馮俏彬

（國家行政學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，北京 海淀 100089）

隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能已成為當(dāng)務(wù)之急。與此前不同，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)不僅體量已居世界第二，而且經(jīng)濟(jì)體系已十分復(fù)雜，過去以政府為主拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式已很難適應(yīng)今日中國經(jīng)濟(jì)之發(fā)展需要，必須進(jìn)行深入的結(jié)構(gòu)性改革。為此，2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，“要更加注重供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。收費(fèi)清理既是當(dāng)前政府“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的組成部分，也是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的題中應(yīng)有之義，是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容之一。

一、文獻(xiàn)綜述

從中國知網(wǎng)上搜索的結(jié)果看，財(cái)政領(lǐng)域內(nèi)以“收費(fèi)”為題的深度研究成果很少，但關(guān)于非稅收入的研究成果則十分豐富。資料顯示，非稅收入這個(gè)概念，始見于2001年財(cái)政部的一份文件。2003年，另一份財(cái)政部文件對(duì)非稅收入的具體范圍做出了界定，即“中央部門和單位按照國家有關(guān)規(guī)定收取或取得的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發(fā)行費(fèi)、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入等屬于政府非稅收入”。這比當(dāng)前納入一般公共預(yù)算管理的非稅收入，范圍要大得多。理論層面，賈康、劉軍民（2005）曾按非稅收入的不同性質(zhì)，將其劃分為五大類：負(fù)外部效益矯正性、成本補(bǔ)償性、資產(chǎn)資源性、行政司法管理(管轄權(quán)）性非稅收入以及其他。賈小雷（2015）進(jìn)一步簡(jiǎn)化為三類：社會(huì)規(guī)制性行政事業(yè)收入、國有專屬資產(chǎn)（資源）所有權(quán)或用益權(quán)收入，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而取得的收入。

加強(qiáng)非稅收入的管理是研究的重點(diǎn)。這又分為幾個(gè)階段：一是如何治理“亂收費(fèi)”，在2000年前后對(duì)此有過一波討論高潮。二是如何規(guī)范非稅收入的管理，討論的核心是非稅收入的征收、管理主體問題。面對(duì)當(dāng)年廣泛存在的非稅收入的預(yù)算外管理，財(cái)政界一致的意見是應(yīng)當(dāng)逐漸納入預(yù)算管理，如賈康、劉軍民（2005）所提出的著名的“分流歸位”“三而二，二而一”的解決方案。另外還有學(xué)者注意到非稅收入的立法層次問題、收支掛鉤問題等（季家友吳金友，2014）。劉尚希（2013）指出了我國非稅收入存在二重性，即一部分是依據(jù)公共權(quán)力取得，而另外一部分則是依據(jù)公共產(chǎn)權(quán)取得，鑒于我國龐大的國有資產(chǎn)、資源，非稅收入并非越少就越好。他進(jìn)一步提出了非稅收入的管理應(yīng)當(dāng)遵循法定主義、統(tǒng)一管理、風(fēng)險(xiǎn)最小化等原則。

再往前追溯，非稅收入的前身其實(shí)就是聲名狼藉的預(yù)算外資金。因此，加強(qiáng)非稅收入管理的實(shí)質(zhì)是將預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理。以此而言，將預(yù)算外資金易名為非稅收入，從某種意義上講，只不過是為了確立“預(yù)算外資金也是財(cái)政資金”的身份，進(jìn)而為將其納入財(cái)政管理做好理論準(zhǔn)備。那么，預(yù)算外資金又是如何產(chǎn)生的呢？資料顯示，預(yù)算外資金的前身就是收費(fèi)。只不過由于時(shí)間久遠(yuǎn)，收費(fèi)與非稅收入之間的關(guān)系已有些模糊了。

