●李繼征/文

基層檢察院規(guī)范司法行為的實(shí)現(xiàn)路徑

●李繼征*/文

規(guī)范司法行為是協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的迫切需要，也是依法全面正確履行檢察職能，保證公正司法、提高司法公信力的基本要求。北京市懷柔區(qū)人民檢察院以“固本強(qiáng)基、開放創(chuàng)優(yōu)”為總思路，堅(jiān)持“小問題大整改”，將嚴(yán)格規(guī)范司法作為貫穿檢察工作的重點(diǎn)，持續(xù)推進(jìn)司法規(guī)范化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了“以規(guī)范促辦案、以規(guī)范促隊(duì)建”的雙贏目的。

全面依法治國 基層檢察院 規(guī)范司法行為 路徑

近年來，黨中央對(duì)規(guī)范司法行為高度重視，黨的十八屆四中全會(huì)更是從全面推進(jìn)依法治國的高度對(duì)規(guī)范司法行為進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。2014年12月底，最高人民檢察院在全國檢察機(jī)關(guān)部署開展了為期一年的規(guī)范司法行為專項(xiàng)整治工作，取得了階段性成果。規(guī)范司法行為是司法機(jī)關(guān)應(yīng)長期堅(jiān)持的一項(xiàng)重要任務(wù)，如何結(jié)合新時(shí)期、新背景下的要求推進(jìn)規(guī)范司法行為工作成為當(dāng)前的一項(xiàng)重要課題。本文以北京市懷柔區(qū)人民檢察院司法規(guī)范化做法為例，探討規(guī)范司法行為的思路。

一、規(guī)范司法行為的意義

有行為就有規(guī)范，有權(quán)力就有責(zé)任。司法行為的規(guī)范，對(duì)公平正義價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、社會(huì)主義法治國家的建成，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）規(guī)范司法行為是協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的迫切需要

“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義全局出發(fā)提出的戰(zhàn)略布局，是治國理政的總方略。然而在司法實(shí)踐中，司法不規(guī)范現(xiàn)象的存在與貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局不相適應(yīng)。因此，要切實(shí)采取有效措施，不斷提高檢察人員規(guī)范司法的能力與水平，為實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局提供強(qiáng)有力的法治保障。尤其對(duì)于全面依法治國來說，只有司法人員形成規(guī)范司法的思想自覺和行動(dòng)自覺，才能引領(lǐng)國家公職人員、社會(huì)民眾信仰法律，進(jìn)而樹立法治權(quán)威，在全社會(huì)形成學(xué)法守法用法的良好法治氛圍。

（二）規(guī)范司法行為是嚴(yán)格履行法律職責(zé)、維護(hù)人民群眾權(quán)益的客觀要求

當(dāng)前，社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，社會(huì)大局持續(xù)和諧穩(wěn)定，正向全面建成小康社會(huì)大步邁進(jìn)，但社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期、發(fā)展關(guān)鍵階段的風(fēng)險(xiǎn)隱患不斷顯現(xiàn)，矛盾糾紛仍然嚴(yán)峻復(fù)雜。司法機(jī)關(guān)是處理社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)各方利益的主要力量，依法承擔(dān)定分止?fàn)?、維護(hù)社會(huì)秩序的重要職責(zé)。只有在司法活動(dòng)中正確適用法律，嚴(yán)格依法辦事、公正司法，遵循司法活動(dòng)的正當(dāng)程序，才能成為維護(hù)人民權(quán)益的堅(jiān)強(qiáng)后盾。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，更要帶頭嚴(yán)格規(guī)范司法，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，成為執(zhí)法表率，切實(shí)履行好法律監(jiān)督的重大職責(zé)。

（三）規(guī)范司法行為是保證公正司法、提高司法公信力的基本要求

黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)指出，如果司法這道防線缺乏公信力，社會(huì)公正就會(huì)受到普遍質(zhì)疑，社會(huì)和諧穩(wěn)定就難以保障。公正是法治的生命線；司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對(duì)社會(huì)公正具有致命破壞作用。公正司法是規(guī)范司法的應(yīng)有之義，只有堅(jiān)持規(guī)范司法，保證每項(xiàng)司法活動(dòng)都合乎法律規(guī)定，才能提升案件質(zhì)量，樹立法治權(quán)威，最終贏得人民群眾對(duì)司法的信任。

二、對(duì)司法不規(guī)范突出問題的分析

（一）司法不規(guī)范突出問題的類別

自開展規(guī)范司法行為專項(xiàng)整治工作以來，全國檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹落實(shí)曹建明檢察長重要指示和全國檢察機(jī)關(guān)規(guī)范司法行為專項(xiàng)整治工作座談會(huì)精神，緊緊圍繞八個(gè)方面整治司法不規(guī)范突出問題。

