洪大用

（中國人民大學，北京 海淀 100872）

黨的十七大提出“建設生態(tài)文明”，十八大提出要把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。十八屆三中全會從若干方面提出了加快生態(tài)文明制度建設，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。2015年以來，中國生態(tài)文明制度建設明顯地進入了快速的、實質性的推進階段。繼2015年1月1日正式實施“史上最嚴”的新環(huán)保法之后，5月5日，中共中央、國務院正式出臺《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》（以下簡稱“《意見》”）；7月13日，環(huán)境保護部發(fā)布《環(huán)境保護公眾參與辦法》；8月9日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》（以下簡稱“《辦法》”）正式施行；9月11日，中央政治局通過《生態(tài)文明體制改革總體方案》。2015年底召開的十八屆五中全會繼續(xù)強調堅持綠色發(fā)展理念，建議將生態(tài)文明建設納入“十三五”規(guī)劃，強調以提高環(huán)境質量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，到2020年達到生態(tài)環(huán)境質量總體改善的目標。

生態(tài)文明的提出和建設實踐，直接針對中國日趨嚴峻的環(huán)境狀況，強調堅持綠色可持續(xù)發(fā)展，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅定走生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式，達致人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局?？梢哉f，生態(tài)文明是中國共產黨和政府在汲取人類文明的優(yōu)秀成果、總結中外工業(yè)化城市化進程的經(jīng)驗和教訓、著眼人類未來可持續(xù)福利的基礎上而作出的自主的、科學的選擇，代表了人類文明的發(fā)展方向，必將進一步豐富中國特色社會主義建設的內涵。歷史地看，在中央持續(xù)地、切實地推進生態(tài)文明建設的條件下，中國環(huán)境治理正在出現(xiàn)新趨勢、新特點，已經(jīng)邁入了復合型環(huán)境治理的新階段。在環(huán)境認知更加清晰、環(huán)境政策設計更加完善的基礎上，環(huán)境治理日趨彰顯中國特色。

一、中國環(huán)境認知日漸清晰

環(huán)境認知是環(huán)境治理的前提。直接而言，環(huán)境認知是人們對環(huán)境狀況的了解和認識。但實際上環(huán)境認知并不局限于此，它至少包括了五個方面的基本內涵：一是對直接環(huán)境狀況的認知，包括環(huán)境發(fā)生了什么變化，有著什么樣的環(huán)境后果及社會經(jīng)濟后果，環(huán)境變化的趨勢是什么，等等；二是對待環(huán)境變化的態(tài)度，包括對環(huán)境變化是否有著嚴重后果的判斷，環(huán)境狀況變化是否應該得到關注以及何時、采用什么方式進行應對，等等；三是對于環(huán)境治理策略的選擇意向，包括應用技術手段還是重視制度變革，是采用行政管制、市場刺激、社會監(jiān)督還是依靠自愿約束，等等；四是對環(huán)境治理的社會經(jīng)濟影響的判斷，包括是加劇社會經(jīng)濟負擔，還是促進社會經(jīng)濟轉型，等等；五是對待人類社會與自然環(huán)境關系的整體態(tài)度，包括是挑戰(zhàn)自然，還是尊重自然、順應自然、保護自然等方面。

應該說，中國環(huán)境認知日漸清晰的過程是符合環(huán)境認知發(fā)展規(guī)律的，因為這種認知受到人們對以下三大規(guī)律認識的影響：一是環(huán)境系統(tǒng)自身的運行規(guī)律，包括環(huán)境系統(tǒng)中要素的缺失或者添加究竟會產生什么形式、什么程度、什么向度的影響，環(huán)境系統(tǒng)自身承受變化的閾限和能力又是如何。二是環(huán)境系統(tǒng)與社會系統(tǒng)互動的規(guī)律，包括環(huán)境系統(tǒng)對社會系統(tǒng)的支撐形式、范圍和能力等，以及社會系統(tǒng)影響環(huán)境的形式、范圍和程度等，也包括環(huán)境與社會互動的長期趨勢。三是社會運行規(guī)律，包括社會系統(tǒng)的構成、各子系統(tǒng)之間的關聯(lián)狀態(tài)和互動關系，以及各子系統(tǒng)內部各要素之間的關聯(lián)狀態(tài)和互動關系等。人們對于這些規(guī)律的認識是一個逐步深入、不斷完善的過程，不可能一蹴而就。

