秦 靜（安徽省淮北師范大學(xué)政法學(xué)院）

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村居調(diào)解組織在普法工作中的主體地位研究

秦 靜（安徽省淮北師范大學(xué)政法學(xué)院）

在村民委員會(huì)和居民委員會(huì)這一層次的基層普法活動(dòng)中，普法與人民調(diào)解是形影不離的。確立村居調(diào)解組織在普法工作中的主體性地位，對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)委員和人民調(diào)解員重點(diǎn)普法，提高他們的法律素質(zhì)，讓他們能夠時(shí)刻運(yùn)用法律化解矛盾糾紛、宣傳法律，形成普法與調(diào)解的良性互動(dòng)，預(yù)防矛盾糾紛的產(chǎn)生，樹(shù)立法律權(quán)威，促進(jìn)社會(huì)基層民眾法律意識(shí)的形成，對(duì)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要作用。

一、我國(guó)基層普法現(xiàn)實(shí)困境與原因探析

我國(guó)自1986年開(kāi)展普法工作以來(lái)，六個(gè)“五年普法規(guī)劃”的有效實(shí)施取得舉世矚目的成績(jī)，憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章得到廣泛宣傳，全體公民的法治觀(guān)念得到很大提升，社會(huì)管理的法治化水平不斷提高，依法治國(guó)方略得到落實(shí)。然而目前廣大鄉(xiāng)村，法治還大多停留在人們的口頭上或作為標(biāo)語(yǔ)寫(xiě)在墻上。積淀在鄉(xiāng)村社會(huì)及地方中下層官員中的傳統(tǒng)觀(guān)念與行為方式作為一種活生生的強(qiáng)大力量自下而上地，不知不覺(jué)地滲入法律實(shí)踐過(guò)程，從而使國(guó)家大力推進(jìn)和極力追求的法治現(xiàn)代化目標(biāo)在落實(shí)的實(shí)際過(guò)程中變形走樣，與設(shè)計(jì)者的初衷相背離。雖然中下層官員學(xué)法用法的意識(shí)有一定提高，相比之下生活在鄉(xiāng)村社會(huì)群眾的傳統(tǒng)觀(guān)念與行為方式卻沒(méi)有多大變化。究其原因：

一是“法律明白人”培育工程難以實(shí)現(xiàn)。“法律明白人”因其自身的法律知識(shí)相對(duì)較少很難讓周?chē)罕娡ㄟ^(guò)他們來(lái)獲得所需的法律幫助，有些地方宣傳的一家一戶(hù)一個(gè)法律明白人，既不能實(shí)現(xiàn)也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的必要。

二是普法志愿者作用難以發(fā)揮。由學(xué)者、法律工作者等組成的普法志愿者隊(duì)伍雖然人數(shù)眾多，但因其志愿性使得其開(kāi)展普法活動(dòng)難以持續(xù)，同時(shí)在人員挑選、人員流動(dòng)、活動(dòng)組織等方面存在的種種現(xiàn)實(shí)困難使其參與的普法活動(dòng)多數(shù)流于形式。

三是村（居）民委員會(huì)普法發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。村民委員會(huì)擔(dān)負(fù)普法的職責(zé)是明確的，但在實(shí)際上普法中村民委員會(huì)發(fā)揮不了其應(yīng)有的作用，只能協(xié)助政府相關(guān)部門(mén)散發(fā)一些法律傳單。其原因有人員長(zhǎng)期穩(wěn)定性不夠、文化水平低、法律知識(shí)少、普法積極性不高。而普法需要充足的法律知識(shí)儲(chǔ)備、吃苦耐勞的精神、不厭其煩的耐心。還因?yàn)槠辗ǖ男Ч伙@著，即使做了一些也不容易看到，等等，這些實(shí)際的困難會(huì)讓很多人感到無(wú)從下手。