二、我國收費(fèi)制度的歷史沿革

從相當(dāng)大程度上講，收費(fèi)是改革開放以來市場(chǎng)化改革在政府領(lǐng)域不當(dāng)擴(kuò)散的副產(chǎn)品。在漫長(zhǎng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，只有極少數(shù)行政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位向公眾、企業(yè)或其他組織收取少量收費(fèi)，這被稱之為規(guī)費(fèi)。1978年，中國開啟了改革開放的偉大進(jìn)程。由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村改革中大獲成功，因而在1983年啟動(dòng)更加復(fù)雜的城市改革、政府改革的時(shí)候，“承包”“包干”的概念也被引入，財(cái)政的“分灶吃飯”即為其中一例。由于財(cái)政保障能力不足，政府允許一些有條件的單位對(duì)外收取費(fèi)用。剛開始是一些隨著政府職能擴(kuò)大而新設(shè)立的機(jī)構(gòu)，財(cái)政無錢可支，只能允許其收費(fèi)以獲得必要的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。后來一些實(shí)行差額撥款的單位，政府也允許其通過收費(fèi)補(bǔ)足差額，是為“補(bǔ)差”。再往后，一些主要面向公眾的政府部門如民政、公安等，“因?yàn)榫邆涫召M(fèi)條件”，也開始收費(fèi)。由于當(dāng)時(shí)的收費(fèi)收入并不納入財(cái)政統(tǒng)一管理，而是由各部門的“小金庫”，執(zhí)收單位自收自用，甚至用于發(fā)資金福利等，這巨大的“好處”于是很快彌漫開來，迅速擴(kuò)展到所有能收費(fèi)的政府部門，這就是在1990年代廣為人知的“創(chuàng)收潮”。應(yīng)當(dāng)說，對(duì)于允許部門收費(fèi)可能造成的危害，相關(guān)部門是清楚的，也因此設(shè)定了嚴(yán)格的管理?xiàng)l件，如對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行審批、發(fā)放收費(fèi)許可證、定期進(jìn)行檢查、嚴(yán)格收費(fèi)票據(jù)等，但是，一旦允許公權(quán)力或依托于公權(quán)力進(jìn)行收費(fèi)同時(shí)又缺乏管理監(jiān)督，相當(dāng)于打開了“潘多拉魔盒”，很快陷于收費(fèi)難于收拾的地步①一份關(guān)于湖南省邵陽市行政事業(yè)性收費(fèi)情況的調(diào)查報(bào)告指出，1987年以前，湖南省邵陽市市區(qū)一級(jí)，就有180個(gè)單位收取303個(gè)項(xiàng)目，平均每個(gè)單位有1.7個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目,多的有16個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目。1988年整頓后還有298個(gè)，但收費(fèi)金額卻從3000萬元上升到4000萬元。其中屬于工作職責(zé)范圍內(nèi)不應(yīng)收費(fèi)的項(xiàng)目占總收費(fèi)項(xiàng)目的50％左右。相當(dāng)多的行政事業(yè)單位都在想方設(shè)法以各種理由收取各種費(fèi)用,并且已從政府部門發(fā)展到了黨委部門。以至于“開張介紹信要工本費(fèi),蓋個(gè)公章要管理費(fèi),遷個(gè)戶口收手續(xù)費(fèi),答復(fù)問題收咨詢費(fèi),查閱檔案要交查閱費(fèi),工作調(diào)動(dòng)要交人才交流費(fèi),學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)要交轉(zhuǎn)學(xué)費(fèi),個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要收汽車過街費(fèi)、過路費(fèi),等等。簡(jiǎn)直是到了交不起費(fèi),就辦不成事的地步”。。

