●高祥陽王景亮/文

強制醫(yī)療執(zhí)行檢察監(jiān)督中的問題和對策
——以北京市強制醫(yī)療執(zhí)行檢察情況為藍本

●高祥陽*王景亮**/文

本文回顧了自2013年1月1日以來北京市安康醫(yī)院執(zhí)行強制醫(yī)療情況及檢察監(jiān)督情況,實證分析了刑事訴訟法修改后強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督中存在的問題，并提出完善細化有關立法、統(tǒng)一執(zhí)法尺度、加強信息來源、強化檢察機關派駐機構(gòu)建設等對策建議。

強制醫(yī)療 執(zhí)行檢察 司法完善

為了規(guī)范不負刑事責任的精神病人強制醫(yī)療工作，修改后的刑事訴訟法在特別程序中專門規(guī)定了“依法不負刑事責任的精神病人的強制醫(yī)療程序”，同時規(guī)定人民檢察院對強制醫(yī)療的決定和執(zhí)行實行監(jiān)督。［1］修改后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》，明確強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督由人民檢察院監(jiān)所檢察部門負責。筆者立足于北京市檢察機關強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督工作實踐，總結(jié)實踐探索成型經(jīng)驗，分析存在的問題與不足，提出相關對策建議，推動此項新職能工作的開展。

一、北京市強制醫(yī)療執(zhí)行檢察的實踐探索

（一）北京市強制醫(yī)療執(zhí)行情況

目前，我國強制醫(yī)療機構(gòu)一般稱為安康醫(yī)院。安康醫(yī)院是依法收治危害社會治安的精神病人的專門機構(gòu)，具有監(jiān)管和醫(yī)療的雙重職能。［2］北京市安康醫(yī)院，2006年由民政部門管轄的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為行政單位，隸屬北京市公安局，更名為北京市公安局強制治療管理處（簡稱強管處），但仍保留安康醫(yī)院的名稱。自2013年1月1日至2014年12月25日，北京市安康醫(yī)院累計收治采取臨時的保護性約束措施精神病人共計99名。［3］其中，正在執(zhí)行臨時保護性約束的精神病人11名；完成強制醫(yī)療申請、決定程序的累計88名，經(jīng)人民法院決定強制醫(yī)療的累計63名，后經(jīng)法院審理共有4人被解除強制醫(yī)療；另有25名精神病人分別經(jīng)檢察院不提出強制醫(yī)療申請、法院駁回強制醫(yī)療申請，已按程序解除臨時保護性約束措施出院。此外，安康醫(yī)院還收治有364名刑事訴訟法修改以前由公安機關送治的肇事肇禍精神病人。

（二）北京市強制醫(yī)療執(zhí)行檢察的實踐

2012年底，北京市人民檢察院、北京市高級人民法院、北京市公安局聯(lián)合制定了《關于強制醫(yī)療程序的實施辦法（試行）》（京檢發(fā)［2012］223號，以下簡稱《實施辦法》），從移送和申請、審理、執(zhí)行等方面對強制醫(yī)療程序進行細化和規(guī)范。2013年初，受北京市檢察院指派，安康醫(yī)院所在地順義區(qū)檢察院掛牌成立了派駐強制醫(yī)療管理機構(gòu)檢察室，暫行對北京市安康醫(yī)院強制醫(yī)療執(zhí)行工作檢察監(jiān)督。這是新刑事訴訟法實施后我國首家、北京市唯一一家派駐強制醫(yī)療管理機構(gòu)檢察室。順義區(qū)檢察院派駐檢察室開展了一系列卓有成效的監(jiān)督工作。

1.加強制度建設，規(guī)范監(jiān)督行為。一是制定《關于強制醫(yī)療執(zhí)行的檢察監(jiān)督工作辦法》。明確了派駐強制醫(yī)療管理機構(gòu)檢察室的6項職能：對臨時保護性約束場所的收治、解除、醫(yī)療活動進行檢察監(jiān)督；對強制醫(yī)療的收治、解除、醫(yī)療活動、轉(zhuǎn)院、出院等進行檢察監(jiān)督；對被強制醫(yī)療人員自殺、傷殘等事故進行檢察；受理被強制醫(yī)療人員及其家屬的控告、舉報和申訴；查辦在強制醫(yī)療執(zhí)行活動中發(fā)生的毆打、體罰、虐待或者變相體罰被強制醫(yī)療人的瀆職侵權及貪污賄賂等職務犯罪行為；其他依法應當行使的監(jiān)督職責。二是制定強制醫(yī)療執(zhí)行檢察監(jiān)督制度。結(jié)合實際，制定了《即時檢察與巡回檢察相結(jié)合制度》、《重大病情、案情提前介入制度》、《定期聯(lián)席會議制度》等10項制度，從制度層面規(guī)范檢察干警的執(zhí)法行為。三是狠抓強制醫(yī)療執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的落實。以貫徹修改后刑事訴訟法為抓手，狠抓強制醫(yī)療執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的落實。在具體檢察工作中，強調(diào)檢察干警必須做到“三個清楚”，即：清楚案件的承辦部門、復雜程度；清楚每個列管病人的訴訟環(huán)節(jié)；清楚列管病人的生活、身體狀況，保證監(jiān)督活動有的放矢。

