遲麗華（山東省司法廳副廳長）

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關(guān)于深化人民監(jiān)督員制度改革的實踐與思考

遲麗華（山東省司法廳副廳長）

人民監(jiān)督員制度改革是司法體制和工作機制改革的重要組成部分。2015年2月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會議審議通過了《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，對改革工作作出深化部署。截至目前，為期一年的改革試點工作已經(jīng)結(jié)束。新形勢下，總結(jié)和運用改革試點工作一年多來的成功經(jīng)驗，把握規(guī)律、凝聚共識、找準(zhǔn)方向，對于深化人民監(jiān)督員制度改革乃至整個司法體制改革，具有重要的借鑒意義。

一、山東省人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點工作的具體實踐

2014年9月，根據(jù)中央的總體部署，山東省被確定為人民監(jiān)督員選任管理方式改革10個試點省份之一。按照最高人民檢察院、司法部的總體安排，全省各級司法行政機關(guān)與檢察機關(guān)密切配合、相互支持，積極穩(wěn)妥地推進改革，取得了明顯成效。省委、省政府和司法部對山東的試點工作給予了充分肯定。

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，搞好頂層設(shè)計。搞好頂層設(shè)計是做好人民監(jiān)督員制度改革工作的前提。省司法廳黨委站在司法體制改革全局的高度研究和創(chuàng)新人民監(jiān)督員制度改革方案，增強方案制定的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。2014年11月，省司法廳與省人民檢察院在深入調(diào)研基礎(chǔ)上，在全國第一家印發(fā)《關(guān)于全省人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點工作的實施方案》，召開會議，對全省人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點工作作出具體部署。2015年8月，聯(lián)合省人民檢察院制定出臺了聯(lián)席會議、信息通報、工作保障、培訓(xùn)、考核、獎懲和任職宣誓等七項管理制度。前不久，省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十九次會議審議通過《關(guān)于深化人民監(jiān)督員制度改革的實施意見》，省司法廳與省人民檢察院聯(lián)合予以印發(fā)。該《實施意見》就發(fā)揮人民監(jiān)督員的作用、規(guī)范人民監(jiān)督員管理、加強工作保障等進行了頂層設(shè)計。2016年1月，省司法廳與省人民檢察院召開了第一次聯(lián)席會議。東營、萊蕪等市較早與檢察機關(guān)啟動改革試點工作，淄博、濰坊、泰安、濱州等市將此項改革納入全面深化改革大盤子，落實責(zé)任，明確時間表，著力抓好落實。

（二）加強選任工作，確保人員素質(zhì)。選任工作是整個人民監(jiān)督員制度改革的重要環(huán)節(jié)。各級司法行政機關(guān)嚴(yán)格掌握《實施方案》確定的選任條件，嚴(yán)格依照發(fā)布公告、接受報名、資格審查、組織考察、社會公示等程序，在單位推薦、個人自薦的基礎(chǔ)上，掌握好選任條件，把好篩選關(guān)，確保所選人員的質(zhì)量。堅持“優(yōu)中選優(yōu)、好中選好”的原則，安排好名額分配，注重人民監(jiān)督員來源的廣泛性、民主性和公正性，堅持向基層一線傾斜，保證來自基層的普通群眾占到相當(dāng)比例。臨沂市率先完成人民監(jiān)督員選任培訓(xùn)工作，菏澤市制定《考察方案》，采取“一問卷、兩見面、三回訪”的辦法，做好人員考察工作。截至2015年6月底，全省選任工作結(jié)束，共為省檢察院和濟南鐵路運輸分院及17市檢察院選聘人民監(jiān)督員1138人，其中原檢察機關(guān)留任的377名，新聘任的761名；機關(guān)人員占19.2%，事業(yè)社團人員占24.8%，律師、公證員、人民調(diào)解員、基層法律服務(wù)工作者占10%，企業(yè)人員占27%，基層群眾和其他職業(yè)人員占19%。

