● 南通市編辦

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整體謀劃設(shè)計 分類推進改革
——南通市綜合行政執(zhí)法體制改革探索

● 南通市編辦

2015年3月，江蘇省南通市被確定為國家級綜合行政執(zhí)法體制改革試點城市。南通市在先行先試的基礎(chǔ)上，整體謀劃設(shè)計，明確了“以整合規(guī)范執(zhí)法主體、相對集中行政執(zhí)法權(quán)、推動執(zhí)法重心下移、完善基層執(zhí)法制度體系和創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)管方式為主要內(nèi)容，全面推進部門內(nèi)部、跨部門跨行業(yè)和區(qū)域性綜合行政執(zhí)法改革”的總體框架，力圖從體制機制上解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法等突出問題，構(gòu)建起權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的綜合行政執(zhí)法體制。

一、理清執(zhí)法職能，由“權(quán)責(zé)不一”向“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”轉(zhuǎn)變

綜合行政執(zhí)法體制改革中，鎖定權(quán)力“基數(shù)”，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，強化執(zhí)法責(zé)任是前提。南通市分三步理清執(zhí)法職責(zé)。

1.梳理執(zhí)法權(quán)力。南通市在權(quán)力清單編制過程中，對市、縣兩級政府部門行政執(zhí)法事項進行了全面梳理，重點明確每項執(zhí)法權(quán)力的事項內(nèi)容、法律依據(jù)、行使范圍、執(zhí)法主體、機構(gòu)設(shè)置、編制核定、處罰頻次等。通過多次清理審核，共梳理出市本級行政執(zhí)法權(quán)力事項3770項，縣級行政執(zhí)法權(quán)力3620項，區(qū)級行政執(zhí)法權(quán)力1194項。在此基礎(chǔ)上，分層分類建立行政執(zhí)法權(quán)力庫，從而鎖定各級政府行政執(zhí)法權(quán)力的“基數(shù)”，為調(diào)整執(zhí)法職能、開展綜合執(zhí)法提供了可靠依據(jù)。

2.明確執(zhí)法權(quán)限。結(jié)合部門責(zé)任清單編制，南通市進一步明確市、縣兩級執(zhí)法權(quán)限。除法律法規(guī)和上級有明確規(guī)定、暫時不適宜由基層政府承擔(dān)的行政執(zhí)法職能外，例如市場監(jiān)管、城市管理、環(huán)境保護、農(nóng)林水利、交通運輸、安全生產(chǎn)、勞動保障、城鄉(xiāng)建設(shè)、文化旅游等領(lǐng)域執(zhí)法職能，逐步交由縣（市）區(qū)承擔(dān)，實現(xiàn)“屬地化管理”?？h級政府按照“能放則放、按需下放”的原則，統(tǒng)籌縣、鄉(xiāng)之間的執(zhí)法管理，推動重心下移。

3.理順執(zhí)法關(guān)系。合理劃分業(yè)務(wù)主管部門、承擔(dān)綜合行政執(zhí)法部門以及上下級部門之間的職責(zé)權(quán)限，建立健全相互之間無縫銜接的協(xié)同機制。業(yè)務(wù)主管部門，履行主體責(zé)任，重點做好擬定政策措施、組織編制規(guī)劃、實施審查審批、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導(dǎo)、落實監(jiān)管責(zé)任等。承擔(dān)綜合行政執(zhí)法的部門，依法履行執(zhí)法監(jiān)管、行政處罰及相關(guān)的行政強制等職責(zé)，對作出的行政執(zhí)法決定以及執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時通報業(yè)務(wù)主管部門。上級業(yè)務(wù)主管部門，加強對下級業(yè)務(wù)主管部門和綜合行政執(zhí)法部門的指導(dǎo)和工作聯(lián)系，建立健全溝通配合和業(yè)務(wù)培訓(xùn)機制。

二、整合執(zhí)法機構(gòu)，由“職權(quán)分散”向“相對集中”轉(zhuǎn)變

整合歸并執(zhí)法機構(gòu)，相對集中行政執(zhí)法職能，是開展綜合行政執(zhí)法改革的基礎(chǔ)。南通市從四個層面分類構(gòu)建綜合執(zhí)法新體制。