如果從1972年中國政府參加第一次聯(lián)合國人類環(huán)境會議算起，中國現(xiàn)代環(huán)境治理已有40余年的歷程?；仡欉@段歷程，我們可以看到，隨著環(huán)境科學研究和社會經(jīng)濟發(fā)展實踐的不斷深入，中國共產黨和我國政府對環(huán)境的認知與判斷日漸清晰完整，大致呈現(xiàn)了以下六個方面的轉變趨勢。

一是從回避環(huán)境問題到直面環(huán)境問題。在中國環(huán)境治理的最初階段，政府內部對于社會主義條件下是否存在環(huán)境問題尚有激烈的爭論，即便是1983年環(huán)境保護被確定為基本國策，但其在實際工作中得到重視的過程還是非常緩慢的。從1990年開始，國家環(huán)保局才連續(xù)發(fā)布《中國環(huán)境狀況公報》，公布我國環(huán)境變化的相關信息，該公報現(xiàn)在已經(jīng)成為人們認識和把握中國環(huán)境狀況變化的重要窗口。

二是從對局部環(huán)境威脅的認識轉向認識到環(huán)境的整體威脅。隨著對環(huán)境變化趨勢的認識和把握，我們由最初局限于對工業(yè)“三廢”的關注已經(jīng)拓展到對整體環(huán)境風險的認知，充分意識到了資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，認識到加強環(huán)境治理是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。正如習近平總書記所說：“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”[1]。

三是從實際上的邊發(fā)展邊治理甚至先發(fā)展后治理轉向優(yōu)先環(huán)境治理。在1990年代以前，盡管我們通過加強環(huán)境管理取得了一定的環(huán)境保護效果，但是并沒有扭轉環(huán)境狀況整體惡化的趨勢，經(jīng)濟優(yōu)先論、經(jīng)濟決定論在事實上制約了環(huán)境治理進程。進入21世紀，特別是黨的十八大以來，黨和政府已經(jīng)明確了堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，強調從源頭上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。2015年初實施的新環(huán)保法，其立法目的也已由過去的表述：“為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設的發(fā)展”，調整為“為保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”。

四是從一般性的環(huán)境治理倡導和規(guī)劃轉向切實、持續(xù)、具體的環(huán)境治理制度建設。1979年9月，《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》頒布，第一次從法律上要求各部門和各級政府在制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃時必須統(tǒng)籌考慮環(huán)境保護。但是，“六五”和“七五”期間，環(huán)境保護都沒有系統(tǒng)、全面地納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，環(huán)保工作的可操作性受到很大影響。進入1990年代后，在1992年正式編制全國環(huán)境保護年度工作計劃的基礎上，從“九五”開始政府才正式將環(huán)境保護規(guī)劃納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃中。21世紀以來，環(huán)境治理更加重視制度建設。特別是黨的十八屆三中全會系統(tǒng)闡述了制度建設的目標，提出實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境。中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議則進一步將綠色發(fā)展作為發(fā)展的重要維度和引領納入規(guī)劃之中，而不僅僅是作為發(fā)展的一項具體內容。

五是從將環(huán)境治理看做經(jīng)濟發(fā)展的負擔轉向利用環(huán)境治理的機遇促進經(jīng)濟轉型升級。在環(huán)境治理的早期，資金短缺是一個重要因素，將有限的財政資源投入環(huán)境治理被認為有礙經(jīng)濟發(fā)展、增加財政負擔，國家拿不出錢來只好通過加強管理環(huán)節(jié)，通過改進企業(yè)管理來提高環(huán)境效益。隨著對環(huán)境與社會互動關系認識的日益深化，我們已經(jīng)認識到環(huán)境治理將創(chuàng)造新的發(fā)展機遇，推動經(jīng)濟轉型升級，“綠水青山就是金山銀山”①2005年8月，時任浙江省委書記的習近平同志在浙江安吉余村考察時提出的科學論斷。參見參考文獻[2]。的觀念日益深入人心。山青水綠既能讓人記得住鄉(xiāng)愁，又可以成為人民生活質量的增長點和展現(xiàn)我國良好形象的發(fā)力點。