2.嚴把三個“關口”，提高監(jiān)督實效。以交付環(huán)節(jié)為起點、管理環(huán)節(jié)為關注點、變更環(huán)節(jié)為重點，有針對性地強化監(jiān)督措施。一是嚴把“交付關”。通過現(xiàn)場檢察法律手續(xù)與收治活動，對交付環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。二是嚴把“管理關”。采取巡視病區(qū)、檢察病人檔案、與民警座談以及與病人談話等方式，對日常管理進行監(jiān)督，主要包括：判斷執(zhí)行機關采取臨時保護性約束措施的合法性與合理性；強制醫(yī)療機構(gòu)是否對列管人員進行了醫(yī)療活動、定期的診斷、評估；不具有人身危險性、不需要繼續(xù)強制醫(yī)療機構(gòu)的列管人員，強制醫(yī)療機構(gòu)是否及時提出解除意見，切實維護列管病人的合法權益等。三是嚴把“變更關”。通過查閱解除人員的出所憑證，并與出所人員個別談話，對變更環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。

3.深化檢務公開，完善約見檢察官制度。順義區(qū)檢察院在安康醫(yī)院設置了《強制醫(yī)療檢察室公告》，明確檢察室工作職責、被強制醫(yī)療人及家屬享有的權利、舉報投訴和接待的相關內(nèi)容等，每周二為固定接待日；在病區(qū)內(nèi)設置檢察官信箱，暢通控告舉報申訴渠道。從四個方面創(chuàng)新開展檢察官約見工作，即：接受來訪群眾法律、法規(guī)及訴訟知識的咨詢，并依法解答；接受列管病人及其家屬涉法問題的咨詢，并依法解答；接受人民群眾對執(zhí)行機關執(zhí)法活動、監(jiān)管活動中的違法問題的控告和舉報，并依法受理；接受人民群眾對派駐檢察工作的監(jiān)督。采取三種約見方式：一是委托約見，由執(zhí)行機關接受病人的委托，及時將其約見請求轉(zhuǎn)呈檢察官；二是自行約見，通過在病區(qū)、會見室內(nèi)設立“約見檢察官信箱”，病人或其家屬遇到困難或問題時，可自行約見檢察官：三是主動約見，檢察官在檢察過程中，如發(fā)現(xiàn)列管病人可能存在困難或問題，又沒有自行或委托約見的，可主動約見病人了解情況。

二、強制醫(yī)療執(zhí)行檢察中存在的問題

（一）修法前收治的精神病人是否屬于強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督范圍

目前，在北京市安康醫(yī)院收治的364名上述肇事肇禍精神病人中，有殺人、傷害等暴力行為的285名，一般滋事的63名，其他患者16人；北京戶籍的為300名，非京籍的64名；364名病人中大多強制治療多年，其中住院40年以上的5人，30年至40年的5人，20年至30年的60人，10年至20年的87人，10年以下的207人。

對2013年前由公安機關決定強制治療的精神病人如何處置的問題，現(xiàn)行法律法規(guī)以及公安部規(guī)范性文件都沒有作出規(guī)定。鑒于患者普遍存在住院時間長，最長的已超過48年，且收治速度明顯快于出院速度的形勢，上述問題亟待解決。此類精神病人是否屬于檢察機關的監(jiān)督范圍，目前認識尚不統(tǒng)一。

（二）個別案件辦理中采取臨時保護性約束措施時間過長

對實施暴力行為的精神病人，在人民法院決定強制醫(yī)療前，公安機關一般對其采取臨時保護性約束措施，由安康醫(yī)院執(zhí)行。關于強制醫(yī)療程序的相關時限，修改后刑事訴訟法僅在第287條第1款規(guī)定“人民法院經(jīng)審理，對于被申請人或者被告人符合強制醫(yī)療條件的，應當在一個月以內(nèi)作出強制醫(yī)療的決定”，對于公安機關、人民檢察院的辦案時限沒有作出規(guī)定。

