陸娟梅（浙江省嘉興市司法局局長）

王林飛（浙江省嘉興市司法局副局長）

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公共法律服務體系建設標準化初探——以嘉興市實踐為樣本

陸娟梅（浙江省嘉興市司法局局長）

王林飛（浙江省嘉興市司法局副局長）

黨的十八屆五中全會提出：增加公共服務供給，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，提高公共服務共建能力和共享水平。嘉興市早在2009年開始逐步探索公共法律服務平臺建設，并于2013年、2014年分別出臺《關(guān)于推進城鄉(xiāng)基本公共法律服務體系建設的指導意見》和《嘉興市關(guān)于推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律法律服務體系建設三年行動計劃（2014-2016年）》，公共法律服務體系建設工作穩(wěn)步推進。當前，在已初步構(gòu)建起整個公共法律服務體系框架的基礎上，如何推動公共法律服務體系的規(guī)范化、標準化建設，不斷滿足新形勢下人民群眾對公共法律服務需求的新要求，又是一個新的課題。本文將從嘉興的探索實踐出發(fā)，談談公共法律服務體系標準化建設的一些思考。

一、探索公共法律服務體系標準化的意義

在推進公共法律服務體系建設中，充分運用標準化的原則和方法，發(fā)揮標準化的功能，可以更好地推動公共法律服務向規(guī)范建設、規(guī)范評價方面發(fā)展，從而獲得最佳服務秩序和社會效益。具體來說，公共法律服務標準化建設具有以下功能：

（一）規(guī)范的功能

統(tǒng)一是標準化的方法之一。對公共法律服務體系的內(nèi)涵和外延作出統(tǒng)一的界定，為包括公共法律服務體系平臺建設、產(chǎn)品建設、運作機制等在內(nèi)的公共法律服務體系建設與發(fā)展制定統(tǒng)一標準，從而可以為本地區(qū)的公共法律服務體系建設提供統(tǒng)一的遵循。統(tǒng)一性為公共法律服務體系建設確定了一致的規(guī)范，這將為公共法律服務體系建設的規(guī)范化奠定基礎。

（二）評價的功能

通過推動對公共法律服務體系建設標準化的研究，制定出符合地方實際的服務標準，這個標準就可以作為公共法律服務實施和發(fā)展的尺度，可以對各地公共法律服務開展情況進行評價分析。同時，標準化有利于促進公共法律服務更加有效，使政府公共服務的社會效益最大化

（三）推廣的功能

公共法律服務體系建設的先進經(jīng)驗，只有轉(zhuǎn)化成公共法律服務標準，才容易迅速地得到推廣，并適應不同地區(qū)的特點，展現(xiàn)出活力。具體而言，制定出統(tǒng)一規(guī)范的公共法律服務平臺功能設置、統(tǒng)一規(guī)范的業(yè)務標準、統(tǒng)一規(guī)范的服務流程、統(tǒng)一規(guī)范的公共法律服務產(chǎn)品、統(tǒng)一規(guī)范的銜接運行機制，有助于將成功的實踐經(jīng)驗加以推廣、復制。

二、嘉興推動公共法律服務體系標準化建設的探索

在推進公共法律服務體系建設過程中，嘉興嘗試從實體平臺、網(wǎng)絡平臺、產(chǎn)品項目、評價機制、運行機制等方面的建設著手，探索標準化，初步形成可復制、可推廣、可評價的建設模板。