筆者將八個(gè)方面的司法不規(guī)范突出問題分為三大類：一是不文明司法行為。表現(xiàn)為司法作風(fēng)簡單粗暴，特權(quán)思想、霸道作風(fēng)嚴(yán)重，對(duì)待當(dāng)事人和來訪群眾態(tài)度生硬、敷衍塞責(zé)、冷硬橫推。二是不嚴(yán)格司法行為。表現(xiàn)為執(zhí)行辦案規(guī)范和紀(jì)律規(guī)定不嚴(yán)格，訊問職務(wù)犯罪嫌疑人同步錄音錄像制度落實(shí)不到位，指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施適用不規(guī)范，對(duì)一些限制性規(guī)定變通執(zhí)行；不依法聽取當(dāng)事人和律師意見，對(duì)律師合法要求無故推諉、拖延甚至刁難，限制律師權(quán)利；違法采取強(qiáng)制措施，違法取證，違法查封扣押凍結(jié)處理涉案財(cái)物，侵害當(dāng)事人合法權(quán)益。三是不廉潔司法行為。表現(xiàn)為為追求考評(píng)成績而弄虛作假，違規(guī)辦案；受利益驅(qū)動(dòng)，越權(quán)辦案，違規(guī)插手經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；私下接觸當(dāng)事人及律師，泄露案情或幫助打探案情，或者受人之托過問、干預(yù)辦案，利用檢察權(quán)獲取個(gè)人好處；接受吃請(qǐng)、收受賄賂、以案謀私，辦關(guān)系案、人情案、金錢案。

（二）司法不規(guī)范突出問題原因剖析

1.司法理念陳舊落后。部分干警傳統(tǒng)辦案思想根深蒂固，“理性、平和、文明、規(guī)范”的司法理念沒有完全樹立，重懲治輕保障、重實(shí)體輕程序、重案件保密輕檢務(wù)公開的執(zhí)法理念依然存在，面對(duì)司法體制改革和以審判為中心的訴訟制度改革對(duì)司法規(guī)范提出的新要求、新標(biāo)準(zhǔn)，主動(dòng)性不足、適應(yīng)性不強(qiáng)，抱有得過且過的過關(guān)思想，對(duì)證據(jù)采信、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和法律適用把握不準(zhǔn)，不嚴(yán)格遵守法律法規(guī)和規(guī)章制度，沒有以法治為引領(lǐng)。

2.內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制不完善。缺乏持之以恒、一抓到底的精神，在執(zhí)行落實(shí)過程中搞變通，缺乏實(shí)效。管理不嚴(yán)，缺乏擔(dān)當(dāng)精神，對(duì)司法規(guī)范化認(rèn)識(shí)不到位、不深刻，問題導(dǎo)向認(rèn)識(shí)沒有真正樹立，回避遇到的矛盾和問題，對(duì)司法不規(guī)范問題護(hù)短遮丑，習(xí)慣當(dāng)“老好人”。監(jiān)督手段有限，事后監(jiān)督多，事前、事中監(jiān)督較少，對(duì)司法流程各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)時(shí)監(jiān)控、檢查、監(jiān)督不到位，檢務(wù)公開拘泥于老形式，存在監(jiān)督真空。

3.司法素能不過硬。學(xué)習(xí)主動(dòng)性不強(qiáng)，有消極被動(dòng)“等靠”思想，主動(dòng)進(jìn)取和創(chuàng)新意識(shí)不足，應(yīng)付式學(xué)習(xí)較多，自覺性學(xué)習(xí)較少，粗放式學(xué)習(xí)較多，精細(xì)式學(xué)習(xí)較少。司法實(shí)戰(zhàn)能力不足，對(duì)新出臺(tái)的法律法規(guī)等業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)不夠，對(duì)法律、司法解釋的理解不深不透，群眾工作能力、法律監(jiān)督能力、出庭公訴犯罪等能力有待提升?；鶎釉簩＜倚?、骨干型人才缺乏，無案件辦理經(jīng)驗(yàn)的年輕人比重增大，人才引進(jìn)難與辦案任務(wù)重的矛盾突出，這也是造成不規(guī)范司法的重要原因。