為了加強(qiáng)管理，1987年，國務(wù)院頒布了《中華人民共和國價(jià)格管理?xiàng)l例》，一方面對(duì)于行政事業(yè)收費(fèi)的概念予以認(rèn)可，另一方面將其納入價(jià)格管理的范圍，由各級(jí)物價(jià)部門和財(cái)政部門共同承擔(dān)管理責(zé)任。資料顯示，收費(fèi)管理權(quán)在物價(jià)部門和財(cái)政部門之間進(jìn)行了長(zhǎng)期的拉鋸戰(zhàn)，最后以財(cái)政部門的勝利而告終。早期，物價(jià)部門挾《價(jià)格法》的利器，主持清理全社會(huì)范圍內(nèi)的亂收費(fèi)，將收費(fèi)管理納入價(jià)格管理，形成了以物價(jià)部門為主、財(cái)政部門參與的管理格局。對(duì)此，財(cái)政部門一直存有異議，特別是在對(duì)于收費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)立上。1991年5月,國務(wù)院明確“行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)立,應(yīng)以財(cái)政部門為主,會(huì)同物價(jià)部門確定。制定和調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)以物價(jià)部門為主,會(huì)同財(cái)政部門確定”，雙方之間的形勢(shì)倒轉(zhuǎn)。1993年,財(cái)政部牽頭清理亂收費(fèi),行政事業(yè)性收費(fèi)管理權(quán)限開始進(jìn)一步向財(cái)政部門傾斜。1994年,財(cái)政部門起草了《行政事業(yè)性收費(fèi)管理?xiàng)l例(草案)》并上報(bào)國務(wù)院,各省也起草了類似的辦法，并陸續(xù)設(shè)立了收費(fèi)管理局或預(yù)算外資金管理局的試點(diǎn)等。1996年，國家出臺(tái)了對(duì)于預(yù)算外資金進(jìn)行管理的規(guī)定。至此，收費(fèi)的管理權(quán)主要?dú)w于了財(cái)政部門。

很難評(píng)價(jià)這一場(chǎng)收費(fèi)權(quán)之爭(zhēng)中誰對(duì)誰錯(cuò)。從現(xiàn)在可見到的資料來看，物價(jià)部門對(duì)于財(cái)政部門管理收費(fèi)可能出現(xiàn)的各種情況都有預(yù)見，而且很不幸地大都成為今天的現(xiàn)實(shí)。但另一方面，財(cái)政部門對(duì)于物價(jià)部門的指責(zé)也是有道理的，因?yàn)榧词乖谖飪r(jià)部門承擔(dān)主要管理職責(zé)的時(shí)候，也沒能扼止住收費(fèi)四處蔓延、遍地小金庫、各單位坐收坐支、能收費(fèi)的單位福利好獎(jiǎng)金多而一些清水衙門則苦巴巴的政府內(nèi)部收入分配不均的種種亂象。但必須承認(rèn)，在收費(fèi)管理權(quán)歸于財(cái)政，且財(cái)政部門出于種種原因而不斷將其易名之后，收費(fèi)問題就掉入了財(cái)政管理復(fù)雜的概念、種類與報(bào)表體系中。結(jié)果是，曾經(jīng)十分引人注目的收費(fèi)現(xiàn)在已“神龍見首不見尾”，少有人能看清其本來面目了。

只有一點(diǎn)是實(shí)實(shí)在在的。那就是不論以什么名目、不論具體包括哪些內(nèi)容，這些年收費(fèi)規(guī)模急劇擴(kuò)張，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。比如，1995年，全國各種收費(fèi)達(dá)3843億元，相當(dāng)于當(dāng)年稅收總收入62％。即使到了2014年，包含行政事業(yè)性收費(fèi)在內(nèi)的非稅收入共計(jì)21191.69億元，政府性基金54093.38億元，兩者合計(jì)占整個(gè)政府收入的39％，而這還不含社會(huì)保障收入和國有資本經(jīng)營紅利，舉世罕見。

三、理論分析：對(duì)我國收費(fèi)體系的重新分類

經(jīng)過數(shù)十年的變遷，收費(fèi)的內(nèi)涵已經(jīng)變得十分寬廣。按2015年國務(wù)院《推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》中財(cái)政部牽頭收費(fèi)清理的工作安排，收費(fèi)、基金、具有強(qiáng)制壟斷性的經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)、行業(yè)協(xié)會(huì)的涉企收費(fèi)等均名列其中，如果考慮到同步展開的與資格資質(zhì)清理相關(guān)的考試考務(wù)費(fèi)，以及還未完全展開的事業(yè)性收費(fèi)，其范圍就更加寬大。