（一）探索實體平臺建設標準

目前，嘉興市、縣、鎮(zhèn)三級公共法律服務實體平臺實現(xiàn)全覆蓋，村級公共法律服務點建成率達94%。根據(jù)職能和資源的不同，各級平臺具有不同的建設標準和服務功能?？h級平臺的星級評創(chuàng)標準由浙江省司法廳實施，鎮(zhèn)級平臺的星級評創(chuàng)由嘉興市司法局根據(jù)出臺的《嘉興市鎮(zhèn)（街道）星級規(guī)范化公共法律服務中心（站）評估辦法》及其《評估細則》進行量化考評。如市、縣級中心要求設置有便民服務大廳、信息展示中心、法治宣傳展廳多個功能區(qū)。其中，便民服務大廳要求整合司法行政所有服務資源，按照群眾需求，設置包括法律服務、法治宣傳、人民調(diào)解、法律援助受理等傳統(tǒng)業(yè)務窗口，以及“老娘舅”、新居民調(diào)解、律師、公證服務等特色服務窗口。鎮(zhèn)級中心則依托基層司法所，不僅提供法律服務、法治宣傳、人民調(diào)解等基本服務，有條件的還可將勞動仲裁、計劃生育、征地拆遷等面向群眾的法律服務窗口納入平臺。村級層面，依托各地村（社區(qū)）便民服務中心建立村公共法律服務點、窗口（室），提供法律咨詢、接待引導、法治宣傳等服務。

（二）探索網(wǎng)絡平臺建設標準

推行“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”，在全省率先開通了市、縣公共法律服務專網(wǎng)。兩級網(wǎng)站均設“我要學”、“我要問”、“我要找”、“我要辦”、“我要入”等五大標準版塊，涵蓋信息發(fā)布、法律服務機構(gòu)地圖導航、法律知識普及、在線視頻咨詢等內(nèi)容。重點研發(fā)“我要辦”版塊，將律師服務、法律援助、人民調(diào)解、公證、司法鑒定、司法考試等各項服務職能，與浙江政務服務網(wǎng)、政務云及已有業(yè)務系統(tǒng)對接，在數(shù)據(jù)共享的基礎上，實現(xiàn)網(wǎng)上預約、受理、初審、轉(zhuǎn)辦等功能。同時，依托公共法律服務專網(wǎng)，對全市各級公共法律服務平臺的各項服務數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計，形成嘉興市司法行政數(shù)據(jù)中心和嘉興市司法行政數(shù)據(jù)標準。

（三）探索產(chǎn)品項目建設標準

具體分為項目化建設和產(chǎn)品化建設兩類。項目化建設主要針對不同對象、主體實施專題性活動。包括便民法律服務項目、法律援助、法治宣傳教育、矛盾糾紛排查化解、法律顧問等。便民法律服務項目主要是依托市、縣、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）平臺，為老百姓提供“窗口化、一站式、綜合性”的法律服務，特別是服務“三改一拆”、“五水共治”、“兩美”嘉興建設等中心工作，以及與群眾利益密切相關(guān)的民生實事項目。法律援助項目主要是為弱勢群體提供免費的法律幫助。法治宣傳項目主要是普及法律知識、服務基層依法治理，培育公眾法治信仰。矛盾糾紛排查化解項目主要是依托各級人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員，排查化解矛盾糾紛，維護社會穩(wěn)定。法律顧問項目主要是以政府購買服務的方式，推廣政府和村（社區(qū)）法律顧問的配備，推進基層依法治理和權(quán)益保護。產(chǎn)品化建設是針對具體需求，通過政府購買服務的方式，將法律服務打包。嘉興推出了包括“法治大講堂”、“法韻禾城”、“馬路和事佬”、“夕陽紅公證特惠包”等首批14個公共法律服務產(chǎn)品。每個產(chǎn)品都有規(guī)范的服務流程、明晰的服務方式、“量身定做”的產(chǎn)品流程圖。如法律顧問類產(chǎn)品，通過明確簽訂工作合同，約定服務內(nèi)容，開展顧問工作，形成書面記錄，提交書面意見，主管部門考核等服務流程。為確保產(chǎn)品質(zhì)量，還明確產(chǎn)品考核項目、所涉文書、評價方法、判定原則等要求，建立了個案跟蹤反饋機制，安排專人進行服務質(zhì)量的統(tǒng)一管理和服務結(jié)果的跟蹤考核，通過發(fā)放滿意度調(diào)查表、案件回訪、聽庭督導、專線質(zhì)量跟蹤等方式，了解梳理服務反饋情況，比對實際效果與預期效果差距，及時總結(jié)，改進要素，確保產(chǎn)品質(zhì)量。

