● 張 銳

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簡(jiǎn)論秦漢官吏役分類管理制度

● 張 銳

我國(guó)古代曾長(zhǎng)期實(shí)行史稱“官吏分途”或“儒吏分途”的官吏役分類管理制度。清人陳宏謀在《分發(fā)在官法戒錄檄》一文中論道：“有官則必有吏，有官則必有役。《周官》有府史胥徒之名，漢唐以后名稱不一，職掌則同。蓋居官者責(zé)無(wú)旁貸，事有兼資，抱案牘，考章程，備繕寫(xiě)，官之賴于吏者不少；拘提奔走，役之效力于官者亦不少。”這是對(duì)官吏役三類人員沿革和功能的很好概括。這項(xiàng)制度確立于秦漢，因此，研究秦漢官吏役分類管理制度，對(duì)于理解中國(guó)古代人事管理體制具有重要意義。

一、秦漢各級(jí)行政官署皆由官吏役三類人員構(gòu)成

秦漢各級(jí)官署中二百石以上的官員由中央任命，其下是數(shù)倍于官的、由官選任的吏，《漢書(shū)·百官公卿表》分別稱之為“長(zhǎng)吏”和“少吏”。吏依法從事具體行政事務(wù)，以腦力勞動(dòng)為主，在他們之下還有數(shù)量更大的、從事“拘提奔走”事務(wù)的體力勞動(dòng)者官役。

比如，《后漢書(shū)·百官志》載太常寺下屬的太祝署人員編制：“太祝令一人，六百石。……丞一人”，注引《漢官》曰：“員吏四十一人，……百五十人祝人，宰二百四十二人，屠者六十人?！笨梢?jiàn)，太祝署設(shè)有行政長(zhǎng)官太祝令1人，行政次官丞1人，其下有屬吏編制41人和官役編制452人（注：祝人150人、宰242人、屠者60人），官、吏、役之比為1:20.5:226。據(jù)《漢官六種》記載，中央其他官署與此類似，如太宰署，行政長(zhǎng)官太宰令1人，行政次官明堂丞1人，屬吏編制42人，官役（宰、屠者、衛(wèi)士）編制共330人，官、吏、役之比為1:21:165；又如大予樂(lè)署，行政長(zhǎng)官大予樂(lè)令1人，行政次官丞1人，屬吏編制25人，官役（樂(lè)人、八佾舞）編制共380人，官、吏、役之比為1:12.5:190。

秦漢郡縣官署的人員構(gòu)成也大體如此。如據(jù)1993 年2月在江蘇東?？h發(fā)掘的尹灣漢墓簡(jiǎn)牘《集簿》記載，西漢晚期東?？ぃê?8個(gè)屬縣）共有二百石以上行政官149人，屬吏2054人，官、吏之比為1:13.7。漢代官役種類繁多，《集簿》沒(méi)有全面統(tǒng)計(jì)東海郡官役數(shù)量，只零星記載了從事社會(huì)治安的亭卒、傳遞公文的郵人和鄉(xiāng)里行政的縣鄉(xiāng)三老、孝、悌、力田、里正等8種官役的數(shù)量，其中，亭卒2972人，郵人408戶，縣三老38人，鄉(xiāng)三老170人，孝、悌、力田各120人，里正2532人。

此外，史籍零星記載的一些中央部門(mén)派駐地方機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成也是如此。如皇家廟陵署，為中央太常寺派出機(jī)構(gòu)，據(jù)《后漢書(shū)·百官志》載，廟陵署一般設(shè)行政長(zhǎng)官?gòu)R陵令一人，行政次官丞一人，其下為數(shù)名屬吏和數(shù)量眾多的官役。《漢書(shū)·韋玄成傳》記載，漢宣帝時(shí)期共有廟、陵、寢園管理機(jī)構(gòu)207所，共使用官役（衛(wèi)士、祝人、宰、樂(lè)人）57276人，平均每個(gè)機(jī)構(gòu)277人。

綜上，秦漢各級(jí)行政官署都由官吏役三類人員構(gòu)成，2至3名行政官領(lǐng)導(dǎo)數(shù)名至數(shù)十名屬吏、數(shù)十至數(shù)百名官役是官署具有普遍性的人員結(jié)構(gòu)。據(jù)推算，兩漢文武官員約為7000多人，吏員在12至15萬(wàn)之間，官役名目繁多，有四大類五十多種，總量在100萬(wàn)以上。