從實際執(zhí)行情況看，被決定采取臨時保護性約束措施的精神病人中，超過3個月的共計40名，占總數(shù)的40.4%，時間最長的為陳某故意傷害案已超13個月。對精神病人采取保護性約束措施時間過長，明顯違背了“臨時”的立法原意；同時，臨時保護性約束是以控制病人精神癥狀、保證患者自身及他人安全為原則，在法院未決定強制醫(yī)療前僅為病人提供基本治療，較長時間的約束保護不利于病人病情的控制和監(jiān)管安全。另外，在此期間，辦案單位沒有任何法律手續(xù)交付安康醫(yī)院，安康醫(yī)院僅掌握強療程序兩端，即精神病人入院和法院最終作出強療決定的法律手續(xù)，而對于中間過程所處法律階段和具體辦案單位并不知情。

（三）強制醫(yī)療決定率不高

在完成強制醫(yī)療申請、決定程序的88例案件中，決定強制醫(yī)療的63例，決定率為71.5%。另有25名精神病人分別由檢察院不提出強制醫(yī)療申請或者法院駁回強制醫(yī)療申請，占比28.5%。除個別精神病人在被采取臨時保護性約束措施期間病情好轉(zhuǎn)無需強制醫(yī)療外，絕大部分不予強療的案件是因為在審理過程中公安機關與檢察院、法院對精神病人是否實施暴力行為、實施的暴力行為是否嚴重危害公民人身安全或危害公共安全、是否有繼續(xù)危害社會可能的意見存在明顯不一致，導致在辦理上述25例案件過程中，公安機關提出強制醫(yī)療意見，但未得到檢察院或者法院的認可，最終沒有決定強制醫(yī)療。

（四）強治醫(yī)療解除程序不規(guī)范

刑事訴訟法第288條明確規(guī)定，強制醫(yī)療機構(gòu)應當定期對被強制醫(yī)療人進行診斷評估。對于已不具有人身危險性，不需要繼續(xù)強制醫(yī)療的，應當及時提出解除意見，報決定強制醫(yī)療的人民法院批準。北京市《實施辦法》也有相應規(guī)定，并對此予以細化：“人民法院審理申請解除強制醫(yī)療的案件，應當審查是否附有對被強制醫(yī)療的人的診斷評估報告。北京市安康醫(yī)院提出解除強制醫(yī)療意見，未附診斷評估報告的，人民法院應當要求其提供”；“人民法院應當在一個月內(nèi)作出是否解除強制醫(yī)療的決定”。

在實踐中，安康醫(yī)院按照刑事訴訟法及北京市《實施辦法》要求，及時對兩名被強制醫(yī)療人員紀某某、張某某進行診斷評估，評估結(jié)論均為“已不具有人身危險性，不需要繼續(xù)執(zhí)行強制醫(yī)療”，遂先后向作出強制醫(yī)療決定的海淀區(qū)人民法院提出了解除強制醫(yī)療的意見，并附有診斷評估報告書。因較長時間無審理結(jié)果，安康醫(yī)院主動與法院取得聯(lián)系，被告知因缺少決定機關（即該法院）對二人的強制醫(yī)療決定書無法予以立案。后經(jīng)協(xié)調(diào)，法院通過內(nèi)部部門間協(xié)作完成了立案程序，遂先后對該二人解除強制醫(yī)療。上述案例是我市解除強療程序的首次司法實踐，但卻暴露出了法院受理審查、立案程序不規(guī)范的問題。

（五）對法院解除強制醫(yī)療的監(jiān)督程序不明確

2013年12月19日，北京市安康醫(yī)院向海淀區(qū)法院提出強制醫(yī)療解除意見書。海淀法院決定開庭審理此案，向檢察機關發(fā)出出庭通知書。那么，對解除強制醫(yī)療案件，最高人民法院司法解釋僅規(guī)定“強制醫(yī)療機構(gòu)提出解除強制醫(yī)療意見，或者被強制醫(yī)療的人及其近親屬申請解除強制醫(yī)療的，人民法院應當組成合議庭進行審查”，審查是否可采用開庭審理的方式？同時，對法院開庭審理解除強制醫(yī)療的案件，檢察機關應否派員出庭？刑事訴訟規(guī)則僅規(guī)定，對于法院決定強制醫(yī)療的案件開庭審理的，人民檢察院派員出庭，是否可類推適用于解除強制醫(yī)療環(huán)節(jié)，需要進一步研究和明確。