（一）按政府身份劃分

經(jīng)過對(duì)中央和地方政府發(fā)布的《行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單》和近年來《全國政府性基金目錄》的仔細(xì)分辨，按收費(fèi)背后的政府身份，可將我國現(xiàn)行收費(fèi)劃分為以下兩大類。

政府作為社會(huì)管理者面向特定群體提供特定服務(wù)所收取的費(fèi)用。按其與權(quán)力的緊密程度，可進(jìn)一步分為以下四類。一是行政性收費(fèi)，目前，經(jīng)核定允許收取的全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)為211項(xiàng)，但各級(jí)政府另有數(shù)量不等、名稱不同的本級(jí)行政性收費(fèi)項(xiàng)目。二是各類中介組織收費(fèi)，主要集中在與各類行政審批有關(guān)的查驗(yàn)、評(píng)估、報(bào)告等方面，由于與政府權(quán)力行使甚至一些官員之間有著有關(guān)千絲萬縷的聯(lián)系，俗稱“紅帽子中介”。三是各類事業(yè)性收費(fèi)，特別是龐大的醫(yī)療、教育等事業(yè)單位收取的費(fèi)用。四是與各類職業(yè)資格取得有關(guān)的培訓(xùn)與考試考務(wù)費(fèi)、職業(yè)技能鑒定考試考務(wù)費(fèi)，等等。

政府作為公共產(chǎn)權(quán)所有者，通過有償轉(zhuǎn)讓、出租各類國有資源、資產(chǎn)所形成的收費(fèi)。具體包括以下幾個(gè)方面。一是各級(jí)政府有償轉(zhuǎn)讓國有資源形成的收入，如國有土地使用權(quán)出讓金收入、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等。二是公眾有償使用國家大型基礎(chǔ)設(shè)施、公共資源等形成的收費(fèi)，前者如鐵路建設(shè)基金、民航發(fā)展基金、國家重大水利工程建設(shè)基金等，后者如高速公路通行費(fèi)、停車費(fèi)、景點(diǎn)門票費(fèi)等。

這種分類方法有助于看清收費(fèi)后的政府身份，對(duì)于國有制居主體的我國而言，可以在一定程度厘清這部分收費(fèi)的來源并對(duì)判斷其是否合理提供依據(jù)。

（二）按收入的性質(zhì)劃分

根據(jù)財(cái)政學(xué)基本原理，所有政府收入不外乎四種形式：稅收、使用者付費(fèi)、國有資本（資源）收入、債務(wù)，分別簡(jiǎn)稱為稅、費(fèi)、租、債。以此而論，我國的收費(fèi)可以分成以下三大類。

“準(zhǔn)稅收”類。衡量一項(xiàng)收費(fèi)是不是稅的標(biāo)準(zhǔn)，主要是看其是否具備稅收之實(shí)，即是不是用于那些本就應(yīng)當(dāng)由稅收支持的支出項(xiàng)目，只不過因沒有稅收之名，故名為“準(zhǔn)稅收”。上述收費(fèi)中的行政性收費(fèi)、政府性基金中有文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、地方教育附加收入等就屬于這樣的準(zhǔn)稅收。

“租”類。在經(jīng)濟(jì)學(xué)概念中，“租”是指產(chǎn)權(quán)主體因出租、出讓資產(chǎn)所獲得的收入。在我國，特指政府因出租、出讓國有資源（資本）所產(chǎn)生的收入。在現(xiàn)行收費(fèi)體系中，這一類的收費(fèi)主要集中在政府性基金之中，如廣為人知的土地使用權(quán)出讓收入、出租收入以及國有企業(yè)變現(xiàn)收入等。