當(dāng)代關(guān)于政府人員規(guī)模的研究中，常引用《通典·職官第十八》“（西漢）自佐史至丞相凡十三萬(wàn)二百八十五人，……（東漢）都計(jì)內(nèi)外官及職掌人十五萬(wàn)二千九百八十六人”的記載來(lái)推算漢代“官民比”，并將之與當(dāng)代數(shù)據(jù)相比較，這些比較，沒(méi)有建立在相同口徑的基礎(chǔ)之上，多有謬誤。因?yàn)椤锻ǖ洹匪d的只是兩漢官吏總量，不含數(shù)量更龐大的官役，比如漢代發(fā)揮現(xiàn)代警察功能的亭卒，全國(guó)有十幾萬(wàn)，顯然沒(méi)有包括其中。官役也在從事公務(wù)，研究漢代政府人員規(guī)模必須考慮他們。

二、秦漢王朝對(duì)官吏役實(shí)行分類管理

今天人們穿什么衣服、戴什么帽子、坐什么車(chē)、住什么房子，主要取決于個(gè)人偏好和消費(fèi)能力，而在古代卻是社會(huì)等級(jí)的標(biāo)志，強(qiáng)調(diào)“非其人不得服其服”，否則為僭越。秦漢官吏役三類人員在公務(wù)活動(dòng)中界限分明，當(dāng)時(shí)人一看便知。比如服飾，官有官服，吏有吏服，役有役服，這些已被出土壁畫(huà)所證明；又如出行，漢代畫(huà)像石顯示，官員出行前呼后擁，有專門(mén)車(chē)駕，少數(shù)地位高的屬吏也有專車(chē)隨從，官役則騎馬或步行護(hù)駕。這些都是與官吏役不同的社會(huì)等級(jí)相適應(yīng)的。

人員的結(jié)構(gòu)化必須建立在分類管理的基礎(chǔ)上。秦漢王朝對(duì)官吏役實(shí)施的分類管理主要有四個(gè)方面：

1.選拔任用方式不同。官主要采取選任制，察舉后由中央任命；吏主要采取委任制，行政長(zhǎng)官自辟除；役主要采取征發(fā)制，由地方行政官依法征發(fā)差派。選拔的標(biāo)準(zhǔn)也不同，漢代行政官一般要求明習(xí)儒家經(jīng)典，所謂“孔子近圣，為漢定道”；吏要求文理明通、熟悉律例、工于寫(xiě)算，初任吏職，一般要參加公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性考試；役身體健康則可。

2.培養(yǎng)渠道不同。秦漢對(duì)于官的培養(yǎng)有專門(mén)渠道，即郎官系統(tǒng)。漢武帝以后，中央對(duì)經(jīng)過(guò)層層舉薦上來(lái)的孝廉，并不急著任用，而是先送到中央郎署培養(yǎng)3至5年，認(rèn)為成熟的再派下去，從低級(jí)政務(wù)官開(kāi)始，一級(jí)一級(jí)晉升，以確保他們對(duì)王朝的忠誠(chéng)。吏則另有培養(yǎng)渠道，如秦漢都有培養(yǎng)文吏的學(xué)室，重在培養(yǎng)法律知識(shí)，使之明習(xí)律令，學(xué)僮學(xué)習(xí)3年后，要參加每年8月1日舉辦的公開(kāi)考試，成績(jī)合格的方可擔(dān)任史、卜、祝等低級(jí)吏職。役為體力勞動(dòng)者，對(duì)專業(yè)技能要求不高，官府依據(jù)役冊(cè)依次差派。