1.推進部門內(nèi)部集中綜合執(zhí)法。在市級層面，整合優(yōu)化部門內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)管職能，除法律法規(guī)有明確規(guī)定和不宜實施集中執(zhí)法的情況外，原則上對部門內(nèi)由多個處室、多支隊伍行使的行政執(zhí)法職能集中歸并到一個處室或者一支隊伍行使，明確執(zhí)法責(zé)任，落實執(zhí)法流程，建立協(xié)同機制，實現(xiàn)“一個部門一支隊伍（一個處室）管執(zhí)法”。市文廣新局將分散的文化、廣電、新聞出版、文物保護方面的執(zhí)法職能整合，組建了文化綜合執(zhí)法機構(gòu)，實現(xiàn)“一支隊伍管文化執(zhí)法”。

2.探索推進跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法。在縣（市）層面，探索實行綜合執(zhí)法和專業(yè)執(zhí)法相結(jié)合。對執(zhí)法職能相近、執(zhí)法對象相同、執(zhí)法方式相似的市場監(jiān)管、城市管理、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、文化旅游、社會事業(yè)等領(lǐng)域的相關(guān)執(zhí)法職能和機構(gòu)進行整合，推進跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，實現(xiàn)“一個領(lǐng)域一支隊伍管執(zhí)法”。如皋市將縣域范圍內(nèi)分布在18個部門的26支隊伍、32個科室的執(zhí)法職能和機構(gòu)進行整合，組建了6支綜合性執(zhí)法隊伍，解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題。

3.穩(wěn)步推進“區(qū)街聯(lián)動”綜合執(zhí)法。在市轄區(qū)，按照“跨部門、相關(guān)聯(lián)、可承接”的原則，整合區(qū)級部門的全部或部分執(zhí)法職能和執(zhí)法力量，統(tǒng)一集中下沉到街道，由街道城市綜合執(zhí)法機構(gòu)組織對外執(zhí)法，實現(xiàn)“一個街道一支隊伍管執(zhí)法”。崇川區(qū)鐘秀街道組建了綜合執(zhí)法局，在城市管理相對集中處罰權(quán)基礎(chǔ)上，將市場監(jiān)管、環(huán)保、城建、水利、公安、文化等領(lǐng)域的9大類143項執(zhí)法職能，統(tǒng)一劃入街道辦事處，以街道辦事處為主體集中行使，提升了街道的治理能力和監(jiān)管水平。

4.積極推進區(qū)域性綜合執(zhí)法。在重點園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以城鎮(zhèn)管理相對集中行政處罰權(quán)為重點，將縣級相關(guān)部門適宜在基層行使的執(zhí)法職能下放到重點園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。重點園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建綜合執(zhí)法局，以園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的名義行使執(zhí)法權(quán)，實現(xiàn)“一個區(qū)域一支隊伍管執(zhí)法”。如皋長江鎮(zhèn)、啟東呂四港鎮(zhèn)等39個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和園區(qū)，承接縣級政府部門下放的行政執(zhí)法事項，最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達到1238項，真正實現(xiàn)了“小事解決在村街，大事控制在鎮(zhèn)區(qū)”的目標。

三、下移執(zhí)法重心，由“力量弱”向“管到位”轉(zhuǎn)變

綜合執(zhí)法的重點在基層，難點在一線。南通市分三種情況推動執(zhí)法重心下移。

1.下移執(zhí)法機構(gòu)。對基層發(fā)生頻率高、執(zhí)法監(jiān)管結(jié)合緊密、需要較強專業(yè)技術(shù)支撐的領(lǐng)域，南通市主要采取下移執(zhí)法機構(gòu)的方式開展綜合執(zhí)法。比如在市場監(jiān)管領(lǐng)域，將縣級工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”，來組建市場監(jiān)管局。市級工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門不再直接承擔(dān)執(zhí)法職能，原有執(zhí)法隊伍全部充實到市轄區(qū)。全市共設(shè)置市場監(jiān)管派出機構(gòu)94個，縣級市場監(jiān)管局80％以上的力量下沉到基層。在環(huán)境保護領(lǐng)域，全市按區(qū)域設(shè)置28個環(huán)保分局，縣（市）環(huán)保局原機關(guān)執(zhí)法人員40％下沉到分局，充實基層執(zhí)法力量。

