉紅.服務(wù)型政府背景下我國(guó)體育管理體制改革路徑研究[J].沈陽(yáng)體育學(xué)院學(xué)報(bào),2014,33(1):16～19.

[7] 劉春華,張立，等.我國(guó)體育管理體制改革探索[J].體育文化導(dǎo)刊,2014(3):1～4.

[8] 周建新.中國(guó)體育管理體制的封閉性及其超越[J].西安體育學(xué)院學(xué)報(bào),2014,31(1):50～54.

[9] 劉圣文.我國(guó)體育管理體制改革的若干思考[J].山東體育科技,2012,32(2):47～49.

[10] 陳然.論城市群眾體育發(fā)展的法律促進(jìn)[D].武漢：華中科技大學(xué),2013.

[11] 劉紅建,李響.利益分析范式下的群眾體育政策執(zhí)行探析[J].南京體育學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2014,28(5):66～71.