（六）缺少專業(yè)檢察人員不利于強制醫(yī)療執(zhí)行檢察工作的開展

檢察機關對強制醫(yī)療執(zhí)行的法律監(jiān)督工作剛起步，迫切需要具有專業(yè)知識的檢察人員，如判斷精神病人是否有繼續(xù)危害社會的可能，強制醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)療方法、步驟、數(shù)據(jù)分析過程、結(jié)論是否科學嚴謹?shù)?。?］另外，由于檢察人員缺乏司法精神病學專門知識，當病人、家屬對鑒定、評估工作提出異議時，需要有第三方的專業(yè)機構(gòu)或人員參與，才能實現(xiàn)檢察監(jiān)督的客觀公正，而與第三方機構(gòu)的合作機制還有待于建立。

三、強化強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督的對策建議

現(xiàn)代法治建設的價值建立在尊重和保障人權的基礎上。作為一項法律制度，強制醫(yī)療制度的目的不僅是為了避免精神病人對社會治安造成潛在的威脅，更重要的是要保護精神病人自身的合法權益，避免法律權力濫用對其身體和精神造成侵害。［5］檢察機關應強化強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督這一新職能，加強日常檢察，規(guī)范監(jiān)督工作。

（一）建議有權機關出臺規(guī)范性文件進一步明確檢察監(jiān)督范圍

對刑事訴訟法修改之前收治的肇事肇禍精神病人應按照分類處理、逐步消化、回歸社會的原則予以安置和處理。強制醫(yī)療程序的立法，使得強制醫(yī)療從行政決定改為司法裁決，更利于保護當事人的權益。建議有權機關出臺規(guī)范性文件，對刑事訴訟法修改前觸犯刑法、經(jīng)法定程序鑒定無刑事責任能力的精神病人，應當過渡到強制醫(yī)療程序內(nèi)，按照強制醫(yī)療程序治療、解除。在有關規(guī)范性文件未出臺之前，檢察機關應嚴格按照現(xiàn)有法律規(guī)定行使職權。法治一個核心的要素就是限制公權力，要求職權法定。［6］對刑事訴訟法修改之前收治的肇事肇禍精神病人，在法律未作出明確授權之前，不宜納入監(jiān)督范圍，但對于其間發(fā)生的非正常死亡、嚴重侵犯精神病人合法權益等可能涉嫌瀆職侵權犯罪及貪污賄賂犯罪的，［7］派駐檢察部門應移送反貪反瀆部門處理，或者經(jīng)檢察長批準予以處理。

（二）進一步細化完善有關辦案時限和程序銜接的規(guī)定

補充完善強制醫(yī)療程序有關辦案時限的規(guī)定，可參照一般刑事案件辦理規(guī)定，對于需要補充證據(jù)的，退補以兩次為限，每次以一個月為限；對法院解除強制醫(yī)療案件的受理，參照強制醫(yī)療申請案件受理規(guī)定，明確規(guī)定在7日內(nèi)審查完畢，材料齊全的應當受理，材料不全的應當通知強制醫(yī)療機構(gòu)或申請人在3日內(nèi)補送。針對強制醫(yī)療程序銜接的問題，可實行類似于辦理普通刑事案件過程中的換押和羈押期限變更通知制度，避免出現(xiàn)臨時保護性約束時間過長的問題，切實消除執(zhí)法過錯隱患、維護司法公正和精神病人的合法權益。

（三）加強細節(jié)研究使強制醫(yī)療司法尺度統(tǒng)一

修改后刑事訴訟法對強制醫(yī)療的條件作出明確規(guī)定，即“實施暴力行為，危害公共安全或者嚴重危害公民人身安全；經(jīng)法定程序鑒定依法不負刑事責任的精神病人；有繼續(xù)危害社會可能”。對于強制醫(yī)療案件辦理工作，公檢法三機關應進一步加強溝通，對法律實施中存在的分歧及時研究，細化明確相關標準以統(tǒng)一執(zhí)法尺度，切實提高司法規(guī)范化水平。