六是從直接挑戰(zhàn)環(huán)境的擴張性發(fā)展轉向適應環(huán)境約束的反思性、內涵型發(fā)展。在環(huán)境治理早期，經(jīng)濟增長處于外延擴張的粗放型階段，簡單的環(huán)境資源化被認為是現(xiàn)代經(jīng)濟增長的必須，由此造成的環(huán)境污染和破壞被看成是經(jīng)濟發(fā)展的必然產物，是現(xiàn)代技術發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的必要之惡；進一步加快技術開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展是有助于解決環(huán)境問題的，經(jīng)濟增長的“極限”不存在。但是，實踐表明這種認識是相當危險和錯誤的。從1990年代中期開始，我們意識到要推動經(jīng)濟增長方式轉變。21世紀以來，特別是黨的十八大以來，這種認識更加清晰和堅定，尊重自然規(guī)律、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推動社會變革和綠色發(fā)展，使發(fā)展建立在資源能支撐、環(huán)境能容納、生態(tài)受保護的基礎上，已經(jīng)成為新的共識和堅守。

從面向公眾的問卷調查數(shù)據(jù)看，對中國環(huán)境認知日漸清晰的趨勢也是非常明顯的，環(huán)境議題已經(jīng)成為公眾和媒體非常熟悉并高度關注的重要議題之一。筆者在1995年曾經(jīng)參與組織全民環(huán)境意識調查，調查數(shù)據(jù)表明有23.6％的被訪者連“環(huán)境保護”這個概念都“不知道”。16.5％的人認為自己的環(huán)保知識“非常少”；66.9％的人認為“較少”；16.1％的人認為“較多”；只有0.5％的人認為自己有“很多”的環(huán)保知識。與此同時，大部分城鄉(xiāng)居民對有關環(huán)境保護的政策法規(guī)缺乏了解。認為自己“很了解”和“了解一些”的人只占31.8％，其中認為“很了解”的人僅占0.5％；認為自己“只是聽說過”的人占42％；根本沒有聽說過有關環(huán)保政策法規(guī)的人占到了26.2％。但是，筆者參與設計的2010年“中國綜合社會調查”數(shù)據(jù)則表明，70％的受訪者已經(jīng)意識到中國面臨的環(huán)境問題“非常嚴重”和“比較嚴重”。65.7％的受訪者表示對環(huán)境問題“非常關心”和“比較關心”，表示“完全不關心”的只占3.1％[3]。

二、中國環(huán)境政策日益完善

環(huán)境政策是實施環(huán)境治理的重要工具，通常是由政府經(jīng)法定程序制定并發(fā)布實施的，體現(xiàn)著政策制定者對于環(huán)境的認知。隨著我們對環(huán)境系統(tǒng)自身運行規(guī)律、環(huán)境系統(tǒng)與社會系統(tǒng)互動規(guī)律和社會運行規(guī)律認識的逐步深化，我們對環(huán)境狀況及其治理的認識也日益清晰。相應地，我國環(huán)境政策也在發(fā)展演變中日益完善，一個更加科學合理的環(huán)境政策體系正在形成，我國正在邁向復合型環(huán)境治理的新時代，即面向整體環(huán)境的、依托整體環(huán)境的、為了整體環(huán)境的綜合治理和社會變革時代。具體而言，這樣一種治理轉型大致體現(xiàn)在以下七個方面。

一是對環(huán)境政策的目標有了更加科學的認識和界定，從偏重單個環(huán)境要素和單一環(huán)境功能的管理日益轉向針對整體性環(huán)境系統(tǒng)和復合型環(huán)境功能的管理，更加強調以改善環(huán)境質量為核心、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量總體改善。比如說，以往監(jiān)測水污染主要采用的指標是化學需氧量、氨氮排放總量等，監(jiān)測空氣污染的指標主要是可吸入顆粒物（pm10或者pm2.5等）、二氧化硫、氮氧化物等。對于水污染的防治，環(huán)保部門實際上也只是監(jiān)管企業(yè)污水處理和城市污水處理廠運行，并不涉及其他水體功能的管理。十八屆三中全會、五中全會和《意見》則明確提出要落實整個國土空間的用途管制，建立空間規(guī)劃體系，劃定生產、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，同時利用衛(wèi)星遙感等技術手段，對自然資源和生態(tài)環(huán)境開展全天候監(jiān)測，健全覆蓋所有資源環(huán)境要素的監(jiān)測網(wǎng)絡體系，對資源環(huán)境承載能力進行整體監(jiān)測預警。相關文件強調要以保障人體健康為核心、以改善環(huán)境質量為目標、以防控環(huán)境風險為基線，嚴格監(jiān)管所有污染物排放，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，實施山水林田湖統(tǒng)籌的生態(tài)保護和修復工程。