三、實(shí)現(xiàn)規(guī)范司法行為的具體路徑

規(guī)范司法行為既是要求也是目標(biāo)，不可能一蹴而就，需要久久為攻。2014年以來，北京市懷柔區(qū)人民檢察院以“固本強(qiáng)基、開放創(chuàng)優(yōu)”為總思路，將嚴(yán)格規(guī)范司法作為貫穿檢察工作的重點(diǎn)，突出問題導(dǎo)向，堅(jiān)持“小問題大整改”，對(duì)司法不規(guī)范問題準(zhǔn)確定位、從嚴(yán)整改、標(biāo)本兼治。經(jīng)過近三年的持續(xù)發(fā)力，司法規(guī)范化建設(shè)取得新進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)了“以規(guī)范促辦案、以規(guī)范促隊(duì)建”的雙贏目的。

（一）夯實(shí)規(guī)范司法行為的思想根基

1.增強(qiáng)程序意識(shí)。一是強(qiáng)化部門自查。針對(duì)典型案件暴露出的未嚴(yán)格遵循法定程序、變通執(zhí)行法律規(guī)定、依經(jīng)驗(yàn)辦案等問題，堅(jiān)持即知即改，要求所有業(yè)務(wù)部門積極開展執(zhí)法辦案自查，就關(guān)鍵環(huán)節(jié)易出現(xiàn)問題詳細(xì)制定整改措施；為以案示警，召開典型案件通報(bào)會(huì)，由案件承辦人在全院大會(huì)上查找問題、分析原因，充分發(fā)揮典型案例剖析在查找問題上的示范和警示作用。二是強(qiáng)化部門聯(lián)查。針對(duì)個(gè)別案件暴露出的案件審查不細(xì)致、證據(jù)意識(shí)不強(qiáng)、監(jiān)督不到位、部門溝通不暢等問題，組織召開剖析會(huì)，從理念和行為、程序和實(shí)體等多個(gè)方面查病灶拔病根，著力從主觀認(rèn)識(shí)和思想根源等深層次問題上尋找解決問題的途徑和對(duì)策。

2.增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。結(jié)合黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)和“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育，在聚焦解決司法不規(guī)范問題的同時(shí)，狠抓作風(fēng)建設(shè)：分層次召開四次干警座談會(huì)，統(tǒng)一思想，凝聚共識(shí)；開展“嚴(yán)紀(jì)律、轉(zhuǎn)作風(fēng)、促發(fā)展”主題演講活動(dòng)，全院干警對(duì)照先進(jìn)找差距，明確改進(jìn)方向。出臺(tái)《談心談話制度》及《廉政約談制度》，旨在摸清干警思想動(dòng)態(tài)，實(shí)現(xiàn)抓小抓早，將問題消滅在萌芽狀態(tài)；制定《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)的實(shí)施意見》，以作風(fēng)建設(shè)新成效推動(dòng)規(guī)范司法新發(fā)展。

（二）堅(jiān)持內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合

1.強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。一是強(qiáng)化檢務(wù)督察力度。以糾正司法不規(guī)范行為、提升案件質(zhì)量為中心開展檢務(wù)督察，采取普查和重點(diǎn)督察相結(jié)合、自查和抽查相結(jié)合的方式，對(duì)法律手續(xù)、法律文書、同步錄音錄像等執(zhí)法關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展全方位督察。嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法記錄儀的管理與使用，出臺(tái)《執(zhí)法記錄儀管理使用制度》，定期監(jiān)督檢查，確保執(zhí)法辦案全程留痕。二是完善檢察一體化的監(jiān)督制約機(jī)制。為切實(shí)解決部門溝通不暢、制約不力、責(zé)任不清的問題，出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范司法行為加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督防控的工作意見》，繪制防控工作機(jī)制流程圖，將檢務(wù)督察職能與案件管理督察職能相結(jié)合，形成發(fā)現(xiàn)問題——解決問題——整改反饋——責(zé)任追究的檢察一體化工作機(jī)制，整合全院力量形成“大監(jiān)督”格局，促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化。

2.強(qiáng)化外部監(jiān)督。出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)檢務(wù)公開工作的實(shí)施意見》，明確檢務(wù)公開的原則、內(nèi)容及保障機(jī)制，以檢務(wù)公開倒逼司法規(guī)范。一是突出案件信息公開。依托全國統(tǒng)一的案件信息公開系統(tǒng)公開案件程序性信息、法律文書，實(shí)現(xiàn)能公開的一律公開；邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者參加關(guān)于信訪案件的公開答復(fù)會(huì)，加大案件辦理透明度，提升檢察機(jī)關(guān)公信力。二是完善檢務(wù)公開平臺(tái)和渠道。開展以“規(guī)范司法行為、提升司法公信力”為主題的檢察開放日活動(dòng)，廣泛聽取意見建議。以檢察門戶網(wǎng)站、檢察日?qǐng)?bào)和正義網(wǎng)等媒體為主陣地，靈活運(yùn)用“兩微一端”、手機(jī)報(bào)等平臺(tái)，廣泛宣傳經(jīng)驗(yàn)做法和主要成效，暢通建言獻(xiàn)策渠道。以便民利民為出發(fā)點(diǎn)，整合控告申訴、來訪接待、行賄犯罪檔案查詢等職能，著力打造“一站式”便民服務(wù)平臺(tái)。