“使用者付費(fèi)”類。所謂使用者付費(fèi)，是指政府因提供特定服務(wù)、面向特定對(duì)象收取的費(fèi)用，具有明確的服務(wù)——收費(fèi)的對(duì)稱性。在我國，使用者付費(fèi)的范圍十分廣闊，除了一般意義上的各類公用事業(yè)，如水、電、氣、暖等外，醫(yī)療、教育等事業(yè)性收費(fèi)，取得各類職業(yè)資格資質(zhì)的培訓(xùn)費(fèi)、考試考務(wù)費(fèi)、職業(yè)技能鑒定費(fèi)……均可包括其中。

這種分類方式能更好地看清收費(fèi)本身的性質(zhì)，進(jìn)而有助于發(fā)現(xiàn)其在管理上存在的問題并提出相應(yīng)的改革之策。

四、近年來我國收費(fèi)清理改革取得的進(jìn)展與存在的主要問題

2013年以來，為了進(jìn)一步釋放經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力，國務(wù)院力推收費(fèi)清理改革，并取得了明顯進(jìn)展。從中央到地方已取消了數(shù)百項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目，建立并公布了收費(fèi)目錄清單，加快了涉企收費(fèi)專項(xiàng)治理，將部分收費(fèi)和政府性基金納入一般公共預(yù)算等，社會(huì)對(duì)此的總體評(píng)價(jià)是好的。但是，由于收費(fèi)沉疴已久，目前仍存許多問題。更重要的是，一些與收費(fèi)相關(guān)的制度缺陷、體制機(jī)制方面的問題正在浮出水面。

（一）行政性收費(fèi)的合法性存疑

行政性收費(fèi)主要指各級(jí)政府機(jī)關(guān)在面向公民和社會(huì)團(tuán)體提供服務(wù)時(shí)所收取的費(fèi)用，大的如各類監(jiān)管費(fèi)、管理費(fèi)，小的如各類注冊(cè)費(fèi)、證照費(fèi)等，遍布政府日常工作的方方面面。之所以說其合法性存疑，是因?yàn)檫@些收費(fèi)所涉及的項(xiàng)目多為相關(guān)部門的本職工作，是政府之所以為政府的根本所在。這些涉及各社會(huì)主體、具有普遍性質(zhì)的公共服務(wù)，其所需要的成本與費(fèi)用已經(jīng)通過稅收進(jìn)行了收取，理論上沒有任何理由重復(fù)再收。歷史地看，行政性收費(fèi)出臺(tái)的背景是改革開放之初政府財(cái)政能力嚴(yán)重不足的權(quán)宜之計(jì)，但現(xiàn)在這一理由已經(jīng)完全不成立了。

（二）公共資源交易制度尚不健全

在現(xiàn)在收費(fèi)體系中由國有資產(chǎn)（資源）轉(zhuǎn)讓、出租、變賣形成的收費(fèi)，其實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)交易行為。多年來，我國各級(jí)地方政府都已建立了公共資源交易中心和相應(yīng)的制度，用以規(guī)范公共資源的交易，實(shí)現(xiàn)公共資源的價(jià)值。但現(xiàn)實(shí)地看，無論是從公共資源交易的程序，還是交易的結(jié)果都還不能完全實(shí)現(xiàn)“公開、公平、公正”的要求，公共資源交易中存在大量的設(shè)租尋租、暗箱交易的行為，部分公共資源低價(jià)流入個(gè)人，造成國有資源的大量流失。