二是在環(huán)境政策的約束對象方面從主要針對直接污染主體擴展到約束所有關聯(lián)主體，特別是從注重督企到督企、督政并重。比如說，以前的環(huán)境政策主要關注直接污染者和破壞者，強調誰污染、誰付費，誰開發(fā)、誰保護，要求建設項目執(zhí)行“三同時”（防治污染項目和主體工程同時設計、同時施工、同時投產）制度，等等。這些政策在促進環(huán)境治理過程中確實發(fā)揮了重要作用，在今后特定的環(huán)境治理領域仍將繼續(xù)堅持和完善。但是，在推進生態(tài)文明建設的過程中，所有社會主體，包括生產者和消費者，破壞者和受益者，企事業(yè)單位、公眾和政府，都在不同方面、不同程度上負有環(huán)境責任，都需要接受環(huán)境政策的約束和規(guī)制。十八屆三中全會就已指出，要加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益；逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間；完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度；探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，等等。

三是在環(huán)境政策工具方面從主要依靠行政管制逐步擴展為綜合運用法律、經(jīng)濟、技術、社會、行政等多種手段。事實上，2006年召開的第六次全國環(huán)境保護大會就提出了環(huán)保工作要實現(xiàn)“三個轉變”①即：一是從重經(jīng)濟增長輕環(huán)境保護轉變?yōu)楸Ｗo環(huán)境與經(jīng)濟增長并重，在保護環(huán)境中求發(fā)展；二是從環(huán)境保護滯后于經(jīng)濟發(fā)展轉變?yōu)榄h(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展同步，努力做到不欠新賬，多還舊賬，改變先污染后治理、邊治理邊破壞的狀況；三是從主要用行政辦法保護環(huán)境轉變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術和必要的行政辦法解決環(huán)境問題，自覺遵循經(jīng)濟規(guī)律和自然規(guī)律，提高環(huán)境保護工作水平。，其中的一個重要轉變就是強調環(huán)境政策工具組合的這種轉變。2015年初實施的新環(huán)保法對此予以規(guī)范和強調?！兑庖姟分刑岬降摹敖∪鷳B(tài)文明制度體系”，實際上包括了健全法律法規(guī)、完善標準體系、健全自然資源資產產權制度和用途管制制度、完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度、嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線、完善經(jīng)濟政策（特別是健全價格、財稅、金融等政策，激勵、引導各類主體積極投身生態(tài)文明建設）、推行市場化機制、健全生態(tài)保護補償機制、健全政績考核制度、完善責任追究制度等多項更為全面的內容。

四是在環(huán)境政策的創(chuàng)新主體方面從主要依賴政府逐步走向政府、市場和社會的協(xié)同創(chuàng)新。十八屆三中全會明確提出要發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理。新環(huán)保法第六條規(guī)定“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”。其中，地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責；企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經(jīng)營者應當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔責任；公民應當增強環(huán)境保護意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護義務。第九條還規(guī)定“各級人民政府應當加強環(huán)境保護宣傳和普及工作，鼓勵基層群眾性自治組織、社會組織、環(huán)境保護志愿者開展環(huán)境保護法律法規(guī)和環(huán)境保護知識的宣傳，營造保護環(huán)境的良好風氣。教育行政部門、學校應當將環(huán)境保護知識納入學校教育內容，培養(yǎng)學生的環(huán)境保護意識。新聞媒體應當開展環(huán)境保護法律法規(guī)和環(huán)境保護知識的宣傳，對環(huán)境違法行為進行輿論監(jiān)督”。此外，新環(huán)保法還專門規(guī)定了信息公開和公眾參與的有關條款。