（四）探索運行機制建設標準

通過落地沿街的服務窗口和前店后廠的運行模式，建立起以市、縣級中心為樞紐，鎮(zhèn)級中心為基礎，村級中心為補充的實體服務平臺，為群眾提供“綜合性、窗口化、一站式”的公共法律服務?？h級司法行政法律服務中心作為樞紐，整合、聯(lián)絡、協(xié)調(diào)鎮(zhèn)、村級公共法律服務平臺，實現(xiàn)三級平臺間數(shù)據(jù)共享、服務聯(lián)動、矛盾聯(lián)調(diào)，協(xié)調(diào)運行服務平臺與機關(guān)部門的橫向聯(lián)動。鎮(zhèn)級公共法律服務平臺接受縣（市、區(qū)）司法行政法律服務中心的業(yè)務指導，兩級中心及時共享工作信息，定期召開分析研判會議，在服務資源上相互支持，鎮(zhèn)級中心遇到疑難問題可以請求縣（市、區(qū)）司法行政法律服務中心支持，縣（市、區(qū)）司法行政法律服務中心可以調(diào)動全域服務資源進行協(xié)助。同時，鎮(zhèn)級公共法律服務平臺可以提供“云服務”，借助公共法律服務專網(wǎng)，為群眾提供網(wǎng)上查找律師、公證、人民調(diào)委會等法律服務資源的服務。還可以通過網(wǎng)上視頻連線，直接對接市、縣司法行政法律服務中心的值班律師，為群眾提供即時的專業(yè)法律服務，實現(xiàn)實體平臺和網(wǎng)絡平臺法律服務供給的有效銜接。

三、對公共法律服務體系標準化建設的展望

公共法律服務的標準化，必須符合當?shù)貙嶋H法律服務需求和法律服務供給。本文以服務平臺建設標準、服務產(chǎn)品供給標準、服務運行和保障標準三大項展開，對公共法律服務體系標準化建設作一初探。

（一）服務平臺建設標準

1.平臺建設的分級標準。公共法律服務平臺主要包括實體平臺和網(wǎng)絡平臺。實體平臺以行政轄區(qū)為單位，以地市級為例，涵蓋市、縣、鎮(zhèn)、村四級。由于不同的行政層級所覆蓋的人口不同，地區(qū)的法律服務需求不同，所擁有的法律服務資源不同，所以對不同層級實體平臺的定位和所發(fā)揮功能也不同。市、縣級實體平臺是公共法律服務的綜合“樞紐”和指揮協(xié)調(diào)平臺，鎮(zhèn)級平臺是連接市、縣平臺和村（居）大量群眾的橋梁，村級平臺主要承擔群眾日常的部分法律服務需求。網(wǎng)絡平臺發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)超越時間、空間限制的特性，有較強的整合和輻射作用。因此，對發(fā)揮不同功能的公共法律服務平臺，探索設立與功能相適應的規(guī)范化標準，既可以防止統(tǒng)一標準下的“一刀切”，也可以兼具“規(guī)范”的價值，在不同層級間推廣與之相適應的建設標準體系。

2.劃分平臺標準的范圍。公共法律服務平臺是輸出公共法律服務的主陣地，涵蓋的范圍較廣。因此，需要對涉及公共法律服務提供的主要因素進行提煉、概括，界定出影響公共法律服務規(guī)范化的開展的主要范圍。在前期探索、實踐的基礎上，實體平臺建設的規(guī)范主要涉及人、事、物三方面。更進一步說，“人”是指人員隊伍的配備，主要包括平臺工作人員的配備、人員在平臺窗口的服務、隊伍規(guī)范的相應制度等；“事”是指公共法律服務業(yè)務的運行，主要包括業(yè)務的規(guī)范開展、不同層級平臺間的有效銜接等內(nèi)容；“物”是指功能設施方面，主要包括名稱標識體系、功能區(qū)域劃分及基礎設施方面的建設等內(nèi)容。網(wǎng)絡平臺的建設標準范圍主要包括公共法律專網(wǎng)、專線運行與維護、網(wǎng)絡安全的保障等內(nèi)容。