（三）公共定價(jià)制度付諸闕如

在我國收費(fèi)體系中，使用者付費(fèi)的項(xiàng)目的比例極大。相對(duì)于行政性收費(fèi)，這類收費(fèi)的正當(dāng)性和必要性都十分顯著，是今后收費(fèi)體系的主力軍。目前，這類收費(fèi)存在的主要問題是公共定價(jià)制度不健全的問題。關(guān)于公共定價(jià)，目前理論研究總體而言比較缺乏，如對(duì)于社會(huì)公眾極為關(guān)心的教育、醫(yī)療，如何合理確定其價(jià)格，少有人說得清楚。二是規(guī)制信息不公開、不透明。涉及使用者付費(fèi)的多為自然壟斷行業(yè)，其價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)需要在公共利益與企業(yè)收益之間適當(dāng)平衡，為此政府部門需要全面掌握相關(guān)企業(yè)的財(cái)務(wù)信息，并定期按規(guī)定、按程序調(diào)整。但是，這在實(shí)踐中少有做到，結(jié)果造成兩個(gè)方面的不合理，一些項(xiàng)目收費(fèi)長(zhǎng)期處于不合理的低價(jià)（如水、電、氣價(jià)和部分城市的交通價(jià)格），企業(yè)只能依靠財(cái)政補(bǔ)貼維持，另一些收費(fèi)又片面隨市場(chǎng)起舞，只調(diào)增不調(diào)減，公眾意見極大。

（四）現(xiàn)代財(cái)政管理制度未及覆蓋

在我國現(xiàn)行體制下，收費(fèi)所產(chǎn)生的收入，都屬于財(cái)政收入的一個(gè)組成部分。這一認(rèn)識(shí)雖然在理論上早已厘清，但在實(shí)踐上卻遲遲落不到實(shí)處，相關(guān)財(cái)政管理制度不可思議地陳舊落后。一是“收、支、用、管”集于一體，如政府性基金中的多數(shù)項(xiàng)目，采用的是所謂“列收列支”的管理辦法，由部門收取、由部門分配、由部門使用，財(cái)力部門化十分嚴(yán)重，即使一些項(xiàng)目連續(xù)多年出現(xiàn)大額結(jié)余，財(cái)政部門也很難對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)籌。二是一些收費(fèi)項(xiàng)目還游離于財(cái)政管理之外，典型的是各類國有資產(chǎn)收益。三是“收支兩條線”未能實(shí)質(zhì)性地全面貫徹。一些收費(fèi)項(xiàng)目，表面上納入了“收支兩條線”的管理，但在部門的收費(fèi)總額與當(dāng)年所獲得的預(yù)算分配之間，仍然存在著若明若暗的關(guān)系。而這，既是財(cái)政部門不能下狠心徹底清理收費(fèi)的原因，也是執(zhí)收部門不能停止收費(fèi)的根本原因，當(dāng)然更是歷次收費(fèi)清理始終處于“剪復(fù)生、生復(fù)剪”的原因所在。

（五）行政審批制度過多過濫

盡管經(jīng)過多輪改革，我國現(xiàn)在行政審批制度仍然十分廣泛。這從近期各地陸續(xù)公布的權(quán)力清單上就可以看出，一級(jí)基層政府動(dòng)輒有上千個(gè)審批事項(xiàng)。根據(jù)我們觀察，一般而言，多數(shù)行政審批的背后都有收費(fèi)，這又包括三個(gè)層次，一是相關(guān)部門自己收的費(fèi)，二是委托下屬機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位收的費(fèi)，三是由附著其上的各類中介機(jī)構(gòu)所收取的咨詢?cè)u(píng)估費(fèi)等。行政權(quán)力過于強(qiáng)大，“無所不批”，“批之必有費(fèi)”，這種權(quán)力與收費(fèi)之間過于緊密的粘連關(guān)系，正是一些不合理收費(fèi)項(xiàng)目頑固不去、死而復(fù)生的制度性根源所在。

五、完善清理收費(fèi)改革的主要對(duì)策建議

綜上，我國在收費(fèi)管理方面的問題，既有理念上的，也有管理上的，但更重要的是制度上的。深層次講，還是政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的邊界不清、政府職能調(diào)整不到位，一方面政府仍然對(duì)市場(chǎng)、對(duì)社會(huì)有過多的包辦代替，另一方面在政府與市場(chǎng)之間的自然壟斷領(lǐng)域內(nèi)權(quán)責(zé)不清、社會(huì)組織發(fā)育不良等。中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，為企業(yè)減負(fù)、為社會(huì)松綁，以釋放經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力，激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的必要性和迫切性已十分突出，這為更新收費(fèi)理念、建立健全有關(guān)收費(fèi)制度提供了難得的“時(shí)間窗口”。