五是在環(huán)境政策基本取向方面有從擴大和改進供給向更加嚴格的需求管理轉變的趨勢。在以往環(huán)境治理的實際工作中，可以說還是存在著一些不夠科學的政策取向——假定環(huán)境資源是可以無限供給的，至少是可以通過技術進步和制度建設不斷改進和擴大供給的——這樣一種政策取向在降低環(huán)境風險緊迫程度的同時實際上是在持續(xù)擴大環(huán)境風險。隨著對環(huán)境治理規(guī)律認識的深化，環(huán)境政策的新取向更加強調尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，更加強調科學合理地管理人類社會需求。十八大報告就提出“要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強度，調整空間結構，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復空間，給農業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園”[4]?！兑庖姟芬矎娬{“樹立底線思維，設定并嚴守資源消耗上限、環(huán)境質量底線、生態(tài)保護紅線，將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內。合理設定資源消耗‘天花板’，加強能源、水、土地等戰(zhàn)略性資源管控，強化能源消耗強度控制，做好能源消費總量管理”[5]。

六是在政策關聯(lián)性方面有從實際分割走向高度整合的趨勢。在以前的環(huán)境治理實踐中，環(huán)境政策與其他社會經(jīng)濟政策之間實際上有著相對分割的傾向，環(huán)境保護在一些時候成了環(huán)保部門的自說自話。即便是針對具體的污染治理，往往也是牽涉多個行政部門，各部門政策缺乏協(xié)調和統(tǒng)籌，大大影響了環(huán)境治理效率。比如說，在水污染防治方面，表面看起來環(huán)保部門是主要責任人，但實際上關聯(lián)到住建委、城管、農業(yè)、水利、發(fā)改委、經(jīng)信委、規(guī)劃、國土資源、衛(wèi)生、漁業(yè)以及水資源保護機構和政府其他公用事業(yè)部門，遠遠不止是“九龍治水”的局面。為了促進環(huán)境政策的進一步關聯(lián)和整合，十八大明確提出要把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，這實際上強調了為促進環(huán)境治理要推動系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的社會變革。十八屆三中全會進一步明確了一些制度建設的方向，比如說健全國家自然資源資產管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責；完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責；建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制等?！兑庖姟犯訌娬{了“建立以保障人體健康為核心、以改善環(huán)境質量為目標、以防控環(huán)境風險為基線的環(huán)境管理體系，健全跨區(qū)域污染防治協(xié)調機制”[5]。

七是在環(huán)境政策執(zhí)行問責方面有從側重強調環(huán)保部門問責到加強黨委政府整體問責的趨勢。十八屆三中全會提出要對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。新環(huán)保法對地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門的問責事項作出了詳細規(guī)定?！掇k法》則明確指出其適用于縣級以上地方各級黨委和政府及其有關工作部門的領導成員，中央和國家機關有關工作部門領導成員以及上列工作部門的有關機構領導人員。該辦法強調了地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責，黨委和政府主要領導成員承擔主要責任，其他有關領導成員在職責范圍內承擔相應責任[6]。由此，環(huán)境政策執(zhí)行問責實際上已經(jīng)演化成對于黨委和政府執(zhí)政能力的問責，環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化已經(jīng)被看成是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，事關中國特色社會主義制度的完善和發(fā)展，事關中國社會朝向現(xiàn)代化的整體轉型。

三、環(huán)境治理道路日趨彰顯中國特色

隨著對環(huán)境認知的日漸清晰和環(huán)境政策制定與執(zhí)行的日益完善，我國堅持綠色發(fā)展、建設生態(tài)文明的步伐更加堅定。在此背景下循序推進的復合型環(huán)境治理，有望大大提升我國環(huán)境治理能力，縮短環(huán)境治理攻堅克難的時間跨度，加快環(huán)境質量的改善進程，從而走出具有中國特色的環(huán)境治理道路。環(huán)境治理道路的中國特色是由我國環(huán)境問題、基本國情、體制基礎和國際環(huán)境等因素決定的，是一個逐步實踐、日趨彰顯的過程。