（三）加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升履職能力。業(yè)務(wù)培訓(xùn)是提升人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責(zé)能力的有效途徑。省司法廳制定了詳細(xì)的培訓(xùn)計劃，采取專家授課、座談討論、人民監(jiān)督員上講臺等多種形式進行培訓(xùn)。省人民檢察院在師資力量配備、培訓(xùn)內(nèi)容、考察地點等方面給予支持。目前培訓(xùn)工作已全部結(jié)束，省司法廳先后在棗莊、東營、德州、萊蕪、泰安、濰坊、青島、淄博等地舉辦了初任培訓(xùn)班5期、專項培訓(xùn)班6期和實務(wù)培訓(xùn)班1期，累計培訓(xùn)人民監(jiān)督員及工作人員1900余人次。濟南、青島、淄博、煙臺、濰坊、臨沂、菏澤等市分別舉辦了初任培訓(xùn)。青島、德州、聊城、濟寧、萊蕪等市人民監(jiān)督員參訓(xùn)率達到了100%。大規(guī)模培訓(xùn)為全省人民監(jiān)督員履職奠定了良好基礎(chǔ)。

（四）加強人員管理，促進健康發(fā)展。加強人民監(jiān)督員管理是賦予司法行政機關(guān)的新職能。堅持邊試點邊總結(jié)，從理順關(guān)系、完善機制入手，不斷探索人民監(jiān)督員管理新路子。加大考核制度落實力度，近期，省司法廳與省人民檢察院部署對全省人民監(jiān)督員進行2015年度考核，重點考核人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責(zé)、參加培訓(xùn)以及在履職過程中遵紀(jì)守法和堅持道德操守等情況，依據(jù)年度考核履職情況，對人民監(jiān)督員作出獎勵和懲戒的決定。濰坊市建立了人民監(jiān)督員工作檔案，青島、棗莊等市建立了人民監(jiān)督員微信群，萊蕪、日照、威海、煙臺等市隨機抽選人民監(jiān)督員參與案件監(jiān)督。截至2015年底，省司法廳組織24名省人民檢察院人民監(jiān)督員參加執(zhí)法座談會8次、案件聽證和庭審活動2次，各市組織人民監(jiān)督員參加檢察機關(guān)各類活動619次；全省人民監(jiān)督員參與監(jiān)督案件74件, 其中擬撤銷案件15件，擬不起訴案件57件，擬維持原逮捕決定案件2件。

（五）加強工作保障，夯實履職基礎(chǔ)。做好服務(wù)保障工作是人民監(jiān)督員順利履職的基礎(chǔ)性工作。積極爭取黨委、政府和有關(guān)部門的重視支持，協(xié)調(diào)解決人民監(jiān)督員選任管理涉及的機構(gòu)、編制、人員、經(jīng)費保障等問題。2015年，省司法廳爭取省財政廳撥付了196萬元的人民監(jiān)督員專項培訓(xùn)經(jīng)費，并同意將人民監(jiān)督員業(yè)務(wù)經(jīng)費和履職經(jīng)費等列入2016年財政保障范圍，作為專項經(jīng)費單獨列支。淄博市將人民監(jiān)督員補貼經(jīng)費納入2015年財政經(jīng)費預(yù)算，制定實施補貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。目前，大部分市人民監(jiān)督員經(jīng)費都實現(xiàn)了單獨列支、全額保障。

在肯定成績的同時，也應(yīng)當(dāng)清醒地看到，山東省人民監(jiān)督員制度改革工作中還存在著一些不容忽視的薄弱環(huán)節(jié)和問題，主要有：人民監(jiān)督員作用發(fā)揮不夠有力，一方面，監(jiān)督范圍小、啟動程序難、監(jiān)督效力弱，另一方面，少數(shù)人民監(jiān)督員身兼數(shù)職，很難抽出時間從事監(jiān)督；司法行政機關(guān)與檢察機關(guān)的銜接機制還有待于進一步健全，對人民監(jiān)督員的履職情況難以掌握到位；人民監(jiān)督員工作機構(gòu)、編制、人員等保障還不到位；相關(guān)制度不夠完善，理論研究和對外宣傳不夠等。對此，我們需高度重視，深入思考，廣泛調(diào)研，協(xié)調(diào)有關(guān)部門采取有力措施，認(rèn)真加以解決。