（三）建立規(guī)范司法行為長效機(jī)制

1.統(tǒng)一司法尺度。積極開展執(zhí)法規(guī)范“廢改立”工作，出臺(tái)《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法的規(guī)定》，促進(jìn)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范執(zhí)法行為。針對(duì)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)認(rèn)識(shí)有分歧、填錄不規(guī)范等問題，在北京市檢察系統(tǒng)內(nèi)首家制定《關(guān)于全國統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)信息填錄的實(shí)施辦法》，建立承辦組內(nèi)部自查、承辦組間互查、內(nèi)勤核查、處長抽查的“四道關(guān)”審查模式，實(shí)現(xiàn)案件辦理的全程實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，案卡填錄準(zhǔn)確率為99.85%，在北京市檢察機(jī)關(guān)處于領(lǐng)先位置。注重與偵查機(jī)關(guān)的聯(lián)系與溝通，每季度末向偵查機(jī)關(guān)通報(bào)執(zhí)法不規(guī)范問題，及時(shí)消除執(zhí)法分歧；不斷深化對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督，規(guī)范審查起訴階段取保候?qū)彴讣芾砹鞒蹋ㄟ^增加預(yù)審程序、實(shí)行“見人收案”，確保辦案質(zhì)量，該做法在北京市檢察機(jī)關(guān)推廣。

2.防范司法不規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。針對(duì)法律文書和案件材料形式化、用語不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}，出臺(tái)《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范法律文書和案件材料的意見》，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控記錄表、督察記錄表、復(fù)查記錄表“一案三表”，以實(shí)時(shí)監(jiān)控防范機(jī)制、事后問題管理機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和壓力機(jī)制促進(jìn)法律文書和案件材料規(guī)范化。規(guī)范推進(jìn)刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作，形成受理案件及時(shí)預(yù)判、擇情委托社會(huì)調(diào)查、高效制作審查報(bào)告、告知權(quán)利征求意見、簡化法律文書制作的“五步法”工作流程，切實(shí)節(jié)省司法資源。嚴(yán)把“入庫關(guān)”“出庫關(guān)”“管理關(guān)”“監(jiān)督關(guān)”，確保涉案財(cái)物管理規(guī)范化。規(guī)范案件線索審查管理工作，建立審查臺(tái)賬、審查報(bào)告、審查備案表、不立案審查通知書的“四個(gè)審”工作法，不服不立案決定的信訪量同比下降67%。

3.加強(qiáng)規(guī)范司法能力建設(shè)。針對(duì)司法能力不適應(yīng)新形勢(shì)、新要求的問題，以提升司法辦案主體能力和素質(zhì)為重點(diǎn)，深入推進(jìn)檢察業(yè)務(wù)和隊(duì)伍建設(shè)精細(xì)化管理。一是切實(shí)加強(qiáng)素質(zhì)能力建設(shè)。為積極適應(yīng)以審判為中心的訴訟制度改革，檢察長、副檢察長帶頭獨(dú)任承辦案件并出庭支持公訴，圍繞“提升業(yè)務(wù)素能，促進(jìn)規(guī)范執(zhí)法”舉行辯論實(shí)訓(xùn)及辯論賽，定期組織出庭觀摩，認(rèn)真開展庭審評(píng)議，就文書撰寫、質(zhì)證、證據(jù)采信、出庭禮儀等問題進(jìn)行座談交流，著力唱好庭審“主角戲”。創(chuàng)辦“懷檢周末大講堂”，積極推行中層干部當(dāng)教員活動(dòng)，出臺(tái)《青年干警結(jié)對(duì)鍛煉工作辦法》，促進(jìn)“傳幫帶”作用的充分發(fā)揮，提升干警綜合素能。二是創(chuàng)新檢察隊(duì)伍管理方式。為打造復(fù)合型人才，出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)檢察信息、宣傳和調(diào)研工作的意見》，圍繞法律適用問題開展調(diào)研，兩件研究成果得到最高人民檢察院肯定。為青年干警建立《職業(yè)發(fā)展檔案》，全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確記錄每位干警日常工作實(shí)績，為選拔任用干部提供參考。

*北京市懷柔區(qū)人民檢察院檢察長［101400］