3.管理考核方式不同。每年年底行政官要向中央上報(bào)年度目標(biāo)完成情況，接受中央考課?？颊n制與任期制緊密聯(lián)系，大體為“三載考績(jī)”，即一屆任期三年。官員實(shí)行回避原籍任職制度，一般要千里單車(chē)赴任?！耙怀熳右怀肌?，說(shuō)明官員的任職受政治因素影響大。吏員原則上在原籍任職，無(wú)任期，受政治影響小，無(wú)過(guò)失可長(zhǎng)期任職，有的甚至世襲其職。典型的如秦末大動(dòng)亂時(shí)，“郡縣多殺長(zhǎng)吏以應(yīng)涉”，造反者一般殺作為國(guó)家政權(quán)代表的外鄉(xiāng)人——行政官，而吏則可以超身事外。劉邦攻破咸陽(yáng)，立即強(qiáng)調(diào)“諸吏人皆案堵如故”，并“使人與秦吏行縣鄉(xiāng)邑，告諭之”，全面接收秦的文吏系統(tǒng)，他們可以在新王朝繼續(xù)任職。按照漢代役制，一個(gè)無(wú)爵男子一生要為國(guó)家承擔(dān)2年加38個(gè)月法定義務(wù)的勞役。因此，官役一般由成年男丁輪差，唐代稱之為“上番”。對(duì)官吏役的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核方法也有較大差異，總體上“貴者舒而賤者促”。

4.社會(huì)地位和待遇不同。官地位崇高，衣食住行都有特殊待遇，普通人不得享受。吏的社會(huì)地位比官低，官役的社會(huì)地位更低，有的官役甚至由刑徒擔(dān)任。官員有較高的俸祿，年齡大了可以致仕退休。吏俸祿較低，役則為義務(wù)工，不給錢(qián)。總體上，官尊吏卑役賤。

總之，秦漢王朝對(duì)官吏役在選拔、培養(yǎng)、任用、考核、等級(jí)管理、待遇等方面實(shí)施不同的管理辦法。眾所周知，當(dāng)代西方美、英、法等主要國(guó)家實(shí)行政務(wù)官與事務(wù)官分類管理制度，這也是西方文官制度的核心。政務(wù)官由選舉或政治任命產(chǎn)生，包括國(guó)會(huì)議員、首相（總統(tǒng)、總理）、大臣（部長(zhǎng)）、政務(wù)次官、政治秘書(shū)等，隨幾年一度的政治選舉而進(jìn)退；事務(wù)官經(jīng)過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性考試，一經(jīng)錄用如無(wú)過(guò)失即可長(zhǎng)期任職，他們堅(jiān)持政治中立，不因政治選舉和政府變動(dòng)而進(jìn)退，兩者在人事管理辦法上有顯著差別。這一點(diǎn)與秦漢官吏役分類管理制度有一定的相似性。

三、官吏役在行政活動(dòng)中的角色差異

人員的結(jié)構(gòu)化是與角色功能的穩(wěn)定性緊密聯(lián)系的。秦漢各級(jí)行政官署的行政活動(dòng)一般由官吏役三方共同參與，但他們?cè)谛姓顒?dòng)中的角色是不同的。1975年12月出土于湖北孝感地區(qū)的睡虎地秦墓竹簡(jiǎn)《封診式》，是記載秦人歸納案件偵破、審訊、查封等工作方法的文書(shū)，其中出子、封守、告臣、黥妾、告子、賊死、經(jīng)死、穴盜、寧自告、爭(zhēng)牛、遷子等篇中含有很多反映行政工作流程的內(nèi)容，如在“出子”篇記載的孕婦斗毆致流產(chǎn)案中，行政次官縣丞居中指揮，是案件受理的權(quán)力中心，負(fù)責(zé)具體行政事務(wù)的縣廷屬吏令史帶領(lǐng)隸臣、隸妾等官役進(jìn)行案件偵查、捉拿嫌疑人等工作，并向縣丞上報(bào)偵查終結(jié)報(bào)告。漢代也是如此。如1983年12月在湖北江陵縣出土的張家山漢墓竹簡(jiǎn)《奏讞書(shū)》，記載了22篇典型案例，其中也有很多能反映西漢行政工作流程的內(nèi)容，如求盜追捕逃奴致傷案，亭長(zhǎng)和求盜承擔(dān)具體抓捕任務(wù)，最終由縣廷行政官作出判決。案情復(fù)雜的，還要上報(bào)中央廷尉寺。