（四）加強信息溝通以強化檢察機關對強制醫(yī)療程序的同步監(jiān)督

如果缺乏必要的信息來源，即使能夠監(jiān)督也僅僅是一種事后監(jiān)督，可能難以達到預期效果。因此，一是要規(guī)范公檢法辦理強療案件程序銜接機制，從采取臨保措施開始直至決定強療間的各環(huán)節(jié)各階段的法律手續(xù)和文書要及時交接，并同步向派駐檢察部門備案，建立檢察臺賬。二是檢察機關要與公安機關協(xié)調(diào)，可以參照與看守所信息聯(lián)網(wǎng)建設的有關規(guī)定，與強制醫(yī)療機構(gòu)建立信息聯(lián)網(wǎng)機制，通過網(wǎng)絡及時準確的了解掌握被強療的精神病人的執(zhí)行狀態(tài)，實現(xiàn)對強制醫(yī)療工作的全程動態(tài)監(jiān)督。三是要購置和使用派駐檢察室獨立的監(jiān)控設備，對強制醫(yī)療工作實現(xiàn)24小時實時監(jiān)控，以便及時發(fā)現(xiàn)糾正違法情況，維護強制醫(yī)療人員的合法權益。

（五）探索參與解除強制醫(yī)療庭審程序并對庭審活動進行監(jiān)督

最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第542條規(guī)定，強制醫(yī)療機構(gòu)提出解除強制醫(yī)療意見，或者被強制醫(yī)療的人及其近親屬申請解除強制醫(yī)療的，人民法院應當組成合議庭進行審查?！皩彶椤奔劝〞鎸彶?，也包括開庭審查。對于法院開庭審理解除強制醫(yī)療案件的，檢察機關應派員出庭，且由派駐強制醫(yī)療機構(gòu)檢察人員出庭較為適合。從法律規(guī)定看，是否解除強制醫(yī)療，主要看被強制醫(yī)療人是否還具有人身危險性，精神病情是否得到了控制和好轉(zhuǎn)。而派駐強制醫(yī)療機構(gòu)檢察人員，相對其他檢察人員，要更為熟悉和了解，從這一角度講，由其負責出庭監(jiān)督最為合適。

（六）加強檢察人員配備尤其是要補充專業(yè)知識人員

目前對北京市安康醫(yī)院的檢察監(jiān)督工作，暫由北京市順義區(qū)人民檢察院監(jiān)所處臨時代管。由于人員有限，只能對安康醫(yī)院進行巡回檢察。鑒于安康醫(yī)院收治病人多于解除治療的病人，其病人數(shù)量有逐年增多的趨勢，且強制醫(yī)療過程中存在病人因精神疾病所致的暴力行為如自殺、傷人、突發(fā)身體疾病等諸多不安全因素，建議采取長期派駐檢察的方式以達到有效監(jiān)督。此外，要加強派駐人員隊伍建設，充實優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。對肇事肇禍精神病人執(zhí)行強制醫(yī)療時間較長且醫(yī)療過程較為專業(yè)，對檢察人員的要求也進一步提高，需要至少配備一名具有司法精神病醫(yī)學專業(yè)知識的人員，或者對派駐檢察人員進行精神衛(wèi)生方面專業(yè)知識的專門培訓，以確保檢察人員履職的業(yè)務能力需要。

注釋：

［1］參見：《中華人民共和國刑事訴訟法》第四章第284條至289條之規(guī)定。

［2］郭建安、鄭澤霞主編：《限制對人身自由的限制———中國行政性限制人身自由法律處分的法治建設》，法律出版社2005年版。

［3］以上數(shù)據(jù)來源于北京市公安局強制治療管理處法制科，下同。

［4］劉廣林、毛麗偉：《淺議精神病人強制醫(yī)療執(zhí)行檢察監(jiān)督存在問題及完善措施》，載《監(jiān)所檢察工作指導》2013年第4期，第51頁，中國檢察出版社2013年版。

［5］李文婷：《強制醫(yī)療制度研究》，載《復旦大學碩士論文2011年》。

［6］黎明琳：《社會管理法治化的基本要求》，載《法制與社會》2014年第4期（下）。

［7］參照《最高人民檢察院關于強制隔離戒毒所工作人員能否成為虐待被監(jiān)管人罪主體問題的批復》（2015年1月29日，由最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第三十四會議通過）的精神，強制醫(yī)療執(zhí)行機構(gòu)工作人員亦可以成為本罪主體，其所實施的相關犯罪屬于檢察機關管轄案件范圍。

*北京市人民檢察院黨組成員、副檢察長［100005］

**北京市順義區(qū)人民檢察院監(jiān)所檢察處［101300］