第一，中國環(huán)境治理之路是應對復合型環(huán)境挑戰(zhàn)之路。當下中國，高速發(fā)展所造成的環(huán)境問題復合效應日趨明顯，環(huán)境治理難度加大。由于后發(fā)優(yōu)勢的影響，后發(fā)展國家的工業(yè)化進程在時間上被高度壓縮。例如，英國、美國完成工業(yè)化分別經(jīng)歷了200年、135年，而日本、韓國僅分別用了65年、33年[7]。在中國，加上我們特定發(fā)展模式的積極推動作用，我們長期保持了很高的發(fā)展速度。在此背景下，復合型環(huán)境挑戰(zhàn)首先表現(xiàn)在空間上的普遍性?？梢哉f，從天空到地上、從地上到地下、從陸地到海洋、從中心城市到偏遠農村，都面臨著環(huán)境挑戰(zhàn)。不僅如此，復合型環(huán)境挑戰(zhàn)也表現(xiàn)在時間上的疊加性。也就是說，在快速的大規(guī)模工業(yè)化過程中，各種性質的環(huán)境問題集中爆發(fā)，交互疊加。當前，中國面臨著前工業(yè)化時期、工業(yè)化時期以及后工業(yè)化時期的各種環(huán)境問題，這顯然比發(fā)達國家分階段出現(xiàn)的問題要嚴峻得多。此外，復合型環(huán)境挑戰(zhàn)還表現(xiàn)在環(huán)境訴求的多樣性，這種多樣性還因各地區(qū)、各部門、各行業(yè)以及各人群的差異而強化。最后，復合型環(huán)境挑戰(zhàn)也表現(xiàn)在國內環(huán)境壓力與全球環(huán)境壓力復合并存，從而壓縮了我們應對環(huán)境問題的時間和空間。為了應對這種史無前例的復合型環(huán)境挑戰(zhàn)，我們可以借鑒的環(huán)境治理模式是極其有限的，我們的實踐本身就是一種創(chuàng)造，因而必然是具有中國特色的。

第二，中國環(huán)境治理之路是發(fā)展中大國的突圍之路。盡管改革開放以來中國經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，在減緩貧困、提高人民生活水平方面的成績尤其突出。到2014年末，中國GDP總量位居世界第二。但是，人口多是我們的基本國情。按照2014年末中國大陸總人口136782萬人計算，我國人均GDP約為7485美元（約合人民幣46531元），仍然落后于很多國家，僅為美國的13.7％，與美國相差至少50年，在全世界排名還是在90名左右。所以說，我國仍然是一個發(fā)展中國家，落后的生產力與人民群眾日益增長的物質文化需求之間的矛盾依然是我國社會的一個基本矛盾。不僅如此，我國作為發(fā)展中大國還具有底子薄、資源環(huán)境稟賦差和發(fā)展不平衡等特點，從而大大增加了環(huán)境治理的難度。比如說我國人均耕地、淡水、森林僅占世界平均水平的32％、27.4％和12.8％，礦產資源人均占有量只有世界平均水平的1/2，煤炭、石油和天然氣的人均占有量僅為世界平均水平的67％、5.4％和7.5％，而單位產出的能源資源消耗水平則明顯高于世界平均水平。我國石油、鐵礦石等進口量和對外依存度不斷提高，其中石油對外依存度已從21世紀初的32％上升至2012年的57％[7]。在另外一方面，由于環(huán)境系統(tǒng)自身的運行極其復雜，長期累積的復合性的環(huán)境破壞以及對環(huán)境治理的長期欠賬，已經(jīng)使得一些地區(qū)的環(huán)境狀況在短期內難以修復，甚至不可逆轉。而地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間長期不均衡的發(fā)展，不僅有著弱化環(huán)境治理共識的消極影響、加大了環(huán)境治理難度，而且在事實上創(chuàng)造了環(huán)境壓力在區(qū)域間轉移的可能和機會，并且不斷誘發(fā)新的問題。由此，中國在發(fā)展中階段就要大力推進積極有效的復合型環(huán)境治理，是具有空前挑戰(zhàn)和難度的。不走這條路不行，走出來了就是中國特色之路。