四是政府部門(mén)普法的臨時(shí)性和階段性。在實(shí)際普法中，司法行政機(jī)關(guān)牽頭其他政府組成部門(mén)相配合來(lái)開(kāi)展普法。因?yàn)楦鱾€(gè)政府部門(mén)各有其職責(zé)，司法行政機(jī)關(guān)也只是一個(gè)科室來(lái)負(fù)責(zé)普法，自然造成了普法的臨時(shí)性和階段性，以致每年只有特定的時(shí)間段才組織部分人員去普法，如“12·4”“3·15”等。特別是基層普法，司法所一般只有一名工作人員負(fù)責(zé)普法且還不能全職，使得普法工作難以深入基層群眾。這就限制了普法的開(kāi)展，使大眾性的普法變成了小眾性的普法，長(zhǎng)期性的普法變成了臨時(shí)性的普法，實(shí)踐性的普法變成了法條式的普法。

二、確立村居調(diào)解組織在普法工作中主體地位的必要性

（一）基層人民調(diào)解與普法目的具有一致性

人民調(diào)解員無(wú)論是明法析理還是講解有關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)家政策都是為定紛止?fàn)幏?wù)的，是化解矛盾、處理糾紛的手段。社會(huì)矛盾糾紛的化解重點(diǎn)應(yīng)是預(yù)防，而預(yù)防的最佳途徑就是法律知識(shí)的普及、全體公民法治意識(shí)的提高。從本質(zhì)上看普法與人民調(diào)解是相輔相成、互相促進(jìn)的。普法是為了預(yù)防和化解糾紛，而人民調(diào)解員調(diào)解糾紛也要時(shí)刻以法律為準(zhǔn)繩，以能預(yù)防糾紛為最高境界。這是一個(gè)良性互動(dòng)的關(guān)系，最終目的是預(yù)防和化解糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧。由于基層組織更加貼近民眾生活，因此從整體上看基層組織在塑造社會(huì)基層民眾法律意識(shí)方面的作用更大。

（二）村居調(diào)解組織普法的內(nèi)生性

人民調(diào)解委員會(huì)是依法設(shè)立，在政府指導(dǎo)下的群眾性組織。人民調(diào)解有別于普通民間調(diào)解，人民調(diào)解是在人民政府指導(dǎo)下由人民調(diào)解委員會(huì)通過(guò)說(shuō)服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動(dòng)。人民調(diào)解委員會(huì)雖然是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織、人民自我教育的組織，但因?yàn)槿嗣裾闹笇?dǎo)及法律的規(guī)范和人民政府對(duì)人民調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)的支持和保障，使得其與其他民間調(diào)解組織有很大的不同。因此人民調(diào)解委員會(huì)是政府教育群眾、宣傳法律的重要組織之一。

（三）實(shí)踐性普法的現(xiàn)實(shí)需求

普法不是簡(jiǎn)單傳遞法律條文的過(guò)程，而是接受、轉(zhuǎn)化進(jìn)而內(nèi)化到公民日常生活的過(guò)程。實(shí)踐層面的普法是我國(guó)全面深入推進(jìn)普法的路徑。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中通過(guò)司法途徑解決的糾紛只是很少的一部分，大多數(shù)糾紛都被人民調(diào)解員化解在基層。他們宣傳基本的法律知識(shí)，運(yùn)用法律化解糾紛。人民調(diào)解員在基層化解矛盾對(duì)群眾的影響較為直觀(guān)，發(fā)生在群眾身上或身邊的糾紛對(duì)其的感受最為真切，對(duì)其法律意識(shí)的形成影響較大。民群不可能通過(guò)簡(jiǎn)單知道一些法律條文而能真正理解法律知識(shí)、法律運(yùn)作程序及其蘊(yùn)含的法治精神，而只能通過(guò)法律的實(shí)踐運(yùn)用來(lái)認(rèn)識(shí)法律進(jìn)而理解法律，最終形成法律意識(shí)擁有法律信仰。所以明確村居調(diào)解組織在普法工作中的主體地位，對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行培訓(xùn)，把他們變成鄉(xiāng)村職業(yè)法律人，懂得法律知識(shí)、知道法律運(yùn)作程序、具備法律意識(shí)。由他們來(lái)開(kāi)展基層普法工作，用民群能夠理解和接受的方法把法律知識(shí)傳遞到民群手中，再通過(guò)他們的法治實(shí)踐來(lái)營(yíng)造法治環(huán)境，這將為普法深入基層、深入民群注入新的力量，進(jìn)而打開(kāi)普法的新局面。