（一）更新收費(fèi)理念，推動(dòng)行政零收費(fèi)

如上所述，行政性收費(fèi)的理論基礎(chǔ)是缺失的，并不具備收取的正當(dāng)性。已流傳了三十多年的行政性收費(fèi)理由，如“社會(huì)可承受”“兩個(gè)特定”“財(cái)政困難”等，現(xiàn)在都已不復(fù)存在了。相反，建設(shè)規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和良好的營商環(huán)境、以及進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)內(nèi)對(duì)外開放，都需要一個(gè)更加規(guī)范、更加法治的良好政府。應(yīng)結(jié)合行政審批制度改革，深化收費(fèi)清理改革。一是要樹立“不收費(fèi)為正常，收費(fèi)為特殊”的理念，明晰稅收是政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的價(jià)格，在政府相關(guān)部門履行其天賦職責(zé)時(shí)，如無特殊情況，不應(yīng)再在稅外收費(fèi)。二是繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革，削除各類收費(fèi)滋生的制度性根源。行政審批過多是當(dāng)前我國收費(fèi)項(xiàng)目多、散、亂的主要原因，必須繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革，從根本上消除收費(fèi)產(chǎn)生的制度性根源。三是漸次推進(jìn)“行政零收費(fèi)”。要在對(duì)行政性收費(fèi)進(jìn)行清理的基礎(chǔ)上，推廣借鑒上海、深圳等地的經(jīng)驗(yàn)，全面取消政府提供普遍性服務(wù)的收費(fèi)①深圳市福田區(qū)作為全國首個(gè)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，從2014年6月1日起實(shí)施行政服務(wù)“零收費(fèi)”改革，收到了良好成效。。四是作為配套，取消行政性收費(fèi)后所形成的財(cái)政支出缺口，要通過正常的預(yù)算安排予以解決。

（二）進(jìn)一步深化與規(guī)范公共資源交易制度，將具有“租”性質(zhì)的收費(fèi)收入納入一般公共預(yù)算管理

目前，我國公共資源交易制度已初步建立，各地都有公共資源交易中心。但公共資源交易的程序、方法還應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范，“公開、公平、公正”的程度有待進(jìn)一步提高。從管理上看，國有資源收益、部分國有企業(yè)改制、上交等形成的收入等，都屬于我國國有資源（產(chǎn)）制度下的特殊收益，歸全民所有，應(yīng)采取措施剝離管理部門與此類收益之間的利益連動(dòng)關(guān)系，適時(shí)將其并入一般公共預(yù)算。

（三）建立、完善公共定價(jià)機(jī)制，建立針對(duì)“使用者付費(fèi)”項(xiàng)目的規(guī)范管理制度

現(xiàn)有收費(fèi)體系中的各類使用者付費(fèi)項(xiàng)目，量大而廣，情況復(fù)雜，但本質(zhì)上是公共定價(jià)機(jī)制問題與信息公開的問題。目前，這方面的定價(jià)機(jī)制非常不完善，在成本核查、信息公開、審計(jì)、問責(zé)等方面，有很多需要改進(jìn)之處。一是要加強(qiáng)對(duì)公共定價(jià)各類技術(shù)方法的研究。二是建立收費(fèi)與成本之間隨時(shí)間、余額甚至物價(jià)變化而動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制。三是要通過一系列制度建設(shè)保證相關(guān)信息真實(shí)可靠、公開透明，切實(shí)增強(qiáng)社會(huì)公信力。另外，針對(duì)眾多事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織所提供的服務(wù)收費(fèi)，短期主要應(yīng)從打破壟斷、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)方面著手，以形成合理的服務(wù)價(jià)格與優(yōu)質(zhì)的服務(wù)質(zhì)量，長(zhǎng)期而言則涉及事業(yè)單位改革和社會(huì)組織發(fā)展等重大改革問題