總體上，在秦漢的各類行政活動(dòng)中，官扮演著國(guó)家政權(quán)的代表者、統(tǒng)治秩序的維護(hù)者、行政事務(wù)負(fù)總責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)者、官方意識(shí)形態(tài)的承擔(dān)者等角色；吏扮演著行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、行政事務(wù)專家、行政事務(wù)的組織實(shí)施者和低級(jí)官署的行政領(lǐng)導(dǎo)等角色；役扮演著官署安全保衛(wèi)者、官員侍從服務(wù)者、抓捕盜賊和奔走服務(wù)者、提供專門(mén)性服務(wù)者等角色。

在漢王朝的行政運(yùn)作中，官掌價(jià)值判斷，依法行政的吏掌事實(shí)判斷；官掌王道，吏掌霸道；官掌禮治，吏掌法治。這種霸王道相雜、禮法并用、道器結(jié)合、體用相輔、本末兼治、德主刑輔的制度安排，也就是閻步克先生概括的“士大夫政治”。

四、秦漢產(chǎn)生官吏役分類管理制度的原因分析

秦漢的官吏役分類管理制度則是皇權(quán)專制中央集權(quán)的產(chǎn)物。統(tǒng)一后的秦有1000個(gè)左右的縣，西漢時(shí)有1587個(gè)縣，東漢時(shí)有1180個(gè)縣。在當(dāng)時(shí)落后的交通、通訊條件下，王朝如何統(tǒng)治這一千多個(gè)“百里之縣”？我們發(fā)現(xiàn)，秦和漢初的皇帝身邊活躍著一支“扈從隊(duì)”，即郎官系統(tǒng)?！榜R上打天下，下馬治天下”，強(qiáng)調(diào)的不僅僅是逆取與順守的關(guān)系，而且還表明馬上打天下者與下馬治天下者往往是同一批人?！按蛱煜拢健?，派戰(zhàn)爭(zhēng)中的功臣接管政權(quán)，是歷代王朝初建時(shí)的自然選擇，歷代王朝初期軍功集團(tuán)都具有重要政治影響都緣于此。為了更好地統(tǒng)治占領(lǐng)的廣大地區(qū)，皇帝選派身邊忠誠(chéng)的、有能力的郎官擔(dān)任一方行政長(zhǎng)官，再通過(guò)他們辟除屬吏、征發(fā)官役，組建各級(jí)行政官署，從而實(shí)現(xiàn)一級(jí)抓一級(jí)、層層對(duì)中央負(fù)責(zé)的目標(biāo)。

漢武帝之后，確立儒學(xué)為官方意識(shí)形態(tài)，用以“忠孝仁義”為主旨的儒學(xué)培養(yǎng)和選拔郎官，郎官系統(tǒng)遂變?yōu)楣倭诺膬?chǔ)備庫(kù)和訓(xùn)練所。漢王朝是當(dāng)時(shí)世界上疆域最大、人口最多的國(guó)家?？?guó)歲舉孝廉和博士弟子射策為郎制度，使全國(guó)各地的優(yōu)秀人才被舉薦到中央，在中央郎署接受3至5年培養(yǎng)，再分派出去統(tǒng)治一方，這樣王朝就成為面向全社會(huì)開(kāi)放的政權(quán)，政府成為一個(gè)具有普遍社會(huì)代表性的政府，不僅與歐洲貴族世襲統(tǒng)治下的封建制國(guó)家有著本質(zhì)不同，與“羅馬帝國(guó)是羅馬人的羅馬”也有很大差別。在漢代的各級(jí)行政官署，中央任命的2至4名行政官依靠法的權(quán)威、組織的權(quán)威和人格的權(quán)威，選拔數(shù)名至數(shù)十名屬吏、征發(fā)數(shù)十至數(shù)百名官役，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治一方的目標(biāo)，王朝在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)乃至專制皇權(quán)。

在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的條件下，有限的農(nóng)業(yè)剩余難以供養(yǎng)過(guò)于龐大的官僚體系，在這種情況下，政府通過(guò)征發(fā)官役節(jié)約行政成本就成為自然選擇。相當(dāng)于現(xiàn)代警察、公文傳遞員、鄉(xiāng)村干部等行政人員，在秦漢時(shí)期，大部分是政府征發(fā)的免費(fèi)義務(wù)工。

（作者單位：中央編辦監(jiān)督檢查司）