第三，中國環(huán)境治理之路是在社會主義公有制基礎上的前進之路。社會主義的價值取向和制度基礎為有效的環(huán)境治理提供了本質上的可能性。社會主義的本質是解放生產力，發(fā)展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終實現(xiàn)共同富裕。它堅持“以人為本”，著眼于人類整體的和長遠的利益，以全體社會成員的全面自由發(fā)展為目標，追求整個社會關系的和諧。它以生產資料的公有制作為基礎的制度結構，努力控制那種為了資本集團一己私利的“生產”和“發(fā)展”。相對地，資本主義的價值取向和制度安排恰恰是造成全球生態(tài)環(huán)境危機的重要根源，因為它的本質是無限追求資本集團之私利，總是著眼于少數(shù)人的眼前利益，總是制造著不斷擴大的貧富差距，由此內在地制造著社會分割、社會緊張和社會沖突，從而不可能真正地凝聚社會共識以推動環(huán)境治理，并且不可避免地以各種變化了的形式在實質上持續(xù)加劇生態(tài)環(huán)境危機，比如說伴隨著全球化進程的生態(tài)殖民主義就是一種新的形式。但是，當前中國仍然處在社會主義初級階段，這樣一個階段既為改進環(huán)境治理提供了重要的制度前提，也使之面臨巨大挑戰(zhàn)。中國特色的環(huán)境治理之路就是不斷改革和完善社會主義制度，最大程度地發(fā)揮制度本身的優(yōu)越性，在不斷解放生產力、發(fā)展生產力并抑制資本主義式的種種弊端、抵御資本主義在全球范圍內的威脅和壓力的基礎上，持續(xù)地改善環(huán)境質量之路，這條道路與西方資本主義條件下的環(huán)境治理之路有著本質的不同。

第四，中國環(huán)境治理之路是為了人民群眾的根本利益而特別強調充分發(fā)揮“關鍵少數(shù)”作用之路。中國社會主義體制的一大優(yōu)勢是集中力量辦大事。在辦大事的過程中，政府的導向、協(xié)調、組織和監(jiān)督作用十分重要，各級政府的領導干部尤其重要。方向明確了，目標確定了，關鍵因素就在干部[8]。習近平總書記強調，各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任，全面依法治國必須抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”。這一重大判斷同樣適用于推進中國環(huán)境治理。相比于廣大黨員和人民群眾，領導干部雖是“少數(shù)”，但身處關鍵崗位、關鍵領域、關鍵環(huán)節(jié)，只有領導干部自身頭腦清醒、意志堅定、素質過硬、工作過硬，我們的環(huán)境治理才會有效推進?；蛟S正是基于這種認識，中央制定并下發(fā)了《辦法》，強化黨政領導干部生態(tài)環(huán)境和資源保護職責，對地方黨委和政府主要領導成員、有關領導成員和政府有關工作部門領導成員的問責情形進行了詳細規(guī)定，并要求黨委及其組織部門在地方黨政領導班子成員選拔任用工作中，按規(guī)定將資源消耗、環(huán)境保護、生態(tài)效益等情況作為考核評價的重要內容，對在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴重破壞負有責任的干部不得提拔使用或者轉任重要職務。同時，該辦法還要求參照有關規(guī)定執(zhí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）黨政領導成員的生態(tài)環(huán)境損害責任追究。這樣一條強調領導責任的、自上而下的改進環(huán)境治理之路并不排斥堅持人民主體地位，不排斥充分調動廣大人民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，但是更加適合中國基本國情，與西方國家環(huán)境治理道路有著明顯的區(qū)別。

第五，中國環(huán)境治理之路是一條自我調整、自我消化、自我創(chuàng)新之路。在加強環(huán)境保護日漸成為全球發(fā)展基本理念、國際范圍內的環(huán)境保護壓力日漸加大的背景下，我國環(huán)境治理已經(jīng)不能重復西方之路，幾乎沒有空間和機會透過環(huán)境污染和資源壓力的國際轉移來改進國內的環(huán)境治理。更重要的是，中國承受過西方發(fā)達國家的污染轉移和環(huán)境擠壓，自身深受其害?！凹核挥?，勿施于人”，乃是中國古訓。作為一個負責任的發(fā)展中大國，中國推進環(huán)境治理只能依靠內部消化。中國自主適應、把握和引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，提出創(chuàng)新發(fā)展新理念，注重實現(xiàn)經(jīng)濟增長動力轉換、經(jīng)濟發(fā)展方式轉換和新舊發(fā)展模式轉換，正是走中國特色環(huán)境治理之路的切實舉措。在大力推進生態(tài)文明建設的進程中，我國將會大力推進環(huán)境保護的技術創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和觀念創(chuàng)新，切實提高經(jīng)濟發(fā)展的資源環(huán)境效益，大力發(fā)展環(huán)保產業(yè)，加強和改進需求管理，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式，從而創(chuàng)造性地走出人與自然和諧發(fā)展的新道路。