（四）明晰化國家重大工程項(xiàng)目的成本補(bǔ)償機(jī)制

在政府性基金中，有一部分具有“價(jià)格”性質(zhì)的收入，所占的資金比重大，又多與水、電等民生產(chǎn)品有關(guān)，社會(huì)關(guān)注度極高。形式上看，這類政府性基金是加價(jià)收入，實(shí)質(zhì)上是國家層面重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的成本補(bǔ)償問題。長(zhǎng)期以來，我國類似于南水北調(diào)、民航、鐵路等重大工程建設(shè)項(xiàng)目的資金來源，主要是財(cái)政支出和銀行貸款，缺口部分通過設(shè)施投入使用后的加價(jià)收入進(jìn)行彌補(bǔ)。項(xiàng)目建成后的營運(yùn)、管理、維護(hù)等日常支出，既有來自價(jià)格收入部分、也有國家財(cái)政補(bǔ)貼的部分，相互之間的數(shù)量關(guān)系比較含混，難以明白表述。究其實(shí)質(zhì)而言，是財(cái)務(wù)管理不健全所致。努力的方向是要明晰化國家重大工程建設(shè)項(xiàng)目的成本補(bǔ)償機(jī)制。如建設(shè)成本這一部分，要將國家投資之外的貸款或債務(wù)部分作為收費(fèi)定價(jià)的“天花板”因素，建立債務(wù)與價(jià)格之間的準(zhǔn)確的數(shù)量關(guān)系并定期進(jìn)行調(diào)整，由此可望建立一個(gè)收費(fèi)與成本之間隨時(shí)間、余額甚至物價(jià)變化而動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制。針對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目建成后的營運(yùn)、維護(hù)部分的支出，要按實(shí)際發(fā)生計(jì)入成本，據(jù)實(shí)定價(jià)，明白公示。與此同時(shí)，還要通過一系列制度建設(shè)，保證成本信息的真實(shí)可靠、公開透明。

（五）深化財(cái)稅改革，破除“收、支、用、管”一體化機(jī)制

通過近二十年的公共財(cái)政改革，現(xiàn)代財(cái)政管理的理念、原則、方法，已經(jīng)深入人心。應(yīng)當(dāng)將這些要求全面覆蓋到各類收費(fèi)收入之上，以規(guī)范財(cái)政收支秩序，提高財(cái)政管理質(zhì)量。一是將收費(fèi)、政府性基金等授權(quán)稅務(wù)部門收?、僭?015年12月24日公布的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》中，已明確今后由地稅部門負(fù)責(zé)收取費(fèi)和政府性基金。，財(cái)政部門按需安排預(yù)算，相關(guān)部門只負(fù)責(zé)“管”和“用”，制度性地分離“收錢的”“分錢的”和“用錢的”，形成相互制衡的體制機(jī)制。二是實(shí)質(zhì)性地貫徹“收支兩條線”，執(zhí)收部門依法收費(fèi)，財(cái)政部門據(jù)實(shí)安排支出，徹底清除收費(fèi)收入與預(yù)算分配之間的聯(lián)系。三是全面落實(shí)預(yù)算法的有關(guān)要求，所有的政府收入和支出都要納入預(yù)算。四是做好財(cái)政信息公開，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。

總之，收費(fèi)本是財(cái)政收入的一個(gè)組成部分，世界各國皆同。但我國收費(fèi)規(guī)模如此之大，收費(fèi)體系如此之復(fù)雜，同時(shí)收費(fèi)管理制度如此之陳舊，卻是舉世罕見。值此深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革之際，從源流上廓清我國收費(fèi)問題的來源，重新對(duì)收費(fèi)體系進(jìn)行分類清理，建立、健全各類別的收費(fèi)管理制度，已成當(dāng)務(wù)之急。短期而言為企業(yè)減負(fù)、為社會(huì)松綁，中期而言有利于規(guī)范政府收入秩序，深化財(cái)稅體制改革，長(zhǎng)期而言則有利于提升國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，為全面建成小康的實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的“中國夢(mèng)”做出貢獻(xiàn)。