二、樹立五種意識，以先進的理念引領(lǐng)人民監(jiān)督員制度改革發(fā)展

從試點情況看，人民監(jiān)督員選任管理改革進展速度快、社會關(guān)注程度高，在司法體制改革中發(fā)揮著“以小見大”“見微知著”的重要作用，有力推動了改革進程，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人們的預(yù)期。對此項工作，山東省委、省政府高度重視，納入全面深化改革整體規(guī)劃。思想是行動的先導(dǎo)，做好這項工作，關(guān)鍵需要牢牢把握全面深化改革、全面依法治國的時代要求，充分認(rèn)清自身肩負(fù)的重大責(zé)任，在解放思想、更新觀念上下功夫，以新的理念、新的思路、新方法引領(lǐng)和實現(xiàn)新的作為。

一要增強改革意識。改革是破解瓶頸制約的重要法寶。人民監(jiān)督員選任管理由檢察機關(guān)交給司法行政機關(guān)負(fù)責(zé)，本身就是改革的產(chǎn)物。改革是人民監(jiān)督員制度深化發(fā)展的唯一途徑。在新起點上深化人民監(jiān)督員制度改革，是我們的重要責(zé)任，是對黨和國家事業(yè)發(fā)展高度負(fù)責(zé)的具體表現(xiàn)。要進一步堅定改革的信心和決心，增強改革意識，做司法體制改革的實踐者和促進派，用改革的辦法解決工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，用改革的辦法規(guī)范管理、理順關(guān)系，使人民監(jiān)督員制度沿著健康有序的軌道發(fā)展，讓中央這項重要改革舉措落地生根、開花結(jié)果。

二要增強監(jiān)督意識。搞好監(jiān)督是人民監(jiān)督員制度改革的出發(fā)點和落腳點，也是檢驗和衡量改革成效的重要尺度。對人民監(jiān)督員來說，對檢察機關(guān)及其工作人員實施監(jiān)督是憲法和法律賦予人民監(jiān)督員的職責(zé)，對于維護司法權(quán)威和檢察機關(guān)形象，確保司法廉潔與公正至關(guān)重要。人民監(jiān)督員要更加自覺、更加堅定地把加強監(jiān)督作為其第一位責(zé)任，牢固樹立加強監(jiān)督是本職、疏于監(jiān)督是失職、不善于監(jiān)督就是不稱職的觀念，以對黨、對人民、對社會高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，敢于監(jiān)督、主動監(jiān)督、善于監(jiān)督，切實履行好監(jiān)督職責(zé)，確保檢察權(quán)力在人民監(jiān)督下依法獨立公正運行。

三要增強法治意識。人民監(jiān)督員制度是對憲法關(guān)于一切國家機關(guān)接受人民監(jiān)督的具體落實，對檢察機關(guān)進行監(jiān)督，保證檢察機關(guān)依法正確履行職責(zé)，是我國法治建設(shè)的重要保障性制度。必須把握人民監(jiān)督員制度的性質(zhì)特點，緊緊聯(lián)系全面深化改革、全面依法治國的時代命題，增強法治意識，提高思想站位，增強工作的責(zé)任感和緊迫感，做法治的堅強維護者、服務(wù)者、保障者。要緊緊把握規(guī)定的11類檢察機關(guān)自偵案件范圍，依法按程序參與監(jiān)督，遵守監(jiān)督紀(jì)律，保守辦案秘密，確保監(jiān)督的程序和范圍符合規(guī)定，做到到位而不越位。

四要增強規(guī)范意識。對檢察機關(guān)的案件監(jiān)督，是一項十分嚴(yán)肅的政治性、法律性、政策性工作，對人民監(jiān)督員的要求很高。與此同時，人民監(jiān)督員來自社會各個方面，對法律政策把握尺度不一；人民監(jiān)督員交由司法行政機關(guān)選任管理的時間也不長，很多工作也處于研究探索之中。要想讓人民監(jiān)督員真正發(fā)揮作用，必須增強工作的預(yù)見性、前瞻性，把規(guī)范化建設(shè)擺在突出位置。要從大局和長遠(yuǎn)出發(fā)，樹立規(guī)范意識、精品意識，像抓產(chǎn)品質(zhì)量那樣，提高工作規(guī)范化、精細(xì)化程度。人民監(jiān)督員也要樹立紀(jì)律意識、規(guī)范意識，自覺服從管理，嚴(yán)格遵守各項制度規(guī)定，以嚴(yán)格的紀(jì)律保證工作落實到位。