三、確立村居調(diào)解組織在普法工作中主體地位的可行性分析

（一）村居調(diào)解組織在普法工作中主體地位的合法性

1982年，人民調(diào)解制度作為人民群眾自治的重要內(nèi)容載入《憲法》，第111條規(guī)定：“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議?！备鶕?jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“村民委員會(huì)的主要任務(wù)之一是：宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策，對(duì)村民進(jìn)行守法教育。”人民調(diào)解委員會(huì)作為村民委員會(huì)的一部分由其具體實(shí)施普法工作是符合法律規(guī)定的，而責(zé)任的明確將為基層普法工作的有效展開(kāi)提供有力的支撐。

（二）人民調(diào)解員能夠把握群眾的法治需求

群眾需要什么，人民調(diào)解員更有發(fā)言權(quán)。通過(guò)他們可以使普法教育更有針對(duì)性和滲透力。首先，把村委會(huì)的普法職能給予人民調(diào)解委會(huì)，不會(huì)造成普法人員的增加、費(fèi)用的增加。調(diào)解員是依案普法，可以減少普法的成本，在解決問(wèn)題的同時(shí)達(dá)到普法。其次，他們針對(duì)處理具體問(wèn)題過(guò)程中普法，能夠提高普法的效果。第三，他們每天都處理很多案件，隨著時(shí)間的推移，將調(diào)解納入法治化的軌道。第四，村民委員會(huì)負(fù)責(zé)的事務(wù)較多，而人民調(diào)解委員會(huì)工作較單一，能夠有時(shí)間和精力進(jìn)行普法。

（三）人民調(diào)解員化解矛盾糾紛也是普法

季衛(wèi)東認(rèn)為：我們所堅(jiān)持的普法應(yīng)該這樣：提倡社會(huì)正義，并通過(guò)具體案件的公平處理來(lái)不斷證實(shí)法律的正當(dāng)性。如果相反，只顧片面地提倡法律的價(jià)值，或者證實(shí)某種更高級(jí)的‘社會(huì)正義’已經(jīng)到處開(kāi)花結(jié)果，那么這樣的普法勢(shì)必越搞越糟、上訪(fǎng)潮會(huì)日益洶涌、制度運(yùn)營(yíng)難免陷入進(jìn)退失據(jù)的窘境。人民調(diào)解員在化解矛盾糾紛時(shí)用不用法律，如何用法律直接關(guān)系到人民群眾對(duì)法律的認(rèn)知、守法用法思想的形成及法治信仰的培育。高質(zhì)量、普遍化、專(zhuān)業(yè)化的法律服務(wù)是普法工作努力的方向。人民調(diào)解員運(yùn)用法律調(diào)處矛盾糾紛的過(guò)程就是群眾感受、認(rèn)知并認(rèn)同法律的過(guò)程。

（四）人民調(diào)解員能夠調(diào)和民俗習(xí)慣與法律的沖突

由于我國(guó)現(xiàn)代法治起步較晚，“德治”及相應(yīng)的民間規(guī)則仍是基層社會(huì)處理矛盾糾紛的標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)。人民調(diào)解員生活在基層，扎根于民眾之中，集民俗習(xí)慣權(quán)威與法律普及于一身，既是國(guó)家法律的基層代言人又能夠調(diào)和民俗習(xí)慣與法律的沖突進(jìn)而規(guī)范、指引群眾的行為，以他們自身的權(quán)威，為法律深入鄉(xiāng)村提供了可行的路徑。因此，法律與社會(huì)是不可分割的，通過(guò)確立村居調(diào)解組織在普法工作中的主體性地位，提升普法的效果，積極營(yíng)造良好的法治氛圍是新形勢(shì)下普法工作的重要一環(huán)。讓群眾通過(guò)村居調(diào)解組織從身邊人、身邊事感受法治的到來(lái)，從被動(dòng)學(xué)法守法到主動(dòng)知法用法，達(dá)到實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的目的。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）