3.平臺標準化建設的主要指標。在前文對公共法律服務平臺建設標準范圍的基礎上進一步細分，可以初步提煉出平臺標準化建設的主要指標。針對縣級平臺，在“物”方面，統(tǒng)一名稱標識，臨街落地設立接待大廳，劃分出咨詢接待區(qū)、群眾等候區(qū)和深度法律服務區(qū)等不同的功能區(qū)域，并根據(jù)公共法律服務的主要內(nèi)容，設置相應的服務窗口，并配備必要的便民措施；在“事”方面，主要考察法律服務、法律援助、法治宣傳、人民調(diào)解等公共法律服務業(yè)務的運行，可設置每萬人接受的服務量的定量指標，同時考察與鎮(zhèn)級、村級平臺之間資源共享、問題處置銜接等定性指標；在“人”方面，主要考察各平臺工作人員、管理人員、律師等專業(yè)法律服務人員的配備情況，窗口服務如崗位職責、首問責任、公開承諾等制度落實情況等指標。為便于標準化建設的績效考評，可對這幾項主要指標進行賦分，并賦予不同的權(quán)重，綜合考察標準化建設的推進情況。鎮(zhèn)級平臺、村級平臺根據(jù)法律服務需求的體量和本轄區(qū)的社會經(jīng)濟情況，相應增減上述指標，賦不同分值和權(quán)重。

（二）服務產(chǎn)品供給標準

1.界定產(chǎn)品供給邊界。公共法律服務產(chǎn)品供給是推動公共法律服務體系直接面向群眾的核心環(huán)節(jié)，是連接公共法律服務提供者和群眾需求的橋梁，也是公共法律服務體系中，群眾對公共法律服務最具感知性、與其切身利益關(guān)聯(lián)最為緊密的一個組成部分。從宏觀來看，公共法律服務產(chǎn)品應包含產(chǎn)品名稱、產(chǎn)品類別、購買方式、提供主體、服務對象、產(chǎn)品需求、適用范圍、服務流程、服務方式、質(zhì)量標準、服務評估等各個方面的內(nèi)容。對其中每一個子內(nèi)容的標準化界定，將有助于公共法律服務產(chǎn)品供給鏈條的標準化建設。其中，界定公共法律服務的產(chǎn)品類別，列出具體的公共法律服務產(chǎn)品名稱，是首要的一步。在此基礎上，根據(jù)不同服務產(chǎn)品的特性，有針對性地制定服務流程、服務方式、質(zhì)量標準，進而開展服務評估，就能更好地對公共法律服務開展情況進行科學的追蹤管理。每一個產(chǎn)品的具體化，也更“接地氣”，更易對接群眾具體的法律服務需求。

2.按需細分產(chǎn)品項目。公共法律服務是公共服務的一部分，因而具有公共服務的基本屬性，即“公共性”和“基礎性”。這兩個特性要求公共法律服務的產(chǎn)品項目對于群眾而言是免費獲得的，公共法律服務產(chǎn)品的供給部門可以通過公益或政府購買服務的方式為群眾提供公共法律服務。在嘉興市公共法律服務體系建設實踐中，公共法律服務包括法律服務、法律援助、法治宣傳、人民調(diào)解和法律顧問五大體系。在此基礎上，可以根據(jù)五大體系的服務內(nèi)容，繼續(xù)細分向群眾免費提供的公共法律服務具體的產(chǎn)品項目。比如就法律服務而言，其服務內(nèi)容主要是圍繞百姓關(guān)切和黨委、政府中心開展的法律服務，可以根據(jù)律師、公證服務經(jīng)濟發(fā)展、政府依法決策等內(nèi)容開發(fā)出一系列可操作的產(chǎn)品；就法律援助而言，可針對農(nóng)民工、老年人、婦女、未成年人等不同的援助對象開發(fā)相應的服務產(chǎn)品。