五要增強協(xié)調(diào)意識。協(xié)調(diào)發(fā)展就是通過補齊短板增強人監(jiān)督員制度改革的平衡性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性。司法行政機關(guān)與檢察機關(guān)應(yīng)加強工作互動，健全完善工作協(xié)調(diào)互動機制，既各司其職、各負(fù)其責(zé)，又加強協(xié)作、形成聚焦，堅持立足先行試點和全國推開視野相統(tǒng)籌，堅持全面規(guī)劃和突出重點相協(xié)調(diào)，堅持理論性和操作性相結(jié)合，既要考慮鞏固和厚植原有優(yōu)勢，也要著力破解瓶頸、補齊短板，不斷把改革引向深入。對深化改革中遇到的困難和問題，堅定信心，樹立勇氣，既敢于出招又善于應(yīng)招。實際上，越是短板，就越具有后發(fā)優(yōu)勢；越在薄弱環(huán)節(jié)上多用力，著力解決監(jiān)督啟動難、效力弱、范圍小、管理不完善等突出問題和明顯短板，就越能收到“四兩撥千斤”的良好效果。

三、堅持目標(biāo)和問題“雙導(dǎo)向”，深入推進人民監(jiān)督員制度改革發(fā)展

當(dāng)前和今后一個時期，要堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相統(tǒng)一，既從實現(xiàn)深化人民監(jiān)督員制度改革的目標(biāo)倒推，厘清到時間節(jié)點必須完成的任務(wù)，又從迫切需要解決的問題順推，明確破解難題的途徑和方法，推動人民監(jiān)督員制度改革不斷深入。

（一）抓總結(jié)借鑒，力爭在頂層設(shè)計上求得突破。要抓好《關(guān)于深化人民監(jiān)督員制度改革的實施意見》的全面貫徹落實，在制定和落實改革方案制度過程中，既要注意各項人民監(jiān)督員制度之間的協(xié)調(diào)配套，又要注意與中央改革精神相配套，與檢察機關(guān)積累的經(jīng)驗做法、舉措相銜接，不斷提高方案制度制定的科學(xué)化水平。司法行政機關(guān)要運用 “拿來主義”的方法，善于學(xué)習(xí)和認(rèn)真借鑒十幾年來檢察機關(guān)選任管理人民監(jiān)督員的好經(jīng)驗好做法，系統(tǒng)學(xué)習(xí)，深刻把握，為我所用。要認(rèn)真總結(jié)改革試點一年來的工作，系統(tǒng)梳理、認(rèn)真思考，從中提煉出帶有前瞻性、規(guī)律性、普遍性的東西，運用到今后工作中去。要樹立辯證的觀點、發(fā)展的觀點，既要積極又要穩(wěn)妥，既要勇于創(chuàng)新又要綜合考慮各方面因素，改革不能理想化，不能脫離現(xiàn)實，決不能寄希望于一蹴而就，要做到慎之又慎、穩(wěn)步推進。

（二）抓規(guī)范管理，力爭在建立選任與使用緊密銜接機制上求得突破。必須把外部選任管理和監(jiān)督使用緊密結(jié)合起來，同向發(fā)力，同抓并舉，實現(xiàn)“選”和“用”相統(tǒng)一、相銜接。要進一步規(guī)范人民監(jiān)督員選任、培訓(xùn)、抽選、考核、工作保障等，健全完善適應(yīng)法治建設(shè)要求和自身實際需要、富有特色的長效管理機制，把這項工作納入規(guī)范化、專業(yè)化軌道。要認(rèn)真落實人民監(jiān)督員“七項制度”，進一步完善動態(tài)監(jiān)管、履職承諾、實時交流、權(quán)益保障等制度，形成全方位覆蓋、科學(xué)管用的制度體系。要嚴(yán)格對人民監(jiān)督員履職情況的管理，善于運用信息化手段，提升管理工作的科學(xué)化水平。要建立健全人民監(jiān)督員動態(tài)調(diào)整機制，對不勝任、不愿意擔(dān)任人民監(jiān)督員的及時調(diào)整補充，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，增強隊伍活力。要堅持重心下移、強化基層，發(fā)揮好縣一級司法行政機關(guān)在人民監(jiān)督員選任管理中的優(yōu)勢和作用。