2.下沉執(zhí)法力量。對執(zhí)法事項主要發(fā)生在基層、專業(yè)技術(shù)要求適宜、執(zhí)法部門力量相對薄弱的領(lǐng)域等，南通市主要通過條塊結(jié)合，整合執(zhí)法力量，充分發(fā)揮基層政府的統(tǒng)籌能力，開展綜合執(zhí)法。例如在市轄區(qū)，將現(xiàn)有城管執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員整建制劃轉(zhuǎn)下移到街道辦事處，區(qū)相關(guān)部門按照下放執(zhí)法事項的數(shù)量相應(yīng)配置執(zhí)法人員，并全部下沉到街道。派駐到街道的執(zhí)法機構(gòu)和人員全部接受街道辦事處的組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一集中行政執(zhí)法權(quán)。

3.下放執(zhí)法權(quán)限。對與基層管理關(guān)系密切、現(xiàn)有力量和能力能夠有效承接、適宜由基層政府實施的執(zhí)法事項，南通市主要采取直接下放的方式，統(tǒng)一由基層政府開展區(qū)域性綜合執(zhí)法。例如在重點園區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)和市級中心鎮(zhèn)，將縣（市）政府相關(guān)部門的執(zhí)法職能下放到園區(qū)和鎮(zhèn)街，由園區(qū)管委會和鎮(zhèn)政府統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)和與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強制權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)。下放的范圍涵蓋了規(guī)劃建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護、農(nóng)林水利、安全生產(chǎn)、勞動監(jiān)察等多個領(lǐng)域。

四、健全執(zhí)法機制，由“粗放執(zhí)法”向“精細執(zhí)法”轉(zhuǎn)變

推進綜合行政執(zhí)法，提升執(zhí)法的準確度、精細度和有效度，關(guān)鍵在于執(zhí)法工作機制。南通市積極探索建立三大機制。

1.建立執(zhí)法運行機制。為保證綜合執(zhí)法落地見效，南通市在全市范圍內(nèi)推廣建立了6項執(zhí)法運行機制，分別是：以強化執(zhí)法責(zé)任為主要內(nèi)容的監(jiān)管與服務(wù)責(zé)任清單追責(zé)機制，以規(guī)范日常執(zhí)法為主要內(nèi)容的“雙隨機”檢查機制，以暢通群眾訴求為主要內(nèi)容的舉報獎勵機制，以發(fā)揮信用功能為主要內(nèi)容的告知承諾失信懲戒機制，以加強應(yīng)急防范為主要內(nèi)容的重大風(fēng)險監(jiān)測防控機制，以建立考評體系為主要內(nèi)容的監(jiān)管績效評估獎懲機制。通過建立機制，切實規(guī)范執(zhí)法監(jiān)管行為，杜絕任性檢查和執(zhí)法擾民。

2.建立信息互聯(lián)機制。探索“互聯(lián)網(wǎng)+”的執(zhí)法新模式。加強綜合執(zhí)法相關(guān)信息的收集、儲存、管理、分析，并與社會信用體系有效對接，為政府決策和企業(yè)發(fā)展提供信息支撐。依托“智慧南通”建設(shè)，推進行政執(zhí)法權(quán)力運行深化工程、綜合執(zhí)法智能監(jiān)管工程、審批信息與執(zhí)法監(jiān)管數(shù)據(jù)共享工程，打造執(zhí)法和審批監(jiān)管信息共享互聯(lián)互通的工作平臺，形成互相支撐、有效銜接、整體聯(lián)動的執(zhí)法新格局。

3.建立執(zhí)法保障機制。切實做到職責(zé)整合與編制劃轉(zhuǎn)同步實施、隊伍設(shè)立與人員移交同步操作，確保行政執(zhí)法人員編制重點用于執(zhí)法一線。加強執(zhí)法監(jiān)督，健全執(zhí)法全過程記錄制度和行政自由裁量權(quán)基準制度，嚴格執(zhí)行執(zhí)法評議考核、案卷評查、執(zhí)法過錯責(zé)任追究和重大執(zhí)法決定法制審核等制度，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制。建立綜合行政執(zhí)法部門與公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度，實現(xiàn)行政執(zhí)法和刑事司法無縫對接。