3.合理設計服務流程。對流程進行標準化改造，是規(guī)范、優(yōu)化服務方式的重要手段。服務流程的設計需要根據(jù)不同的服務產(chǎn)品進行“量身定做”，就五大類公共法律服務產(chǎn)品來說，根據(jù)服務提供者、服務提供方式的不同，各類服務產(chǎn)品的服務流程也不盡相同。比如：就法律顧問類產(chǎn)品而言，其服務流程主要包括以下內(nèi)容：（1）律師、基層法律服務工作者與顧問單位簽訂工作合同，雙方約定服務內(nèi)容、服務方式、服務期限等主要內(nèi)容；（2）根據(jù)合同開展顧問工作；（3）對顧問開展工作，形成書面記錄，需要提交書面意見的，提交書面意見；（4）服務期間，實施工作日志、重大事項報告、工作經(jīng)驗交流、年終工作報告、回訪檢查、信息報送等制度，由主管的司法行政部門進行考核。再如：就法律服務類、法治宣傳類的產(chǎn)品而言，由于多為主動開展的基礎性的法律服務，其服務流程可以設計如下：（1）征集群眾法律服務需求；（2）公共法律服務提供者結(jié)合自身優(yōu)勢資源制定全年法律服務菜單；（3）法律服務者；（4）按照計劃開展服務，并形成檔案資料。

（三）服務保障標準

1.運行管理規(guī)范。公共法律服務體系的運行管理規(guī)范包含了人員管理、財務管理、檔案管理、設施設備管理等四大方面。一是人員管理。人員管理要求明確各崗位人員的工作職責，建立對工作人員的管理機制；定期開展人員培訓，對培訓和考核情況記錄和建檔；定期對人員的日常工作程序、工作效率、工作質(zhì)量進行監(jiān)督考核。二是財務管理。爭取設立公共法律服務專項資金，建立完善的財務管理制度，對財務活動進行規(guī)范管理，確保?？顚Ｓ茫岣哔Y金使用績效。三是檔案管理。應對公共法律服務體系建立檔案管理制度，設置檔案管理人員。檔案管理要做到電子檔案和書面檔案統(tǒng)一，案卷齊全、完整，目錄清晰，方便查閱。四是設施設備管理。對公共法律服務平臺的設施設備要定期檢查和維護，根據(jù)服務需求及時配備和動態(tài)調(diào)整設施設備數(shù)量。

2.服務評價指標。對公共法律服務體系的評價主要是依據(jù)一定的標準、原則、程序和方法，對公共法律服務的質(zhì)量和規(guī)范程度進行綜合評定，不斷提升公共法律服務效能。根據(jù)不同的評價對象主要分為人、事、物三類。一是對人的評價，即對公共法律服務直接提供者的評價。評價指標可以包括服務態(tài)度（耐心程度、主動給予來訪者關(guān)懷）、服務語言（禮貌性、語音語速）、服務行為、儀表儀容等若干項。二是對事的評價，即對服務產(chǎn)品及服務質(zhì)量的評價。評價指標可以包括服務者的專業(yè)知識、解決問題的能力、需求滿足的程度、提供個性化的服務、等待服務的時間等若干項。三是對物的評價，即對公共法律服務平臺的評價。評價指標可以包括形象標識統(tǒng)一、功能區(qū)域劃分、服務窗口設置、便民設施配備等若干項。對以上子指標可以賦予不同權(quán)重，如服務質(zhì)量是公共法律服務績效最主要的體現(xiàn)，則可以對該大項賦予較高的權(quán)重，以確保評價指標更趨于合理。

3.績效評價監(jiān)督。對公共法律服務的評價方式可以分為內(nèi)部評價和外部評價。內(nèi)部評價主要是公共法律服務體系的組織部門對下級公共法律服務體系建設開展情況進行的評價，通過將公共法律服務體系建設情況納入年度目標綜合責任制考核、星級規(guī)范化公共法律服務中心（站）專項考核等方式開展。外部評價主要是通過適宜的方式，委托第三方評價組織對公共法律服務體系效能進行的評價，以及服務對象對所接受的公共法律服務進行的評價，可以通過發(fā)放滿意度問卷調(diào)查、電話回訪、投訴受理、行風監(jiān)督制度等方式進行。

（責任編輯 朱騰飛）