（三）抓工作保障，力爭在機構(gòu)和隊伍建設(shè)上求得突破。深化人民監(jiān)督員制度改革需要在機構(gòu)、人員、經(jīng)費等方面予以保障。各級司法行政機關(guān)要協(xié)調(diào)編制、財政等相關(guān)部門，解決好選任管理人民監(jiān)督員涉及的機構(gòu)、編制、人員、經(jīng)費保障等問題，爭取在省、市兩級司法行政機關(guān)單獨設(shè)立專門工作機構(gòu)，配齊配強工作人員，將人民監(jiān)督員選任、培訓(xùn)、履職保障等相關(guān)工作經(jīng)費納入司法行政經(jīng)費預(yù)算?？h級司法行政機關(guān)要明確機構(gòu)人員，健全制度機制，提高保障能力，保證工作順利開展。

（四）抓銜接溝通，暢通與檢察機關(guān)的聯(lián)系渠道。不斷健全與檢察機關(guān)的合作機制，暢通聯(lián)系溝通渠道，使之制度化、常態(tài)化、規(guī)范化，既可以及時協(xié)商解決深化改革進程中的問題，又可以促使檢察機關(guān)更加自覺地接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督。各級司法行政機關(guān)要樹立服務(wù)的理念、合作共贏團結(jié)共事的理念，主動與檢察機關(guān)協(xié)調(diào)，形成相互尊重、相互配合、相互支持的良好局面。要健全并嚴(yán)格落實分工負(fù)責(zé)、信息反饋等制度，實現(xiàn)工作信息資源共享，推動選任管理與使用工作的緊密銜接。對抽選參與監(jiān)督案件等活動的人民監(jiān)督員，要及時通知本人，及時向檢察機關(guān)了解有關(guān)情況，做好相關(guān)資料的整理歸檔工作。

（五）抓培訓(xùn)考核，形成有效激勵獎懲機制。強化對人民監(jiān)督員的培訓(xùn)考核評價激勵，既要完善考核激勵機制，突出人性化管理，又要合理設(shè)計考核指標(biāo)。司法行政機關(guān)要根據(jù)工作實際需要和人民監(jiān)督員需求，會同檢察機關(guān)制定培訓(xùn)規(guī)劃和年度計劃，抓好人民監(jiān)督員繼續(xù)培訓(xùn)，切實提高履職能力和綜合素質(zhì)。2016年山東省司法廳將編輯《人民監(jiān)督員業(yè)務(wù)指導(dǎo)手冊》，系統(tǒng)梳理總結(jié)人民監(jiān)督員基本理論、監(jiān)督程序、選任管理、政策法規(guī)知識，為人民監(jiān)督員開展工作提供指導(dǎo)。要組建培訓(xùn)師資庫，確定合適的培訓(xùn)機構(gòu)，做好培訓(xùn)管理工作。要加強對人民監(jiān)督員的日常考核和年度考核，合理量化考核指標(biāo)，將人民監(jiān)督員履職情況、參加培訓(xùn)情況以及遵守執(zhí)業(yè)紀(jì)律職業(yè)道德等情況納入考核內(nèi)容，對履職情況較好、經(jīng)考核被評為優(yōu)秀的人民監(jiān)督員，予以表彰獎勵，切實發(fā)揮考核“指揮棒”作用，提高管理效能。

（六）抓理論研究，發(fā)揮先進理論的支撐作用。積極采取得力措施深化人民監(jiān)督員制度的理論研究。要結(jié)合實際，制定相應(yīng)的工作計劃或?qū)嵤┓桨?，確定重點任務(wù)和階段性安排，明確責(zé)任，確定時間表和路線圖，采取有力措施，一步一步地抓好落實。要加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，及時了解掌握情況，分析新情況、把握新問題、提出新思路，推動工作深入開展。要注重集中和發(fā)現(xiàn)基層智慧，及時總結(jié)推廣基層創(chuàng)造的好經(jīng)驗好做法，以點帶面，推動工作深入開展。要發(fā)揮系統(tǒng)內(nèi)外人才優(yōu)勢，圍繞工作中的熱點、難點問題，深入開展理論研究和實務(wù)調(diào)研，爭取出臺地方性立法，以理論上的突破帶動實踐上的突破，促進人民監(jiān)督員制度改革不斷深化。

（責(zé)任編輯 張文靜）